I. Uvod

II. Pravni okvir

A. Pravo Unije

1. Listina

2. Direktiva 2004/38

3. Direktiva 2003/86

B. Belgijsko pravo

III. Dejansko stanje v sporu o glavni stvari, vprašanje za predhodno odločanje in postopek pred Sodiščem

IV. Analiza

A. Pristojnost Sodišča

B. Uporaba člena 13(2), prvi pododstavek, (c), Direktive 2004/38

1. Potreba po analizi v zvezi z uporabo člena 13(2), prvi pododstavek, (c), Direktive 2004/38

2. Področje uporabe sodne prakse Sodišča v zvezi s členom 13(2), prvi pododstavek, (a) in (c) Direktive 2004/38

a) Sodba Singh in drugi

1) Analiza sklepanja v sodbi Singh in drugi

i) Pojem „odhod državljana Unije iz države članice gostiteljice“: neupoštevnost skupne razlage členov 12 in 13 Direktive 2004/38

ii) Izguba izvedene pravice do prebivanja zakonca, ki je državljan tretje države, kot posledica „odhoda“ državljana Unije iz države članice gostiteljice v smislu člena 12 Direktive 2004/38

2) Omejitev področja uporabe sodbe Singh in drugi

b) Sodba NA

1) Sodba NA, v kateri je bila uporabljena logika, ki izhaja iz sodbe Singh in drugi

2) Potreba po posodobitvi sodbe NA

i) Besedilo člena 13(2), prvi pododstavek, (c), Direktive 2004/38

ii) Cilj, sobesedilo in zgodovina nastanka člena 13(2), prvi pododstavek, (c), Direktive 2004/38

3. Vmesni predlog v zvezi z uporabo Direktive 2004/38

4. Nedavni razvoj predpisov Unije in držav članic na področju zaščite žrtev nasilja v družini: pravni razvoj, ki ga je treba upoštevati

C. Vprašanje za predhodno odločanje

1. Načelo nediskriminacije in člen 21 Listine

2. Načelo enake obravnave in člen 20 Listine

a) Vprašanje, ali je položaj državljana tretje države, zakonca državljana Unije, v okviru Direktive 2004/38 primerljiv s položajem državljana tretje države, zakonca drugega državljana tretje države, v okviru Direktive 2003/86

1) Državljanstvo Unije in skupna politika na področju prava priseljevanja: dve različni področji z različnimi načeli in cilji

2) Direktivi 2003/86 in 2004/38: različni ureditvi, ki temeljita na različnih ciljih

i) Ureditev, vzpostavljena z Direktivo 2003/86

ii) Ureditev, vzpostavljena z Direktivo 2004/38

b) Vmesni predlog

V. Predlog

1.

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na veljavnost člena 13(2) Direktive 2004/38/ES ( 2 ) glede na člena 20 in 21 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina) ( 3 ).

2.

Ta predlog je bil vložen v okviru spora med tožečo stranko v postopku v glavni stvari, državljanom tretje države, ki je bil v času zakonske zveze žrtev nasilja v družini, ki ga je izvajala državljanka Unije, od katere se je razvezal, in État belge (Belgijska država) zaradi ohranitve pravice do prebivanja v navedeni državi članici.

3.

Natančneje, predložitveno sodišče želi izvedeti, ali je člen 13(2) Direktive 2004/38 neveljaven, ker ta določba v primeru razveze, razveljavitve zakonske zveze ali prenehanja registriranega partnerstva ohranitev pravice do prebivanja državljana tretje države, zakonca državljana Unije, ki je bil žrtev nasilja v družini, pogojuje med drugim s tem, da ima ta oseba dovolj sredstev, medtem ko člen 15(3) Direktive 2003/86/ES ( 4 ) v primeru razveze ali ločitve ne določa takega pogoja za ohranitev pravice do prebivanja državljana tretje države, ki je uveljavil pravico do združitve družine.

4.

S tem, da ima Sodišče priložnost odločati o veljavnosti člena 13(2) Direktive 2004/38, mu ta zadeva daje možnost, da natančneje pojasni področje uporabe sodb Singh in drugi ( 5 ) ter NA ( 6 ) v okviru nedavnega razvoja predpisov Unije in držav članic na področju zaščite žrtev nasilja v družini.

5.

Člen 20 Listine, naslovljen „Enakost pred zakonom“, določa, da so „[p]red zakonom […] vsi enaki“.

6.

Člen 21 Listine, naslovljen „Prepoved diskriminacije“, v odstavkih 1 in 2 določa:

„1.   Prepovedana je vsakršna diskriminacija na katerikoli podlagi, kot je denimo spol, rasa, barva kože, etnično ali socialno poreklo, genetska značilnost, jezik, vera ali prepričanje, politično ali drugo mnenje, pripadnost narodnostni manjšini, premoženje, rojstvo, invalidnost, starost ali spolna usmerjenost.

2.   Brez poseganja v posebne določbe Pogodb je na njunem področju uporabe prepovedana vsakršna diskriminacija na podlagi državljanstva.“

7.

Člen 13 Direktive 2004/38 z naslovom „Ohranitev pravice do prebivanja družinskih članov v primeru razveze, razveljavitve zakonske zveze ali prenehanja registriranega partnerstva“ v odstavku 2 določa:

„Brez poseganja v drugi pododstavek razveza, razveljavitev zakonske zveze državljana Unije ali prenehanje njegovega/njenega registriranega partnerstva, navedenega v točki 2(b) člena 2, nima za posledico izgube pravice do prebivanja družinskih članov državljana Unije, ki niso državljani države članice, kadar:

[…]

[…]

Pred pridobitvijo pravice do stalnega prebivališča ostaja pravica do prebivanja zadevnih oseb zavezana zahtevi, da te osebe lahko dokažejo, da so delavci ali samozaposlene osebe ali da imajo dovolj sredstev zase in za svoje družinske člane, da med njihovim prebivanjem ne bodo postali breme sistema socialne pomoči v državi članici gostiteljici in da imajo celovito zavarovalno kritje za primer bolezni v državi članici gostiteljici ali da so člani družine, že ustvarjene v državi članici gostiteljici, osebe, ki izpolnjuje te zahteve. ‚Zadostna sredstva‘ so opredeljena v členu 8(4).

Takšni družinski člani ohranijo svojo pravico do prebivanja izključno na osebni podlagi.“

8.

Člen 15(3) in (4) Direktive 2003/86 določa:

„3.   V primeru vdovstva, razveze, ločitve ali smrti sorodnikov v prvem kolenu v ravni vrsti se lahko na podlagi prošnje, če se ta pogojuje, izda nevezano dovoljenje za prebivanje osebam, ki so vstopile zaradi združitve družine. Države članice določijo določbe, ki zagotavljajo odobritev nevezanega dovoljenja za prebivanje v posebej težkih okoliščinah.

4.   Pogoje v zvezi z odobritvijo in veljavnostjo nevezanega dovoljenja za prebivanje določa nacionalno pravo.“

9.

Iz predložitvene odločbe izhaja, da je bil člen 13(2) Direktive 2004/38 v belgijsko pravo prenesen s členom 42c loi sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers ( 7 ) (zakon o vstopu na ozemlje, prebivanju, nastanitvi in odstranitvi tujcev) z dne 15. decembra 1980 (v nadaljevanju: zakon z dne 15. decembra 1980).

10.

Člen 42c(1), prvi pododstavek, točka 4, in tretji pododstavek, zakona z dne 15. decembra 1980 v različici, ki se uporablja za dejansko stanje v postopku v glavni stvari, določa:

„1.   Minister ali njegov pooblaščenec lahko v petih letih po priznanju pravice do prebivanja družinskim članom državljana Unije, ki sami niso državljani Unije in ki na državnem ozemlju prebivajo kot družinski člani državljana Unije, tem družinskim članom pravico do prebivanja odvzame v naslednjih primerih:

[…]

(4) zakonska zveza z državljanom Unije, ki so ga spremljali ali ki so se mu pridružili, je razvezana, registrirano partnerstvo je prenehalo […] ali ni več skupnega življenja;

[…]

Minister ali njegov pooblaščenec mora pri odločitvi o odvzemu pravice do prebivanja upoštevati, koliko časa je zadevna oseba bivala v Kraljevini Belgiji, njeno starost, zdravstveno stanje, družinske in ekonomske razmere, socialno in kulturno vključenost v to državo ter obseg njenih vezi z izvorno državo.“ ( 8 )

11.

Člen 42c(4), prvi pododstavek, točka 4, in drugi pododstavek, navedenega zakona določa:

„4.   Brez poseganja v odstavek 5 se primer iz odstavka 1, prvi pododstavek, točka 4, ne uporablja:

(4) […] kadar to zahtevajo posebno težke okoliščine, na primer kadar družinski član dokaže, da je bil žrtev nasilja v družini oziroma nasilnih dejanj iz členov 375, od 398 do 400, 402, 403 ali 405 Code pénal [(kazenski zakonik)] v okviru zakonske zveze ali registriranega partnerstva iz člena 40a(2), prvi pododstavek, točka 1 ali 2;

in če zadevne osebe dokažejo, da so zaposlene ali samozaposlene v Belgiji oziroma da imajo dovolj sredstev iz člena 40(4), drugi pododstavek, da med svojim prebivanjem ne postanejo breme za sistem socialne pomoči Kraljevine Belgije, in da imajo zdravstveno zavarovanje, ki krije vsa tveganja v Belgiji, ali da so člani družine, ki jo je v Belgiji že ustvarila oseba, ki izpolnjuje te pogoje.“

12.

Iz predložitvene odločbe izhaja, da je bil člen 15(3) Direktive 2003/86 v belgijsko pravo prenesen s členom 11(2) zakona z dne 15. decembra 1980.

13.

Člen 11(2), prvi pododstavek, točka 2, ter drugi, četrti in peti pododstavek, zakona z dne 15. decembra 1980 določa:

„2.   Minister ali njegov pooblaščenec lahko odloči, da tujec, ki mu je bilo dovoljeno prebivanje v Kraljevini Belgiji na podlagi člena 10, nima več pravice do prebivanja v Kraljevini Belgiji, v naslednjih primerih:

[…]

(2) tujec in pridruženi tujec ne živita ali ne živita več dejanskega zakonskega ali družinskega življenja;

[…]

Odločitev na podlagi točke […] 2 […] se lahko sprejme le v prvih petih letih po izdaji dovoljenja za prebivanje ali, v primeru iz člena 12a(3) ali (4), po izdaji dokumenta, ki potrjuje, da je bila vložena prošnja.

[…]

Minister ali njegov pooblaščenec ne more odvzeti pravice do prebivanja na podlagi prvega pododstavka, […], točka 2 […], če tujec dokaže, da je bil v času zakonske zveze ali partnerstva žrtev dejanja iz členov 375, od 398 do 400, 402, 403 ali 405 Code pénal [(kazenski zakonik)]. […].

Minister ali njegov pooblaščenec mora pri odločitvi o odvzemu pravice do prebivanja na podlagi prvega pododstavka, […], točka 2 […], upoštevati naravo in trdnost družinskih razmerij zadevne osebe, trajanje njenega bivanja v Kraljevini Belgiji ter obstoj družinskih, kulturnih in socialnih vezi z njegovo državo izvora.“

14.

Alžirski državljan, tožeča stranka v postopku v glavni stvari, je 26. septembra 2010 v Alžiru (Alžirija) sklenil zakonsko zvezo s francosko državljanko. 22. februarja 2012 je prišel v Belgijo z vizumom za kratkoročno bivanje, da bi se pridružil ženi, ki je prebivala v tej državi članici.

