—

za H. Schaibleja M. Winkelmüller, odvetnik,

—

za Land Baden-Württemberg C. Taubald, odvetnica,

—

za francosko vlado G. de Bergues in C. Candat, agenta,

—

za nizozemsko vlado B. Koopman in C. Wissels, agentki,

—

za poljsko vlado B. Majczyna in M. Szpunar, agenta,

—

za Svet Evropske unije P. Mahnič Bruni, Z. Kupčová in R. Wiemann, agentke,

—

za Evropsko komisijo G. von Rintelen in B. Burggraaf, agenta,

1

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na veljavnost členov 3(1), 4(2), 5(1) in 9(3), prvi pododstavek, Uredbe Sveta (ES) št. 21/2004 z dne 17. decembra 2003 o uvedbi sistema za identifikacijo in registracijo ovc in koz ter o spremembi Uredbe (ES) št. 1782/2003 in direktiv 92/102/EGS in 64/432/EGS (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 42, str. 56), kakor je bila spremenjena z Uredbo Komisije (ES) št. 933/2008 z dne 23. septembra 2008 (UL L 256, str. 5, v nadaljevanju: Uredba št. 21/2004).

2

Ta predlog je bil vložen v okviru spora med H. Schaiblejem in Land Baden-Württemberg v zvezi z združljivostjo navedenih določb s primarnim pravom EU.

3

V skladu s členoma 1 in 3(1)(c) Direktive Sveta z dne 26. junija 1990 o veterinarskih in zootehničnih pregledih, ki se zaradi vzpostavitve notranjega trga izvajajo v trgovini znotraj Skupnosti z nekaterimi živimi živalmi in proizvodi (90/425/EGS) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 10, str. 138), je zaradi odprave navedenih pregledov na mejah med državami članicami nujno, da se živali označijo v skladu z zahtevami ureditve Unije in registrirajo tako, da je mogoče izslediti gospodarstvo, center ali organizacijo porekla ali tranzita.

4

V uvodnih izjavah 1, 3, 7 in 11 Uredbe št. 21/2004 je navedeno:

[…]

[…]

[…]

5

Člen 1(1) Uredbe št. 21/2004 določa:

„Vsaka država članica mora uvesti sistem za identifikacijo in registracijo ovc in koz v skladu z določbami te uredbe.“

6

Člen 3(1) navedene uredbe določa:

„Sistem za identifikacijo in registracijo živali zajema naslednje elemente:

7

Člen 4 te uredbe določa:

„1.   Vse živali na gospodarstvu, rojene po 9. juliju 2005 […], se identificira v skladu z odstavkom 2 v določenem roku po rojstvu živali, ki ga določi država članica, na vsak način pa preden žival zapusti gospodarstvo na katerem je bila rojena. […]

Z odstopanjem lahko države članice ta rok podaljšajo do največ devetih mesecev za živali v ekstenzivni ali prosti reji. Zadevne države članice obvestijo Komisijo o odobrenem odstopanju. Po potrebi se izvedbeni predpisi lahko določijo v skladu s postopkom iz člena 13(2).

[…]

3.   Vendar lahko za živali, ki so namenjene za zakol pred starostjo 12 mesecev in ki niso namenjene za trgovino znotraj Skupnosti in niti za izvoz v tretje države, pristojni organ kot alternativo načinu identifikacije iz odstavka 2 dovoli način identifikacije, opisane v oddelku A.7 Priloge.

[…]“

8

Člen 5(1) Uredbe št. 21/2004 določa, da mora vsak imetnik živali, razen prevoznika, voditi posodobljen register, ki vsebuje vsaj podatke, navedene v oddelku B Priloge k tej uredbi.

9

Člen 9(3) navedene uredbe določa:

„Od 31. decembra 2009 je elektronska identifikacija v skladu s smernicami iz odstavka 1 in z ustreznimi določbami oddelka A Priloge obvezna za vse živali.

Vendar lahko države članice, v katerih je število ovc in koz 600.000 ali manj, določijo, da takšna elektronska identifikacija za živali, s katerimi se znotraj Skupnosti ne trguje, ni obvezna.

Države članice, v katerih je število koz 160.000 ali manj, lahko tudi določijo, da takšna elektronska identifikacija za koze, s katerimi se znotraj Skupnosti ne trguje, ni obvezna.“

10

V oddelku A Priloge k Uredbi št. 21/2004, na katerega napotuje člen 4 te uredbe, ki se nanaša na individualno identifikacijo, so opredeljena sredstva za identifikacijo – med drugim je določeno, da morajo biti ta sredstva takšna, da zagotavljajo vsaj eno vidno oznako in eno oznako, ki se odčitava elektronsko – in značilnosti, podatki, pridobljeni s kodami, ki jih prikazujejo ta sredstva za identifikacijo, merila, ki jih morata izpolnjevati prvo in drugo sredstvo za identifikacijo, ter tehnične značilnosti elektronskih naprav.

11

V oddelku B Priloge k Uredbi št. 21/2004, na katerega napotuje člen 5 te uredbe in ki se nanaša na register na gospodarstvu, je naštet najmanjši obseg informacij, ki jih mora ta register vsebovati.

12

Iz predloga za sprejetje predhodne odločbe je razvidno, da nacionalni predpisi, sprejeti v skladu z Uredbo št. 21/2004, določajo, da je treba vsako žival individualno identificirati z dvema sredstvoma za identifikacijo in z 12-mestno kodo. Eno od sredstev za identifikacijo je ušesna znamka s črno pisavo na rumeni podlagi, drugo, elektronsko sredstvo za identifikacijo, pa je ušesna znamka ali bolus transponder.

13

Poleg tega morajo biti individualna sredstva za identifikacijo živali vpisana v register na gospodarstvu, ki mora med drugim vsebovati identifikacijsko kodo gospodarstva, za živali, ki zapustijo gospodarstvo, identifikacijsko kodo namembnega gospodarstva, za živali, ki prihajajo na gospodarstvo, identifikacijsko kodo gospodarstva porekla, identifikacijsko kodo živali, leto skotitve in datum identifikacije, mesec in leto pogina, če žival pogine na gospodarstvu, kot tudi pasmo in genotip živali, če je znan.

