Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета за създаване на фонд „Убежище и миграция“

(COM(2018) 471 final — 2018/0248 (COD)

и относно „Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета за създаване на инструмент за финансово подпомагане за управлението на границите и за визите като част от Фонда за интегрирано управление на границите“

(COM(2018) 473 final — 2018/0249(COD)

(2019/C 62/30)

Докладчик:

Giuseppe IULIANO

Консултация	Европейски съвет, 25.7.2018 г. Европейски парламент, 2.7.2018 г.
Правно основание	Член 77, параграф 2, член 78, параграф 2, член 79, параграфи 2 и 4 и член 304 от Договора за функционирането на Европейския съюз
Компетентна секция	„Заетост, социални въпроси и гражданство“
Приемане от секцията	26.9.2018 г.
Приемане на пленарна сесия	17.10.2018 г.
Пленарна сесия №	538
Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“)	101/0/3

1.   Заключения

1.1.

Миграцията е неразделна част от историята на Европейския съюз и има изразено въздействие върху бъдещето на Съюза и на обществата, които го съставляват. Съвместното управление на миграцията в ЕС е незавършен процес, като през последните години ситуацията с мигрантите доведе до институционална криза, която показа липсата на обща европейска позиция. Настоящата ситуация се дължи на неспособността на държавите — членки на ЕС, да разработят общата европейска система за убежище и да предоставят подходяща защита на стотиците хиляди разселени и търсещи убежище лица, които пристигат по нашите граници.

1.2.

ЕИСК счита, че политиките за свобода, сигурност и правосъдие следва да се основават на защитата на основните права, гарантирани от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи и Хартата на основните права на Европейския съюз.

1.3.

Необходимо е да се посрещнат дълбоките промени в областта на миграцията, предоставянето на убежище и външните граници. Наложително е и да се оползотвори вече свършената работа от различни европейски институции във връзка с преразглеждането на съществуващите инструменти и предлагането на алтернативи, които да послужат за разработването на обща, всеобхватна и съгласувана политика в областта на убежището и миграцията съгласно принципите и задълженията, произтичащи от Договора и международното право.

1.4.

Постигането на напредък в изграждането на всеобхватна политика в областта на миграцията и убежището, която да стимулира интеграцията и сътрудничеството между държавите членки и да включва по-ясно позициите на различните европейски институции, е от съществено значение, за да се отговори на загрижеността на гражданите и да се избегне нарастващото разочарование от европейския проект. ЕИСК съзнава, че липсата на отговори на опасенията и очакванията на гражданите в тези области предизвиква разочарование и засилващ се евроскептицизъм.

1.5.

ЕИСК изразява загриженост относно нарастването на нетърпимостта, расизма и ксенофобията срещу мигрантите и бежанците в държавите от Европейския съюз и отбелязва също така, че в някои държави е възможно да настъпи влошаване на защитата на основните права.

1.6.

ЕИСК приветства новите, различни по своя характер фондове, които ще осигурят приемственост на започналата работа, и оценява положително увеличаването на финансовите им пакети. Припомня, че фондовете са инструменти, които следва да спомагат за постигането на напредък в изграждането на всеобхватна европейска политика в областта на миграцията и убежището. Фондовете обхващат изключително разнообразни области като миграцията, предоставянето на убежище и управлението на външните граници, но ЕИСК изразява съжаление относно това, че не се посочват начините за регламентиран достъп до Европейския съюз, за да се гарантира доброто функциониране и в тези сфери.

1.7.

Според ЕИСК позоваването на член 80 като правно основание на регламента е правилно, тъй като изрично се посочва, че общите политики в областта на убежището, миграцията и външните граници се основават на принципа на солидарност и на справедливо разпределение на отговорностите между държавите членки, които прилагат шенгенските разпоредби в областта на външните граници и визите (1). Комитетът счита за необходимо да се засили прилагането на принципа на солидарност, така че да не се разбира като въпрос на реторика.

1.8.

Принципът за равно третиране и политиките за борба с дискриминацията са стълбове на европейските политики, включително на политиките, свързани с интеграцията на граждани на трети държави. Комитетът изразява своето притеснение, че премахването на думата „интеграция“ от заглавието може да се разбира като по-слаба загриженост по този въпрос.

