1

Svojím odvolaním sa pán Liviu Dragnea domáha zrušenia uznesenia Všeobecného súdu Európskej únie z 12. mája 2020, Dragnea/Komisia (T‑738/18, neuverejnené, ďalej len „napadnuté uznesenie“, EU:T:2020:208), ktorým Všeobecný súd zamietol jeho žalobu o neplatnosť podanú proti listu Európskeho úradu pre boj proti podvodom (OLAF) z 1. októbra 2018, ktorého predmetom bolo na jednej strane odmietnutie začať vyšetrovanie týkajúce sa dvoch predchádzajúcich vyšetrovaní a na druhej strane zamietnutie žiadosti o prístup k dokumentom týkajúcim sa týchto vyšetrovaní (ďalej len „sporný list“).

2

Podľa článku 2 bodu 5 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ, Euratom) č. 883/2013 z 11. septembra 2013 o vyšetrovaniach vykonávaných Európskym úradom pre boj proti podvodom (OLAF), ktorým sa zrušuje nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1073/1999 a nariadenie Rady (Euratom) č. 1074/1999 (Ú. v. EÚ L 248, 2013, s. 1), sa pod pojmom „dotknutá osoba“ rozumie „akákoľvek osoba alebo hospodársky subjekt podozrivý zo spáchania podvodu, korupcie alebo akýchkoľvek iných protiprávnych činov poškodzujúcich finančné záujmy Únie, a ktorá je preto predmetom vyšetrovania zo strany [OLAF‑u]“.

3

Článok 5 tohto nariadenia, nazvaný „Začatie vyšetrovania“, stanovuje:

„1.   Generálny riaditeľ môže začať vyšetrovanie v prípade, že existuje dostatočné podozrenie, ktoré môže vychádzať aj z informácií poskytnutých akoukoľvek treťou stranou alebo z anonymných informácií, že bol spáchaný podvod, korupcia alebo akékoľvek iné protiprávne činy poškodzujúce finančné záujmy Únie. V rozhodnutí generálneho riaditeľa začať alebo nezačať vyšetrovanie sa zohľadnia priority vyšetrovacej politiky a ročný plán riadenia [OLAF‑u] stanovený v súlade s článkom 17 ods. 5 V tomto rozhodnutí sa zohľadní aj potreba efektívneho využívania zdrojov [OLAF‑u] a primeranosti použitých prostriedkov. Pokiaľ ide o interné vyšetrovania, malo by sa osobitne zohľadniť, ktorá inštitúcia, orgán, úrad alebo agentúra, sa nachádza v najlepšom postavení na ich vedenie, a to najmä na základe: povahy skutočností, skutočného alebo možného finančného vplyvu prípadu a pravdepodobnosti súdnej dohry.

2.   Začatie externých vyšetrovaní podlieha rozhodnutiu generálneho riaditeľa, ktorý koná z vlastnej iniciatívy alebo na základe žiadosti dotknutého členského štátu alebo akejkoľvek inštitúcie, orgánu, úradu alebo agentúry Únie.

Rozhodnutie začať interné vyšetrovanie prijíma generálny riaditeľ, ktorý koná z vlastnej iniciatívy alebo na základe žiadosti inštitúcie, orgánu, úradu alebo agentúry, v rámci ktorej sa vyšetrovanie bude musieť viesť, alebo na základe žiadosti členského štátu.

…

4.   Rozhodnutie začať alebo nezačať vyšetrovanie sa prijme do dvoch mesiacov od doručenia [OLAF‑u] žiadosti, ktorá je uvedená v odseku 2. Toto rozhodnutie sa bezodkladne oznámi členskému štátu, inštitúcii, orgánu, úradu alebo agentúre, ktoré žiadosť podali. Rozhodnutie nezačať vyšetrovanie musí byť odôvodnené. Ak po uplynutí uvedenej lehoty dvoch mesiacov [OLAF] neprijme žiadne rozhodnutie, považuje sa to za rozhodnutie [OLAF‑u] nezačať vyšetrovanie.

V prípade, že úradník, ostatný zamestnanec, člen inštitúcie alebo orgánu, riaditeľ úradu alebo agentúry alebo zamestnanec konajúci v súlade s článkom 22a služobného poriadku poskytne [OLAF‑u] informácie týkajúce sa podozrenia zo spáchania podvodu alebo podozrenia na nezrovnalosť, [OLAF] je povinný informovať ho o rozhodnutí začať alebo nezačať vyšetrovanie vzhľadom na príslušné skutočnosti.

…“

4

Článok 9 uvedeného nariadenia s názvom „Procesné záruky“ vymenúva procesné záruky, ktoré sa musia poskytnúť osobám dotknutým vyšetrovaniami OLAF‑u. Odsek 4 tohto článku najmä stanovuje, že „pred vypracovaním záverov, v ktorých sa uvádza meno dotknutej osoby, sa tejto osobe poskytne príležitosť, aby sa vyjadrila k skutočnostiam, ktoré sa jej týkajú“.

5

Článok 11 toho istého nariadenia s názvom „Správa o vyšetrovaní a následné opatrenia prijaté po vyšetrovaní“ vo svojom odseku 1 stanovuje, že po uzavretí vyšetrovania OLAF‑om sa pod dohľadom generálneho riaditeľa vypracuje správa, ktorá objasňuje najmä uskutočnené procesné kroky, zistené skutočnosti a ich predbežnú právnu kvalifikáciu, odhadovaný finančný vplyv týchto skutočností a ktorá sa prípadne spája s odporúčaniami týkajúcimi sa otázky, či inštitúcie Únie alebo zodpovedné orgány dotknutého členského štátu majú prijať určité opatrenia.