14

H. Schaible, rejec in imetnik 450 ovc, je pri predložitvenem sodišču vložil tožbo, s katero je temu predlagal, naj ugotovi, da zanj ne velja obveznost individualne identifikacije živali, elektronske individualne identifikacije živali in vodenja registra na gospodarstvu na podlagi Uredbe št. 21/2004.

15

Land Baden-Württemberg je predlagala zavrnitev te tožbe.

16

Verwaltungsgericht Stuttgart je dvomilo o veljavnosti nekaterih določb Uredbe št. 21/2004, zato je prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja, s katerimi sprašuje, ali je obveznost, da:

združljiva s hierarhično višjim pravom Unije in zato veljavna?“

17

H. Schaible je z vlogo, ki jo je 8. julija 2013 vložil v sodnem tajništvu Sodišča, predlagal ponovno odprtje ustnega dela postopka in pri tem navedel možnost, da Sodišče ni dovolj pojasnilo dveh točk argumentacije Sveta Evropske unije in Komisije, ki sta lahko bistvena elementa za izdajo sodbe.

18

H. Schaible po eni strani trdi, da v nasprotju s tem, kar sta navedeni instituciji zatrjevali na obravnavi, in kot je razvidno iz Predloga Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o zdravju živali (COM(2013) 260 final), ni predvidena nobena zakonodajna reforma za razširitev elektronske individualne identifikacije tudi na prašiče. Po drugi strani trdi, da je iz navedenega predloga uredbe mogoče sklepati, da Komisija ni več mnenja, da sta elektronska in individualna identifikacija potrebni za učinkovit boj proti epizootskim boleznim, in da, ker se zaveda tehničnih težav v zvezi z elektronsko identifikacijo živali, ki bi jih bilo treba odpraviti, načrtuje analizo izvedljivosti in presojo vplivov, preden se loti razvoja integriranih elektronskih sistemov, ki olajšujejo sledljivost živali.

19

V skladu s členom 83 Poslovnika Sodišča lahko to po opredelitvi generalnega pravobranilca odredi ponovno odprtje ustnega dela postopka, zlasti če meni, da zadeva ni dovolj razjasnjena, ali če stranka po koncu ustnega dela postopka navede novo dejstvo, ki je odločilno za odločitev Sodišča, ali če je v zadevi treba odločiti na podlagi trditve, o kateri stranke ali zainteresirani subjekti iz člena 23 Statuta Sodišča Evropske unije niso razpravljali.

20

V obravnavani zadevi Sodišče po opredelitvi generalnega pravobranilca meni, da razpolaga z vsemi elementi, potrebnimi za odločanje, in da iz predloga H. Schaibleja ni razvidno ne novo dejstvo, ki bi bilo odločilno za sodbo, ki jo je treba izdati, ne trditev, o kateri stranke še niso razpravljale in na podlagi katere bi bilo treba odločiti o zadevi.

21

V teh okoliščinah predlogu H. Schaibleja za ponovno odprtje ustnega postopka ni mogoče ugoditi.

22

Predložitveno sodišče z vprašanji Sodišču v bistvu predlaga, naj ob upoštevanju svobode gospodarske pobude in načela enakega obravnavanja presodi veljavnost členov 3(1), 4(2), 5(1) in 9(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 21/2004, ter Priloge B, točka 2, k tej uredbi.

23

Po mnenju predložitvenega sodišča lahko obveznosti, ki jih imajo rejci ovc in koz na podlagi navedenih določb Uredbe št. 21/2004, in sicer individualna identifikacija živali, elektronska individualna identifikacija živali in vodenje registra na gospodarstvu (v nadaljevanju: sporne obveznosti), po eni strani kršijo člen 16 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina), ki se nanaša na svobodo gospodarske pobude, saj nesorazmerno posegajo v pravice navedenih rejcev, po drugi pa so lahko diskriminirajoče.

24

V skladu s členom 16 Listine je svoboda gospodarske pobude priznana v skladu s pravom Unije.

25

Varstvo, ki se podeljuje z navedenim členom 16, zajema pravico do opravljanja gospodarske ali trgovske dejavnosti, pogodbeno svobodo in svobodno konkurenco, kakor je razvidno iz pojasnil k temu členu, ki jih je treba v skladu s členom 6(1), tretji pododstavek, PEU in členom 52(7) Listine upoštevati pri njeni razlagi (glej sodbo z dne 22. januarja 2013 v zadevi Sky Österreich, C-283/11, točka 42).

26

V postopku v glavni stvari sta z določbami Uredbe št. 21/2004 rejcem ovc in koz naloženi obveznosti v zvezi z elektronsko individualno identifikacijo živali in vodenjem registra na gospodarstvu. Tako lahko navedene določbe rejcem živali za trženje omejujejo pravico do svobode gospodarske pobude.

27

Vendar člen 52(1) Listine potrjuje, da so omejitve uresničevanja pravic in svoboščin, kot je svoboda gospodarske pobude, dovoljene, če so predpisane z zakonom, spoštujejo bistveno vsebino navedenih pravic in svoboščin in so ob upoštevanju načela sorazmernosti potrebne in dejansko ustrezajo ciljem splošnega interesa, ki jih priznava Evropska unija, ali so potrebne zaradi zaščite pravic in svoboščin drugih (glej v tem smislu sodbo z dne 9. novembra 2010 v združenih zadevah Volker und Markus Schecke in Eifert, C-92/09 in C-93/09, ZOdl., str. I-11063, točka 65, in zgoraj navedeno sodbo Sky Österreich, točka 48).

28

V skladu s sodno prakso Sodišča svoboda gospodarske pobude ni absolutna pravica. Podvržena je lahko širokemu spektru posegov organov javne oblasti, ki lahko v splošnem interesu določijo omejitve za izvajanje gospodarske dejavnosti (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Sky Österreich, točki 45 in 46 in navedena sodna praksa).