1.9.

ЕИСК посочва, че е необходимо отново да бъде споменат въпросът за по-тясно сътрудничество между държавите членки в областта на убежището и миграцията, по-специално като се подкрепи финансирането на обмена на най-добри практики в областта на убежището, а също и чрез създаването на мрежи и обмен на информация относно законната миграция и интеграцията на граждани от трети държави.

1.10.

Комитетът приветства значението, което се отдава на гъвкавостта и в двата фонда, тъй като това предполага признаване на необходимостта да се намери по-добър отговор на потребностите на всяка държава членка в рамките на съвместни действия. Комитетът също така приветства както опростяването на процесите, така и признаването на значението на оценката.

1.11.

ЕИСК приветства факта, че управлението на границите служи за повишаване на вътрешната сигурност на Съюза при пълно спазване на основните права, но изразява съжаление, че не се споменава конкретно защитата на основните права и в граничните райони.

1.12.

ЕИСК счита за изключително важно да се напомни на държавите членки, че наблюдението на морските граници включва сигурността и граничния контрол, но така също и действия за издирване и спасяване по море. Уместно е да се припомни решението на Европейския съд по правата на човека от 2012 г. (2), в което се забранява връщането не само на територията на дадена държава, но и в рамките на извънтериториалното действие на нейното законодателство, включително когато това се случва в открито море.

1.13.

В редица свои становища ЕИСК (3) предлага външните граници на Шенгенското пространство да се разглеждат от ЕС като общи граници и поради това отговорността за тях да се носи на европейско равнище.

2.   Контекст

2.1.

Миграцията е неразделна част от историята на Европейския съюз и има изразено въздействие върху бъдещето на Съюза и на обществата, които го съставляват. Съвместното управление на миграцията в ЕС е незавършен процес, като през последните години ситуацията с мигрантите доведе до институционална криза, която показа липсата на обща европейска позиция. Наложително е да се оползотвори вече свършената работа от различни европейски институции във връзка с преразглеждането на съществуващите инструменти и предлагането на алтернативи, които да послужат за разработването на обща, всеобхватна и съгласувана политика в областта на убежището и миграцията съгласно принципите на международното право и Договорите.

2.2.

Миграцията е един от приоритетите в политиката на Комисията, чиято основна цел е да намери цялостно решение на този въпрос. Европейската програма за миграцията, приета през 2015 г., съчетава незабавни мерки за реакция на хуманитарната криза по европейските граници с дългосрочни мерки за всеобхватно управление на миграцията.

2.3.

Кризата в Средиземноморието открои непосредствените нужди и разкри структурните ограничения на политиката и инструментите на ЕС в областта на миграцията. Необходимо е ЕС да намери подходящ баланс и да изпрати ясно послание на европейските граждани, че с обединени усилия можем да се справим по-добре с миграцията. Фондът „Убежище и миграция“ (ФУМ) и инструментът за финансово подпомагане за управлението на границите и визите са част от този процес.

2.4.

В контекста на многогодишната финансова рамка за периода 2021—2027 г. Комисията предложи значително увеличение на общия бюджет за управлението на миграцията и границите, като предложи на новия ФУМ да се предостави общата сума от 10,415 милиарда евро (по текущи цени) (4), а на Фонда за интегрирано управление на границите — 9,318 милиарда евро (по текущи цени).

2.5.

Целта на ФУМ е да допринесе за цялостното управление на миграцията, интеграцията и връщането и за общата европейска система за убежище, оказвайки подкрепа на държавите членки в рамките на солидарността и разпределението на отговорностите помежду им.

2.6.

Целта на инструмента за финансово подпомагане за управлението на границите и визите като част от Фонда за интегрирано управление на границите е да помогне държавите членки да прилагат по-ефективно общите мерки по отношение на преминаването на лица през вътрешните граници, граничния контрол и общата визова политика. Ефективното управление на външните граници е от съществено значение за постигането на пространство без вътрешни граници, в което хората и стоките могат да се движат свободно.

3.   Общи бележки

3.1.

ЕИСК приветства факта, че като правно основание за двата инструмента се посочва член 80 от ДФЕС, в който се припомня, че общите политики в областта на убежището, миграцията и външните граници се ръководят от принципа на солидарност и на справедливо разпределение на отговорностите между държавите членки.