6

Článok 6 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 z 30. mája 2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie (Ú. v. ES L 145, 2001, s. 43; Mim. vyd. 01/003, s. 331), nazvaný „Žiadosti [o prístup ‑ neoficiálny preklad]“, vo svojom odseku 1 stanovuje:

„Žiadosti o prístup k dokumentu sa podávajú akoukoľvek písomnou formou vrátane elektronickej formy v niektorom z jazykov uvedených v článku [55 ZEÚ] a dostatočne presným spôsobom, aby orgán mohol dokument identifikovať. Žiadateľ nie je povinný uviesť dôvod svojej žiadosti.“

7

Článok 7 tohto nariadenia, nazvaný „Postup pri vybavovaní prvej žiadosti“, stanovuje:

„1.   Žiadosť o prístup k dokumentu sa bezodkladne spracuje. Potvrdenie o jej prijatí sa pošle žiadateľovi. Do 15 pracovných dní od zaevidovania žiadosti orgán buď povolí prístup k požadovanému dokumentu a v danej lehote zabezpečí prístup v súlade s článkom 10, alebo písomne oznámi dôvody úplného alebo čiastočného zamietnutia žiadosti a informuje žiadateľa o jeho práve podať opakovanú žiadosť v súlade s odsekom 2 tohto článku.

2.   V prípade úplného alebo čiastočného zamietnutia môže žiadateľ do 15 pracovných dní od obdržania odpovede od orgánu podať opakovanú žiadosť s požiadavkou, aby orgán prehodnotil svoje stanovisko.

…

4.   Ak sa orgánu nepodarí odpovedať v stanovenej lehote, žiadateľ má nárok podať opakovanú žiadosť.“

8

Článok 8 uvedeného nariadenia, nazvaný „Postup pri vybavovaní opakovanej žiadosti“, znie:

„1.   Opakovaná žiadosť sa bezodkladne spracuje. Do 15 pracovných dní od zaevidovania takejto žiadosti orgán buď povolí prístup k požadovanému dokumentu a v danej lehote poskytne prístup v súlade s článkom 10, alebo písomne oznámi dôvody úplného alebo čiastočného zamietnutia žiadosti. V prípade úplného alebo čiastočného zamietnutia žiadosti orgán informuje žiadateľa o opravných prostriedkoch, ktoré má k dispozícii, a to začatie súdneho konania proti orgánu a/alebo sťažnosť ombudsmanovi v súlade s podmienkami stanovenými v príslušných článkoch [263] a [228 ZFEÚ].

…

3.   Ak sa orgánu nepodarí odpovedať na žiadosť v stanovenej lehote, považuje sa to za zápornú odpoveď a podľa príslušných ustanovení Zmluvy [o FEÚ] má žiadateľ nárok začať súdne konanie proti orgánu a/alebo podať sťažnosť ombudsmanovi.“

9

OLAF začal viesť 10. februára 2015 dve vyšetrovania týkajúce sa obvinení z podvodu v prípade dvoch projektov na výstavbu cestnej infraštruktúry v Rumunsku (ďalej len „predbežné vyšetrovania“). Tieto projekty zadal správny orgán župy Teleorman (Rumunsko) a boli financované z prostriedkov Európskeho fondu regionálneho rozvoja (EFRR).

10

OLAF ukončil tieto vyšetrovania 30. mája a 16. septembra 2016. Vo svojich záverečných správach konštatoval, že boli založené dve zločinecké organizácie a že pravdepodobne došlo k sfalšovaniu veľkého množstva dokumentov s cieľom získať nezákonným spôsobom prostriedky Únie.

11

OLAF ďalej Európskej komisii odporučil, aby pristúpila k vymáhaniu dotknutých súm, a rumunskému protikorupčnému úradu odporučil začať trestné stíhanie z dôvodu porušenia finančných záujmov Únie.

12

OLAF považoval správny úrad župy Teleorman za „dotknutú osobu“ v rámci predbežných vyšetrovaní v zmysle článku 2 bodu 5 nariadenia č. 883/2013. Odvolateľ, pán Dragnea, ktorý bol v čase vyšetrovaných skutkových okolností predsedom tohto správneho úradu, však nebol považovaný za „dotknutú osobu“.

13

Rumunský protikorupčný úrad 13. novembra 2017 oznámil, že bolo proti nemu začaté trestné konanie pre podvod s prostriedkami patriacimi do rozpočtu Únie, založenie zločineckej organizácie a zneužitie právomoci.

14

V ten istý deň OLAF uverejnil aj tlačové komuniké, v ktorom sám informoval o začatí vnútroštátneho trestného konania. OLAF pritom odvolateľa označil jeho menom a poukázal na význam svojich predbežných vyšetrovaní pre začatie trestných konaní vnútroštátnymi orgánmi.

15

Odvolateľ zaslal OLAF‑u 1. júna 2018 list, v ktorom ho vyzval, aby sa vyjadril k výsledkom jeho preskúmania týkajúceho sa záverečných správ, ktoré sa zaoberali jednak vecnými a jednak procesnými otázkami.

16

Listom z 10. júla 2018 OLAF informoval odvolateľa, že vzhľadom na to, že záležitosť je predmetom vyšetrovania zo strany príslušných vnútroštátnych orgánov, vo veci samej sa nevyjadrí. Okrem toho poskytol vysvetlenia k procesným otázkam vzneseným odvolateľom.

17

Odvolateľ zaslal OLAF‑u 22. augusta 2018 list, v ktorom ho požiadal, aby začal vyšetrovanie týkajúce sa priebehu predchádzajúcich vyšetrovaní a umožnil mu nahliadnuť do niekoľkých dokumentov založených v procesných spisoch týchto vyšetrovaní (ďalej len „list z 22. augusta 2018“).

18

Sporným listom OLAF najmä odvolateľovi oznámil, že predbežné vyšetrovania boli vedené v súlade s platným právnym rámcom a že body, na ktoré odvolateľ poukázal, podľa neho neobsahovali informácie, ktoré by odôvodňovali začatie vyšetrovania týkajúceho sa priebehu predbežných vyšetrovaní. OLAF okrem toho uviedol, že keďže odvolateľ nemal v rámci predbežných vyšetrovaní postavenie „dotknutej osoby“, nemá procesné práva uvedené v článku 9 nariadenia č. 883/2013 a že mu nemožno poskytnúť prístup k požadovaným dokumentom.

19

Návrhom podaným do kancelárie Všeobecného súdu 11. decembra 2018 podal odvolateľ žalobu na zrušenie sporného listu.