29

Glede načela sorazmernosti je treba opozoriti, da to v skladu s sodno prakso Sodišča zahteva, da se z akti institucij Unije ne prestopi meje tistega, kar je ustrezno in nujno za uresničitev legitimnih ciljev, ki jim sledi zadevna ureditev, pri tem pa je treba takrat, ko je mogoče izbrati med več ustreznimi ukrepi, uporabiti najmanj omejujočega, povzročene neprijetnosti pa ne smejo biti čezmerne glede na zastavljene cilje (sodbi z dne 8. julija 2010 v zadevi Afton Chemical, C-343/09, ZOdl., str. I-7027, točka 45, in z dne 23. oktobra 2012 v združenih zadevah Nelson in drugi, C-581/10 in C-629/10, točka 71, ter zgoraj navedena sodba Sky Österreich, točka 50).

30

Najprej, glede ciljev Uredbe št. 21/2004 in vprašanja, ali se jih z ukrepi, sprejetimi s to uredbo, lahko uresniči, je na prvem mestu treba opozoriti na uvodni izjavi 1 in 3 te uredbe, iz katerih je razvidno, da zakonodajalec Unije v okviru vzpostavitve notranjega trga za trgovanje s temi živalmi in njihovimi proizvodi poskuša preprečiti možnost širjenja nalezljivih bolezni, zlasti slinavke in parkljevke, ki sta leta 2001 povzročili krizo v populaciji ovc in koz.

31

Odprava tveganj epizootskih bolezni ovc in koz ter vzpostavitev notranjega trga v njihovem sektorju ob sprejetju Uredbe št. 21/2004 še nista bili uresničeni.

32

Za zagotovitev nemotenega delovanja trga z živalmi in njihovimi proizvodi so bile z Direktivo 90/425 odpravljene veterinarske in zootehnične ovire, ki so omejevale razvoj trgovine znotraj Skupnosti. V skladu s členoma 1 in 3(1)(c) navedene direktive je zaradi odprave pregledov na mejah med državami članicami nujno, da se živali označijo v skladu z zahtevami ureditve Unije in da se registrirajo tako, da je mogoče izslediti gospodarstvo, center ali organizacijo porekla ali tranzita.

33

Identifikacijo in registracijo ovc in koz je sprva urejala Direktiva 92/102. Ta sistem je temeljil na identifikaciji živali glede na gospodarstvo. Člen 4(1)(b) navedene direktive je določal, da mora vsak imetnik živali voditi register, v katerem navede skupno število ovc in koz, ki so vsako leto na njegovem gospodarstvu, člen 5(3) navedene direktive pa je določal, da je treba ovce in koze označiti z ušesno znamko ali tetoviranjem, ki omogoča te živali povezati z gospodarstvom, s katerega so prišle.

34

Vendar se je po velikem epizootskem izbruhu slinavke in parkljevke leta 2001 izkazalo, da se uresničitev dvojnega cilja, to je preprečitve epidemij, ki prizadenejo ovce in koze, ter vzpostavitve notranjega trga teh živali, ki neovirano deluje, lahko doseže le z okrepitvijo sistema, uvedenega z Direktivo 92/102. V teh okoliščinah je zakonodajalec Unije s sprejetjem Uredbe št. 21/2004 uvedel nov sistem za identifikacijo in registracijo ovc in koz.

35

Varovanje zdravja, boj proti epizootskim boleznim in dobro počutje živali so cilji, ki se prepletajo in so legitimni cilji v splošnem interesu zakonodaje Unije, tako kot vzpostavitev notranjega kmetijskega trga v zadevnem sektorju (glej v tem smislu v zvezi z varovanjem zdravja sodbi z dne 4. aprila 2000 v zadevi Komisija proti Svetu, C-269/97, Recueil, str. I-2257, točka 48, in z dne 10. julija 2003 v združenih zadevah Booker Aquaculture in Hydro Seafood, C-20/00 in C-64/00, Recueil, str. I-7411, točka 78, ter v zvezi z dobrim počutjem živali sodbi z dne 17. januarja 2008 v združenih zadevah Viamex Agrar Handel in ZVK, C-37/06 in C-58/06, ZOdl., str. I-69, točka 22, in z dne 19. junija 2008 v zadevi Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers in Andibel, C-219/07, ZOdl., str. I-4475, točka 27).

36

Po tej ugotovitvi je na drugem mestu treba preučiti, ali so ukrepi, sprejeti z Uredbo št. 21/2004, primerni za uresničitev teh ciljev.

37

Sistem, uveden z navedeno uredbo, določa individualno identifikacijo vsake živali z dvema sredstvoma za identifikacijo. Razen nekaterih izjem sta ti sredstvi za identifikacijo tradicionalna ušesna znamka in elektronska naprava v obliki elektronske ušesne znamke, bolus transponderja, elektronskega transponderja ali elektronskega znaka na gležnju, ki se da brati s posebnimi čitalci. Identiteta vsake živali mora biti zabeležena v registru na gospodarstvu. Poleg tega se mora takrat, ko živali zapustijo gospodarstvo, njihov premik zabeležiti v dokumentu, ki jih spremlja. Poleg tega mora vsaka država članica vzpostaviti centralni register ali informacijsko podatkovno bazo, v kateri so zabeležena vsa gospodarstva na njenem ozemlju, in v rednih časovnih razmikih popisati živali na teh gospodarstvih.

38

H. Schaible meni, da tak sistem ni ustrezen za uresničitev cilja nadzora nad epizootskimi boleznimi. Poleg tega trdi, da je ta sistem neučinkovit, saj se 5 % elektronskih sredstev za identifikacijo, pritrjenih na živali, sčasoma izgubi oziroma pokvari.

39

Glede individualne identifikacije živali je treba ugotoviti, da sistem omogoča nadzor in sledljivost vsake živali, kar je bistveno v primeru obsežnega izbruha epizootskih bolezni. Elektronsko sredstvo za identifikacijo prispeva k učinkovitejšemu boju proti nalezljivim boleznim, saj zagotavlja večjo zanesljivost in hitrost posredovanja podatkov.