15.

Žena tožeče stranke v postopku v glavni stvari je 20. aprila 2012 rodila njunega prvega otroka, ki ima francosko državljanstvo.

16.

Tožeča stranka v postopku v glavni stvari je 7. maja 2013 kot zakonec francoske državljanke vložila prošnjo za dovoljenje za prebivanje družinskega člana državljana Unije, to dovoljenje pa je prejela 13. decembra 2013 in je veljalo do 3. decembra 2018.

17.

Navedeni državljan, ki je tožeča stranka v postopku v glavni stvari in žrtev nasilja v družini, ki ga je nad njim izvajala njegova žena, je moral leta 2015 po skoraj petih letih zakonske zveze in dveh letih skupnega življenja v Belgiji zapustiti skupno bivališče. Najprej so ga sprejeli v zatočišče, nato pa se je 22. maja 2015 preselil v stanovanje v Tournaiju (Belgija). Tožeča stranka v postopku v glavni stvari je 2. marca 2015 vložila pritožbo v zvezi z nasiljem v družini.

18.

Po poročilu o skupnem življenju z dne 30. oktobra 2015, v katerem je bilo ugotovljeno, da navedeni državljan, tožeča stranka v postopku v glavni stvari, in njegova žena ne živita skupaj, pri čemer je zadnjenavedena z njuno hčerko od 10. septembra 2015 prebivala v Franciji, je belgijska vlada z odločbo z dne 2. marca 2016 tožeči stranki v postopku v glavni stvari odvzela pravico do prebivanja za več kot tri mesece in ji izdala odločbo o vrnitvi. Vendar je bila ta odločba razveljavljena s sodbo Conseil du contentieux des étrangers (upravno sodišče za spore v zvezi s tujci, Belgija) z dne 16. septembra 2016.

19.

Tožena stranka je z dopisom z dne 10. marca 2017 od tožeče stranke v postopku v glavni stvari zahtevala dodatne informacije, med drugim dokaz o sredstvih za preživljanje in zdravstveno zavarovanje. Navedeni državljan, tožeča stranka v postopku v glavni stvari, je 2. maja 2017 toženo stranko v postopku v glavni stvari obvestil, da je bil žrtev nasilja v družini, ki ga je izvajala njegova žena, in zahteval ohranitev pravice do prebivanja na podlagi člena 42c(4), prvi pododstavek, točke 1, 3 in 4, zakona z dne 15. decembra 1980.

20.

Tožena stranka je z odločbo z dne 14. decembra 2017 tožeči stranki v postopku v glavni stvari odvzela pravico do prebivanja, ne da bi izdala odločbo o vrnitvi, ker zadnjenavedena med drugim ni predložila dokaza, da ima ustrezna sredstva za preživljanje. Tožeča stranka v postopku v glavni stvari je 26. januarja 2018 zoper to odločbo vložila tožbo za razglasitev ničnosti pri Conseil du contentieux des étrangers (upravno sodišče za spore v zvezi s tujci).

21.

Predložitveno sodišče poudarja, da člen 42c(4) zakona z dne 15. decembra 1980, s katerim je v belgijsko pravo prenesen člen 13(2) Direktive 2004/38, določa, da je v primeru razveze ali prenehanja skupnega življenja zakoncev ohranitev pravice do prebivanja državljana tretje države, ki je bil v času zakonske zveze žrtev nasilja v družini, ki ga je izvajal njegov zakonec, državljan Unije, pogojena z določenimi pogoji, med drugim z razpolaganjem z zadostnimi sredstvi in zdravstvenim zavarovanjem. Navedeno sodišče navaja tudi, da v istih okoliščinah člen 11(2) zakona z dne 15. decembra 1980, s katerim je v belgijsko pravo prenesen člen 15(3) Direktive 2003/86, izdajo nevezanega dovoljenja državljanu tretje države, zakoncu, ki je uveljavil pravico do združitve družine z državljanom tretje države, ki zakonito prebiva v Belgiji, pogojuje zgolj z dokazom o obstoju nasilja v družini.

22.

Predložitveno sodišče ugotavlja, da so državljani tretjih držav, ki so žrtve nasilja v družini, ki ga izvaja njihov zakonec, različno obravnavani glede na to, ali so izkoristili pravico do združitve družine z državljanom Unije ali z državljanom tretje države, ter da tako različno obravnavanje izhaja iz določb direktiv 2004/38 in 2003/86.

23.

V teh okoliščinah je Conseil du contentieux des étrangers (upravno sodišče za spore v zvezi s tujci, Belgija) z odločbo z dne 13. decembra 2019, ki je v sodno tajništvo Sodišča prispela 20. decembra 2019, prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:

„Ali člen 13(2) [Direktive 2004/38] pomeni kršitev členov 20 in 21 [Listine], ker določa, da razveza, razveljavitev zakonske zveze državljana Unije ali prenehanje njegovega/njenega registriranega partnerstva nima za posledico izgube pravice do prebivanja družinskih članov državljana Unije, ki niso državljani države članice – zlasti kadar to upravičujejo posebno težke okoliščine, na primer dejstvo, da je bila oseba žrtev družinskega nasilja v času, ko sta zakonska zveza ali registrirano partnerstvo še trajala – vendar izključno pod pogojem, da zadevne osebe dokažejo, da so delavci ali samozaposlene osebe ali da imajo dovolj sredstev zase in za svoje družinske člane, da med svojim prebivanjem ne bodo postali breme sistema socialne pomoči v državi članici gostiteljici, in da imajo celovito zavarovalno kritje za primer bolezni v državi članici gostiteljici ali da so člani družine, že ustvarjene v državi članici gostiteljici, osebe, ki izpolnjuje te zahteve, medtem ko člen 15(3) [Direktive 2003/86], ki določa enako možnost ohranitve pravice do prebivanja, za to ohranitev ne določa zadnjenavedenega pogoja?“

24.

Pisna stališča so predložili tožeča stranka v postopku v glavni stvari, belgijska vlada, Evropski parlament, Svet Evropske unije in Evropska komisija.

25.

Na obravnavi 7. decembra 2020 so bila pred Sodiščem ustno predstavljena stališča v imenu tožeče stranke v glavni stvari, belgijske vlade, Parlamenta, Sveta in Komisije.

26.

V nadaljevanju bom najprej ob upoštevanju trditev, ki jih je v zvezi s tem oblikovala belgijska vlada, preučil, ali je Sodišče pristojno za odgovor na vprašanje za predhodno odločanje (del A). Ker menim, da je tako, bom nato analiziral uporabo člena 13(2) Direktive 2004/38, da bi odpravil kakršen koli dvom o dopustnosti vprašanja za predhodno odločanje v obravnavani zadevi (del B). Nazadnje bom preučil veljavnost te določbe (del C).

27.

Belgijska vlada v pisnih stališčih trdi, da Sodišče ni pristojno, da odgovori na vprašanje predložitvenega sodišča. Na prvem mestu, navedeno sodišče naj ne bi dvomilo o veljavnosti člena 13(2) Direktive 2004/38 v zvezi s pravilom prava Unije, temveč v zvezi s pravilom nacionalnega prava, ki ga je belgijski zakonodajalec določil v okviru pristojnosti, ki mu je priznana s členom 15(2) in (3) Direktive 2003/86. Na drugem mestu, z neupoštevanjem pogojev iz člena 13(2) Direktive 2004/38 naj bi bila kršena pravila o delitvi pristojnosti med Unijo in državami članicami. Nazadnje, na tretjem mestu, z določbami Listine naj ne bi bilo mogoče izpodbijati pristojnosti držav članic, kot so tiste, ki se nanašajo na pogoje za prebivanje državljanov tretjih držav, ki nimajo statusa družinskega člana državljana Unije.

28.

V zvezi s tem naj spomnim, da člen 19(3)(b) PEU in člen 267, prvi odstavek, točka (b), PDEU določata, da je Sodišče pristojno za predhodno odločanje o razlagi prava Unije in veljavnosti aktov institucij Unije brez kakršne koli izjeme, ( 9 ) saj morajo biti ti akti popolnoma v skladu z določbami Pogodb in ustavnimi načeli, ki iz njiju izhajajo, ter z določbami Listine. ( 10 )

29.

Predložitveno sodišče v obravnavanem primeru meni, da je zakonodajalec Unije v členu 13(2) Direktive 2004/38 in v členu 15(3) Direktive 2003/86 – zlasti v primeru razveze in ločitve – pogoje za ohranitev pravice do prebivanja državljana tretje države, ki je žrtev nasilja svojega zakonca, uredil različno glede na to, ali je zadnjenavedeni državljan Unije ali državljan tretje države. Navedeno sodišče meni, da je zakonodajalec Unije s tem vzpostavil različno obravnavanje na podlagi državljanstva zakonca sponzorja, s čimer je kršil člena 20 in 21 Listine. Ker predložitveno sodišče meni, da je ureditev, vzpostavljena s členom 13(2) Direktive 2004/38 za državljane tretje države, ki so zakonci državljana Unije, manj ugodna kot ureditev, vzpostavljena s členom 15(3) Direktive 2003/86 za državljane tretje države, ki so zakonci drugega državljana tretje države, poziva Sodišče, naj presodi o veljavnosti člena 13(2) Direktive 2004/38 glede na člena 20 in 21 Listine.

30.

Menim, da je treba v teh okoliščinah ugovore belgijske vlade v zvezi s pristojnostjo Sodišča zavrniti.

31.

Predložitveno sodišče z vprašanjem za predhodno odločanje Sodišče poziva, naj se izreče o uporabi člena 13(2), prvi pododstavek, točka (c), Direktive 2004/38.

32.

Naj najprej poudarim, da je treba pred preučitvijo veljavnosti te določbe preveriti, ali je to vprašanje dopustno. Za ta namen je treba preučiti, ali se člen 13(2), prvi pododstavek, točka (c), te direktive uporablja za obravnavani primer.

33.

Komisija ima namreč dvome glede uporabe člena 13(2), prvi pododstavek, točka (c), Direktive 2004/38 za položaj, kakršen je ta iz postopka v glavni stvari. Njeni dvomi temeljijo na dejstvu, da predložitveno sodišče ni predložilo nobene navedbe v zvezi z razvezo ali razveljavitvijo zakonske zveze tožeče stranke v postopku v glavni stvari. V zvezi s tem naj bi iz sodbe NA ( 11 ) izhajalo, da je pogoj za uporabo člena 13(2) te direktive ta, da je bila zakonska zveza med zadevnim državljanom tretje države in državljanom Unije razvezana ali razveljavljena oziroma da je bil vsaj začet postopek s tem namenom, preden je državljan Unije zapustil državo članico gostiteljico.

34.

Stranki v sporu o glavni stvari in drugi intervenienti, nasprotno, ne izpodbijajo uporabe te določbe. Enako velja za predložitveno sodišče, ki je v okviru vprašanja za predhodno odločanje svoje sklepanje oprlo na uporabo te določbe.

35.

To vprašanje bom preučil, da bi odpravil vse morebitne dvome glede tega, da bi bila lahko presoja o veljavnosti te določbe brez povezave z realnostjo ali predmetom spora o glavni stvari. ( 12 ) Pred preučitvijo vprašanja za predhodno odločanje bom torej preveril, ali oseba v položaju, kakršen je položaj tožeče stranke v postopku v glavni stvari, spada na področje uporabe člena 13(2), prvi pododstavek, točka (c), Direktive 2004/38.

36.