20

V súvislosti s odmietnutím začať vyšetrovanie týkajúce sa vedenia predbežných vyšetrovaní sa odvolateľ odvolával na porušenie práva na obhajobu, ktoré je zakotvené najmä v článku 9 nariadenia č. 883/2013, ako aj na porušenie zásady riadnej správy vecí verejných, a namietal rôzne nesprávne posúdenia, ku ktorým došlo počas predbežných vyšetrovaní, resp. ktoré sa týkali správ, ktorými boli tieto vyšetrovania ukončené.

21

Čo sa týka odmietnutia poskytnúť prístup k dokumentom, odvolateľ namieta proti porušeniu článku 42 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“), ako aj článku 4 ods. 2 a článku 7 nariadenia č. 1049/2001.

22

Samostatným podaním podaným do kancelárie Všeobecného súdu 6. marca 2019 Komisia vzniesla námietku neprípustnosti podľa článku 130 ods. 1 Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu.

23

Odvolateľ predložil 18. apríla 2019 svoje pripomienky k tejto námietke neprípustnosti.

24

Napadnutým uznesením Všeobecný súd, ktorý sa domnieval, že má na základe spisového materiálu dostatok informácií, rozhodol v súlade s článkom 130 ods. 1 a 7 jeho rokovacieho poriadku, že o návrhu Komisie rozhodne bez ďalšieho konania, a keďže tomuto návrhu vyhovel, zamietol žalobu ako neprípustnú.

25

Komisia v rámci svojej námietky neprípustnosti vzniesla dva dôvody neprípustnosti. V prvom rade v súvislosti s námietkou neprípustnosti založenou na tvrdení, že odmietnutie OLAF‑u začať vyšetrovanie týkajúce sa vedenia predbežných vyšetrovaní nemá povahu aktu, ktorý by mohol byť predmetom žaloby o neplatnosť, Všeobecný súd na jednej strane poznamenal, že žiadne ustanovenie nariadenia č. 883/2013 nepriznáva fyzickým a právnickým osobám bez ohľadu na to, či ide, alebo nejde o „dotknuté osoby“ v zmysle tohto nariadenia, právo žiadať OLAF, aby začal vyšetrovanie týkajúce sa jeho vlastných predbežných vyšetrovaní s cieľom preskúmať dodržanie procesných záruk upravených v článku 9 nariadenia č. 883/2013, a na druhej strane, že v zmysle tohto nariadenia môžu fyzické alebo právnické osoby oznámiť OLAF‑u informácie o protiprávnych konaniach, avšak nemôžu OLAF‑u uložiť povinnosť začať správne vyšetrovanie.

26

Za týchto podmienok Všeobecný súd dospel k záveru, že odmietnutie OLAF‑u začať vyšetrovanie týkajúce sa vedenia predbežných vyšetrovaní nemožno považovať za akt so záväznými právnymi účinkami, ktoré by mohli zasiahnuť do záujmov žalobcu tým, že podstatným spôsobom zmenia jeho právne postavenie.

27

Všeobecný súd dodal, po prvé, že aj v prípade, ak by sa odmietnutie OLAF‑u začať vyšetrovanie týkajúce sa vedenia predbežných vyšetrovaní obsiahnuté v spornom liste malo vykladať ako odmietnutie zmeniť alebo spochybniť konečné správy, takéto odmietnutie by nebolo možné považovať za rozhodnutie, ktoré môže byť predmetom žaloby o neplatnosť. Vzhľadom na to, že správy a odporúčania OLAF‑u vypracované po skončení externého alebo interného vyšetrovania a zaslané príslušným orgánom členských štátov sú len odporúčaniami alebo stanoviskami, ktoré nevyvolávajú záväzné právne účinky, by prijatie žaloby namierenej proti takémuto odmietnutiu viedlo k obchádzaniu nenapadnuteľnej povahy takýchto správ a odporúčaní.

28

Po druhé sa Všeobecný súd domnieval, že iný záver, akým je ten uvedený v predchádzajúcom bode, by mal navyše v prejednávanej veci za následok aj obchádzanie lehoty na podanie žaloby o neplatnosť, pretože aj v prípade, ak by sa predmetné správy a odporúčania považovali za napadnuteľné akty, odvolateľ by v prejednávanej veci nepodal návrh v stanovenej lehote.

29

Po tretie Všeobecný súd konštatoval, že konštatovanie neprípustnosti žaloby o neplatnosť nevytvára medzeru v systéme súdnej ochrany práv Únie, a to na jednej strane predovšetkým s prihliadnutím na možnosť vnútroštátneho súdu rozhodujúceho v priebehu trestných konaní, ktoré sa prípadne začali na základe informácií, ktoré OLAF postúpil vnútroštátnym orgánom, predložiť Súdnemu dvoru návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ a na druhej strane s prihliadnutím na to, že nezákonný postup OLAF‑u, ktorý sa netýka aktu spôsobujúceho ujmu, je za určitých okolností postihnuteľný v rámci žaloby o náhradu škody.

30

V druhom rade, čo sa týka námietky neprípustnosti založenej na skutočnosti, že odmietnutie prístupu k dokumentom nie je napadnuteľným aktom v zmysle nariadenia č. 1049/2001, Všeobecný súd na jednej strane rozhodol, že odvolateľ nemôže založiť svoju žiadosť o prístup k dokumentom priamo na ustanovení primárneho práva, akým je článok 42 Charty.

31

Na druhej strane sa Všeobecný súd domnieval, že za osobitných okolností prejednávanej veci nemožno odmietnutie prístupu k dokumentom považovať za konečný akt prijatý v súlade s článkami 7 a 8 nariadenia č. 1049/2001, a teda ani za akt, ktorý môže byť predmetom žaloby o neplatnosť podľa toho istého nariadenia.

32

V tejto súvislosti Všeobecný súd po prvé konštatoval, že až v písomných podaniach, ktoré mu boli predložené, odvolateľ po prvýkrát spresnil, že žiadosť o prístup k dokumentom uvedená v liste z 22. augusta 2018 bola podaná na základe článku 6 nariadenia č. 1049/2001.