40

Glede obveznosti vodenja registra za vsako gospodarstvo je treba navesti, kot je navedla francoska vlada, da morajo biti podatki, ki so zabeleženi v identifikacijskih oznakah, vneseni v dokument, ki se ga lahko hitro posodobi in do katerega lahko pristojni organi na zahtevo brez težav dostopajo. Ta sistem tako omogoča ugotovitev kraja izvora vsake živali in raznih krajev, kjer je žival bila. V primeru izbruha epizootskih bolezni so ti podatki ključni za izvedbo natančnih epidemioloških študij, za identifikacijo nevarnih stikov, ki so lahko prispevali k širjenju bolezni, in tako za omogočanje pristojnim organom, da sprejmejo potrebne ukrepe za preprečitev širjenja takšne nalezljive bolezni. Glede epizootskih bolezni je treba dodati, da je v skladu z uvodno izjavo 4 Direktive Sveta 2003/50/ES z dne 11. junija 2003 o spremembi Direktive 91/68/EGS v zvezi z okrepitvijo nadzora nad pretokom ovc in koz (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 39, str. 236) pretok ovc znatno prispeval k širjenju slinavke in parkljevke v nekaterih delih Unije med izbruhom leta 2001.

41

Kar zadeva trditve glede tehničnih pomanjkljivosti sistema za identifikacijo, tudi če bi delež na živali pritrjenih elektronskih sredstev za identifikacijo, ki se izgubijo ali pokvarijo, dosegal stopnjo, ki jo navaja H. Schaible, take motnje same po sebi ne pomenijo, da je zadevni sistem popolnoma neprimeren.

42

Zato je treba ugotoviti, da so obveznosti sistema, uvedenega z Uredbo št. 21/2004, primerne za uresničitev cilja nadzora nad epizootskimi boleznimi in da ni bil ugotovljen noben element, ki bi lahko omajal učinkovitost tega sistema v celoti.

43

Dalje, v zvezi z vprašanjem, ali so sredstva, uvedena z Uredbo št. 21/2004, nujna za uresničitev ciljev, ki jim ta sledi, in vprašanjem morebitne nesorazmernosti spornih obveznosti je treba preučiti tri skupine očitkov, ki jih je navedel H. Schaible.

44

Prvič, navaja, da se je stari sistem za identifikacijo na gospodarstvu, ki je omogočal učinkovito sledljivost premikov živali in učinkovit boj proti epizootskim boleznim, v praksi že izkazal. H. Schaible meni, da epidemija slinavke in parkljevke iz leta 2001 ne omaje tega sistema, saj razlogi za to epidemijo niso bili v samem sistemu, ampak v tem, da organi niso temeljito opravljali nadzora. Zato po njegovem mnenju ni bilo potrebno, da je zakonodajalec Unije spremenil stari sistem, saj bi pravilna izvršitev in uporaba manj omejujočih predpisov iz Direktive 92/102 zadostovali za uresničitev ciljev, ki se jim sledi.

45

Drugič, H. Schaible trdi, da so sporne obveznosti za rejce živali čezmerno drage zaradi dodatnega materiala, ki ga morajo kupiti, med drugim transponderje in elektronske čitalce, ter zaradi zelo velike delovne obremenitve, ki jo uporaba tega materiala zahteva od samih rejcev in specialistov, na primer namestitev transponderja, vnos kod v register na gospodarstvu, vodenje tega registra, vzdrževanje čitalcev in stroški posredovanja informatikov in veterinarjev.

46

Tretjič, H. Schaible zatrjuje, da sporne obveznosti niso združljive z načeli o dobrem počutju živali, ker se zaradi namestitve transponderjev veliko živali poškoduje. Opozarja, da se je v prejšnjem sistemu za vsako žival uporabila le ena identifikacijska oznaka, zaradi česar je bilo tveganje poškodb manjše za 50 %, in da neelektronske ušesne znamke povzročijo bistveno manj vnetij. Dodaja, da se bolus transponderji med prežvekovanjem ali prebavljanjem lahko izločijo in da elektronski identifikacijski znaki, ki se na gleženj živali pritrdijo s plastičnim trakom, lahko pomenijo posebno tveganje poškodb.

47

V zvezi s sodnim nadzorom nad veljavnostjo določb predpisa je treba opozoriti, da je Sodišče pri presoji sorazmernosti sredstev, uvedenih s temi določbami, potrdilo, da ima zakonodajalec Unije pri izvajanju pooblastil, ki so mu podeljena, široko diskrecijsko pravico na področjih, na katerih se njegovo delovanje nanaša na politično, gospodarsko ali socialno izbiro in na katerih mora opraviti zapletene presoje (glej v tem smislu sodbo z dne 8. junija 2010 v zadevi Vodafone in drugi, C-58/08, ZOdl., str. I-4999, točki 51 in 52).

48

Zakonodajalec Unije ima na področju kmetijstva med drugim tako široko diskrecijsko pravico, ki ustreza političnim odgovornostim, ki so mu podeljene v členih od 40 PDEU do 43 PDEU. Zato mora biti nadzor Sodišča omejen na preverjanje, ali je ta zakonodajalec očitno prekoračil meje svoje diskrecijske pravice (glej v tem smislu sodbi z dne 17. marca 2011 v zadevi AJD Tuna, C-221/09, ZOdl., str. I-1655, točka 80, in z dne 14. marca 2013 v zadevi Agrargenossenschaft Neuzelle, C-545/11, točka 43).

49

Zakonodajalec Unije mora res kljub obstoju te diskrecijske pravice svojo izbiro utemeljiti z objektivnimi merili in v okviru presoje omejitev, povezanih z različnimi možnimi ukrepi, preučiti, ali cilji sprejetega ukrepa upravičujejo negativne posledice, celo precejšnje, za nekatere gospodarske subjekte (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Vodafone in drugi, točka 53).

50

Navesti pa je treba, da je veljavnost akta Unije treba presojati glede na dejanske in pravne okoliščine, ki so obstajale na dan sprejetja tega akta, in ne more biti odvisna od retrospektivnih presoj njegove stopnje učinkovitosti. Če mora zakonodajalec Unije presojati bodoče učinke predpisa, ki ga je treba sprejeti, in teh učinkov ni mogoče natančno predvideti, je mogoče njegovo presojo izpodbiti le, če je očitno napačna glede na elemente, s katerimi je ta zakonodajalec razpolagal ob sprejetju zadevnega predpisa (glej v tem smislu sodbi z dne 12. januarja 2006 v zadevi Agrarproduktion Staebelow, C-504/04, ZOdl., str. I-679, točka 38, in z dne 28. julija 2011 v zadevi Agrana Zucker, C-309/10, ZOdl., str. I-7333, točka 45).