Kar zadeva pogoje uporabe člena 13(2) Direktive 2004/38, naj spomnim, da je Sodišče v sodbi NA ( 13 ) navedlo, „da je uporaba te določbe, vključno s pravico na podlagi člena 13(2), prvi pododstavek, točka (c), Direktive 2004/38, pogojena z razvezo zakonske zveze zadevnih strank“. Sodišče je v tem okviru razsodilo, da kadar je bil državljan tretje države v času trajanja svoje zakonske zveze žrtev družinskega nasilja, ki ga je storil državljan Unije, od katerega se je razvezal, mora ta državljan tretje države prebivati v državi članici gostiteljici v skladu s členom 7(1) Direktive 2004/38 do datuma začetka postopka za razvezo zakonske zveze, zato da se ta državljan sme sklicevati na člen 13(2), prvi pododstavek, točka (c), te direktive. ( 14 )

37.

Odločilni element v zadevi v glavni stvari bi bil torej datum začetka postopka za razvezo. Predložitveno sodišče je v zvezi s tem v odgovor na zahtevo po informacijah, ki jo je poslalo Sodišče, navedlo, da je bila zahteva za razvezo vložena 5. julija 2018 in da je bila razveza razglašena 24. julija 2018, veljati pa je začela 2. oktobra 2018. ( 15 )

38.

Ker je bil datum začetka postopka razveze poznejši od datuma, na katerega je žena tožeče stranke v postopku v glavni stvari zapustila belgijsko ozemlje, naj tožeča stranka v obravnavanem primeru v skladu s sodno prakso iz sodbe NA ( 16 ) torej ne bi spadala na področje uporabe člena 13(2), prvi pododstavek, točka (c), Direktive 2004/38. ( 17 )

39.

Kljub temu menim, da tožeča stranka v postopku v glavni stvari spada na področje uporabe te določbe.

40.

V nadaljevanju bom pojasnil, zakaj sem prepričan, da se določba iz spora o glavni stvari v obravnavanem primeru uporablja, in zakaj je treba opraviti podrobno analizo področja uporabe sodne prakse iz sodbe NA. ( 18 ) Poleg tega bo ta analiza omogočila, da se ugotovi smisel te določbe, preden se preuči njena veljavnost. Kot izhaja iz sodne prakse Sodišča, je namreč treba po splošnem načelu razlage akt Unije, kolikor je mogoče, razlagati tako, da se ne vzbuja dvom o njegovi veljavnosti, in skladno s celotnim primarnim pravom. ( 19 )

41.

Začel bom torej s preučitvijo področja uporabe sodne prakse Sodišča v zvezi s členom 13(2) Direktive 2004/38. Ob upoštevanju te preučitve bom nato predlagal razlago člena 13(2), prvi pododstavek, točka (c), te direktive, ki ne bo le skladna z besedilom, sobesedilom, ciljem in zgodovino nastanka te določbe, temveč bo omogočala tudi ohranitev celovite usklajenosti pravnega sistema Unije in njene politike na področju zaščite žrtev nasilja v družini.

42.

Čeprav je sodba NA ( 20 ) edina sodba, v kateri je Sodišče razložilo člen 13(2), prvi pododstavek, točka (c), Direktive 2004/38, sledi logiki sodbe Singh in drugi ( 21 ). Moja analiza se bo torej nanašala na ti sodbi.

43.

Zadeva, v kateri je bila izdana sodba Singh in drugi ( 22 ), se je nanašala na tri državljane tretjih držav, ki so po poroki z državljankami Unije, ki so prebivale in delale na Irskem, na podlagi člena 7(2) Direktive 2004/38 pridobili pravico do prebivanja v tej državi članici kot zakonci, ki spremljajo državljana Unije v državi članici gostiteljici ali so se mu pridružili. V vseh treh primerih se je postopek razveze začel po tem, ko so žene zapustile irsko ozemlje.

44.

Predložitveno sodišče se je v navedeni zadevi v prvem vprašanju za predhodno odločanje spraševalo med drugim o tem, ali se lahko pravica do prebivanja na Irskem treh mož, državljanov tretjih držav, ohrani na podlagi člena 13(2), prvi pododstavek, točka (a), Direktive 2004/38. Sodišče je navedeno vprašanje preoblikovalo tako: „Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 13(2) Direktive 2004/38 razlagati tako, da lahko državljan tretje države, ki se je razvezal od državljana Unije in katerega zakonska zveza je pred začetkom postopka za razvezo trajala najmanj tri leta, od tega najmanj eno leto v državi članici gostiteljici, na podlagi te določbe ohrani pravico do prebivanja v tej državi članici, če je zakonec, državljan Unije, zapustil to državo članico pred razvezo.“ ( 23 )

45.

Potem ko je Sodišče opozorilo, da lahko državljani tretjih držav, ki so družinski člani državljana Unije, pravico do prebivanja zahtevajo le v državi članici gostiteljici, v kateri prebiva ta državljan Unije, in ne v drugi državi članici, ( 24 ) je navedlo, da če državljan Unije pred začetkom sodnega postopka za razvezo zapusti državo članico, v kateri prebiva njegov zakonec, ki je državljan tretje države, in se nastani v drugi državi članici ali tretji državi, izvedena pravica državljana tretje države do prebivanja na podlagi člena 7(2) Direktive 2004/38 preneha ob odhodu državljana Unije in je zato na podlagi člena 13(2), prvi pododstavek, točka (a), te direktive ni mogoče ohraniti. ( 25 ) Da bi lahko državljan tretje države ohranil svojo pravico do prebivanja na podlagi te določbe, mora namreč po mnenju Sodišča njegov zakonec, ki je državljan Unije, v državi članici gostiteljici v skladu s členom 7(1) Direktive 2004/38 prebivati do dne začetka postopka za razvezo. ( 26 ) Glede na to sklepanje je Sodišče razsodilo, da je treba člen 13(2) Direktive 2004/38 razlagati tako, da „državljan tretje države, ki se je razvezal od državljana Unije in katerega zakonska zveza je pred začetkom postopka za razvezo trajala najmanj tri leta, od tega najmanj eno leto v državi članici gostiteljici, ne more ohraniti pravice do prebivanja v tej državi članici na podlagi te določbe, če je zakonec, državljan Unije, zapustil navedeno državo članico pred začetkom postopka za razvezo.“ ( 27 )

46.

Odgovor na prvo vprašanje za predhodno odločanje v sodbi Singh in drugi se mi zdi najmanj vprašljiv, ( 28 ) in sicer iz teh treh razlogov.

47.

Na prvem mestu je treba pri branju člena 13(2), prvi pododstavek, točka (a), Direktive 2004/38 ugotoviti, da zakonodajalec Unije za uporabo te določbe, ki zakoncem, ki so državljani tretjih držav, omogoča ohranitev pravice do prebivanja, ni določil pogoja, da državljan Unije v državi članici gostiteljici prebiva do datuma začetka sodnega postopka za razvezo. Ta določba namreč vsebuje le pogoj, da „sta zakonska zveza ali registrirano partnerstvo, pred začetkom postopkov za razvezo ali razveljavitev ali prenehanje registriranega partnerstva, kot navedenega v točki 2(b) člena 2, trajala najmanj tri leta, od tega eno leto v državi članici gostiteljici“. ( 29 )

48.

Na drugem mestu je bistveno poudariti, da se je v zadevi, v kateri je bila izdana sodba Singh in drugi, prvo vprašanje za predhodno odločanje nanašalo na člen 13(2), prvi pododstavek, točka (a), Direktive 2004/38, vendar je Sodišče to vprašanje preoblikovalo, tako da se je nanašalo na člen 13(2) te direktive. ( 30 ) Odgovor Sodišča torej ni omejen na primer iz člena 13(2), prvi pododstavek, točka (a), navedene direktive, temveč se nanaša na vse primere iz člena 13(2) navedene direktive. ( 31 )

49.

To pomeni, da odgovor Sodišča na tako preoblikovano vprašanje ne temelji le na pogojih, ki jih je zakonodajalec Unije določil za uporabo člena 13(2), prvi pododstavek, točka (a), Direktive 2004/38, temveč tudi na novem pogoju. Povedano drugače, Sodišče je s tem, da je zahtevalo, da zakonec, ki je državljan Unije, v državi članici gostiteljici prebiva do datuma začetka sodnega postopka za razvezo, postavilo dodaten pogoj poleg tistih, ki so določeni v členu 13(2), prvi pododstavek, točka (a), te direktive. Ta pogoj je bil torej dodan po sodni poti pri razlagi celotnega člena 13(2) navedene direktive. ( 32 )

50.

Na tretjem mestu, čeprav popolnoma razumem logiko sklepanja Sodišča v sodbi Singh in drugi ( 33 ) in se načeloma strinjam z njegovo analizo iz točk od 50 do 57 navedene sodbe, se ne strinjam s sklepom, ki izhaja iz te analize, v točki 67 navedene sodbe. Sodišče je namreč najprej navedlo, da v okoliščinah, kot so te v postopku v glavni stvari, „zakonec, ki je državljan tretje države in ostane v državi članici gostiteljici, že z odhodom zakonca, državljana Unije, izgubi pravico do prebivanja“. Nato je navedlo, da „[z]aradi kasnejše vložitve zahtevka za razvezo te pravice ne more ponovno pridobiti, ker je v členu 13 Direktive 2004/38 omenjena samo ‚ohranitev‘ obstoječe pravice do prebivanja“. ( 34 )

51.

Na tem mestu se mi zdi primerno poudariti, da je Sodišče, ki je sledilo poti, ki jo je začrtala generalna pravobranilka J. Kokott, to ugotovitev oprlo na „skupno upoštevanje“ členov 12 in 13 Direktive 2004/38. ( 35 )

52.

Vendar imam dvome ne le glede upoštevnosti takega skupnega upoštevanja teh dveh členov, ( 36 ) temveč tudi glede posledice tega upoštevanja, in sicer po eni strani glede tega, da lahko – v okviru člena 12 Direktive 2004/38 – odhod zakonca, ki je državljan Unije, pomeni samodejno izgubo izvedene pravice do prebivanja zakonca, ki je državljan tretje države, in po drugi strani glede tega, da lahko – v okviru člena 13 te direktive – zaradi odhoda zakonca, ki je državljan Unije, zakonec, ki je državljan tretje države, izgubi zaščito iz člena 13(2) Direktive, ta določba pa izgubi svoje bistvo in polni učinek.

53.

Kot sem poudaril v točki 51 teh sklepnih predlogov, ugotovitev Sodišča, da „zakonec, ki je državljan tretje države in ostane v državi članici gostiteljici, že z odhodom zakonca, državljana Unije, izgubi pravico do prebivanja […]“, ( 37 ) temelji na skupni razlagi členov 12 in 13 Direktive 2004/38. Menim, da taka razlaga ni primerna, in sicer iz naslednjih razlogov.

54.

Na prvem mestu naj spomnim, da Direktiva 2004/38 jasno razlikuje med dvema vrstama položajev, v katerih je zakonodajalec Unije določil ohranitev pravice do prebivanja družinskih članov državljana Unije: odhod (ali smrt) državljana Unije iz države članice gostiteljice, ki je predmet člena 12 te direktive, in razveza, razveljavitev ali prenehanje registriranega partnerstva, ki je predmet člena 13 navedene direktive.

55.

Po eni strani odhod v smislu člena 12 Direktive 2004/38 ni povezan z razvezo ali razveljavitvijo zakonske zveze ali s prenehanjem registriranega partnerstva. Kot je poudarila Komisija v odgovoru na vprašanje, ki ga je postavilo Sodišče na obravnavi, se namreč pojem „odhod“ v smislu te določbe razume kot „enostaven odhod“ oziroma dejanski odhod brez namena vrnitve v državo članico gostiteljico, ki ni utemeljen z namenom ločitve, razveze, razveljavitve zakonske zveze ali prenehanja registriranega partnerstva.