3.2.

И двата фонда следва да функционират на базата на ясни и точни насоки за системите за управление и контрол и за одитните изисквания. Следва да се насърчават опростяването на процедурите и намаляването на свързаната с тях административна тежест, и да се предприемат мерки за гарантиране на по-голяма прозрачност, по-голяма отчетност и изпълнение на целите във връзка със средствата, които се предоставят на държавите членки.

3.3.

Инструментите следва да бъдат съгласувани с други съществуващи разпоредби, така че да се избегне припокриването и те да работят при пълно взаимно допълване с различните агенции на Съюза, които също осъществяват дейност в тези области. Двата фонда би трябвало функционират съгласувано със съответните политиките на ЕС, например в областта на управлението на границите, вътрешната сигурност, социалното приобщаване и интеграция на гражданите на трети държави, и външната политика на ЕС.

3.4.

Инструментите следва да бъдат гъвкави, за да отговарят на променящите се предизвикателства в областта на управлението на границите и визите. Поради това, освен фиксираната сума за всяка участваща държава членка, ЕИСК приветства факта, че останалите средства се разпределят за конкретни действия, при които приносът на ЕС има добавена стойност.

3.5.

Инструментите следва да служат като израз на солидарност и споделена отговорност между държавите членки, които прилагат изцяло шенгенските разпоредби (или се подготвят за пълното си участие в Шенген) относно външните граници и визите, и да се използват в интерес на общата политика на Съюза за управлението на външните граници. За да се гарантира доброто функциониране на Шенгенското пространство, външните граници, които са и общи граници, следва да се управляват на европейско равнище.

3.6.

От съществено значение е терминологията — „незаконна“ миграция или миграция „без документи“ — да бъде уеднаквена в текстовете, следвайки препоръките на Съвета на Европа (5) и на самия Европейски парламент (6).

3.7.

ЕС има нужда от обща миграционна политика, разполагаща с инструменти и начини за улесняване на законната, организирана имиграция и за защита на правото на убежище. Комитетът изразява съжаление, че в съображенията акцентът се поставя преди всичко върху незаконно пристигащите лица или граничния контрол и не се споменава необходимостта от напредък и иновации по пътя към всеобхватна европейска система за миграция. Реформата на системата от Дъблин също е много важна.

4.   Конкретни бележки

4.1.

ЕИСК счита, че предложенията за двата финансови инструмента са подходящи, като признава, че техническата и финансова помощ, предоставена от Европейския съюз на държавите членки в периода 2015—2017 г. по линия на Фонда „Убежище, миграция и интеграция“ (ФУМИ) (7) и други инструменти, допринесе за подобряване на управлението в областта на убежището, миграцията и външните граници.

4.2.

Увеличението на бюджетните средства за двата фонда се оценява положително, доколкото то обслужва целта да се допринесе за изграждането на всеобхватна, обща, съгласувана и зачитаща принципите на международното право миграционна политика на ЕС, която същевременно да признава нуждите на приемащите общества и на гражданите на ЕС и да работи в тясно сътрудничество с партньори от цял свят.

4.3.

ЕИСК смята, че думата „интеграция“ трябва да се върне в наименованието на ФУМ, тъй като приобщаването на мигрантите е предизвикателство за държавите членки.

4.4.

Комитетът оценява положително факта, че ФУМ отчита ролята на местните и регионалните власти (и тези в най-отдалечените райони), социалните партньори и организациите на гражданското общество за интеграцията на гражданите от трети държави в дългосрочен и краткосрочен план, както и за участието им на пазара на труда. ЕИСК изразява съжаление, че не се предлагат иновативни начини за подобряване на достъпа на тези субекти до ФУМ, като припомня, че е важно да се гарантира и спазва принципът на субсидиарност.

4.5.

ЕИСК оценява положително факта, че при използването на оперативната подкрепа по линия на Фонда може да се реши, че дадена държава не спазва достиженията на правото на Съюза, когато не изпълнява произтичащите от Договорите задължения или когато има очевиден риск от нарушаване на ценностите на Съюза в областта на убежището и връщането. Би било уместно последиците от това нарушение при оперативното използване на ФУМ да бъдат описани по-подробно. ЕИСК припомня, че подкрепя възможността Комисията да се намесва по спешност, стига винаги да следва прозрачна процедура, която да предвижда незабавното информиране на европейските законодатели (Парламента и Съвета) (8). Освен това Комитетът счита, че е уместно да се предостави възможност за незабавно започване на процедури за нарушение при неизпълнение на тези задължения от страна на държавите членки.