51

Zato mora biti nadzor Sodišča nad sorazmernostjo zadevnih določb Uredbe št. 21/2004 opravljen v tem okviru.

52

Glede zatrjevane ustreznosti starega sistema je treba ugotoviti, da je zakonodajalec Unije glede na zdravstveno stanje živali, stanje epizootskih bolezni ter gospodarske in socialne okoliščine, ki so zaznamovali pripravljalno obdobje in obdobje sprejetja Uredbe št. 21/2004, pravilno menil, da tudi če bi se predpisi sistema, uvedenega z Direktivo 92/102, lahko izvajali pravilneje, je te predpise in ta sistem treba prenoviti.

53

Med izbruhom epizootskih bolezni leta 2001 je bilo treba – kot je opozoril Svet – opraviti sistematičen zakol več milijonov živali zaradi neidentificiranih ovc in nemožnosti sledljivosti, potem pa se je ugotovilo, da številne med njimi niso bile okužene. Uvesti je bilo treba številne omejitve na ravni Unije in na svetovni ravni prepovedati vsakršen izvoz živine, mesa in živalskih proizvodov iz Združenega kraljestva. Ti ukrepi so povzročili ogromne izgube v kmetijsko-živilskem sektorju in za proračune držav članic Unije.

54

Iz točke 9 Posebnega poročila Računskega sodišča št. 8/2004 o tem, kako je Komisija izvajala in nadzirala ukrepe za boj proti slinavki in parkljevki, ter o izdatkih, povezanih s temi ukrepi, in iz odgovorov Komisije (UL C 54, str. 1) je razvidno, da je bil, kar zadeva samo krizo leta 2001, skupni znesek stroškov, ki so jih države članice prijavile za pridobitev nadomestil za zakol, uničenje živali, razkuževanje gospodarstev in opreme, okoli 2693,4 milijonov EUR. V tem poročilu je navedeno tudi, in sicer v točki 36, da zakonodaja Unije takrat ni zahtevala individualne identifikacije ovc in da je identifikacija ovc po čredah bila pomanjkljiva, kar je oviralo sledljivost sumljivih živali in tako upočasnilo njihov zakol.

55

Poleg tega je Komisija že leta 1998, to je pred izbruhom epizootskih bolezni leta 2001, začela izvajati projekt IDEA, ki ga je koordiniralo Skupno raziskovalno središče Unije in katerega končno poročilo je bilo dokončano 30. aprila 2002. Med ugotovitvami iz končnega poročila IDEA je bila tudi ta, da so različni izbruhi živalskih bolezni v Evropski uniji pokazali, da sistemi za identifikacijo živali, ki so se takrat uporabljali, niso bili dovolj učinkoviti in zanesljivi, da bi omogočili pravilno sledljivost in veterinarski nadzor živali. Natančnejši nadzor posameznih živali in njihovega gibanja se je štel za ključno vprašanje sanitarnega nadzora in nadzora nad boleznimi, zaradi česar je nujna možnost, da se kadar koli izsledi, kje je posamezna žival. Zato je bila za učinkovitejši nadzor nad posamičnimi živalmi predlagana enolična identifikacija za vse življenje posamezne živali, in sicer z uporabo elektronske identifikacijske oznake.

56

V uvodni izjavi 7 Uredbe št. 21/2004 je navedeno, da je projekt IDEA pokazal, da se pri identifikaciji ovc in koz lahko doseže bistven napredek z uporabo elektronskih identifikacijskih oznak za te živali, pod pogojem, da so izpolnjeni nekateri pogoji glede spremljevalnih ukrepov. Dodati je treba, kot je pravilno navedel Svet, da individualna identifikacija še ne zagotavlja popolne sledljivosti, saj omogoča le zbiranje podatkov za poznejšo uporabo, in da je register osrednji element sistema sledljivosti.

57

Kot je generalni pravobranilec navedel v točkah od 72 do 74 sklepnih predlogov, glede na več študij, opravljenih v obdobju po epizootski krizi leta 2001, posebno poročilo Računskega sodišča št. 8/2004 in končno poročilo IDEA nikakor nista bila edina dokumenta, v katerih je bila predlagana temeljita prenova regulatornega okvira identifikacije živali.

58

Ob upoštevanju zdravstvenega stanja živali, stanja epizootskih bolezni, gospodarskih in socialnih okoliščin v času sprejetja Uredbe št. 21/2004 ter navedenih poročil je zakonodajalec Unije lahko upravičeno sklepal, da morajo biti živali v skladu s spornimi obveznostmi individualno identificirane in da morajo imeti pristojni organi dostop do podatkov, ki zahvaljujoč elektronskim identifikacijskim oznakam in registrom na gospodarstvih omogočajo sprejetje ukrepov, potrebnih za preprečitev in omejitev širitve nalezljivih bolezni ovc in koz, in da stari sistem za identifikacijo na gospodarstvih ni vseboval tako učinkovitega sredstva za uresničitev ciljev Uredbe št. 21/2004.

59

Ugotoviti je torej treba, da so sporne obveznosti nujne za uresničitev ciljev, ki jim sledi navedena uredba.

60

Glede morebitne nesorazmernosti spornih obveznosti je treba ugotoviti, da bi zakonodajalec Unije moral pretehtati zadevne interese (glej v tem smislu zgoraj navedeni sodbi Volker und Markus Schecke in Eifert, točka 77, in Sky Österreich, točka 59), in sicer svobodo gospodarske pobude rejcev ovc in koz na eni strani in splošni interes za boj proti epizootskim boleznim ovc in koz na drugi.

61

Kar zadeva domnevno čezmernost finančnega bremena, ki je posledica spornih obveznosti in je v študiji združenja nemških rejcev ovc (Vereinigung deutscher Landesschafzuchtverbände eV), ki jo je navedel H. Schaible, ocenjena na več kot 20 EUR letno na ovco, je treba navesti, da po mnenju predložitvenega sodišča v tej študiji niso upoštevani stroški, ki bi bili v vsakem primeru povezani z identifikacijo na gospodarstvu. Prav tako, kot navaja Komisija, lahko stroški elektronskih ušesnih znamk s časom in povečano uporabo padejo. Poleg tega, kot navaja nizozemska vlada, so zdajšnji stroški lahko nižji od stroškov neselektivnih ukrepov, kot je prepoved izvoza ali preventivni zakol živine v primeru pojava bolezni.

62

Dalje, navesti je treba, da noben dokaz iz spisa, ki je Sodišču na voljo, ne omaje trditve Sveta in Komisije, da se je o finančnih vidikih novega sistema, uvedenega z Uredbo št. 21/2004, med zakonodajnim postopkom veliko razpravljalo in da so bili stroški in prednosti tega sistema pretehtani.

63

Poleg tega je treba navesti, da Uredba št. 21/2004 zaradi upoštevanja ravnovesja med prednostmi spornih obveznosti in bremenom, ki iz njih izhaja, vsebuje več odstopanj od obveznosti elektronske identifikacije.

64

Tako lahko države članice v skladu s členom 4(1), drugi pododstavek, navedene uredbe določijo, da se živali v ekstenzivni ali prosti reji identificirajo šele po preteku devetih mesecev, namesto po šestih. V skladu z odstavkom 3 tega člena lahko pristojni organi za živali, ki so namenjene za zakol, preden so stare 12 mesecev, in niso namenjene ne za trgovanje znotraj Skupnosti ne za izvoz v tretje države, dovoli drug način identifikacije, ki ni elektronska identifikacija. Člen 9(3), drugi in tretji pododstavek, Uredbe št. 21/2004 določa, da je elektronska identifikacija obvezna le za države članice, katerih skupno število živali presega določen prag.

65

Navesti je treba, da je Komisija ob upoštevanju stroškov elektronskih identifikacijskih oznak, čitalcev in opreme za obdelavo podatkov ter izračunov, ki so jih opravili Skupno raziskovalno središče Unije in več držav članic, predlagala postopno uvedbo obveznosti elektronske identifikacije, ki bi se začela z elektronskim označevanjem in nadaljevala s povezovanjem informacij o premikih z individualnimi kodami živali, da bi se stroški v fazi uvedbe sistema omejili, kot je razvidno iz točke 2.3 Poročila Komisije Svetu z dne 16. novembra 2007 o izvajanju elektronske identifikacije pri ovcah in kozah (COM(2007) 711 final) in iz sprememb Uredbe št. 21/2004, sprejetih z Uredbo št. 933/2008.

66

Nazadnje, opozoriti je treba, da je zakonodajalec Unije zmanjšal dodatne stroške rejcev živali s tem, da je državam članicam in regijam omogočil, da po potrebi dodelijo pomoč iz skladov Unije. Uredba Sveta (ES) št. 1257/1999 z dne 17. maja 1999 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega usmerjevalnega in jamstvenega sklada (EKUJS) ter o spremembi in razveljavitvi določenih uredb (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 25, str. 391) je bila spremenjena tik pred sprejetjem Uredbe št. 21/2004. Tako člen 21b(1) Uredbe št. 1257/1999, kakor je bila spremenjena z Uredbo Sveta (ES) št. 1783/2003 z dne 29. septembra 2003 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 40, str. 338), določa, da se začasna podpora za delno pokrivanje nastalih stroškov in izpada dohodka lahko dodeli kmetom, ki se morajo prilagoditi zahtevanim standardom, ki temeljijo na zakonodaji Unije in so na novo uvedeni v nacionalni zakonodaji. Ta določba med drugim velja za rejce živali, na katere se nanašajo sporne obveznosti.

67

Svet je v zvezi s tem navedel, da je bila možnost, da lahko kmetje pridobijo finančno pomoč, pomemben dejavnik, ki ga je upošteval pri odločanju. Navedel je tudi, da se je v členu 31 Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 z dne 20. septembra 2005 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) (UL L 277, str. 1), to je uredbe, ki je razveljavila Uredbo št. 1257/99 in ki trenutno velja, ohranilo bistvo navedene določbe.

68

V teh okoliščinah ni mogoče šteti, da zakonodajalec Unije ni ustrezno preučil finančnega bremena, ki je posledica dodatnih stroškov, ki jih morajo rejci ovc in koz nositi, da bi izpolnili sporne obveznosti, in prednosti, ki jih te obveznosti omogočajo uresničiti, niti da je storil napako pri tehtanju raznih interesov v iskanju pravičnega ravnovesja.

69

Glede argumentacije, da namestitev elektronskih identifikacijskih oznak prispeva k povečanju števila poškodb pri živalih in k temu, da so njihove poškodbe hujše, je treba navesti, da so bili nekateri negativni učinki, ki lahko vplivajo na zdravje in dobro počutje ovc in koz, preučeni in upoštevani v okviru študij, ki so bile opravljene pred sprejetjem Uredbe št. 21/2004.

70

Med drugim so bili v končnem poročilu IDEA preučeni glavni vzroki poškodb in pogina po namestitvi elektronske identifikacijske oznake, na podlagi česar so bili zakonodajalcu Unije predloženi koristni podatki o tem, kako različne vrste naprav lahko vplivajo na zdravje živali.

71

Elementi, ki jih je predložil H. Schaible, ne omajejo presoje in izbire zakonodajalca Unije, ki sta bili opravljeni na podlagi navedenih študij pri sprejetju Uredbe št. 21/2004.

72

To, da je na živali treba namestiti dve sredstvi za identifikacijo namesto enega, in okoliščina, da nova sredstva za identifikacijo statistično povzročajo več poškodb in zapletov kot običajne oznake, glede na poseg za namestitev in mesto namestitve teh novih sredstev ter njihovo težo ne dokazuje, da je bila presoja zakonodajalca Unije o prednostih uvedbe obvezne elektronske identifikacije ovc in koz napačna zaradi nespoštovanja dobrega počutja živali.

73

Poleg tega je treba navesti, da nov sistem, uveden z Uredbo št. 21/2004, ki omogoča natančnejšo identifikacijo tistih živali, ki so bile v stiku med izbruhi epizootskih bolezni, lahko omeji širjenje nalezljivih bolezni in tako omogoči, da se prepreči žalovanje zaradi okuženih živali. Sporne obveznosti zato s tega vidika pozitivno prispevajo k varovanju dobrega počutja živali.