56.

Po drugi strani v členu 13 Direktive 2004/38 nikjer ni omenjena razveza ali razveljavitev zakonske zveze ali prenehanje registriranega partnerstva. Če zakonec, ki je državljan Unije, zapusti državo članico gostiteljico in v svoji državi članici izvora začne postopek za razvezo, je torej njegov odhod nujno odhod z namenom razveze ali razveljavitve zakonske zveze ali prenehanja registriranega partnerstva. ( 38 ) Če poleg tega predpostavljamo, da državljan Unije v takem primeru odide z mladoletnim otrokom zakoncev, ne da bi slednja sklenila sporazum o tem, uporaba člena 12(3) Direktive 2004/38 nujno pomeni, da je sodišče državljanu tretje države v okviru ločitve ali razveze zakonske zveze ali prenehanja partnerstva pripisalo dejansko skrbništvo nad otrokom, v takem primeru pa bi bil to položaj, ki ga ureja člen 13(2), prvi pododstavek, točka (b), Direktive.

57.

Ob upoštevanju teh ugotovitev pojma „odhod“ v smislu člena 12 Direktive 2004/38 ni mogoče razlagati tako, da je enakovreden odhodu z namenom razveze ali razveljavitve zakonske zveze ali prenehanja registriranega partnerstva v okviru člena 13 te direktive, in ga je torej treba razlagati različno v okviru vsakega od teh členov, ker imata ta člena različne namene.

58.

Na drugem mestu, kot je Komisija poudarila v odgovoru na vprašanje Sodišča na obravnavi, bi ob upoštevanju dejstva, da iz uvodne izjave 15 Direktive 2004/38 jasno izhaja, da je namen člena 13 te direktive, da bi bili „[d]ružinski člani […] pravno zaščiteni v primeru […] razveze“, to, da bi se odhod z namenom razveze štel za dejanski odhod brez namena vrnitve v državo članico gostiteljico v smislu člena 12 navedene direktive, zakoncu državljana Unije preprečevalo, da bi prejel pravno zaščito iz člena 13(2) Direktive 2004/38 v obliki ohranitve izvedene pravice do prebivanja, in bi bilo zato v očitnem nasprotju s ciljem zadnjenavedene določbe. ( 39 )

59.

Ali odhod zakonca, ki je državljan Unije, čez noč spremeni pravni položaj zakonca, ki je državljan tretje države, pri čemer je takojšnja posledica samodejna izguba izvedene pravice do prebivanja?

60.

Po mojem mnenju se niti v okviru člena 12 Direktive 2004/38 izguba izvedene pravice do prebivanja zakonca, ki je državljan tretje države, ne more šteti za samodejno posledico vsakršnega odhoda državljana Unije, in sicer iz naslednjih razlogov.

61.

Na prvem mestu, na splošno moram pojasniti, da je status „upravičenca“ v smislu člena 3(1) Direktive 2004/38, ker je bil pridobljen s poroko državljana tretje države z državljanom Unije, ki uresničuje pravico do prostega gibanja v državi članici gostiteljici, kjer skupaj prebivata, načeloma mogoče izgubiti, če državljan Unije zapusti ozemlje te države članice.

62.

Vendar je treba po mojem mnenju razlikovati med položaji, ki ne izpolnjujejo pogojev iz člena 12(3) Direktive 2004/38 – kot je dejanski odhod državljana Unije iz države članice gostiteljice brez namena vrnitve, ki ni utemeljen z razvezo ali razveljavitvijo zakonske zveze ali s prenehanjem registriranega partnerstva, medtem ko njegov zakonec, državljan tretje države, želi ostati v državi članici gostiteljici, kjer sta prebivala skupaj, ne da bi vzdrževal otroka ( 40 ) – in položaji, ki so začasni, pri katerih je treba šteti, da imata državljan Unije in njegov zakonec, državljan tretje države, še naprej status „upravičencev“ v smislu člena 3(1) Direktive 2004/38. V primeru, da se mora državljan Unije začasno vrniti ali prebivati v državi članici, katere državljan je, ali se začasno preseliti ali prebivati v drugi državi članici iz razlogov, ki so ustrezno utemeljeni, ( 41 ) mora njegov zakonec, državljan tretje države, ki ostane v državi članici gostiteljici, med drugim da bi se izognil izgubi dela, študiral ali se strokovno izobraževal v tej državi članici, še naprej spadati v okvir pojma „upravičenec“ v smislu člena 3(1) Direktive 2004/38, ( 42 ) in to toliko časa, kot je potrebno, da najde drugo delo ali konča študij.

63.

Naj opozorim, da iz člena 16(3) Direktive 2004/38 vsekakor izhaja, da na nepretrgano prebivanje ne vplivajo začasne odsotnosti do skupaj šest mesecev na leto ali daljše odsotnosti zaradi obveznega služenja vojaškega roka ali ena odsotnost do največ dvanajst zaporednih mesecev iz pomembnih razlogov, kot so nosečnost in rojstvo otroka, resna bolezen, študij ali poklicno usposabljanje ali napotitev v drugo državo članico ali v tretjo državo.

64.

Na drugem mestu, očitno je, da druga, tretja ali četrta selitev državljana Unije v drugo državo članico spada v okvir pravice do prostega gibanja enako kot prva selitev v zadevno državo članico gostiteljico, tudi če gre za selitev za omejen čas. Izključeno je, da bi pravico do prostega gibanja državljanov Unije povezovali z načinom, kako želita zakonca urediti svoje zakonsko življenje, in da bi od njiju zahtevali, da živita skupaj v okoliščinah, ki tega ne upravičujejo. ( 43 ) Zakonec, ki je državljan Unije, lahko med drugim zaradi ekonomskega položaja gospodinjstva ali poklicnega položaja začasno sprejme zaposlitev v drugi državi članici. ( 44 )

65.

Na tretjem mestu, priznanje, da lahko zakonec, ki je državljan tretje države, samodejno izgubi izvedeno pravico do prebivanja, kadar državljan Unije uveljavlja pravico do prostega gibanja, ne bi bilo le v nasprotju s cilji Direktive 2004/38, temveč bi pomenilo tudi oviro za prosto gibanje, ki je v skladu s členom 21 PDEU pravica vsakega državljana Unije. Taka samodejna izguba bi lahko namreč zakonca, državljana Unije, odvrnila od uveljavljanja pravice do prostega gibanja in ga pripravila do tega, da bi na primer zavrnil ponujeno zaposlitev v drugi državi članici.

66.

Nazadnje, na četrtem mestu, spoštovanje zasebnega in družinskega življenja, kot je priznano v členu 7 Listine, nasprotuje samodejni izgubi pravice do prebivanja. Če bi se namreč štelo, da kadar se državljan Unije preseli in začasno prebiva v drugi državi članici iz ustrezno utemeljenih razlogov, njegov zakonec, ki je državljan tretje države, samodejno izgubi izvedeno pravico do prebivanja, bi to pomenilo kršitev zasebnega in družinskega življenja v povezavi s prostim gibanjem zadevnega državljana Unije. ( 45 ) Ob upoštevanju člena 7 Listine bi lahko to pomenilo, da je treba pravico do prebivanja državljana tretje države, ki ostaja v zakonski zvezi, ohraniti. ( 46 )

67.

V teh okoliščinah se izguba izvedene pravice do prebivanja zakonca, ki je državljan tretje države, ne more šteti za samodejno v vseh primerih in je odvisna od preučitve vsakega posameznega primera.

68.

Po teh razmislekih se vrnimo k analizi sodbe Singh in drugi.

69.

Iz zgoraj navedenega izhaja, da – ne da bi želel izpodbijati analizo Sodišča iz točk od 50 do 57 sodbe Singh in drugi ( 47 ) – ni mogoče potrditi, da – kot izhaja iz točke 67 navedene sodbe – bi imel odhod zakonca, državljana Unije, iz države članice gostiteljice z namenom razveze ali razveljavitve zakonske zveze ali prenehanja partnerstva za posledico izgubo pravice do prebivanja zakonca, državljana tretje države.

70.

Na prvem mestu, v zadevi, v kateri je bila izdana sodba Singh in drugi ( 48 ), so bili izpolnjeni pogoji glede trajanja zakonske zveze ali registriranega partnerstva iz člena 13(2), prvi pododstavek, točka (a), Direktive 2004/38. Zdi se mi torej jasno, da se v takem položaju ta določba uporablja od trenutka, ko se zakonca odločita za pravno ločitev, sporazumno razvezo ali začetek postopka za razvezo, do trenutka, ko je razveza razglašena, in sicer neodvisno od datuma odhoda državljana Unije med drugim z namenom razveze. V zvezi s tem opozarjam, da se v nekaterih nacionalnih zakonodajah zahteva predhodno ločeno življenje ali obdobje za razmislek, preden lahko zakonca podpišeta sporazum ali zahtevata razvezo. ( 49 )

71.

Poleg tega se mi zdi pomembno poudariti, da je Sodišče že ugotovilo, da „zakonske zveze ni mogoče šteti za razvezano, če je ni razvezal pristojni organ“. Pojasnilo je tudi, da „se to ne zgodi v primeru zakoncev, ki le živita ločeno, tudi če se nameravata pozneje razvezati“. ( 50 )

72.

Zato bi bilo po mojem mnenju paradoksalno po eni strani šteti, da v okviru člena 12 Direktive 2004/38, kadar obstaja dejanska življenjska skupnost zakoncev, zakonec, ki je državljan tretje države, samodejno izgubi izvedeno pravico do prebivanja, če državljan Unije odide iz države članice gostiteljice, čeprav je to pravico do prebivanja pridobil med drugim na podlagi zakonske zveze, ter po drugi strani, da lahko v okviru člena 16 te direktive, kadar sta se zakonca v petletnem neprekinjenem obdobju prebivanja odločila, da se bosta ločila, in sta začela živeti z drugima partnerjema, zakonec, državljan tretje države, pridobi pravico do stalnega prebivanja. ( 51 )

73.

Na drugem mestu, kar zadeva člen 13(2), prvi pododstavek, točka (a), Direktive 2004/38, poudarjam, da je Komisija v pripombah k členu 13(2) ( 52 ) navedla, da „razveza zakonske zveze zaradi pravne varnosti nujno pomeni pravnomočno razvezo; v primeru ločenega življenja to nikakor ne vpliva na pravico do prebivanja zakonca“. ( 53 )

74.

V tem okviru je treba, kot izhaja iz točk od 53 do 58 teh sklepnih predlogov, najprej ugotoviti, ali je odhod zakonca, državljana Unije, „enostaven odhod“ (člen 12 Direktive 2004/38), to je dejanski odhod brez namena vrnitve v državo članico gostiteljico, ki ni utemeljen z namenom razveze ali razveljavitve zakonske zveze ali prenehanja registriranega partnerstva, ali pa, nasprotno, „odhod z namenom razveze ali razveljavitve zakonske zveze ali prenehanja partnerstva“ (člen 13 te direktive).

75.

Glede na zgoraj navedeno sem prepričan, da v nasprotju s tistim, kar izhaja iz točke 67 sodbe Singh in drugi ( 54 ), odhod državljana Unije z namenom razveze ali razveljavitve zakonske zveze ali prenehanja partnerstva ne povzroči izgube izvedene pravice do prebivanja zakonca, ki je državljan tretje države, če so izpolnjeni pogoji iz člena 13(2) te direktive. Vsekakor morajo pristojni organi preučiti posamezni primer, preden izguba izvedene pravice do prebivanja postane dokončna. ( 55 )

76.