4.6.

В сътрудничеството с трети държави за адекватно управление на потоците от търсещи убежище лица са необходими икономически стимули, както и техническо сътрудничество и засилване на институционалния капацитет. Извънредният доверителен фонд за Африка е необходим, но не единствен инструмент: осигуряването на адекватен бюджет следва да бъде допълнено от търсенето на истинско и съвместно отговорно партньорство между държавите от Европейския съюз и африканските държави със споделени цели и в рамките на целите за устойчиво развитие. Следва да се положат усилия за подобряване на координацията между тези действия в областта на миграцията и убежището и усилията за засилване на институционалния капацитет и подкрепата за демократичните процеси на ГД „Международно сътрудничество и развитие“, като винаги се избягва дублирането и липсата на съгласуваност.

4.7.

ЕИСК счита за необходимо да се извършва по-строг мониторинг на задължението за сътрудничество и да се създадат механизми за координация с органите, управляващи ЕСФ+ и ЕФРР във всяка държава членка, за да се насърчават координацията и съгласуваността и да се анализират начините за прилагането им, когато се управляват и от администрации на поднационално равнище.

4.8.

Необходимо е ФУМ да има по-голяма добавена стойност от гледна точка на укрепването на общата европейска система за убежище, капацитета на държавите членки да посрещат нуждаещите се от международна закрила лица, насърчаването на използването на законни начини за достъп до територията на Съюза и подкрепата за интегрирането на законно пребиваващите граждани на трети държави.

4.9.

По отношение на интеграцията коефициентът на разпределение на средствата отчита само годишния брой на пристигащите лица и общите проценти на чуждестранното население, без да използва какъвто и да е качествен показател, какъвто също би могъл да се окаже полезен за по-доброто идентифициране на специфичните нужди на държавите членки. Необходимо е да се установят по-точно целите в това отношение и да се определят показатели (9), които да позволяват да се оценява непрекъснато успехът на приноса по линия на ФУМ в тези области.

4.10.

Изглежда изключително важно да се гарантира оценката, междинна и ретроспективна, на ФУМ и да се предвидят гъвкави механизми, които да позволяват извършването на корекции в оценяваните действия. ЕИСК счита за необходимо да се съчетае оценката на въздействието и на резултатите, особено за действията, които различните административни равнища могат да се осъществяват във всяка държава членка.

4.11.

Намаляването на стимулите за незаконна миграция чрез политика на връщане и обратно приемане не е очевидно. ЕИСК счита, че е крайно необходима политика за връщане и обратно приемане, която да е ефективна и да гарантира правата на засегнатите лица, но подчертава необходимостта от подобряване на оценката на тези политики и на реалното им въздействие върху намаляването на потока от незаконни мигранти.

4.12.

По същия начин ЕИСК смята, че е изключително важно да се подчертае необходимостта от борба с незаконната заетост, по-специално на имигранти с неуреден административен статут или при случаи на трудова експлоатация и злоупотреби. ЕИСК оценява изключително положително факта, че ФУМ може да се използва за финансиране на мерки, чиято цел е да противодействат на стимулите за незаконна миграция, включително незаконната заетост, която може да доведе до потоци от незаконни мигранти, нелоялна конкуренция между предприятията и възможности за нарушаване на правата (10).

4.13.

Предоставянето на ресурси на рамката за презаселване (и хуманитарен прием) на Европейския съюз се счита за много положително. ЕИСК очаква специалната програма за презаселване на Съюза да превърне този ангажимент в реалност, ефективно прилагана от държавите членки. ЕИСК вече е изразявал своята подкрепа за специална програма за презаселване на Съюза, която да превърне тази инициатива в реалност, ефективно прилагана от държавите членки, с финансови стимули за най-ангажираните държави членки.

4.14.