74

Zato je treba trditve, navedene v utemeljitev neveljavnosti Uredbe št. 21/2004 zaradi močnega negativnega vpliva obveznosti elektronske identifikacije ovc in koz, ki jih določa ta uredba, na dobro počutje živali, zavrniti.

75

V teh okoliščinah je treba presoditi, da je zakonodajalec Unije lahko legitimno naložil sporne obveznosti in presoditi, da nevšečnosti, ki so posledica teh obveznosti, niso čezmerne glede na cilje Uredbe št. 21/2004, ter da ni storil napake pri preizkusu prednosti in slabosti teh obveznosti glede na zadevne interese, tako pa tudi ni kršil svobode gospodarske pobude rejcev ovc in koz.

76

Enakost pred zakonom, določena v členu 20 Listine, je splošno načelo prava Unije, ki zahteva, da se primerljivi položaji ne obravnavajo različno in da se različni položaji ne obravnavajo enako, razen če je taka obravnava objektivno utemeljena (glej v tem smislu sodbo z dne 11. julija 2006 v zadevi Franz Egenberger, C-313/04, ZOdl., str. I-6331, točka 33).

77

V skladu s sodno prakso Sodišča je različno obravnavanje utemeljeno, če temelji na objektivnem in razumnem merilu, torej če je povezano z zakonito dopustnim ciljem, ki ga zadevna zakonodaja želi doseči, in je ta različnost sorazmerna s ciljem, ki se z zadevnim obravnavanjem želi doseči (sodba z dne 16. decembra 2008 v zadevi Arcelor Atlantique et Lorraine in drugi, C-127/07, ZOdl., str. I-9895, točka 47).

78

Ker gre za zakonodajni akt Unije, mora zakonodajalec Unije dokazati obstoj objektivnih meril, zatrjevanih v zvezi z utemeljitvijo, in Sodišču predložiti dokaze, ki so potrebni za preizkus obstoja navedenih meril (glej zgoraj navedeno sodbo Arcelor Atlantique et Lorraine in drugi, točka 48).

79

V zadevi iz postopka v glavni stvari se zaradi diskriminatornosti nekaterih določb Uredbe št. 21/2004 z več vidikov izpodbija njihova veljavnost. Po eni strani naj bi odstopanje iz člena 9(3) Uredbe št. 21/2004 (v nadaljevanju: sporno odstopanje) vključevalo različno obravnavanje, ki ni upravičeno. Po drugi strani naj bi sporne obveznosti, določene s to uredbo, diskriminirale rejce ovc in koz v primerjavi z rejci goveda in prašičev.

80

H. Schaible trdi, da sporno odstopanje, ki omogoča, da se države članice z manjšo populacijo ovc in koz same odločijo o uvedbi elektronskega sistema za identifikacijo, pomeni diskriminacijo in rejcem živali v državah članicah, ki tega sistema niso uvedle, prinaša konkurenčno prednost pred drugimi rejci s sedežem v Uniji. Meni, da so stroški, ki jih nosijo rejci, pri obeh kategorijah držav članic enaki, prav tako pa tudi tveganja za izbruh epizootskih bolezni.

81

Glede trditev H. Schaibleja je treba navesti, da v obravnavani zadevi ni sporno, da zaradi spornega odstopanja pride do različnega pravnega obravnavanja imetnikov živali glede na državo članico, v kateri imajo sedež.

82

Vendar je treba ugotoviti, da je merilo, ki je temelj spornega odstopanja, objektivno in razumno.

83

Najprej, pragovi iz člena 9(3) Uredbe št. 21/2004 namreč vsebujejo povsem objektivna merila. Tako lahko države članice, ki neodvisno od svoje absolutne geografske velikosti ta merila izpolnjujejo in se odločijo, da bodo sporno odstopanje uporabile, v prihodnosti vseeno uvedejo elektronsko identifikacijo, če se upoštevne okoliščine spremenijo, in jo celo morajo uvesti, če njihova živalska populacija preseže navedene pragove.

84

Dalje, pragovi, določeni v okviru spornega odstopanja, so razumni in sorazmerni ciljem, ki jim sledi Uredba št. 21/2004, saj – kot poudarja Komisija – v primeru manjše skupine živali, ki ni namenjena trgovanju znotraj Skupnosti, doseganje ekonomije obsega na nacionalni ravni, ki omogoča obvladovanje stroškov elektronskega sistema, ni mogoče.

85

Svet glede stroškov pravilno opozarja, da je v državah članicah z manjšimi skupinami živali finančno breme iztrebljanja in usmrčevanja v primeru večjega izbruha epizootskih bolezni lahko manjše od stroškov uvedbe takšnega elektronskega sistema za identifikacijo. Tako je kljub morebitnemu povečanemu tveganju okužbe to tveganje načeloma omejeno na ozemlja držav članic, ki s tem, da so se odločile uporabiti sporno odstopanje, sprejmejo, da se bodo morale soočiti s tem finančnim bremenom, če bo prišlo do izbruha.

86

Ker je državam članicam s spornim odstopanjem možnost izbire elektronske individualne identifikacije dana le za živali, s katerimi se ne trguje znotraj Skupnosti, je treba ugotoviti, kot je navedla francoska vlada, da rejec s sedežem v državi članici, v kateri je navedena identifikacija obvezna, ne utrpi nobene gospodarske škode zaradi skupnih vplivov te obveznosti in spornega odstopanja. Vsaka žival, ki prihaja v to državo članico, mora namreč nujno biti tudi elektronsko identificirana, čeprav izvira iz druge države članice, v kateri v skladu z navedenim odstopanjem elektronska individualna identifikacija ni obvezna za živali, s katerimi se ne trguje znotraj Skupnosti.