33

Po druhé sa Všeobecný súd domnieval, že zo znenia sporného listu jasne vyplýva, že OLAF zaobchádzal so žiadosťou o prístup k dokumentom ako so žiadosťou o prístup k spisu z predbežných vyšetrovaní a nie ako s pôvodnou žiadosťou v zmysle článkov 6 a 7 nariadenia č. 1049/2001 a že OLAF mal uvedenú žiadosť dôvodne posúdiť takýmto spôsobom, keďže v liste z 22. augusta 2018 sa odvolateľ sústavne odvolával na nariadenie č. 883/2013.

34

Po tretie Všeobecný súd, ktorý zdôraznil, že odvolateľ nepredložil opakovanú žiadosť v zmysle článku 7 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001, rozhodol, že vzhľadom na to, že OLAF správne posúdil žiadosť odvolateľa ako žiadosť o prístup k spisu z vyšetrovania, a nie ako pôvodnú žiadosť v zmysle článkov 6 a 7 uvedeného nariadenia, Komisia neporušila článok 7 ods. 1 toho istého nariadenia tým, že neinformovala žalobcu o jeho práve podať takúto opakovanú žiadosť.

35

Svojím odvolaním odvolateľ navrhuje, aby Súdny dvor:

36

Okrem toho odvolateľ v podstate Súdny dvor žiada, aby nariadil dokazovanie a uložil Komisii povinnosť predložiť všetky dokumenty týkajúce sa predbežných vyšetrovaní.

37

Komisia navrhuje, aby Súdny dvor:

38

Na podporu svojho odvolania odvolateľ uvádza dva odvolacie dôvody. Prvým odvolacím dôvodom založeným na porušení nariadenia č. 883/2013 a článku 47 Charty odvolateľ kritizuje napadnuté uznesenie v rozsahu, v akom ním Všeobecný súd zamietol jeho žalobu o neplatnosť ako neprípustnú v rozsahu, v akom sa týkala odmietnutia OLAF‑u začať vyšetrovanie vo veci vedenia predbežných vyšetrovaní. Svojím druhým odvolacím dôvodom založeným na porušení článkov 6 a 7 nariadenia č. 1049/2001 kritizuje odvolateľ napadnuté uznesenie v rozsahu, v akom ním Všeobecný súd zamietol jeho žalobu o neplatnosť ako neprípustnú v tej miere, v akej sa týkala odmietnutia OLAF‑u poskytnúť prístup k dokumentom použitým v rámci jeho predbežných vyšetrovaní.

39

Prvou časťou svojho prvého odvolacieho dôvodu odvolateľ kritizuje záver, ku ktorému dospel Všeobecný súd v bode 36 napadnutého uznesenia, podľa ktorého odmietnutie OLAF‑u začať vyšetrovanie týkajúce sa vedenia predbežných vyšetrovaní nie je rozhodnutím, ktoré by mohlo byť predmetom žaloby o neplatnosť, ako aj úvahy podporujúce takýto záver, ku ktorým tento súd dospel v bodoch 33 a 34 uvedeného uznesenia. Podľa odvolateľa uvedený záver vychádza z nesprávneho posúdenia, ktorého sa mal dopustiť Všeobecný súd, keď konštatoval, že ho nemožno považovať za „dotknutú osobu“ v zmysle článku 2 bodu 5 nariadenia č. 883/2013, že si nemohol uplatniť právo na spravodlivý proces v rámci vyšetrovania a že správy OLAF‑u nemali podstatný vplyv na neskôr vedené vnútroštátne trestné konania. Odvolateľ zastáva názor, že OLAF svojim rozhodnutím, v rámci ktorého odvolateľa nepovažoval za „dotknutú osobu“, hoci v skutočnosti bol hlavným objektom vyšetrovaní ako predseda župnej rady Teleormana a hoci bol tento vnútroštátny orgán považovaný za „dotknutú osobu“ v zmysle článku 2 bodu 5 nariadenia č. 883/2013, odvolateľa zbavil procesných záruk upravených v článku 9 tohto nariadenia. Správy OLAF‑u však mali významný vplyv na rozhodnutie rumunského protikorupčného orgánu o stíhaní odvolateľa, ako vyplýva aj z tlačového komuniké OLAF‑u a rumunského protikorupčného orgánu z 13. novembra 2017. Tieto správy sa totiž považovali v priebehu vnútroštátneho trestného konania za rozhodujúce dôkazy. Podľa odvolateľa je vhodným základom, z ktorého treba vychádzať pri preskúmaní jeho odvolania, rozsudok z 8. júla 2008, Franchet a Byk/Komisia (T‑48/05, EU:T:2008:257).

40

V druhej časti prvého odvolacieho dôvodu odvolateľ tvrdí, že zamietnutie jeho žaloby ako neprípustnej by malo za následok zlyhanie systému súdnej ochrany Únie v rozpore s požiadavkami článku 47 Charty, keďže na rozdiel od záverov Všeobecného súdu, ku ktorým dospel v bodoch 40 a 41 napadnutého uznesenia, správy a odporúčania OLAF‑u mali významný vplyv na rozhodnutia vnútroštátnych orgánov v oblasti trestného stíhania. Navyše vzhľadom na tú skutočnosť, že súdy členských štátov nemajú právomoc skúmať pôvodné vyšetrovania OLAF‑u z hľadiska práva Únie ani rozhodnúť o ich zákonnosti a že protiprávne akty vyšetrovania vedeného OLAF‑om by mohli byť predmetom žaloby o náhradu škody a nie žaloby o neplatnosť, nemožno takúto žalobu považovať za účinný prostriedok nápravy v zmysle uvedeného ustanovenia.

41

Komisia tvrdí, že prvý odvolací dôvod je irelevantný a v každom prípade nedôvodný.