Zadeva, v kateri je bila izdana sodba NA ( 56 ), se je nanašala na pakistansko državljanko, poročeno z nemškim državljanom. Par je prebival v Združenem kraljestvu, kjer je mož pridobil status delavca in samozaposlene osebe. Žena, ki je bila večkrat žrtev nasilja v družini – nazadnje oktobra 2006, ko je bila noseča več kot pet mesecev – je leta 2008, po odhodu moža iz Združenega kraljestva decembra 2006, v navedeni državi članici začela postopek za razvezo in dodeljena ji je bila izključna pravica do varstva in vzgoje njunih dveh otrok. ( 57 ) Ta otroka sta sicer nemška državljana, vendar sta rojena v Združenem kraljestvu, kjer sta se šolala od leta 2009 oziroma 2010. ( 58 )

77.

Glede pravice žene do prebivanja v Združenem kraljestvu je Sodišče najprej spomnilo, da člen 13(2), prvi pododstavek, točka (c), Direktive 2004/38 določa, da razveza zakonske zveze ne povzroči izgube pravice do prebivanja družinskih članov državljana Unije, ki niso državljani države članice, kadar to upravičujejo posebno težke okoliščine, kot na primer dejstvo, da je bila oseba žrtev nasilja v družini. ( 59 ) Vendar je Sodišče, ki se je sklicevalo na sodbo Singh in drugi, ponovilo, da mora državljan Unije, zakonec državljana tretje države, v skladu s členom 7(1) Direktive 2004/38 v državi članici gostiteljici prebivati do začetka sodnega postopka za razvezo, da bi se lahko ta državljan tretje države skliceval na ohranitev svoje pravice do prebivanja iz člena 13(2), prvi odstavek, točka (c), te direktive. ( 60 ) Vendar v tej zadevi ni bilo tako. Sodišče je torej presodilo, da je treba člen 13(2), prvi pododstavek, točka (c), Direktive 2004/38 razlagati tako, da državljan tretje države, ki se je razvezal od državljana Unije, ki je v času trajanja zakonske zveze nad njim izvajal nasilje v družini, ne more ohraniti pravice do prebivanja v državi članici gostiteljici na podlagi te določbe, če je zakonec, državljan Unije, zapustil navedeno državo članico pred začetkom postopka za razvezo zakonske zveze. ( 61 )

78.

Najprej naj opozorim, da je bilo logiko iz sodbe Singh in drugi ( 62 ) mogoče v okviru zadeve, v kateri je bila izdana sodba NA ( 63 ), uporabiti za razlago člena 13(2), prvi pododstavek, točka (c), Direktive 2004/38, ker je Sodišče preoblikovalo prvo vprašanje za predhodno odločanje v sodbi Singh in drugi ( 64 ). Kot sem navedel, ( 65 ) je sklicevanje Sodišča na splošno na člen 13(2) Direktive 2004/38 ( 66 ) omogočilo, da se njegova razlaga navedene določbe uporablja za vse primere iz člena 13(2), prvi pododstavek, te direktive, vključno z dodatnim pogojem, da mora državljan Unije v državi članici gostiteljici prebivati do datuma začetka sodnega postopka za razvezo. ( 67 )

79.

Vendar se mi zdi, da to preoblikovanje ni bilo potrebno, saj bi bil odgovor na vprašanje, kot ga je postavilo nacionalno sodišče, dovolj koristen, da bi lahko rešilo spor, ki mu je bil predložen. ( 68 )

80.

Po tem pojasnilu in ob upoštevanju svojega predloga o omejitvi področja uporabe sodbe Singh in drugi bom zdaj predstavil razloge, iz katerih menim, da je treba posodobiti sodbo NA. ( 69 )

81.

Kar zadeva razlago člena 13(2), prvi pododstavek, točka (c), Direktive 2004/38, po eni strani iz besedila člena 13(2), prvi pododstavek, te direktive jasno izhaja, da posledica razveze ni izguba pravice do prebivanja družinskih članov državljana Unije, ki niso državljani države članice, kadar je v preteklosti nastal eden od dejanskih položajev, na katere se nanaša ta določba, in sicer med drugim kadar „[je] zakonska zveza […] pred začetkom postopkov za razvezo […] trajala najmanj tri leta, od tega eno leto v državi članici gostiteljici“ (točka (a)), ali če to upravičujejo posebno težke okoliščine, kot na primer „dejstvo, da je bila oseba žrtev družinskega nasilja v času, ko [je] zakonska zveza […] še trajala“ (točka (c)). ( 70 )

82.

Po drugi strani besedilo te določbe in uporaba ločnega veznika „ali“ po navedbi vsakega primera, ki povzroči ohranitev pravice do prebivanja (točke od (a) do (d)), jasno kažeta voljo zakonodajalca Unije, da določi alternativne primere, ( 71 ) v katerih razveza ne povzroči izgube pravice do prebivanja zakonca, ki je državljan tretje države.

83.

V zvezi s tem se mi zdi pomembno dodati, da je Komisija v pripombah glede člena 13 predloga, na katerem temelji Direktiva 2004/38, pojasnila, da imata pogoja, določena v členu 13(2), prvi pododstavek, točki (a) in (c), Direktive 2004/38, različne cilje, in sicer „preprečiti poskuse zaobitja določb o pravici do prebivanja z navidezno zakonsko zvezo“ ( 72 ) in „vključiti zlasti položaje nasilja v družini“ ( 73 ).

84.

Poudarjam, kot izhaja iz sodne prakse Sodišča, da ob upoštevanju sobesedila in ciljev Direktive 2004/38 določb te direktive ni mogoče razlagati ozko in se jim nikakor ne sme odvzeti njihov polni učinek. ( 74 )

85.

Kar zadeva cilj Direktive 2004/38 in, natančneje, člena 13(2), prvi pododstavek, točka (c), te direktive, iz uvodne izjave 15 te direktive izhaja, da je namen te določbe, da bi bili „[d]ružinski člani […] pravno zaščiteni v primeru […] razveze“. Navedena uvodna izjava se izrecno sklicuje na „upoštevanje družinskega življenja in človekovega dostojanstva“, pri čemer je navedeno, da bi bilo treba „pod določenimi pogoji, potrebnimi za preprečitev zlorab, […] sprejeti ukrepe, s katerimi se zagotovi, da v takšnih okoliščinah družinski člani, ki že prebivajo na ozemlju države članice gostiteljice, ohranijo svojo pravico do prebivanja izključno na osebni podlagi“. ( 75 )

86.

Ali ne bi bilo torej paradoksalno šteti, da bi bila lahko pravna zaščita, ki naj bi jo tem osebam omogočal člen 13(2), prvi pododstavek, točka (c), Direktive 2004/38 v obliki ohranitve pravice do prebivanja na izključno osebni podlagi, če je med zakonsko zvezo obstajalo nasilje v družini, odvisna le od odločitve državljana Unije, ki je to nasilje izvajal, da zapusti ozemlje države članice gostiteljice?

87.

V zvezi s tem poudarjam, da je Komisija v obrazložitvi člena 13(2) ( 76 ) navedla, da „je namen te določbe zagotoviti določeno pravno zaščito tem osebam, katerih pravica do prebivanja je povezana z družinsko vezjo v obliki zakonske zveze in ki bi bile lahko zato žrtve izsiljevanja z razvezo zakonske zveze“.

88.

Dejansko je namen člena 13(2) te direktive preprečiti tako izsiljevanje z razvezo zakonske zveze. Če pa bi bil uporabljen v kombinaciji s členom 12 te direktive, bi omogočal, da bi bile te osebe, ( 77 ) katerih pravica do prebivanja je povezana z družinsko vezjo v obliki zakonske zveze, lahko žrtve ne le izsiljevanja z razvezo zakonske zveze, temveč tudi izsiljevanja z odhodom. ( 78 )

89.

Kot sem že navedel, ( 79 ) skupna razlaga členov 12 in 13 Direktive 2004/38 po mojem mnenju ni upoštevna, ker bi to, da bi se „odhod z namenom razveze“ štel za „odhod“ v smislu člena 12 te direktive, zakoncu državljana Unije preprečevalo, da bi prejel pravno zaščito iz člena 13(2) te direktive v obliki ohranitve pravice do prebivanja v primerih, navedenih v tej določbi, in bi bilo zato v očitnem nasprotju s ciljem te določbe. V primeru ločitve ali razveze, pred katero je obstajalo nasilje v družini, je torej po mojem mnenju jasno, da se člen 13(2), prvi pododstavek, točka (c) Direktive 2004/38 v celoti uporablja in da je treba zato izvedeno pravico do prebivanja zakonca, državljana tretje države, ohraniti med trenutkom, ko se je izvajalo nasilje v družini, in trenutkom, ko je razglašena razveza.

90.

Poleg tega naj spomnim, da se po eni strani zaščita iz člena 12(3) Direktive 2004/38 nanaša na ohranitev – pod nekaterimi pogoji – pravice do prebivanja družinskih članov v primeru „odhoda“ državljana Unije na splošno (dejanski odhod brez namena vrnitve) in da po drugi strani člen 13(2) te direktive ureja posebne položaje, v katerih se lahko državljan Unije odloči zapustiti državo članico gostiteljico v primeru razveze ali razveljavitve zakonske zveze ali prenehanja partnerstva (odhod z namenom razveze). Ob upoštevanju različne narave teh dveh vrst odhoda bi bilo mogoče trditi, da člen 13(2), prvi pododstavek, točka (c), Direktive 2004/38 pomeni lex specialis glede na člen 12(3) te direktive, ker je v teh dveh določbah narava odhoda državljana Unije različna. Očitno je torej, da je treba v primeru odhoda zakonca, državljana Unije, z namenom razveze člen 13(2), prvi pododstavek, točka (c), Direktive 2004/38 uporabiti kot posebno določbo. Ta določba namreč prevlada nad splošnim pravilom iz člena 12 Direktive 2004/38 v položajih, ki jih posebej ureja člen 13(2), prvi pododstavek, točka (c), te direktive, in sicer med drugim položajih, ko je zakonec, državljan Unije, izvajal nasilje v družini in pozneje zapustil državo članico gostiteljico.

91.

Zato je po mojem mnenju generalni pravobranilec M. Wathelet utemeljeno menil, da „je treba predpostavke iz člena 13(2), prvi pododstavek, Direktive 2004/38 razumeti kot elemente, ki povzročijo ohranitev pravice do prebivanja zakonca državljana Unije, ki je državljan tretje države. Če prvonavedeni zakonec zapusti državo gostiteljico pred pojavom enega od teh elementov, člen 13 ne more učinkovati tako, da se ‚ohrani‘ pravica do prebivanja,[ ( 80 )] [č]e pa do odhoda, na kater[ega] se nanaša člen 12(3), pride po enem od dogodkov – in ne izreku razveze zakonske zveze stricto sensu – ki povzročijo ohranitev pravice do prebivanja na podlagi člena 13(2), prvi pododstavek, poznejši odhod državljana Unije na to nima nobenega vpliva“. ( 81 )

92.

Glede na zgoraj navedeno menim, da je treba posodobiti sodbo NA, in to ne le glede na besedilo, sobesedilo, cilj in zgodovino nastanka člena 13(2), prvi pododstavek, točka (c), Direktive 2004/38, temveč tudi ob upoštevanju nedavnega razvoja predpisov Unije na področju zaščite žrtev nasilja kaznivih dejanj, med drugim žrtev nasilja v družini.

93.

Menim torej, da oseba v položaju, kakršen je položaj tožeče stranke v postopku v glavni stvari, spada na področje uporabe Direktive 2004/38. Zato je treba ugotoviti, da je vprašanje za predhodno odločanje dopustno.

94.

Pri razlagi člena 13(2), prvi pododstavek, točka (c), Direktive 2004/38 se ne sme podcenjevati pravni, politični in socialni pomen priznavanja resnosti problema nasilja v družini. Stališče, da nasilje v družini ne bi smelo vplivati na uporabo te določbe, ne bi bilo skladno s pravnim sistemom Unije v celoti in bi ga bi bilo posebno težko zagovarjati v sedanjem stanju politike Unije na področju zaščite žrtev nasilja v družini.

95.

Na prvem mestu, ureditev Unije se je spremenila, kar zadeva priznavanje pravic žrtvam kaznivih dejanj, vključno z žrtvami nasilja v družini, ter njihovo podporo in zaščito.

96.

V tem okviru je treba poudariti, da je Direktiva 2012/29/UE ( 82 ) prispevala k okrepitvi pravic žrtev kaznivih dejanj ( 83 ) in se v zvezi z najbolj ranljivimi osebami ( 84 ) nanaša posebej na žrtve nasilja v družini. ( 85 ) Tako je v uvodni izjavi 18 navedene direktive med drugim navedeno, da je nasilje v družini hud in pogosto prikrit socialni problem ter da žrtve nasilja v družini zato utegnejo potrebovati posebne zaščitne ukrepe. ( 86 ) Zlasti prvi in drugi pododstavek člena 1(1) Direktive 2012/29 določata, da je njen namen „zagotoviti, da se žrtvam kaznivih dejanj zagotovijo ustrezne informacije, podpora in zaščita ter sodelovanje v kazenskem postopku“ ter da se „[p]ravice, določene s to direktivo, […] za žrtve uporabljajo nediskriminatorno, tudi kar zadeva njihov status bivanja“.

97.

V uvodni izjavi 10 Direktive 2012/29 je navedeno, da ta direktiva „ne obravnava pogojev za prebivanje žrtev kaznivih dejanj na ozemlju držav članic“ ter da „[ž]rtev s prijavo kaznivega dejanja in sodelovanja v kazenskem postopku ne pridobi nikakršnih pravic v zvezi s prebivanjem“. ( 87 ) Kljub temu menim, da te direktive ni mogoče povsem zanemariti pri razlagi člena 13(2), prvi pododstavek, točka (c), Direktive 2004/38, zlasti glede na celovito usklajenost pravnega sistema Unije in njene politike na področju zaščite žrtev nasilja v družini.

98.

Naj to misel natančneje pojasnim.

99.

V uvodni izjavi 57 Direktive 2012/29 je navedeno, da se „[p]ri žrtvah […] nasilja v odnosih z bližnjim […] pogosto pojavljata sekundarna in ponovna viktimizacija, ustrahovanje in maščevanje“.

100.

Kako bi bilo torej mogoče člen 13(2), prvi pododstavek, točka (c), Direktive 2004/38 ( 88 ) razlagati na način, ki bi v očitnem nasprotju s ciljem te direktive ( 89 ) zakoncu državljana Unije, ki je državljan tretje države, preprečeval, da prejme pravno zaščito, določeno v tej določbi, ko pa Direktiva 2012/29 od držav članic zahteva, da namenijo „[p]osebno pozornost […] presoji, ali pri takšnih žrtvah obstaja nevarnost takšne viktimizacije, ustrahovanja in maščevanja, pri čemer bi bilo treba predpostaviti, da bodo navedenim žrtvam zagotovljeni posebni zaščitni ukrepi“? ( 90 )

101.

Na drugem mestu, v skladu s členom 1 Listine, naslovljenim „Človekovo dostojanstvo“, je „[č]lovekovo dostojanstvo […] nedotakljivo. Treba ga je spoštovati in varovati.“ Poleg tega Izjava o členu 8 PEU ( 91 ), čeprav nima pravne moči, potrjuje politično voljo držav članic za boj proti vsem oblikam nasilja v družini.

102.

Na tretjem mestu, države članice tako na mednarodni ( 92 ) kot na nacionalni ravni vedno bolj priznavajo pomen sprejemanja zakonodaje o nasilju v družini.

103.

V zvezi s tem naj spomnim, da člen 59(1) Istanbulske konvencije ( 93 ) določa, da „[p]ogodbenice sprejmejo potrebne zakonodajne ali druge ukrepe za zagotovitev, da žrtve, katerih prebivališče je odvisno od zakončevega ali partnerjevega, kakor ga priznava notranje pravo, ob prenehanju zakonske zveze ali razmerja zaradi posebej težkih razmer na zaprosilo prejmejo samostojno dovoljenje za prebivanje, ne glede na trajanje zakonske zveze ali razmerja. Pogoje v zvezi z odobritvijo in veljavnostjo samostojnega dovoljenja za prebivanje določa notranje pravo.“ ( 94 )

104.

Iz te določbe sicer izhaja, da izdaja dovoljenja za prebivanje žrtvam nasilja v družini ni samodejna in se zanjo zahteva izpolnitev pogojev, za določitev katerih so v skladu z nacionalnim pravom pristojni zlasti zakonodajalci držav članic ( 95 ) ali – če Unija pristopi k navedeni konvenciji – zakonodajalec Unije. Vendar iz nje izhaja tudi, da nacionalni zakonodajalci za izdajo takega dovoljenja za prebivanje ne morejo določiti pogoja, ki temelji na trajanju zakonske zveze ali razmerja.

105.

Člen 59(3) te konvencije pa določa, da se žrtvam izda obnovljivo dovoljenje za prebivanje, kadar pristojni organ meni, da je njihovo bivanje nujno zaradi osebnega položaja ali zaradi njihovega sodelovanja s pristojnimi organi pri preiskavi ali v kazenskih postopkih. V skladu z obrazložitvenim poročilom h konvenciji ta določba med drugim zajema primere, v katerih je osebni položaj žrtve tak, da ne bi bilo razumno zahtevati, naj zapusti ozemlje. V tem poročilu je pojasnjeno, da je treba oceniti osebni položaj žrtve na podlagi različnih dejavnikov, med drugim varnosti žrtve, njenega zdravja, družinskega položaja ali položaja v njeni izvorni državi. ( 96 )

106.

Iz te kratke preučitve člena 59 Istanbulske konvencije izhaja, da v okviru te konvencije pooblastilo pogodbenicam, da določijo pogoje za izdajo samostojnega dovoljenja za prebivanje, spremlja obveznost, da pri konkretni uporabi teh pogojev upoštevajo specifični položaj žrtve in izdajo dovoljenje za prebivanje, kadar ta položaj to zahteva.

107.

Čeprav torej Istanbulska konvencija za zdaj ( 97 ) ne vpliva neposredno na razlago člena 13(2), prvi pododstavek, točka (c), Direktive 2004/38, to ne more veljati za pravni razvoj, ki ga pomeni ter ki spodbuja politične in družbene spremembe v zvezi z zaščito žrtev nasilja v družini. Ker namreč člen 59(1) te konvencije žrtvam omogoča, da prejmejo potrebno zaščito organov, ne da bi se bale, da bi jim storilec iz maščevanja odvzel uživanje pravice do prebivanja, ki je pod njegovim nadzorom, ali jim grozil z njegovim odvzetjem, ( 98 ) se mi zdi – ne glede na to, ali Unija k navedeni konvenciji pristopi ali ne ( 99 ) – da s tem pristopom ne bi bilo skladno, če bi se pri razlagi člena 13(2), prvi pododstavek, točka (c), Direktive 2004/38 zanemarilo tveganje „izsiljevanja z razvezo zakonske zveze“ ali „izsiljevanja z odhodom“. Poleg tega bi to žrtvam preprečilo prejetje zaščite, določene v tej določbi, čeprav je cilj navedene določbe ravno zaščititi zakonca, državljana tretje države, ki je bil med drugim „žrtev družinskega nasilja v času, ko sta zakonska zveza ali registrirano partnerstvo še trajala“, z ohranitvijo njegove pravice do prebivanja v državi članici gostiteljici.

108.

Zato je treba ugotoviti, da je predlog za sprejetje predhodne odločbe dopusten. Zato bom nadaljeval preučevanje vprašanja veljavnosti.

109.

Predložitveno sodišče s svojim vprašanjem v bistvu Sodišče sprašuje o veljavnosti člena 13(2) Direktive 2004/38 z vidika členov 20 in 21 Listine.

110.

Natančneje, kot izhaja iz samega besedila vprašanja in pojasnil v zvezi z njim v predlogu za sprejetje predhodne odločbe, se predložitveno sodišče sprašuje, ali je ta določba neveljavna, ker v primeru razveze, razveljavitve zakonske zveze ali prenehanja registriranega partnerstva ohranitev pravice do prebivanja državljana tretje države, zakonca državljana Unije, ki je bil žrtev nasilja v družini, pogojuje med drugim s tem, da ima oseba dovolj sredstev, medtem ko člen 15(3) Direktive 2003/86 v primeru razveze ali ločitve ne določa takega pogoja za ohranitev pravice do prebivanja državljana tretje države, ki uveljavi pravico do združitve družine. To naj bi pomenilo kršitev načela enakega obravnavanja iz členov 20 in 21 Listine.

111.

Imam dvome glede upoštevnosti člena 21 Listine, kadar gre – tako kot v tej zadevi – za preučitev, ali je ureditev, vzpostavljena s členom 13(2) Direktive 2004/38 za državljane tretje države, ki so zakonci državljana Unije, manj ugodna kot ureditev, vzpostavljena s členom 15(3) Direktive 2003/86 za državljane tretje države, ki so zakonci nekega drugega državljana tretje države.

112.

Kar zadeva člen 21(1) Listine, ugotavljam, da ni povezave med položajem, obravnavanim v tej zadevi, in razlogi, ki so primeroma našteti v tej določbi. ( 100 ) Opozarjam namreč, da – kot je upravičeno poudarila Komisija – se člen 13(2), drugi pododstavek, Direktive 2004/38 uporablja za vse državljane tretjih držav, ki so družinski člani državljana Unije, in to brez razlikovanja, ki bi temeljilo na katerem od razlogov iz člena 21(1) Listine. Ker različna obravnava, ki naj bi jo vzpostavil člen 13(2) Direktive 2004/38, temelji na državljanstvu, iz besedila člena 21(1) Listine izhaja, da ta določba v obravnavnem primeru ni upoštevna.

113.

Kar zadeva člen 21(2) Listine, iz Pojasnil k Listini ( 101 ) izhaja, da ta člen ustreza členu 18, prvi odstavek, PDEU in ga je treba uporabljati ob upoštevanju te določbe PDEU. ( 102 ) Kot je Sodišče že pojasnilo, se člen 18, prvi odstavek, PDEU ne uporablja v primerih morebitnega različnega obravnavanja državljanov držav članic in državljanov tretjih držav. ( 103 ) Člen 21(2) Listine torej tudi ni upošteven, kadar gre za preučitev – kot zahteva predložitveno sodišče – zakonitosti različne obravnave državljanov tretjih držav, zakoncev državljana Unije, v okviru Direktive 2004/38 in državljanov tretjih držav, zakoncev drugega državljana tretje države, ki uveljavi pravico do združitve družine, v skladu z Direktivo 2003/86.

114.

Treba je ugotoviti, nasprotno, da je področje uporabe člena 20 Listine zelo široko. Ta člen, ki določa, da so vse osebe enake pred zakonom, namreč ne določa nobene izrecne omejitve svojega področja uporabe in se torej uporablja v vseh položajih, ki jih ureja pravo Unije, ( 104 ) kot so tisti, ki spadajo na področje uporabe člena 13(2) Direktive 2004/38. Zato menim, da je treba veljavnost člena 13(2) Direktive 2004/38 oceniti le z vidika člena 20 Listine.

115.

V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča je enakost pred zakonom, določena v členu 20 Listine, splošno načelo prava Unije, ki zahteva, da se primerljivi položaji ne obravnavajo različno in da se različni položaji ne obravnavajo enako, razen če je taka obravnava objektivno utemeljena. ( 105 ) Iz iste sodne prakse izhaja, da morajo biti za ugotovitev obstoja kršitve načela enakega obravnavanja preučevani položaji primerljivi glede na vse svoje značilnosti ter zlasti z vidika predmeta in namena akta, ki vzpostavlja zadevno razlikovanje, pri čemer je treba za ta namen upoštevati načela in cilje področja, na katero spada ta akt. ( 106 ) Če namreč navedena položaja nista primerljiva, z različnim obravnavanjem zadevnih položajev ni kršena enakost pred zakonom, določena v členu 20 Listine. ( 107 )

116.

Zdaj bom preučil primerljivost položajev v obravnavnem primeru.

117.

V tej zadevi se postavlja vprašanje, ali je, kar zadeva pogoje za ohranitev izvedene pravice do prebivanja, državljan tretje države, ki je bil žrtev nasilja v družini, ki ga je v času zakonske zveze izvajal njegov zakonec, državljan Unije, in ki spada na področje uporabe člena 13(2), prvi pododstavek, točka (c), Direktive 2004/38, v položaju, primerljivem s položajem državljana tretje države, ki je bil žrtev takega nasilja, ki ga je v času zakonske zveze izvajal njegov zakonec, državljan tretje države, in ki spada na področje uporabe člena 15(3) Direktive 2003/86.

118.

Tožeča stranka v postopku v glavni stvari v svojih stališčih trdi, da sta položaja iz obravnavane zadeve primerljiva glede na predmet in skupni namen, ki ju imata določbi. Belgijska vlada, Parlament, Svet in Komisija zagovarjajo nasprotno stališče.

119.

Za presojo primerljivosti teh dveh položajev je treba preučiti načela in cilje področij, na kateri spadata direktivi 2004/38 in 2003/86.

120.

Na kratko bom spomnil na razlike pri delitvi pristojnosti med Unijo in državami članicami, kot izhajajo iz pravnih podlag, s katerimi je v Pogodbah urejeno sprejemanje zakonodajnih aktov, ki določajo status državljanov tretjih držav na eni strani in status državljanov Unije na drugi strani.

121.

Najprej, na področju območja svobode, varnosti in pravice ( 108 ) si Unija deli pristojnost z državami članicami, kot določa člen 4(2)(j) PDEU. Cilji in načini izvajanja te pristojnosti so natančneje opredeljeni v naslovu V tretjega dela PDEU. Člen 67(2) PDEU določa, da Unija zagotovi, da se osebe pri prehajanju notranjih meja ne preverjajo, ter oblikuje med drugim skupno politiko o priseljevanju in nadzoru zunanjih meja na podlagi solidarnosti med državami članicami, ki je pravična do državljanov tretjih držav. Poleg tega člen 79(1) PDEU določa, da se s skupno politiko priseljevanja zagotovijo učinkovito upravljanje migracijskih tokov, pravična obravnava državljanov tretjih držav, ki zakonito prebivajo v državah članicah, ter preprečevanje nezakonitega priseljevanja in trgovine z ljudmi ter okrepljeni ukrepi za boj proti temu. Tako se redni zakonodajni postopek uporablja za sprejetje vsakega ukrepa iz člena 79(2) PDEU.

122.

Dalje, pristojnost Unije na področju migracij je pristojnost za harmonizacijo. Zato se učinek izključitve ali prednosti, ki ga ima izvajanje te pristojnosti na pristojnosti držav članic, razlikuje glede na natančni obseg in stopnjo ukrepanja Unije. ( 109 ) Skupna pravila se zato sprejemajo z direktivami, ( 110 ) ki so jih države članice dolžne prenesti, vendar lahko sprejemajo predpise glede vprašanj, ki jih pravo Unije ne zajema, in imajo tudi možnost odstopanja od skupnih pravil, če to pravo to omogoča. Pod temi pogoji države članice načeloma ohranijo svoje pristojnosti na področju prava priseljevanja.

123.

Ni pa tako na področju državljanstva Unije in prostega gibanja oseb. Kar zadeva pravico do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju vseh držav članic, ki jo imajo državljani Unije neposredno na podlagi člena 20(2)(a) PDEU in člena 21(1) PDEU, polje proste presoje, ki ga imajo države članice na področju priseljevanja, namreč ne sme vplivati na uporabo določb v zvezi z državljanstvom Unije ali prostim gibanjem, tudi če se te določbe nanašajo ne samo na položaj državljanov Unije, ampak tudi na položaj državljanov tretjih držav, ki so njihovi družinski člani. V nasprotnem primeru bi bilo to povsem očitno v nasprotju z vzpostavitvijo notranjega trga, ki „zahteva, da so pogoji za vstop in prebivanje državljana Unije v državi članici, katere državljan ni, enaki v vseh državah članicah“. ( 111 )

124.

Nazadnje, pomembno je opozoriti, da se pravni status, priznan državljanom tretjih držav v okviru direktiv, ki temeljijo na skupni politiki na področju prava priseljevanja, ter status državljanov Unije in državljanov tretjih držav, ki so njihovi družinski člani, med seboj razlikujeta in temeljita na različnih pravnih logikah. ( 112 ) Ob upoštevanju načela prenosa pristojnosti obseg področja uporabe sekundarnega prava Unije in obseg zaščite, ki ga to pravo zagotavlja, pri obeh statusih nista enaka: na področju prava priseljevanja Unije državljan tretje države nima enakih pravic kot državljan Unije. ( 113 ) To razlikovanje vpliva tudi na pravni status družinskih članov teh dveh kategorij pravnih subjektov, med drugim v okviru ureditev, ki jih vzpostavljata direktivi 2003/86 in 2004/38.

125.

Podobno pravni teoretiki menijo, da razlikovanje v Pogodbah med državljani Unije in državljani tretjih držav ni le semantično, saj odraža „temeljno ustavno delitev v jedru evropskega projekta“, ker kaže na temeljno razlikovanje med pravicami do prostega gibanja državljanov Unije in njihovih družinskih članov ter neobstojem enakovrednih jamstev na ravni Pogodb za državljane tretjih držav ( 114 ) v okviru skupne politike na področju prava priseljevanja.

126.

Iz teh razlik v načelih in ciljih na zadevnih področjih izhaja, da obravnavana položaja načeloma nista primerljiva. Da bi dokončal preučitev primerljivosti teh položajev, se moram zdaj kljub temu posvetiti analizi predmeta in namena direktiv 2003/86 oziroma 2004/38.

127.

Direktiva 2003/86 spada v okvir nalog, ki jih ima Unija na podlagi člena 79 PDEU. ( 115 ) Natančneje, ta direktiva je bila sprejeta na podlagi člena 63(3)(a) Pogodbe ES, ki je po začetku veljavnosti Lizbonske pogodbe postal člen 79(2)(a) PDEU in se nanaša na skupno politiko priseljevanja. V skladu s členom 1 Direktive 2003/86 je njen namen določiti pogoje za uveljavljanje pravice do združitve družine za državljane tretjih držav, ki zakonito prebivajo na ozemlju držav članic. ( 116 ) Poleg tega iz uvodne izjave 4 te direktive izhaja, da je splošni cilj te direktive olajšati vključevanje državljanov tretjih držav v države članice tako, da se z združitvijo družine omogoči družinsko življenje. ( 117 )

128.

V tem okviru naj naprej spomnim, da za pravico do združitve družine v okviru Direktive 2003/86 veljajo strogi pogoji tako za sponzorja kot za njegovega zakonca. V sistemu, ki je vzpostavljen s to direktivo, se slednja, kot je določeno v njenem členu 3(1), tako uporablja, če ima sponzor dovoljenje za prebivanje države članice, ki velja za obdobje enega leta ali več, in ima realne možnosti, da pridobi pravico do stalnega prebivanja. V tem primeru člen 4(1)(a) Direktive 2003/86 določa, da države članice dovolijo vstop in bivanje zakoncu sponzorja v skladu s to direktivo ter ob izpolnitvi pogojev iz poglavja IV in člena 16 navedene direktive.

129.

Kar zadeva pogoje, določene za sponzorja, je treba opozoriti, da lahko zadevna država članica ob vložitvi prošnje za združitev družine zahteva, da zakonec, ki je prošnjo predložil, zagotovi dokaze, da ima sponzor stanovanje, zdravstveno zavarovanje ter stalna in redna sredstva, ki zadoščajo za vzdrževanje njega in njegovih družinskih članov, ne da bi potreboval pomoč socialnega sistema zadevne države članice. ( 118 ) Pristojni organ zadevne države članice lahko med drugim prekliče dovoljenje za združitev družine, kadar sponzor nima več stalnih, rednih in zadostnih sredstev v smislu člena 7(1)(c) Direktive 2003/86. ( 119 ) Poleg tega lahko država članica od sponzorja zahteva, da je na njenem ozemlju zakonito bival največ dve leti, preden se mu lahko pridružijo družinski člani, ( 120 ) in da ima zadostna sredstva za vzdrževanje svoje družine ves čas njenega bivanja na njenem ozemlju, in sicer dokler družinski člani ne pridobijo dovoljenja za prebivanje, ki ni odvisno od dovoljenja za prebivanje sponzorja. ( 121 )

130.

Nazadnje, kar zadeva pogoje, določene za družinske člane, za katere se zahteva združitev družine, lahko države članice v skladu s členom 7(2) Direktive 2003/86 zahtevajo, da državljani tretjih držav izpolnijo obveznosti, ki izhajajo iz ukrepov za vključevanje, ( 122 ) v skladu z nacionalnim pravom.

131.

Natančneje, v zvezi s členom 15 Direktive 2003/86 poudarjam, da iz uvodne izjave 15 te direktive izhaja, da je namen navedenega člena spodbujati integracijo državljanov tretjih držav, zakoncev drugega državljana tretje države, v primeru prenehanja zakonske zveze. V tem okviru člen 15(3) navedene direktive določa, da se lahko med drugim v primeru razveze ali ločitve na podlagi prošnje, če se ta pogojuje, izda nevezano dovoljenje za prebivanje osebam, ki so v državo vstopile zaradi združitve družine. Ta določba določa tudi, da države članice določijo določbe, ki zagotavljajo dodelitev nevezanega dovoljenja za prebivanje v posebej težkih okoliščinah. V zvezi s tem je treba pojasniti, da v skladu s členom 15(4) iste direktive pogoje v zvezi z izdajo in veljavnostjo nevezanega dovoljenja za prebivanje določa nacionalno pravo. Sodišče je namreč že razsodilo, da je zakonodajalec Unije z napotitvijo na nacionalno pravo v členu 15(4) Direktive 2003/86 pokazal, da vsaki državi članici pušča diskrecijsko pravico pri opredelitvi pogojev za izdajo nevezanega dovoljenja za prebivanje državljanu tretje države. ( 123 ) Po mojem mnenju se ta diskrecijska pravica nanaša na izdajo nevezanega dovoljenja za prebivanje v položajih iz člena 15(3) te direktive.

132.

Poleg tega je treba poudariti, da člen 16(1)(b) Direktive 2003/86 državam članicam dovoljuje, da zavrnejo prošnjo za vstop in bivanje zaradi združitve družine ali po potrebi prekličejo ali ne podaljšajo dovoljenja za prebivanje za družinskega člana, „če sponzor in njegovi družinski člani ne živijo ali ne živijo več v resničnem zakonskem ali družinskem življenju“. ( 124 )

133.

Pri tem preklic ali zavrnitev podaljšanja ne moreta biti samodejna. Kot je razsodilo Sodišče, iz uporabe izrazov „lahko […] prekličejo“ v tej določbi namreč izhaja, da imajo države članice diskrecijsko pravico glede tega preklica. Poleg tega mora zadevna država članica v skladu s členom 17 Direktive 2003/86 najprej opraviti posamično preučitev položaja zadevnega družinskega člana, pri čemer mora uravnoteženo in razumno upoštevati vse upoštevne interese. ( 125 ) Poleg tega je treba ukrepe za preklic dovoljenja za prebivanje sprejeti v skladu s temeljnimi pravicami, zlasti s pravico do spoštovanja zasebnega in družinskega življenja, zagotovljeno s členom 7 Listine. ( 126 )

134.

Države članice morajo torej spoštovati načelo sorazmernosti in cilje zakonodajalca Unije. ( 127 ) To pomeni, kot je upravičeno poudarila Komisija, da tudi če nacionalni organi za izdajo nevezanega dovoljenja – v primerih iz člena 15(3) Direktive 2003/86 – določijo vsebinske pogoje, morajo te pogoje zmanjšati ali jih celo ne uporabiti, če v konkretnih okoliščinah obravnavanega primera to zahtevata spoštovanje načela sorazmernosti ali zahteva, da se ne ogrozijo cilji člena 15 te direktive. ( 128 )

135.

Iz zgoraj navedenega izhaja, da želja zakonodajalca Unije ni bila državljanom tretjih držav zagotoviti izvedeno pravico do prebivanja, temveč jim zagotoviti možnost, da zaprosijo za dovoljenje za prebivanje, za izdajo in ohranitev katerega veljajo pravila, s katerimi se določajo skupni postopki za uveljavljanje pravice do združitve družine. S tem je zakonodajalec Unije zagotovil približevanje nacionalnih zakonodaj na področju migracij, pri čemer se je oprl na pristojnost, dodeljeno s členom 79 PDEU.

136.

Direktiva 2004/38 je bila sprejeta na podlagi členov 12, 18, 40, 44 in 52 Pogodbe ES (ki so postali členi 18, 21, 46, 50 oziroma 59 PDEU), njen namen pa je olajšati uresničevanje temeljne in individualne pravice do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki je s členom 21(1) PDEU neposredno podeljena državljanom Unije, in to pravico krepiti. V uvodni izjavi 5 te direktive je poudarjeno, da bi morala biti ta pravica zagotovljena tudi njihovim družinskim članom, ne glede na državljanstvo, če naj bi se uresničevala v objektivnih pogojih svobode in dostojanstva. ( 129 ) Izvedena pravica do prebivanja zakonca, ki je državljan tretje države, lahko izhaja že samo iz dejstva, da se je poročil z državljanom Unije, ki je uresničil svojo pravico do prostega gibanja. ( 130 )

137.

V tem okviru ureditev, ki jo določa Direktiva 2004/38, ureja uresničevanje pravice do prostega gibanja državljana Unije in njegovih družinskih članov od njihovega prihoda v državo članico gostiteljico do – kadar je ustrezno – njihovega odhoda iz nje. Pravica do prebivanja v državi članici gostiteljici je torej s to direktivo urejena postopno, pri čemer se nazadnje doseže pravica do stalnega prebivanja. ( 131 ) Najprej, pravica do prebivanja do treh mesecev iz člena 6 Direktive 2004/38 tako ni povezana z nobenim pogojem ali formalnostjo, razen z zahtevo, da ima oseba veljavno osebno izkaznico ali potni list. ( 132 ) Dalje, za pravico do prebivanja za več kot tri mesece je treba izpolnjevati pogoje iz člena 7(1) te direktive. ( 133 ) Nazadnje, pravica do stalnega prebivanja ( 134 ) je določena v členu 16 navedene direktive za državljane Unije in njihove družinske člane, ki pet let neprekinjeno zakonito prebivajo v državi članici gostiteljici. ( 135 )

138.

V zvezi s tem je treba poudariti, da se s členom 21(1) PDEU in določbami Direktive 2004/38 državljanom tretjih držav ne podeljuje nobena samostojna pravica. Morebitne pravice, ki jih imajo ti državljani na podlagi določb prava Unije o državljanstvu Unije, so izvedene iz uresničevanja pravice do prostega gibanja državljana Unije. ( 136 ) Vendar je zakonodajalec Unije v členih 12 in 13 te direktive določil ohranitev pravice do prebivanja družinskih članov državljana Unije v dveh različnih vrstah položajev, ( 137 ) in sicer v primeru smrti ali odhoda državljana Unije oziroma v primeru razveze ali razveljavitve zakonske zveze ali prenehanja registriranega partnerstva. ( 138 ) Medtem ko ti položaji ne vplivajo na pravico do prebivanja družinskih članov državljana Unije, ki imajo državljanstvo države članice, ( 139 ) je drugače za družinske člane državljana Unije, ki so državljani tretje države, ki morajo izpolnjevati nekatere posebne pogoje, da ohranijo svojo izvedeno pravico do prebivanja.

139.

Kot izhaja iz člena 13(2) Direktive 2004/38, se posebni pogoji, zlasti v primeru razveze, nanašajo na državljana tretje države, zakonca državljana Unije. Kot sem že pojasnil, mora biti ta, da bi ohranil svojo pravico do prebivanja, v enem od alternativnih položajev iz člena 13(2), prvi pododstavek, te direktive. ( 140 ) Če še ni pridobil pravice do stalnega prebivanja, je zakonodajalec Unije v drugem pododstavku te določbe določil, da pravico do prebivanja izključno na osebni podlagi ohrani le, če izpolnjuje tam navedene pogoje, med drugim to, da ima zadostna sredstva. Ti pogoji so enaki tistim, ki jih mora v skladu s členom 13(1), drugi pododstavek, Direktive 2004/38 izpolnjevati zakonec državljana Unije, ki ima državljanstvo katere od držav članic, preden pridobi pravico do stalnega prebivanja. ( 141 )

140.

Kar zadeva pogoje iz člena 13(2) Direktive 2004/38, je, kot je v svojih stališčih upravičeno poudarila Komisija, kljub temu mogoče, da morajo nacionalni organi v posebnih primerih – med drugim kadar zaradi nasilja v družini, ki ga je izvajal državljan Unije nad svojim zakoncem, državljanom tretje države, uporaba teh pogojev ne bi omogočila doseganja ciljev te določbe ali bi bila v nasprotju z načelom sorazmernosti – omehčati pogoje iz navedene določbe ali jih morda celo sploh ne uporabiti. Dovoljena je torej določena prožnost, da bi se upoštevali položaji, v katerih mora zakonec, državljan tretje države, ki je žrtev nasilja v družini, pridobiti potrebne kvalifikacije, da najde zaposlitev.

141.

V zvezi s tem naj opozorim, da lahko v skladu s členom 37 Direktive 2004/38 države članice uporabijo zakone ali druge predpise, ki so ugodnejši za osebe, na katere se nanaša ta direktiva. Kot je prav tako pojasnila Komisija, za nacionalno določbo ali upravno prakso, ki bi omogočala, da se v konkretnem primeru, kadar to zahtevajo okoliščine, pogoji iz člena 13(2), drugi pododstavek, Direktive 2004/38, zlasti pogoj, da je treba imeti zadostna sredstva, omehčajo ali sploh ne uporabijo, ni mogoče šteti, da je v nasprotju s ciljem te direktive. Treba je tudi opozoriti, da je v uvodni izjavi 15 navedeno, da je namen te določbe pravno zaščititi državljane tretjih držav, zakonce državljana Unije, ki so bili žrtve nasilja v družini, med drugim v primeru razveze.

142.

Iz zgoraj navedenega izhaja, da je ob upoštevanju ustavne narave pravice do prostega gibanja in prebivanja državljanov Unije na ozemlju držav članic, ki jo neposredno zagotavljata Pogodbi – pravice, ki je podprta z okrepljenimi jamstvi in naj bi postala stalna v okviru sistema, ki se vzpostavlja z Direktivo 2004/38 – ne le skladno, temveč tudi zakonito, da v primeru razveze za državljana tretje države, zakonca državljana Unije, za ohranitev izvedene pravice do prebivanja v skladu s členom 13(2), drugi pododstavek, te direktive veljajo vsaj enaki pogoji kot za zakonca državljana Unije, ki ima državljanstvo države članice.

143.

Glede na ugotovljene razlike po eni strani med ureditvama, ki sta vzpostavljeni z direktivama 2003/86 in 2004/38, ki imata različne pravne podlage in cilje, ki utemeljujejo različni pravni status državljanov tretjih držav, zakoncev državljanov Unije, in državljanov tretjih držav, zakoncev drugih državljanov tretjih držav, ter po drugi strani med cilji člena 13(2) Direktive 2004/38 in cilji člena 15(3) Direktive 2003/86, je treba šteti, da zadevna položaja nista primerljiva.

144.

Iz preučitve primerljivosti položajev iz obravnavanega primera izhaja, da sta očitno različna. Pravni status državljanov tretjih držav, zakoncev državljanov Unije, izhaja iz pravice, ki jo na ustavni ravni zagotavljata Pogodbi, in zanj so v Direktivi 2004/38 določeni pogoji, ki jih morajo države članice spoštovati. Nasprotno status državljanov tretjih držav, zakoncev drugih državljanov tretjih držav, temelji na pristojnosti za harmonizacijo, kar pomeni, da imajo države članice polje proste presoje v zvezi s pogoji, ki jih določa Direktiva 2003/86. Zato so pravice na podlagi ureditev, ki ju vzpostavljata ti direktivi, različne.

145.

Na podlagi zgoraj navedenega je mogoče ugotoviti, da obravnavana položaja nista primerljiva. Z različno obravnavo državljanov tretjih držav, žrtev nasilja v družini, ki ga izvaja njihov zakonec, glede na to, ali so izkoristili pravico do združitve družine z državljanom Unije ali z državljanom tretje države, se torej ne krši pravica do „enakosti pred zakonom“ iz člena 20 Listine, saj so državljani tretjih držav v dveh različnih položajih.

146.

Ob upoštevanju zgoraj navedenih ugotovitev Sodišču predlagam, naj na vprašanje za predhodno odločanje, ki ga je predložilo Conseil du contentieux des étrangers (upravno sodišče za spore v zvezi s tujci, Belgija), odgovori:

Pri preučitvi vprašanja za predhodno odločanje ni bil ugotovljen noben element, ki bi z vidika členov 20 in 21 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah vplival na veljavnost člena 13(2) Direktive 2004/38/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki spreminja Uredbo (EGS) št. 1612/68 in razveljavlja Direktive 64/221/EGS, 68/360/EGS, 72/194/EGS, 73/148/EGS, 75/34/EGS, 75/35/EGS, 90/364/EGS, 90/365/EGS in 93/96/EEC (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 5, str. 46).