87

Nazadnje, opozoriti je treba, da iz ustaljene sodne prakse izhaja, da prepoved diskriminacije ne velja za morebitne primere različnega obravnavanja, ki lahko, glede na državo članico, izhajajo iz razlik med predpisi različnih držav članic, če ti predpisi na vse osebe, za katere se uporabljajo, vplivajo enako (sodba z dne 16. julija 2009 v zadevi Horvath, C-428/07, ZOdl., str. I-6355, točka 55 in navedena sodna praksa). Sodišče je presodilo, da čeprav je bilo to načelo res razvito v okviru razlage določb prava Unije pri presoji skladnosti nacionalnih predpisov z načelom prepovedi diskriminacije, ne more biti drugače pri presoji veljavnosti določbe prava Unije, s katero se državam članicam priznava polje proste presoje, v okviru katerega sprejmejo navedene predpise, ki se razlikujejo (glej po analogiji sodbo z dne 19. septembra 2013 v zadevi Panellinios Syndesmos Viomichanion Metapoiisis Kapnou, C-373/11, točki 35 in 36).

88

V teh okoliščinah je treba presoditi, da ni bil odkrit noben element, ki bi lahko omajal veljavnosti spornega odstopanja zaradi njegove diskriminatornosti.

89

H. Schaible navaja, da obveznost elektronske identifikacije vsake živali ni določena za rejce goveda in prašičev, čeprav so navedene živali tako kot ovce in koze izpostavljene izbruhom epizootskih bolezni. Meni, da sistem za identifikacijo na gospodarstvu omogoča učinkovit boj proti epizootskim boleznim pri prašičih. Trdi, da uvedba obveznega sistema elektronske identifikacije goveda ni predvidena in da je iz Predloga Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. avgusta 2011 o spremembi Uredbe (ES) št. 1760/2000 glede elektronske identifikacije govedi in črtanja določb o prostovoljnem označevanju govejega mesa (COM(2011) 525 final) razvidno, da Komisija predlaga ohranitev možnosti izbire elektronske identifikacije goveda, to pa zlasti zaradi težav, nastalih v okviru obvezne individualne identifikacije ovc in koz. Meni, da politike Unije na tem področju niso usklajene in da Unija preizkuša tehnologijo, ki ni pripravljena za uporabo v sektorju, v katerem imajo kmetje le malo vpliva.

90

Francoska in nizozemska vlada navajata razlike, ki so po eni strani značilne za sektor ovc in koz, po drugi pa za sektorja goveda in prašičev. Poudarjata posebnosti teh različnih vrst živali glede njihove vzreje, prevoza in trženja ter bolezni in vrste tveganj, ki jih ogrožajo. Zlasti so ovce in koze običajno pogosteje predmet premikov kot govedo in prašiči, prav tako pa se z njimi, drugače kot z govedom in prašiči, pogosteje trguje na dražbah zelo velikih čred. Poleg tega se sestava skupin ovc in koz spremeni pogosteje kot sestava skupin goveda in prašičev. Pri slinavki in parkljevki pa naj bi bila možnost okužbe višja pri ovcah in kozah kot pri prašičih. Te okoliščine naj bi oteževale identifikacijo posamezne ovce in koze ter njeno sledenje.

91

V zvezi s tem je treba navesti, da lahko zakonodajalec Unije, kadar mora prestrukturirati ali ustvariti zapleten sistem, deluje po fazah in nadaljuje na podlagi pridobljenih izkušenj, če njegova izbira temelji na objektivnih in ustreznih merilih glede na cilje, ki jih želi z zadevno zakonodajo doseči (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Arcelor Atlantique et Lorraine in drugi, točki 57 in 58 in navedena sodna praksa).

92

V zvezi s trditvami, ki so navedene v točkah 89 in 90 te sodbe in se nanašajo na podobnosti in razlike med ovcami in kozami na eni strani ter govedom in prašiči na drugi, je treba navesti, da kljub nekaterim podobnostim teh različnih vrst sesalcev obstajajo razlike, ki upravičujejo poseben zakonodajni okvir za vsako živalsko vrsto. Ob upoštevanju zgodovinskih okoliščin izbruha slinavke in parkljevke leta 2001 je lahko zakonodajalec Unije z Uredbo št. 21/2004 legitimno uvedel posebno zakonodajo, ki določa elektronsko identifikacijo vrst, ki jih je ta izbruh posebej prizadel.

93

Zato ni bilo potrebno, da bi Svet na predlog Komisije zavrnil sprejetje Uredbe št. 21/2004 o uvedbi elektronske identifikacije ovc in koz, ker naj bi bilo njeno področje uporabe preveč omejeno.

94

Vendar je treba navesti, da mora zakonodajalec, čeprav se lahko legitimno opre na tak postopen pristop za uvedbo elektronske identifikacije, ob upoštevanju ciljev Uredbe št. 21/2004 upoštevati nujnost opravljanja ponovnega preizkusa uvedenih ukrepov, zlasti glede tega, ali je elektronska identifikacija izbirna ali obvezna (glej po analogiji zgoraj navedeno sodbo Arcelor Atlantique et Lorraine in drugi, točka 62).

95

Zato je treba ugotoviti, da ta uredba ne diskriminira rejcev ovc in koz v primerjavi z rejci goveda in prašičev.

96

V teh okoliščinah ni dokazano, da se s spornim odstopanjem in spornimi obveznostmi, določenimi z Uredbo št. 21/2004, krši načelo enakega obravnavanja.

97

Iz vseh zgornjih navedb je razvidno, da preizkus postavljenih vprašanj ni izkazal ničesar, kar bi lahko vplivalo na veljavnost členov 3(1), 4(2), 5(1) in 9(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 21/2004, ter Priloge B, točka 2, k tej uredbi.

98

Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (peti senat) razsodilo:

Preizkus postavljenih vprašanj ni izkazal ničesar, kar bi lahko vplivalo na veljavnost členov 3(1), 4(2), 5(1) in 9(3), prvi pododstavek, Uredbe Sveta (ES) št. 21/2004 z dne 17. decembra 2003 o uvedbi sistema za identifikacijo in registracijo ovc in koz ter o spremembi Uredbe (ES) št. 1782/2003 in direktiv 92/102/EGS in 64/432/EGS, kakor je bila spremenjena z Uredbo Komisije (ES) št. 933/2008 z dne 23. septembra 2008, ter Priloge B, točka 2, k tej uredbi.