42

Ako správne pripomína Všeobecný súd v bode 30 napadnutého uznesenia, v prípade, ak ako v prejednávanej veci má rozhodnutie Komisie zamietavú povahu, takéto rozhodnutie sa musí posudzovať s ohľadom na povahu žiadosti, na ktorú odpovedá (uznesenie zo 6. apríla 2006, GISTI/Komisia, C‑408/05 P, neuverejnené, EU:C:2006:247, bod 10, ako aj citovaná judikatúra), teda v prejednávanej veci, ako poznamenal Všeobecný súd v bode 31 toho istého uznesenia, s ohľadom na povahu žiadosti o začatie vyšetrovania priebehu predbežných vyšetrovaní predloženej OLAF‑u.

43

V prvom rade na rozdiel od tvrdení odvolateľa uvedených v prvej časti jeho odvolacieho dôvodu namiereného proti bodom 33, 34 a 36 napadnutého uznesenia Všeobecný súd v tejto súvislosti v bode 36 správne rozhodol, vychádzajúc z úvah uvedených v bodoch 33 až 35 uvedeného uznesenia, že odmietnutie OLAF‑u začať vyšetrovanie týkajúce sa vedenia predbežných vyšetrovaní nemožno považovať za akt so záväznými právnymi účinkami, ktorý by mohol ovplyvniť záujmy odvolateľa, a teda že takéto odmietnutie nepredstavuje rozhodnutie, proti ktorému by bolo možné podať žalobu o neplatnosť na základe článku 263 ZFEÚ.

44

Navyše treba konštatovať, že odvolateľ svojou argumentáciou nekritizuje podstatu odôvodnenia Všeobecného súdu uvedeného v bodoch 33 až 35 napadnutého uznesenia, na základe ktorého dospel k záveru obsiahnutému v bode 36 uvedeného uznesenia, ale svoju argumentáciu zameriava na otázku, či sa OLAF správne rozhodol nepovažovať ho v rámci predchádzajúcich vyšetrovaní za „dotknutú osobu“ v zmysle článku 2 bodu 5 nariadenia č. 883/2013.

45

Odpoveď na takúto otázku je však vzhľadom na uvedené úvahy a záver Všeobecného súdu irelevantná, keďže tento súd v bode 33 napadnutého uznesenia správne zdôraznil, že žiadne ustanovenie nariadenia č. 883/2013 nepriznáva fyzickým a právnickým osobám bez ohľadu na to, či ide o „dotknuté osoby“ v zmysle článku 2 bodu 5 tohto nariadenia, právo požiadať OLAF o začatie vyšetrovania týkajúceho sa jeho predbežných vyšetrovaní.

46

Aj „dotknutá osoba“ v zmysle tohto ustanovenia, ktorú uvedený článok definuje ako „akúkoľvek osobu alebo hospodársky subjekt podozrivý zo spáchania podvodu, korupcie alebo akýchkoľvek iných protiprávnych činov poškodzujúcich finančné záujmy Únie, a ktorá je preto predmetom vyšetrovania zo strany [OLAF‑u]“, totiž nemá právo požiadať tento úrad o začatie vyšetrovania týkajúceho sa jeho vlastných vyšetrovaní, pričom tento úrad nie je povinný začať vyšetrovanie na základe informácií, ktoré mu boli predložené.

47

Navyše, ako tvrdí Komisia, Všeobecný súd ďalej v bode 43 napadnutého uznesenia a prostredníctvom odkazu na body 37 a 38 tohto uznesenia v zásade rozhodol, že ak by mal posúdiť žalobu s prihliadnutím na záverečné správy OLAF‑u, na ktorých je táto žaloba založená, ako to navrhuje odvolateľ v tom zmysle, že sa týka odmietnutia OLAF‑u zmeniť alebo spochybniť tieto správy, takáto žaloba by viedla k obchádzaniu lehoty na podanie žaloby o neplatnosť.

48

Svojím prvým odvolacím dôvodom odvolateľ nespochybňuje toto posúdenie Všeobecného súdu.

49

V tejto súvislosti a vzhľadom na to, že žaloba v prvostupňovom konaní nebola formálne namierená proti konečným správam z predbežných vyšetrovaní ako takým, ale proti spornému listu, ktorým OLAF zamietol žiadosť žalobcu o začatie vyšetrovania týkajúceho sa priebehu predbežných vyšetrovaní, treba pripomenúť, že v súlade s ustálenou judikatúrou Súdneho dvora akt, ktorý neobsahuje nijakú novú skutočnosť vo vzťahu k skoršiemu aktu, predstavuje akt, ktorý iba potvrdzuje skorší akt, a preto nemôže odôvodňovať začatie plynutia novej lehoty na podanie žaloby (uznesenie z 23. októbra 2009, Komisia/Potamianos a Potamianos/KomisiaC‑561/08 P a C‑4/09 P, EU:C:2009:656, bod 43, ako aj citovaná judikatúra).

50

V prejednávanej veci, ako uviedla generálna advokátka v bode 43 svojich návrhov a ako vyplýva aj zo záverov Všeobecného súdu uvedených v napadnutom uznesení, odvolateľ sa vo svojich listoch adresovaných OLAF‑u obmedzil na spochybnenie záverov OLAF‑u uvedených v záverečných správach a procesných dokumentoch, ktoré viedli k týmto záverom, bez toho, aby označil nové a podstatné skutočnosti. Z tých istých konštatovaní navyše vyplýva, že odpovede OLAF‑u a najmä sporný list neodkazovali na takéto skutočnosti ani na opätovné preskúmanie postavenia odvolateľa s ohľadom na uvedené správy.

51

Z vyššie uvedeného vyplýva, že v súvislosti s odmietnutím OLAF‑u začať vyšetrovanie týkajúce sa priebehu predbežných vyšetrovaní sporný list v každom prípade predstavuje akt, ktorý iba potvrdzuje konečné správy vypracované na záver týchto vyšetrovaní, a preto bez toho, aby bolo v prejednávanej veci potrebné sa vysporiadať s otázkou, či sa uvedené správy považujú za napadnuteľné akty v zmysle článku 263 ZFEÚ, treba konštatovať, že Všeobecný súd v bode 43 napadnutého uznesenia správne rozhodol, že žalobu odvolateľa v prejednávanej veci v každom prípade nemožno vyhlásiť za prípustnú, keďže v opačnom prípade by došlo k obchádzaniu lehoty, v rámci ktorej mohla dotknutá osoba prípadne napadnúť záverečné správy z predbežných vyšetrovaní vedených OLAF‑om.