Инструментът за финансово подпомагане за управлението на границите и визите е потвърждение на готовността да се спомогне за гарантирането на вътрешната сигурност на Европейския съюз при пълно зачитане на основните права; ЕИСК обаче изразява съжаление, че не се споменава конкретно защитата на тези права в граничните зони, нито по отношение на лицата, които не са граждани на Европейския съюз.

4.15.

ЕИСК приветства факта, че инструментът позволява на държавите членки да осъществяват проекти с трета държава или на територията на тази държава, при положение че винаги се консултират предварително с Комисията. Комитетът счита, че трябва да се изяснят по-добре изискванията за тези консултации (или за разгласяването на информацията), като се разработят ясни критерии, които да включват и ситуацията с правата на човека в третата държава. Това изглежда крайно необходимо, тъй като съвместните действия с трета държава могат да включват наблюдение, откриване, идентифициране, проследяване, превенция и прихващане на неразрешено преминаване на границите.

4.16.

Комитетът изразява съжаление, че в регламента борбата срещу незаконната миграция многократно се приравнява с борбата срещу трансграничната престъпност, без да се прави разграничение между противоправните цели на втората в сравнение с първата.

4.17.

По отношение на управлението на границите ЕИСК счита за разочароващо, че сигурността все още продължава да се разбира като основно „военен“ проблем, при положение че в Глобалната стратегия за външната политика и политика на сигурност на Европейския съюз се посочва, че ЕС ще утвърждава човешката сигурност чрез интегриран подход. Това включва действия за намаляване на бедността и неравенствата, насърчаване на доброто управление и правата на човека, предоставяне на помощ за развитие и справяне с първопричините за конфликтите и несигурността, наред с останалото.

4.18.

ЕИСК оценява положително факта, че целта на инструмента е да допринесе и за опазването и спасяването на живота на мигрантите и че на държавите членки се напомня, че наблюдението на морските граници включва не само сигурността и граничния контрол, но и действията за издирване и спасяване по море.

---

(1)  Вж. SOC/582 относно „Преразглеждане на Визовия кодекс“ (ОВ C 440, 6.12.2018 г., стр. 142).

(2)  Дело Hirsi Jamaa и други срещу Италия (жалба № 27765/09).

(3)  ОВ C 303, 19.8.2016 г., стр. 109;ОВ C 451, 16.12.2014 г., стр. 1; ОВ C 458, 19.12.2014 г., стр. 7; ОВ C 44, 11.2.2011 г., стр. 162.

(4)  За повече детайли относно цифрите вж. Становището на ЕИСК (ECO/460) относно „Многогодишна финансова рамка за периода след 2020 г.“, (ОВ C 440, 6.12.2018 г., стр. 106).

(5)  Парламентарна асамблея на Съвета на Европа. Резолюция 1509 (2006).

(6)  Резолюция на Европейския парламент от 14 януари 2009 г. относно положението с основните права в Европейския съюз за периода 2004 — 2008 г. (2007/2145(INI)

(7)  През април 2014 г. беше приет Регламент (ЕС) № 516/2014, с който се създаде специална програма за финансиране от ЕС в областта на убежището и миграцията за периода 2014—2020 г., с цел да допринесе с финансова подкрепа за ефективното управление на миграционните потоци и прилагането и разработването на общ подход на ЕС в областта на убежището и миграцията. ФУМИ имаше четири цели: (1) да заздрави и развие създаването на общата европейска система за убежище (ОЕСУ); (2) да подпомогне законната миграция към държавите членки в съответствие с техните икономически и социални нужди и да насърчи ефективната интеграция на гражданите на трети държави; (3) да подобри справедливите и ефективни стратегии за връщане с цел да се противодейства на незаконната имиграция, и (4) да засили солидарността и споделянето на отговорностите между държавите членки, като обърне специално внимание на най-засегнатите от потоците мигранти и търсещи убежище лица.

(8)  ОВ C 303, 19.8.2016 г., стр. 109

(9)  ОИСР/ЕС (2015 г.) Indicators of Immigrant Integration 2015 („Показатели за интеграцията на имигрантите 2015 г.“) или т.нар. показатели от Сарагоса.

(10)  Вж. приетите становища ОВ C 204, 9.8.2008 г., стр. 70 и ОВ C 75, 10.3.2017 г., стр. 81