52

Vzhľadom na vyššie uvedené skutočnosti je potrebné prvú časť prvého odvolacieho dôvodu zamietnuť ako nedôvodnú.

53

V druhom rade, čo sa týka druhej časti tohto odvolacieho dôvodu založenej na tom, že rozhodnutie Všeobecného súdu o neprípustnosti žaloby obsiahnuté v napadnutom uznesení predstavuje zlyhanie systému súdnej ochrany Únie, treba predovšetkým pripomenúť, že z článku 256 ZFEÚ, z článku 58 prvého odseku Štatútu Súdneho dvora Európskej únie, článku 168 ods. 1 písm. d) a článku 169 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora vyplýva, že v odvolaní musia byť presne uvedené napádané časti rozsudku, ktorého zrušenie sa navrhuje, ako aj právne tvrdenia, ktoré osobitným spôsobom podporujú toto odvolanie, inak sú odvolanie alebo dotknutý odvolací dôvod neprípustné (uznesenie z 29. júna 2016, Médiateur/Staelen, C‑337/15 P, neuverejnené, EU:C:2016:670, bod 21 a citovaná judikatúra).

54

Odvolateľ, ktorý formuloval druhú časť svojho prvého odvolacieho dôvodu v znení pripomenutom v bode 40 tohto rozsudku, nesplnil takéto požiadavky. Kým totiž Všeobecný súd preskúmal tvrdenie odvolateľa uvedené v prvostupňovom konaní založené na takomto údajnom zlyhaní systému súdnej ochrany Únie v bodoch 47 až 55 napadnutého uznesenia, pričom s touto otázkou sa vysporiadal v rámci rozsiahlej právnej úvahy, odvolateľ sa v rámci tejto druhej časti uspokojil s tým, že na jednej strane vyjadril svoj nesúhlas s posúdeniami Všeobecného súdu uvedenými v bodoch 40 a 41 uvedeného uznesenia a na druhej strane uviedol veľmi stručné všeobecné tvrdenia bez toho, aby vysvetlil, z akého dôvodu sú jednotlivé právne úvahy obsiahnuté v bodoch 47 až 55 uvedeného uznesenia prípadne založené na nesprávnom právnom posúdení.

55

V tejto súvislosti treba pripomenúť, že odvolací dôvod, ktorý sa obmedzuje na všeobecné tvrdenia a podrobne neobsahuje presné údaje týkajúce sa bodov napadnutého rozhodnutia, v ktorých údajne došlo k nesprávnemu právnemu posúdeniu, musí byť zamietnutý ako zjavne neprípustný (pozri v tomto zmysle uznesenie z 29. júna 2016, Médiateur/Staelen, C‑337/15 P, neuverejnené, EU:C:2016:670, bod 22 a citovanú judikatúru). Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora tejto požiadavke pripomenutej v bode 53 tohto rozsudku nezodpovedá odvolací dôvod, ktorý bez toho, aby obsahoval argumentáciu osobitne smerujúcu k vymedzeniu nesprávneho právneho posúdenia, ktorým je napadnutý rozsudok postihnutý, sa obmedzuje na zopakovanie žalobných dôvodov alebo tvrdení už uvedených v konaní vedenom pred Všeobecným súdom. Takéto odvolanie totiž v skutočnosti predstavuje len návrh na opätovné preskúmanie žaloby podanej na Všeobecný súd, čo nepatrí do právomoci Súdneho dvora (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 16. decembra 2020, Rada a i./K. Chrysostomides & Co. a i., C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P a C‑604/18 P, EU:C:2020:1028, bod 127 a citovanú judikatúru).

56

Z uvedeného vyplýva, že druhá časť prvého odvolacieho dôvodu je neprípustná.

57

Vzhľadom na vyššie uvedené treba prvý odvolací dôvod zamietnuť v celom rozsahu ako čiastočne nedôvodný a čiastočne neprípustný.

58

Podľa odvolateľa sa Všeobecný súd dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď vyhovel námietke neprípustnosti Komisie založenej na skutočnosti, že odmietnutie prístupu k dokumentom, ktorý formuloval OLAF v spornom liste, nebolo napadnuteľným aktom v zmysle nariadenia č. 1049/2001. Konkrétne, Všeobecný súd v bode 69 napadnutého uznesenia nesprávne rozhodol, že odmietnutie prístupu k dokumentom požadovaným v liste z 22. augusta 2018 nemožno považovať za konečný akt prijatý v súlade s článkami 7 a 8 tohto nariadenia. K tomuto záveru dospel najmä po tom, čo v bodoch 64 a 65 toho istého uznesenia uviedol, že žalobca na jednej strane až v štádiu písomnej časti konania vedeného pred Všeobecným súdom po prvýkrát uviedol, že jeho žiadosť o prístup bola založená na článku 6 toho istého nariadenia, a na druhej strane, že zo sporného listu jasne vyplýva, že OLAF predmetnú žiadosť neposudzoval ako žiadosť o prístup podľa uvedeného článku 6, ale len ako žiadosť k vyšetrovaciemu spisu.

59

Všeobecný súd teda nezohľadnil skutočnosť, že v prípade žiadosti o prístup k dokumentom nestanovuje článok 6 nariadenia č. 1049/2001 nijakú osobitnú formálnu požiadavku okrem vyhotovenia tejto žiadosti v jednom z jazykov Únie a dostatočného stupňa presnosti na to, aby inštitúcia dokázala identifikovať sporné dokumenty. Preto podľa žalobcu vzhľadom na to, že ho Komisia neinformovala o jeho práve podať opakovanú žiadosť podľa článku 7 ods. 2 uvedeného nariadenia, sa zamietnutie prístupu k dokumentom formulované OLAF‑om malo považovať za konečný akt, proti ktorému možno podať žalobu o neplatnosť.

60

Komisia po prvé tvrdí, že svojím druhým odvolacím dôvodom odvolateľ Súdnemu dvoru navrhuje, aby spochybnil posúdenie skutkového stavu Všeobecným súdom, čo nepatrí do právomoci Súdneho dvora v rámci odvolacieho konania.

61

Po druhé podľa Komisie odvolateľ mohol na účely prístupu k dokumentom požadovaným od OLAF‑u vychádzať buď z práva na prístup k spisu uvedeného v článku 41 ods. 2 písm. b) Charty, alebo z práva verejnosti na prístup k dokumentom, ktoré je stanovené a upravené nariadením č. 1049/2001. V prejednávanej veci však právny základ, na ktorom odvolateľ založil svoju žiadosť o prístup formulovanú v liste z 22. augusta 2018, nebol jasný a tento list vyvolával dojem, že žiadosť vychádzala z článku 41 ods. 2 písm. b) Charty. Bolo teda normálne, že OLAF v spornom liste predmetnú žiadosť o prístup neposudzoval z hľadiska nariadenia č. 1049/2001 a neupozornil odvolateľa na možnosť podať opakovanú žiadosť podľa článku 7 nariadenia č. 1049/2001. V tejto súvislosti podľa Komisie z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že žiadosť o prístup k dokumentom musí byť dostatočne presná na to, aby dotknutej inštitúcii umožnila na takúto žiadosť odpovedať. V tejto súvislosti sú žiadatelia povinní predložiť relevantné informácie a pri predkladaní takejto žiadosti sú viazaní povinnosťou lojálnosti.

62

Po tretie Komisia zastáva názor, že aj keby sa odvolateľ napriek všetkému stále domnieval, že jeho žiadosť o prístup bola založená na tomto nariadení, mal podať opakovanú žiadosť podľa článku 7 nariadenia č. 1049/2001. Ak by sa totiž pôvodná odpoveď OLAF‑u chápala ako odmietnutie v zmysle uvedeného nariadenia, nemohla by v žiadnom prípade predstavovať napadnuteľný akt vzhľadom na dvojstupňové konanie zavedené týmto nariadením.

63

Na úvod treba pripomenúť, že konanie o prístupe k dokumentom inštitúcií prebieha v dvoch fázach a že odpoveď na pôvodnú žiadosť v zmysle článku 7 ods. 1 nariadenia č. 1049/2001 je len zaujatím prvého stanoviska, ktoré v zásade nemožno napadnúť žalobou. Ak však výnimočne inštitúcia zaujme takouto odpoveďou svoje konečné stanovisko, táto odpoveď môže byť predmetom žaloby o neplatnosť (pozri rozsudok z 2. októbra 2014, Strack/Komisia, C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, bod 36 a citovanú judikatúru).

64

Ako v podstate uviedla aj generálna advokátka v bode 74 svojich návrhov, skutočnosť, že dotknutá inštitúcia vo svojej odpovedi neinformovala žiadateľa v súlade s článkom 7 ods. 1 nariadenia č. 1049/2001 o jeho práve podať opakovanú žiadosť podľa článku 7 ods. 2 tohto nariadenia, vyjadruje konečnú povahu tejto odpovede.

65

Okrem toho v rozsahu, v akom Komisia proti druhému odvolaciemu dôvodu odvolateľa namieta, že tvrdenia uvedené na jeho podporu patria do pôsobnosti posúdenia skutkového stavu Všeobecným súdom a z tohto dôvodu sa na nich nevzťahuje preskúmanie Súdnym dvorom, ktorý rozhoduje o odvolaní, treba pripomenúť, že právna kvalifikácia skutočnosti alebo aktu, akým je list, zo strany Všeobecného súdu predstavuje právnu otázku, ktorú je možné nastoliť v rámci odvolania (rozsudok z 23. novembra 2017, Bionorica et Diapharm/Komisia, C‑596/15 P a C‑597/15 P, EU:C:2017:886, bod 55, ako aj citovaná judikatúra).

66

V prejednávanej veci z napadnutého uznesenia vyplýva, že OLAF neinformoval žalobcu o jeho práve podať opakovanú žiadosť podľa článku 7 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001.

67

Je pravda, že z tohto uznesenia tiež vyplýva, že v liste z 22. augusta 2018 sa žalobca neodvolával na nariadenie č. 1049/2001 a že až v písomnom vyjadrení predloženom Všeobecnému súdu po prvýkrát spresnil, že jeho žiadosť o prístup k dokumentom podaná v uvedenom liste bola podaná na základe článku 6 uvedeného nariadenia.

68

V tejto súvislosti však treba uviesť, že podľa článku 6 ods. 1 nariadenia č. 1049/2001 sa žiadosti o prístup k dokumentu podávajú písomnou formou vrátane elektronickej formy v niektorom z jazykov uvedených v článku 55 ZEÚ a dostatočne presným spôsobom, aby orgán mohol dokument identifikovať.

69

Naopak, žiadne z ustanovení nariadenia č. 1049/2001 neukladá žiadateľovi povinnosť spresniť právny základ jeho žiadosti.

70

Takúto povinnosť nemožno vyvodiť ani z judikatúry citovanej Komisiou, keďže napriek niekoľkým jemným rozdielom vo formulácii sa rozsudok z 20. januára 2011, Strack/Komisia (F‑121/07, EU:F:2011:3, body 84 až 91), týkal požiadavky uvedenej v bode 68 tohto rozsudku formulovať žiadosť o prístup dostatočne jasným spôsobom na to, aby inštitúcia mohla identifikovať tento dokument, a nie povinnosti spresniť právny základ žiadosti.

71

Neexistencia povinnosti výslovne odkázať na nariadenie č. 1049/2001 v žiadosti o prístup k dokumentom je navyše v súlade s cieľom sledovaným týmto nariadením. Z článku 1 písm. a) uvedeného nariadenia totiž vyplýva, že jeho cieľom je zaručiť „čo najširší prístup k dokumentom“.

72

Okrem toho, ako vyplýva z judikatúry Súdneho dvora, nariadenie č. 1049/2001 priznáva právo na veľmi široký prístup k dokumentom dotknutých inštitúcií, pričom výhoda takéhoto práva nepodlieha podľa článku 6 ods. 1 tohto nariadenia odôvodneniu žiadosti (rozsudok z 26. januára 2010, Internationaler Hilfsfonds/Komisia, C‑362/08 P, EU:C:2010:40, bod 56).

73

Za týchto podmienok treba na rozdiel od záverov, ku ktorým dospel Všeobecný súd v bodoch 65, 66 a 68 napadnutého uznesenia, konštatovať, že OLAF mal preskúmať najmä žiadosť odvolateľa o prístup z hľadiska nariadenia č. 1049/2001, a preto bol povinný informovať odvolateľa o jeho práve podať opakovanú žiadosť podľa článku 7 ods. 2 tohto posledného uvedeného nariadenia.

74

Predovšetkým tá skutočnosť, že Všeobecný súd v bode 66 napadnutého uznesenia uviedol, že v liste z 22. augusta 2018 sa odvolateľ „sústavne odvolával na nariadenie č. 883/2013“, nie je v tomto kontexte relevantná.

75

Skutočnosť, že list z 22. augusta 2018 sa týkal žiadosti o prístup k dokumentom vzťahujúcim sa na vyšetrovanie OLAF‑u, teda oblasti upravenej nariadením č. 883/2013, totiž nebráni tomu, aby táto žiadosť bola hneď na začiatku založená na nariadení č. 1049/2001, keďže je nesporné, že toto nariadenie môže slúžiť ako právny základ žiadosti o prístup k dokumentom týkajúcim sa správneho konania, ktoré sa riadi iným aktom Únie.

76

Keďže v prejednávanej veci OLAF neinformoval odvolateľa o jeho práve podať opakovanú žiadosť podľa článku 7 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001, odvolateľ teda dôvodne predpokladal, ako vyplýva z bodov 63 a 64 tohto rozsudku, že OLAF v spornom liste vyjadril svoje konečné stanovisko, v rámci ktorého zamietol jeho žiadosť o prístup k dokumentom formulovanú v liste z 22. augusta 2018, a preto proti spornému listu možno podať žalobu.

77

Z toho vyplýva, že druhý odvolací dôvod musí byť vyhlásený za dôvodný, pretože Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď v bode 69 napadnutého uznesenia rozhodol, že zamietnutie prístupu k dokumentom, o ktoré požiadal v liste z 22. augusta 2018, nemožno považovať za konečný akt, proti ktorému by bolo možné podať žalobu o neplatnosť.

78

Vzhľadom na všetky vyššie uvedené úvahy treba zrušiť napadnuté uznesenie v rozsahu, v akom ním Všeobecný súd zamietol žalobu odvolateľa ako neprípustnú v tej miere, v akej OLAF v spornom liste odmietol odvolateľovi poskytnúť prístup k dokumentom, o ktoré odvolateľ požiadal v jeho liste z 22. augusta 2018, a v zostávajúcej časti odvolanie zamietnuť.

79

V súlade s článkom 61 prvým odsekom Štatútu Súdneho dvora Európskej únie môže Súdny dvor v prípade zrušenia rozhodnutia Všeobecného súdu buď sám vydať konečný rozsudok, ak to stav konania dovoľuje, alebo vrátiť vec Všeobecnému súdu na rozhodnutie.

80

Keďže Všeobecný súd v prejednávanej veci zamietol žalobu odvolateľa ako neprípustnú v rozsahu, v akom smerovala k zrušeniu odmietnutia OLAF‑u, obsiahnutého v spornom liste, poskytnúť odvolateľovi prístup k dokumentom, o ktoré požiadal v jeho liste z 22. augusta 2018, a preto dôvody uvedené na podporu tejto časti jeho žaloby neboli predmetom kontradiktórnej diskusie pred Všeobecným súdom, a keďže ich Všeobecný súd nepreskúmal, v zmysle tohto ustanovenia nie je možné v spore rozhodnúť vo veci samej (pozri v tomto zmysle rozsudok z 8. septembra 2020, Komisia a Rada/Carreras Sequeros a i., C‑119/19 P a C‑126/19 P, EU:C:2020:676, bod 130). Je preto potrebné vrátiť vec Všeobecnému súdu, aby rozhodol o tejto časti žaloby o neplatnosť.

81

Nie je teda potrebné rozhodnúť o návrhu na nariadenie vykonania dokazovania uvedenom v bode 36 tohto rozsudku.

82

Podľa článku 184 ods. 2 rokovacieho poriadku, ak odvolanie nie je dôvodné alebo ak je dôvodné a Súdny dvor sám rozhodne s konečnou platnosťou o veci, rozhodne aj o trovách konania.

83

Článok 138 ods. 3 rokovacieho poriadku uplatniteľný na konanie o odvolaní na základe článku 184 ods. 1 uvedeného rokovacieho poriadku stanovuje, že ak mali účastníci konania úspech len v časti predmetu konania, každý z nich znáša svoje vlastné trovy konania.

84

V prejednávanej veci treba uplatniť toto posledné uvedené ustanovenie, keďže odvolanie sa zamieta v rozsahu, v akom Všeobecný súd napadnutým uznesením zamietol návrh na zrušenie sporného listu do tej miery, v akej OLAF na základe tohto listu odmietol začať vyšetrovanie týkajúce sa priebehu skorších vyšetrovaní, ale vyhovuje sa mu v rozsahu, v akom Všeobecný súd týmto uznesením zamietol návrh na vyhlásenie neplatnosti sporného listu v tej miere, v akej OLAF týmto listom odmietol odvolateľovi poskytnúť prístup k dokumentom, o ktoré požiadal v liste z 22. augusta 2018.

85

Je preto potrebné rozhodnúť, že každý účastník konania znáša svoje vlastné trovy konania súvisiace s týmto odvolacím konaním, a konštatovať, že o trovách prvostupňového konania sa rozhodne neskôr, pričom vec bude vrátená Všeobecnému súdu.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (tretia komora) rozhodol takto: