1. 

Postupná liberalizácia vnútorného trhu poštových služieb, ktoré majú zásadný význam pre hospodársku a sociálnu súdržnosť, umožnila, aby tieto služby popri historických prevádzkovateľoch, ktorým boli tradične zverené, poskytovali aj podniky odlišnej povahy. Vzhľadom na túto novú situáciu je potrebné – okrem iných otázok – spresniť, kedy sa má vychádzať z toho, že podniky pôsobiace v oblasti prepravy a expresných doručovacích služieb v skutočnosti poskytujú poštové služby.

2. 

Tento liberalizačný fenomén na druhej strane spôsobil, že členské štáty musia zaručiť užívateľom právo na poskytovanie týchto služieb (najmä niektorých služieb označovaných ako základné) na určitej kvalitatívnej úrovni, sústavne na celom území a za dostupné ceny. Takto sa chápe univerzálna služba. Zhoda, pokiaľ ide o jej základné znaky, sa však končí pri rozhodovaní, kto a ako ju má financovať.

3. 

Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Regionálny správny súd pre región Lazio, Taliansko) chce v podstate vedieť, a) či sa smernica 97/67/ES ( 2 ) vzťahuje na prepravné služby a expresné doručovacie služby, b) či v prípade, ak sa na ne vzťahuje uvedená smernica, podniky, ktoré poskytujú tieto služby, potrebujú na svoju činnosť povolenie, a c) či tieto podniky musia prispievať na financovanie univerzálnej služby v Taliansku.

4. 

Spor vychádza zo žalôb, ktoré podali viaceré podniky pôsobiace v oblasti prepravných služieb a expresných doručovacích služieb, ako aj združenia takých podnikov, ktoré sa domáhajú zrušenia rozhodnutia a nariadenia, ktoré vydal Autorità per le garanzie nelle Comunicazioni ( 3 ), ako aj dekrétu Ministro dello Sviluppo Economico ( 4 ) o pravidlách udeľovania povolení na poskytovanie poštových služieb verejnosti ( 5 ).

5.

Odôvodnenia 22 a 23 znejú:

6.

V článku 2 sa nachádzajú tieto vymedzenia pojmov:

„Na účely tejto smernice platia nasledovné definície:

7.

V bode 6 uvedeného článku sú poštové zásielky vymedzené takto:

„poštová zásielka: adresovaná zásielka v konečnej podobe, v ktorej ju prepravuje poskytovateľ poštových služieb. Okrem korešpondencií patria medzi zásielky napríklad aj knihy, katalógy, noviny, periodická tlač a poštové balíky obsahujúce tovar s komerčnou hodnotou alebo bez nej“.

8.

Podľa článku 2 bodu 19 sú „podstatné požiadavky“:

„všeobecné, iné ako ekonomické dôvody, na základe ktorých môže členský štát ukladať podmienky poskytovania poštových služieb. Týmito dôvodmi sú dôverný charakter korešpondencie, bezpečnosť siete, pokiaľ ide o prepravu nebezpečného tovaru, dodržiavanie podmienok zamestnávania, systémov sociálneho zabezpečenia, stanovených zákonom, iným právnym predpisom či správnym opatrením a/alebo kolektívnou zmluvou dohodnutou medzi vnútroštátnymi sociálnymi partnermi v súlade s právom Spoločenstva a vnútroštátnym právom, a v odôvodnených prípadoch ochrana údajov, ochrana životného prostredia a územné plánovanie. …“

9.

V článku 7 sa uvádza:

„1.   …Členské štáty môžu financovať poskytovanie univerzálnej služby v súlade s jedným alebo s viacerými zo spôsobov ustanovených v odsekoch 2, 3 a 4 alebo v súlade s akýmikoľvek inými spôsobmi zlučiteľnými so zmluvou.

…

3.   Ak členský štát stanoví, že povinnosti univerzálnej služby, ako sú ustanovené v tejto smernici, spôsobujú čisté náklady vypočítané s prihliadnutím na prílohu I a predstavujú neprimerané finančné zaťaženie pre poskytovateľa(‑ov) univerzálnej služby, môže zaviesť:

4.   Ak sa čisté náklady znášajú spoločne v súlade s odsekom 3 písm. b), môžu členské štáty zriadiť kompenzačný fond, ktorý sa môže financovať z poplatkov poskytovateľov služieb a/alebo užívateľov… Členské štáty môžu udeľovanie povolení poskytovateľom služieb podľa článku 9 ods. 2 podmieniť povinnosťou finančne prispievať do tohto fondu alebo plniť povinnosti univerzálnej služby. …“

10.

Podľa článku 9:

„1.   Pre služby, ktoré nepatria do rozsahu univerzálnej služby, môžu členské štáty zaviesť všeobecné povolenia v rozsahu potrebnom na zabezpečenie dodržiavania podstatných požiadaviek.

2.   Pre služby, ktoré sú v rozsahu univerzálnej služby, môžu členské štáty zaviesť povoľovacie postupy vrátane individuálnych licencií, a to v rozsahu potrebnom na zabezpečenie dodržiavania podstatných požiadaviek a zabezpečiť poskytovanie [a zabezpečenie poskytovania – neoficiálny preklad] univerzálnej služby.

Udeľovanie povolení:

…

…

…

S výnimkou podnikov, ktoré boli určené ako poskytovatelia univerzálnej služby v súlade s článkom 4, povolenia nesmú:

…“

11.

Podľa odôvodnenia 17 tejto smernice:

„Samotná preprava by sa nemala považovať za poštovú službu. …“

12.

V jej odôvodnení 27 sa uvádza:

13.

Smernica 97/67 bola prebratá do talianskeho právneho poriadku prostredníctvom legislatívneho dekrétu č. 261 z 22. júla 1999 ( 7 ). Zmeny uvedenej smernice zavedené smernicou 2008/6 ( 8 ) boli prebraté do talianskeho práva legislatívnym dekrétom č. 58 z 31. marca 2011 ( 9 ).

14.

Článok 6 ods. 1 a 1a legislatívneho dekrétu č. 261, v znení zmenenom legislatívnym dekrétom č. 58, stanovuje:

„1.   Na poskytovanie služieb, ktoré nepatria k univerzálnej službe, vrátane poskytovania súkromných poštových priečinkov na distribúciu poštových zásielok, sa vyžaduje všeobecné povolenie…

1a.   Udelenie všeobecného povolenia aj pre poskytovateľa univerzálnej služby možno pri zohľadnení situácie na trhu a organizácie poštových služieb podmieniť splnením osobitných povinností univerzálnej služby… alebo povinností týkajúcich sa uhrádzania finančného príspevku do mechanizmu spoločného znášania nákladov uvedeného v článku 10 tohto dekrétu. …“

15.

V súlade s článkom 10 ods. 2 legislatívneho dekrétu č. 261/1999:

„2. Do fondu podľa odseku 1 prispievajú držitelia individuálnych licencií a všeobecného povolenia najviac vo výške desať percent hrubého príjmu vyplývajúceho z činnosti, ktorá je predmetom povolenia, v súvislosti so službami zameniteľnými za služby zahrnuté do univerzálnej služby.“

16.

Nariadenie týkajúce sa povolení na poskytovanie poštových služieb verejnosti, schválené rozhodnutím AGCom ( 10 ) (ďalej len „nariadenie o povoleniach“), v článku 1 ods. 1 písm. g) a r) stanovuje:

„1.   Na účely tohto nariadenia sa uplatňujú tieto vymedzenia pojmov:

…

…

…

17.

Podľa článku 8 ods. 4 nariadenia „na samotnú prepravu sa nevyžaduje všeobecné povolenie“.

18.

Na základe článku 11 ods. 1 písm. f) a článku 15 ods. 2 nariadenia o povoleniach má držiteľ všeobecného povolenia povinnosť prispievať do kompenzačného fondu nákladov na univerzálnu službu, ak sú splnené podmienky uvedené v odôvodení 27 smernice 2008/6 a v článku 10 ods. 2 legislatívneho dekrétu č. 261/1999.

19.

Dekrét ministerstva hospodárskeho rozvoja ( 11 ) v článku 9 stanovuje, že držitelia individuálnych alebo všeobecných licencií musia dodržiavať povinnosti stanovené v článku 11 nariadenia.

20.

Žalobcovia sú podniky a združenia podnikov, ktoré pôsobia v oblasti prepravných služieb, špeditérskych služieb a expresných doručovacích služieb. ( 12 ) Hoci tvrdia, že neposkytujú poštové služby, sú držiteľmi všeobecného povolenia upraveného v článku 6 legislatívneho dekrétu č. 261/1999, o ktoré požiadali iba na preventívne účely, z dôvodu údajnej neurčitosti talianskej právnej úpravy týkajúcej sa uvedených služieb.

21.

V roku 2015 podali žalobcovia na vnútroštátnom súde žalobu o neplatnosť rozhodnutia č. 129/15 a nariadenia o povoleniach. Tvrdili, že činnosti, ktoré vykonávajú ako prepravcovia, sprostredkovatelia prepravy alebo špeditéri, ako aj expresné doručovacie služby nemožno označiť za poštové služby v zmysle článku 2 smernice 97/67 a článku 1 legislatívneho dekrétu č. 261/1999. Tiež kritizujú napadnutú právnu úpravu z dôvodu, že ich poškodzuje, odporuje právu Únie a je neprimeraná vzhľadom na záujmy, ktoré má chrániť, a ich vlastné činnosti. Konkrétne napádajú uloženie povinnosti získať povolenie aj vo vzťahu k službám, ktoré by mali byť od tejto povinnosti oslobodené, a namietajú voči uloženiu povinnosti prispievať do kompenzačného fondu nákladov univerzálnej služby.

22.

Uvedený súd po tom, čo vo svojom návrhu na začatie prejudiciálneho konania vysvetlil svoj názor (ktorý sa vo všeobecnosti prikláňa k tvrdeniam žalobcov), rozhodol o prerušení konania a položil Súdnemu dvoru nasledujúce prejudiciálne otázky:

23.

Návrh na začatie prejudiciálneho konania vo veci C‑259/16 bol doručený do kancelárie Súdneho dvora 10. mája 2016 a návrh na začatie prejudiciálneho konania vo veci C‑260/16 bol doručený v nasledujúci deň, teda 11. mája 2016. Vzhľadom na to, že obe veci spolu súvisia, rozhodlo sa o ich spojení na spoločné konanie.

24.

Písomné pripomienky predložili Confetra a i. ( 14 ), AICAI a i. ( 15 ), UPS Italia, Poste Italiane SpA, talianska vláda a Komisia. Všetky tieto subjekty, ako aj francúzska vláda sa zúčastnili na pojednávaní, ktoré sa konalo 20. septembra 2017.

25.

Vo všetkých štyroch prejudiciálnych otázkach sa spomína dekrét na účely objasnenia jeho zlučiteľnosti so smernicou 96/67. Uvedený predpis však upravuje skôr procesné než hmotnoprávne aspekty udeľovania licencií a povolení v talianskom poštovom sektore. Pokiaľ ide o hmotnoprávne aspekty, v skutočnosti majú prednosť zvyšné dva predpisy (teda legislatívny dekrét č. 261/1999 a nariadenie o povoleniach).

26.

V každom prípade, keďže v prvej a druhej otázke nie je uvedené konkrétne ustanovenie dekrétu, je takmer nemožné vykonať takú analýzu. V tretej a štvrtej otázke sa spomína článok 9 dekrétu, ale nepovažujem za nevyhnutné preskúmať ho, keďže jednoducho odkazuje na povinnosti držiteľov všeobecných povolení stanovené v článku 11 nariadenia o povoleniach. Preto sa zameriam na zvyšné vnútroštátne predpisy, ktorých sa týkajú prejudiciálne otázky.

27.

Keď sa tieto prejudiciálne konania nachádzali v písomnej fáze, Súdny dvor vydal rozsudok vo veci DHL Express (Austria) ( 16 ), v ktorej rozhodoval o povinnosti podniku poskytujúceho kuriérske a expresné doručovacie služby prispievať na financovanie národného regulačného orgánu zodpovedného za tento sektor z hľadiska článku 9 ods. 2 smernice 97/67. Na pojednávaní sa diskutovalo o vplyve uvedeného rozsudku a rozsudku z 15. júna 2017, Ilves Jakelu, ( 17 ) na tieto prejudiciálne konania.

28.

Confetra sa domnieva, že smernica 97/67 bráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá do rozsahu poštových služieb zahŕňa aj prepravné služby, služby týkajúce sa sprostredkovania prepravy a expresné doručovacie služby. Právne vymedzenie, ani povaha ktorejkoľvek z týchto služieb nesúvisí s poštovými službami. Uvedená smernica sa konkrétne nevzťahuje na prepravcov, ktorí vykonávajú vyberanie alebo distribúciu poštových zásielok, ktoré sú zvyčajne vedľajšími činnosťami popri ich hlavnej činnosti (preprave).

29.

Confetra, ktorú podporujú AICAI a i., ako aj UPS, zdôrazňuje charakteristické znaky expresných doručovacích služieb, akými sú pružnosť pri spracovaní zásielky, individuálne určenie prepravného, platba po odoslaní, doručovanie „od dverí k dverám“ a iné podobné faktory, ktoré odlišujú tieto služby od poštových služieb poskytovaných v režime univerzálnej služby, aj keď predstavujú jeden z jej segmentov.

30.

Podľa názoru ACAI a i. bola odpoveď na prvú otázku poskytnutá v rozsudku Corbeau ( 18 ) a z odôvodnenia 18 smernice 97/67 vyplýva, že expresné doručovacie služby nie sú súčasťou univerzálnej služby. ACAI a i. dodávajú, že definícia, ktorá sa nachádza v článku 2 ods. 1 bode 1 uvedenej smernice, sa podobá definícii tradičných poštových služieb, teda štandardných služieb určených pre verejnosť. V uvedenom odôvodnení sú však charakteristické znaky expresných doručovacích služieb nesprávne obmedzené len na poštové služby s pridanou hodnotou.

31.

UPS poznamenáva, že poštové služby všeobecného hospodárskeho záujmu sú výslovne vylúčené z pôsobnosti smernice 2006/123/ES o službách na vnútornom trhu ( 19 ) na základe článku 1 v spojení s článkom 17 ods. 1 písm. a) tejto smernice. Z toho a contrario sensu vyplýva, že na také poštové služby sa vzťahuje smernica 97/67, zatiaľ čo ostatné služby, vrátane expresných doručovacích služieb, sa riadia smernicou 2006/123. UPS uvádza, že rozhodovacia prax Komisie v rámci kontroly hospodárskych koncentrácií potvrdzuje rozdiely medzi trhom štandardného doručovania a trhom expresného doručovania. ( 20 ) Komisia podľa spoločnosti UPS v skutočnosti poukázala na to, že na trhu expresného doručovania pôsobí málo tradičných poskytovateľov štandardných poštových služieb. ( 21 )

32.

Poste Italiane, talianska vláda a Komisia zhodne tvrdia, že z výkladu článku 2 bodov 1 a 1a smernice 97/67 v spojení s odôvodnením 17 smernice 2008/6 vyplýva, že definícia poštových služieb zahŕňa všetky prepravné podniky, ktoré vykonávajú aj niektorú z činností typických pre poštové služby, ako je vyberanie, triedenie alebo distribúcia poštových zásielok. Jedine nespadajú pod definíciu samotnej prepravy. ( 22 ) Preto nemožno vylúčiť podniky, ktoré poskytujú expresné doručovacie služby, lebo tiež vykonávajú jednu alebo viaceré činnosti charakteristické pre poštové služby. ( 23 ) Činnosti s pridanou hodnotou, ktorými sa vyznačujú expresné doručovacie služby, nemenia nič na tom, že tieto služby patria do kategórie poštových služieb.

33.

Talianska vláda tiež poukazuje na možný budúci vývoj sekundárneho práva, ktorý podľa jej názoru potvrdzuje uvedený výklad. V návrhu nariadenia 2016/149 ( 24 ) sa konkrétne v rozpore s tým, čo naznačuje vnútroštátny súd, nerozlišujú „obyčajné“ balíky a „poštové“ balíky.

34.

Smernica 97/67 v článku 1 prvej zarážke stanovuje spoločné pravidlá, ktoré sa týkajú podmienok, ktoré upravujú poskytovanie „poštových služieb“, ktoré v súlade s taxatívnou definíciou ( 25 ) uvedenou v článku 2 bode 1 tejto smernice zahŕňajú „vyberanie, triedenie, prepravu a distribúciu poštových zásielok“. V nasledujúcich bodoch budem kurzívou zvýrazňovať pojem preprava vzhľadom na jeho význam pre zodpovedanie prejudiciálnej otázky.

35.

Pojem „poštová zásielka“ je upravený v článku 2 bode 6 smernice 97/67. Ide o adresovanú zásielku v konečnej podobe, v ktorej ju prepravuje poskytovateľ poštových služieb. Poštovými zásielkami môže byť, samozrejme, korešpondencia ( 26 ), ale aj knihy, katalógy, noviny, periodická tlač, ako aj „poštové balíky obsahujúce tovar s komerčnou hodnotou alebo bez nej“.

36.

Vzhľadom na to, že za poskytovateľa poštových služieb sa považuje každý podnik, ktorý poskytuje jednu alebo viaceré zo služieb vymenovaných v článku 2 bode 1 smernice 97/67, na prvý pohľad by bolo možné z výkladu vyššie uvedených ustanovení vo vzájomnej súvislosti vyvodiť, že preprava poštových zásielok patrí medzi poštové služby. Na to, aby podnik patril do pôsobnosti smernice 97/67, by teda stačilo, aby vykonával prepravu uvedených poštových zásielok, pričom by sa nevyžadovalo, aby navyše vykonával aj niektorú inú činnosť z tých, ktoré sú spomenuté v článku 2 bode 1 tejto smernice.

37.

V prvej vete odôvodnenia 17 smernice 2008/6, ktorou bola smernica 97/67 zmenená, sa však uvádza, že samotná preprava by sa nemala považovať za poštovú službu. Hoci toto konštatovanie nebolo vložené do článkov smernice 97/67 ( 27 ), možno sa domnievať, že vyjadruje pôvodný zámer normotvorcu, podľa ktorého preprava oddelená od ostatných poštových činností už od začiatku nepatrila do pôsobnosti smernice 97/67.

38.

V spore vo veci samej sa záver, že ide o poskytovateľov poštových služieb, môže týkať dvoch kategórií podnikov: na jednej strane podnikov, ktoré pôsobia v oblasti prepravy a ako špeditéri, a na druhej strane podnikov, ktoré poskytujú expresné doručovacie služby. Samotné orgány alebo úrady pre reguláciu poštových služieb poukázali na ťažkosti spojené s vymedzením pôsobnosti prierezových predpisov (ako sú predpisy, ktoré upravujú prepravu) vo vzťahu k predpisom, ktorých predmetom sú práve poštové služby, ak sa na tieto dve kategórie podnikov vzťahujú oba súbory predpisov. ( 28 ) Každou z týchto kategórií sa budem zaoberať samostatne.

39.

Vývoj trhu poštových služieb v ostatných rokoch svedčí o jasnej tendencii smerom k diverzifikácii, ktorá je odôvodnená predovšetkým rozmachom elektronického obchodu. Tradičné podniky pôsobiace v poštovom sektore súťažia s logistickými a prepravnými podnikmi a dokonca aj poskytovatelia priemyselnej prepravy tovaru sa menia na doručovateľov balíkov. Ich klienti už nežiadajú len klasické služby týkajúce sa prepravy tovaru (zo závodov do obchodných stredísk), ale aj distribúciu jednotlivých balíkov. Tak vznikajú nové kategórie podnikov, ktoré úplne nezodpovedajú chápaniu poskytovateľov poštových služieb, ale ponúkajú podobné služby, ktoré by napokon mohli byť zameniteľné za poštové služby. ( 29 )

40.

Prepravné a špeditérske podniky sa domáhajú výkladu smernice 97/67, podľa ktorého nepatria do pôsobnosti tejto smernice. Tvrdia, že pri poskytovaní služieb týkajúcich sa prepravy poštových zásielok vykonávajú prípadné iné činnosti (napríklad vyberanie a distribúciu týchto zásielok) len ako vedľajšie činnosti popri hlavnej činnosti. Nemožno ich teda považovať za poskytovateľov poštových služieb. ( 30 )

41.

S uvedeným názorom nesúhlasím, a to z viacerých dôvodov.

42.

V prvom rade, pokiaľ sa v prípravných dokumentoch k smernici 2008/6 neuvádza niečo iné ( 31 ), najlogickejším výkladom prvej vety odôvodnenia 17 ( 32 ) tejto smernice je, že ide o spresnenie článku 2 bodov 1 a 6, pričom toto ustanovenie predstavuje „vysvetlenie, a nie zmenu“ ( 33 ), v tom zmysle, že na poskytovanie služieb obmedzených na samotnú prepravu poštových zásielok, bez vykonávania niektorej inej z činností, ktorými sa vyznačujú poštové služby (vyberanie, triedenie alebo distribúcia), sa nevzťahuje právna úprava poštového sektora. ( 34 )

43.

V druhom rade, ak by sa uznalo, že prepravné podniky nepatria do pôsobnosti smernice 97/67 z dôvodu, že vyberanie alebo distribúcia poštových zásielok sú vedľajšími činnosťami, vznikli by viaceré výkladové ťažkosti. Namiesto objektívnej a ľahko overiteľnej okolnosti, či došlo k vyberaniu, triedeniu alebo distribúcii poštových zásielok, by na určenie uplatniteľnej právnej úpravy bolo potrebné v konkrétnom prípade posúdiť väčší či menší pomer „vedľajších“ služieb vo vzťahu k hlavným službám (preprave), ktoré ponúkajú uvedené podniky.

44.

Domnievam sa, že podľa smernice 97/67 nie je dôležitý percentuálny pomer „vedľajších“ služieb vo vzťahu k prepravným službám, ale skutočnosť, že prevádzkovateľ poskytuje služby uvedené v prvom rade popri službách uvedených v druhom rade v rámci definície poštových služieb. ( 35 ) Odhliadnuc od právnej neistoty, ktorú by vyvolal výklad, ktorý navrhuje Confetra, v smernici 97/67 nenachádzam nič, čo by tento výklad podporovalo.

45.

Vysvetlenie, ktoré odporúčam, má napokon oporu v návrhu nariadenia o službách cezhraničného dodávania balíkov ( 36 ), v ktorého odôvodnení 8 sa uvádza, že „v súlade so zaužívanou praxou a smernicou [97/67][ ( 37 )] by sa každý krok v poštovom reťazci, t. j. vyberanie, triedenie a dodanie, mal považovať za služby dodávania balíkov“ a „samotná preprava, ktorá sa nevykonáva spoločne s jedným z týchto krokov, by nemala patriť do rozsahu služieb dodávania balíkov, lebo v takomto prípade možno predpokladať, že táto činnosť patrí do sektora dopravy“. ( 38 )

46.

Čo sa týka poskytovateľov expresných doručovacích služieb, Súdny dvor ich už označil za prevádzkovateľov poskytujúcich poštové služby aspoň štyrikrát: i) keď ich označil za poskytovateľov „osobitných“ služieb v rozsudku Corbeau ( 39 ); ii) keď v rozsudku DHL International ( 40 ) konštatoval, že pre nich platí požiadavka dodržiavať externý postup vybavovania sťažností, aký je upravený v článku 19 smernice 97/67; iii) keď v rozsudku DHL Express (Austria) ( 41 ) vyložil článok 9 ods. 2 uvedenej smernice v tom zmysle, že vnútroštátnym zákonom im možno uložiť – tak ako ostatným poskytovateľom poštových služieb – povinnosť financovať náklady regulačného orgánu zodpovedného za poštový sektor, a iv) keď v rozsudku Ilves Jakelu ( 42 ) určil, že poskytovanie týchto služieb možno podmieniť udelením všeobecného povolenia. Uvedené rozsudky by boli nezrozumiteľné, ak by Súdny dvor nevychádzal z predpokladu, že expresné doručovacie služby patria k poštovým službám.

47.

Hoci expresné doručovacie služby sa – niekedy aj v značnej miere – odlišujú od poštových služieb týkajúcich sa korešpondencie, podstata ich činnosti predsa spadá do rámca nástrojov komunikácie a výmeny informácií, ktoré sú charakteristické pre poštové služby. ( 43 ) Expresné doručovacie služby skutočne predstavujú jeden zo segmentov poštového trhu, ktorý sa vyznačuje širokým spektrom poskytovaných služieb, za ktoré klienti platia náležitú odmenu. Okrem toho pojmy ako „poštové služby“ alebo „poštová zásielka“ ( 44 ) sú v smernici 97/67 vymedzené dostatočne široko na to, aby sa mohli vzťahovať aj na tieto osobitné služby s vysokou pridanou hodnotou ( 45 ).

48.

Na základe týchto predpokladov – hoci v konečnom dôsledku prináleží vnútroštátnemu súdu, aby so zreteľom na rozsudok, ktorý vydá Súdny dvor, posúdil, či je talianska vnútroštátna právna úprava zlučiteľná so smernicou 97/76 – sa domnievam, že ustanovenia spomenuté v prvej otázke položenej v návrhu na začatie prejudiciálneho konania sú v súlade s uvedenou smernicou. Po prvé vnútroštátny súd potvrdil, že znenie článku 2 bodov 1, 1a a 6 smernice 97/67 bolo doslovne prebraté do článku 2 písm. a) a f) legislatívneho dekrétu č. 261/1999. Po druhé článok 1 ods. 1 písm. g), i) a r) a článok 8 ods. 4 nariadenia o povoleniach zodpovedajú výkladu pojmov poštové služby a preprava, ktorý navrhujem.

49.

Je to tak najmä preto, lebo podľa uvedeného nariadenia (článok 8 ods. 4) sa na samotnú prepravu nevyžaduje všeobecné povolenie. V článku 1 ods. 1 písm. r) tohto nariadenia je samotná preprava vymedzená ako „vykonávanie činností týkajúcich sa prepravnej fázy, ktoré nezahŕňajú vykonávanie iných činností, ktoré možno zaradiť do postupných fáz poštových služieb vymedzených v písmene g)“, čo je písmeno, v ktorom je konkretizovaný význam pojmu „poštové služby“.

50.

Confetra tvrdí, že uloženie povinnosti získať všeobecné povolenie podnikom, ktoré neposkytujú univerzálnu službu, je v článku 9 ods. 1 smernice 97/67 podmienené potrebou zabezpečiť dodržiavanie podstatných požiadaviek, ktoré sú vymedzené v článku 2 bode 19. Podľa jej názoru bola v Taliansku uložená povinnosť získať uvedené povolenie bez toho, aby orgány vykonali akékoľvek posúdenie potreby prijať regulačné opatrenia založené na takých požiadavkách. Okrem toho sa Confetra domnieva, že povinnosti, ktoré musí dodržiavať, sú neprimerané.

51.

AICAI a i. a UPS sa stotožňujú s uvedenými námietkami. Dodávajú, že na poštovom trhu existuje silná hospodárska súťaž a tento trh nemá nijaký nedostatok, ktorý by vyžadoval uplatniť všeobecné dôvody (podstatné požiadavky), ktoré dovoľujú uložiť podmienky. Skutočnosť, že v článku 1 legislatívneho dekrétu č. 261/1999 sa vyberanie, triedenie, preprava a distribúcia poštových zásielok označujú za činnosti prvoradého všeobecného záujmu, neodôvodňuje režim povinných povolení, lebo to bráni potrebnému účinku článku 9 ods. 1 smernice 97/67. Okrem toho mnohé z povinností stanovených v uvedenom legislatívnom dekréte sa už nachádzajú v iných odvetvových predpisoch.

52.

Poste Italiane zastáva názor, že vďaka širokej miere voľnej úvahy, ktorú smernica 97/67 priznáva členským štátom pri prijímaní režimov všeobecných povolení a pri určovaní poštových služieb, ktoré nepatria k univerzálnej službe a na poskytovanie ktorých sa vyžaduje povolenie, je taliansky režim zlučiteľný s právom Únie. Uvádza, že vnútroštátny zákonodarca zohľadnil potrebu regulačných opatrení so zreteľom na podstatné požiadavky prostredníctvom článku 6 legislatívneho dekrétu č. 261/1999 a tým, že v jeho článku 1 vymedzil „služby prvoradého všeobecného záujmu“. Čo sa týka primeranosti, Poste Italiane zdôrazňuje legitímny charakter cieľa dodržiavať pracovnoprávne predpisy v súlade s článkom 2 bodom 19 smernice 97/67. Okrem toho postup udeľovania povolení čo najmenej obmedzuje základné slobody, keďže poskytovateľ poštových služieb môže začať s výkonom svojej činnosti už po 45 dňoch od podania žiadosti.

53.

Talianska vláda súhlasí s tvrdením spoločnosti Poste Italiane, ktoré sa týka širokej miery voľnej úvahy členských štátov, predovšetkým vzhľadom na to, že smernicou 97/67 bola vykonaná minimálna harmonizácia. Preto regulačná právomoc priznaná členským štátom nie je obmedzená na univerzálnu službu, ale orgány musia dbať na všeobecný záujem sektora ako celku. ( 46 )

54.

Podľa Komisie možno pripustiť režim, o aký ide v prejednávanom spore, ak je odôvodnený niektorou z podstatných požiadaviek v zmysle článku 2 bodu 19 smernice 97/67, je primeraný a zodpovedá podmienkam stanoveným v článku 9 ods. 3 tejto smernice.

55.

Členské štáty v zásade môžu podmieniť poskytovanie poštových služieb, ktoré nepatria k univerzálnej službe, udelením všeobecného povolenia – článok 9 ods. 1 smernice 97/67 je v tomto smere jednoznačný. ( 47 ) Pokiaľ podniky poskytujúce prepravu poštových zásielok ( 48 ) a podniky, ktoré poskytujú expresné doručovacie služby, poskytujú poštové služby, ako som uviedol vyššie, vzťahuje sa na nich režim všeobecných povolení.

56.

Súhlasím so spoločnosťou Poste Italiane a s talianskou vládou v tom, že článok 9 ods. 1 smernice 97/67, vykladaný v súlade s odôvodnením 22 tejto smernice, priznáva vnútroštátnym orgánom určitú mieru voľnej úvahy na to, aby a) rozhodli, či zavedú režim všeobecných povolení, a b) ak ho zavedú, aby upravili jeho podmienky v rámci usmernení vyplývajúcich z uvedenej smernice.

57.

Podľa toho istého ustanovenia je zavedenie povolení prípustné len v rozsahu potrebnom na zabezpečenie dodržiavania podstatných požiadaviek. Keďže miera voľnej úvahy členských štátov závisí od presnosti ustanovení smernice, ktorej majú prispôsobiť vnútroštátny právny poriadok ( 49 ), v tomto prípade je značne obmedzená, lebo podstatné požiadavky sú výslovne a taxatívne ( 50 ) stanovené v článku 2 bode 19 smernice 97/67.

58.

Členský štát, ktorý sa rozhodne podmieniť prístup na trh poštových služieb získaním všeobecného povolenia, to teda musí odôvodniť na základe jednej alebo viacerých takých požiadaviek, ktoré v skutočnosti predstavujú veľmi odlišné všeobecné dôvody. ( 51 ) Nie je nevyhnutné, aby sa členský štát odvolal na všetky tieto všeobecné, iné ako ekonomické dôvody uvedené v citovanom ustanovení. Stačí, ak sa rozhodne odôvodniť režim všeobecných povolení jedným alebo viacerými takými dôvodmi.

59.

V legislatívnom dekréte č. 261/1999 sa konštatuje, že vyberanie, triedenie, preprava a distribúcia poštových zásielok sú „činnosťami prvoradého verejného záujmu“. V neskoršom rozhodnutí č. 129/15, ktorému predchádza dôvodová správa, ktorej súčasťou je podrobná analýza nariadenia o povoleniach s odôvodnením ( 52 ), je vysvetlené, že sa uskutočnila verejná diskusia, ktorá sa týkala okrem iného povinnosti dodržiavať pracovné podmienky.

60.

Podstatou sporu je otázka, či talianske orgány tým, že podmienili činnosť poskytovateľov poštových služieb, ktoré nepatria k univerzálnej službe, udelením všeobecného povolenia, správne využili voľnú úvahu, ktorú im priznáva smernica 97/67.

61.

Smernica 97/67 nevyžaduje podrobné vysvetlenie vhodnosti (závislé od kritérií posudzovania každého členského štátu) zavedenia uvedeného režimu, ale vyžaduje, aby tento režim rešpektoval usmernenia, ktoré sú uvedené v článku 9 ods. 1 v spojení s článkom 2 bodom 19. Inak povedané, ak chce členský štát podmieniť poskytovanie uvedených služieb režimom povolenia, musí spojiť jeho zavedenie s niektorým zo všeobecných dôvodov v zmysle smernice 97/67.

62.

Zo spisu pritom vyplýva, že v článku 1 ods. 2 písm. u) legislatívneho dekrétu č. 261/1999, ktorý vymedzuje „podstatné požiadavky“, na základe ktorých taliansky zákonodarca uplatňuje na činnosť podnikov, ako sú žalobcovia, režim všeobecných povolení, sú uvedené viaceré z požiadaviek stanovených v smernici 97/67 (napríklad zaručenie dôvernosti korešpondencie alebo ochrany osobných údajov a iné).

63.

Súčasťou uvedeného zoznamu je aj zámer zabezpečiť dodržiavanie povinností zamestnancov poskytovateľov poštových služieb v oblasti sociálneho zabezpečenia, ako aj vnútroštátnych pracovnoprávnych predpisov a odvetvových kolektívnych zmlúv. Tento konkrétny zámer je vyjadrený vo vykonávacích predpisoch prijatých po legislatívnom dekréte, na základe čoho Poste Italiane ( 53 ) poukazuje na to, že talianska právna úprava zodpovedá jednému zo všeobecných dôvodov („dodržiavanie podmienok zamestnávania, systémov sociálneho zabezpečenia, stanovených zákonom, iným právnym predpisom či správnym opatrením a/alebo kolektívnou zmluvou“) uvedených v článku 2 bode 19 smernice 97/67. ( 54 )

64.

Ak je samotná existencia všeobecného povolenia na poskytovanie sporných poštových služieb takto odôvodnená, vnútroštátny súd sa pýta, či talianske orgány nepodmienili udelenie takého povolenia splnením neprimeraných povinností. V návrhoch na začatie prejudiciálneho konania sa však presne ( 55 ) a konkrétne neuvádza, ktoré povinnosti (okrem povinnosti týkajúcej sa financovania univerzálnej služby ( 56 ), ktorou sa budem zaoberať neskôr) by sa mohli považovať za neprimerané.

65.

Domnievam sa, že povinnosti stanovené v článku 11 nariadenia o povoleniach nie sú vôbec neprimerané. Povinnosti týkajúce sa užívateľov, ktoré sú uvedené v odseku 2 tohto článku (uvádzať na viditeľnom mieste označenia podniku, zverejňovať chartu služieb a dodržiavať všeobecné predpisy v tejto oblasti), sú podľa môjho názoru dostatočne logické. To isté platí pre „informačné“ povinnosti uvedené v odseku 3 (poskytovať AGCom alebo príslušnému ministerstvu údaje o činnosti a o sťažnostiach, ako aj informovať ich o neskorších zmenách oproti pôvodnému okamihu udelenia povolenia).

66.

Pokiaľ ide o odsek 1 článku 11 uvedeného nariadenia, povinnosťou, ktorej sa týkala väčšina diskusie, je povinnosť stanovená v písmene f), ktorou sa budem zaoberať neskôr. Ostatné povinnosti stanovené v uvedenom odseku nepovažujem za neprimerané: niektoré [písmená a) a b)] sa týkajú zamestnávania a pravidiel týkajúcich sa zamestnancov, ktorí nesmú mať záznam v registri trestov určitého typu, a dodržiavania vnútroštátnych predpisov a zmlúv týkajúcich sa podmienok zamestnávania a iné [písmená c), d) a e)] sa týkajú vzťahov prevádzkovateľov so správnymi orgánmi, vrátane úhrady splatných poplatkov za overovacie a kontrolné činnosti, ktoré majú vykonávať tieto orgány, alebo prispievania na úhradu nákladov AGCom, ako aj povinnosť oznamovať im prípadné zmeny pôvodných požiadaviek.

67.

Hoci toto posúdenie musí vykonať v konečnom dôsledku vnútroštátny súd, pripomínam, že podľa môjho názoru sú uvedené povinnosti primerané a nie sú nadmerne zaťažujúce so zreteľom na poskytovanie poštových služieb v rámci, ktorý spája slobodu podnikania prevádzkovateľov s ich povinnosťou dodržiavať určité minimálne pravidlá organizovaného fungovania pod dohľadom orgánov verejnej moci, ktoré majú na ne dohliadať.

68.

Confetra ( 57 ) presadzuje doslovný výklad článku 9 ods. 1 a 2 a článku 7 ods. 4 smernice 97/67, z ktorých vyvodzuje, že povinnosť prispievať do kompenzačného fondu univerzálnej služby možno uložiť len prevádzkovateľom, ktorí poskytujú túto službu (a teda nie žalobcom). Právo Únie podľa jej názoru bráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá stanovuje automatickú povinnosť prispievať do tohto fondu bez rozlišovania podľa postavenia prispievateľov alebo relevantných trhov.

69.

AICAI a i., ako aj UPS súhlasia s názorom, ktorý zastáva Confetra. Dodávajú, že z gramatického, teleologického, systematického a historického hľadiska zmienka o „povoleniach“ v článku 9 ods. 2 druhom pododseku smernice 97/67 nezahŕňa povolenia uvedené v odseku 1, a preto majú povinnosť prispievať do kompenzačného fondu len poskytovatelia univerzálnej služby. Domnievajú sa, že uvedený výklad má oporu v odôvodnení 27 smernice 2008/6.

70.

Naproti tomu Poste Italiane a talianska vláda sa domnievajú, že článok 3 ods. 12 legislatívneho dekrétu č. 261/1999, ktorý sa týka príspevkov do kompenzačného fondu univerzálnej služby uhrádzaných poskytovateľmi poštových služieb, ktoré nepatria k univerzálnej službe, sa neuplatňuje priamo. Jeho uplatnenie je podmienené tým, že AGCom overí čisté náklady a neprimeranosť finančného zaťaženia poskytovateľa uvedenej služby, a spôsobom jej financovania. Spresňujú, že podľa článku 11 ods. 1 písm. f) a článku 15 ods. 2 nariadenia o povoleniach sa príspevky do uvedeného fondu posudzujú podľa konkrétneho prípadu a závisia od toho, či sú ponúkané služby zameniteľné za služby, ktoré patria k univerzálnej službe, ktorej črty sa vyvíjajú na základe hospodárskych, technických a sociálnych faktorov.

71.

Uvádzajú, že v článku 9 ods. 2 smernice 96/67 sú napriek tomu, že nie je sformulovaný práve najvhodnejšie, spomenuté povolenia vo všeobecnosti, pričom tento odsek nie je obmedzený na povolenia na poskytovanie univerzálnej služby v zmysle odseku 1, aj keď skutočnosť, že tieto dva odseky nasledujú po sebe, môže vyvolať taký dojem. Uvedené stanovisko podľa ich názoru potvrdzuje gramatický, systematický, logický a teleologický výklad uvedeného ustanovenia.

72.

Francúzska vláda, ktorá sa zúčastnila na pojednávaní len s cieľom odpovedať na tieto dve otázky, tvrdí, že vzhľadom na osobitné znaky podnikov, ktoré poskytujú expresné doručovacie služby, pridanú hodnotu ich služieb, využívanie týchto služieb ich klientmi a ceny týchto služieb týmto podnikom nemožno uložiť povinnosť prispievať do kompenzačného fondu.

73.

Komisia pochybuje o prípustnosti týchto otázok, lebo ich považuje za hypotetické, keďže AGCom zatiaľ neprijal nijaké rozhodnutie, ktoré by ukladalo uvedeným podnikom povinnosť prispievať do kompenzačného fondu. Okrem toho súhlasí s názorom, ktorý zastávajú Poste Italiane a talianska vláda, týkajúcim sa možnosti uložiť povinnosť prispievať do uvedeného fondu podnikom, ktoré poskytujú služby zameniteľné za služby poskytované v rámci univerzálnej služby.

74.

Vzhľadom na námietku Komisie týkajúcu sa hypotetického charakteru prejudiciálnych otázok je potrebné preskúmať ich prípustnosť.

75.

Na pojednávaní vyšlo najavo, že AGCom ešte nerozhodol o vytvorení kompenzačného fondu univerzálnej služby, a preto neuložil žiadnemu podniku povinnosť prispievať do takého fondu. ( 58 ) Ak je to tak – čo musí overiť vnútroštátny súd – tretia a štvrtá prejudiciálna otázka vychádzajú z budúcich hypotéz, ktorých obsah je zatiaľ neurčitý, v dôsledku čoho sú neprípustné. ( 59 )

76.

Nanajvýš by bolo možné vyhlásiť za prípustnú tretiu prejudiciálnu otázku, ak sa chápe ako abstraktná formulácia pochybnosti o zlučiteľnosti vnútroštátnych predpisov, ktoré dovoľujú – ale neukladajú povinnosť – v budúcnosti vyžadovať od držiteľov všeobecného povolenia, aby prispievali do kompenzačného fondu, so smernicou 97/67.

77.

Pre prípad, že Súdny dvor zamietne námietku neprípustnosti, však vyjadrím svoj názor na obe otázky, ktoré možno zodpovedať spoločne.

78.

Skutočnosť, že článok 9 ods. 2 smernice 97/67 sa vzťahuje na všeobecné povolenia, už bola potvrdená v rozsudku DHL Express (Austria). ( 60 ) Súdny dvor konkrétne uviedol, že z článku 9 ods. 2 druhého pododseku smernice 97/67 vyplýva, že pojem „povolenia“ označuje tak povolenia uvedené v odseku 2 prvom pododseku tohto článku (individuálne povolenia), ako aj povolenia uvedené v odseku 1 uvedeného článku (všeobecné povolenia).

79.

Hoci prejudiciálna otázka v uvedenej veci sa týkala článku 9 ods. 2 druhého pododseku štvrtej zarážky tejto smernice, pochybnosť sa sústredila na význam pojmu „povolenia“, ktorý Súdny dvor preskúmal v súvislosti so všetkými zarážkami uvedeného ustanovenia.

80.

Preto v zásade nič nebráni tomu, aby členské štáty podmienili udelenie všeobecného povolenia povinnosťou prispievať do kompenzačného fondu.

81.

Zavedenie takého fondu za podmienok opísaných v článku 7 ods. 4 smernice 97/67 predstavuje jednu z metód, ktorými členské štáty môžu financovať univerzálnu službu. Ako som už uviedol, tento fond je v skutočnosti vyrovnávacím mechanizmom v procese liberalizácie a otvorenia hospodárskej súťaži, ktorý uskutočnila smernica 2008/6. Tým, že poskytovatelia poštových služieb platia príspevky do tohto fondu, sa má dosiahnuť určitá rovnosť medzi nimi, pričom subjekty, ktoré vstupujú na trh a ktorým nevznikajú rovnaké náklady ako prevádzkovateľom povereným poskytovaním univerzálnej služby ( 61 ), musia platiť príspevky do uvedeného fondu a prispievať na financovanie povinností založených na zásade solidarity.

82.

Podľa odôvodnenia 27 smernice 2008/6 sa od poskytovateľov poštových služieb môže požadovať, aby prispievali na financovanie uvedeného fondu. Toto ustanovenie samozrejme zahŕňa prevádzkovateľov, ktorí sú držiteľmi všeobecných povolení. Stačí, aby sa poštové služby, ktoré títo prevádzkovatelia ponúkajú na základe uvedených povolení (a ktoré „sa nemusia nevyhnutne vyznačovať všetkými vlastnosťami univerzálnych služieb“), mohli z hľadiska užívateľov považovať za služby, ktoré „sa v dostatočnej miere vyznačujú zameniteľnosťou“ za služby, ktoré patria k univerzálnej službe.

83.

Ak užívateľ môže vnímať službu poštového podniku ako alternatívu k službe, ktorú ponúka poskytovateľ univerzálnej služby, možno sa domnievať, že tieto dve služby sú zameniteľné, čo – pripomínam – stačí na to, aby mal tento poštový podnik povinnosť prispievať do kompenzačného fondu. ( 62 )

84.

Domnievam sa, že talianska právna úprava, ktorú opisuje vnútroštátny súd, zodpovedá tomuto modelu. Po prvé článok 6 ods. 1a a článok 10 ods. 2 legislatívneho dekrétu č. 261/1999 stanovujú, že držitelia všeobecných povolení prispievajú do kompenzačného fondu univerzálnej služby, ak poskytujú služby zameniteľné za služby, ktoré patria k univerzálnej službe.

85.

Okrem toho – a to je kľúčová informácia o právnej úprave – článok 11 ods. 1 písm. f) a článok 15 ods. 2 nariadenia o povoleniach upravujú pomocou rovnakej formulácie ( 63 ) povinnosť prispievať do uvedeného fondu, pričom odkazujú na požiadavky stanovené v odôvodnení 27 smernice 2008/6. Nie je mi jasné, ako by bolo možné domnievať sa, že uvedenej smernici odporuje vnútroštátny predpis, ktorý určuje rozsah povinnosti financovať kompenzačný fond práve tak, ako je uvedené v spomenutej smernici.

86.

Preto sa domnievam, že uvedené ustanovenia talianskych právnych predpisov vôbec neodporujú smernici 97/67. Ak sa AGCom v budúcnosti rozhodne zaviesť tento mechanizmus a vyžadovať príspevky od určitých podnikov, potom – a nie teraz – bude potrebné overiť, do akej miery tento mechanizmus spĺňa kritériá vyplývajúce zo smernice 97/67.

87.

Na základe vyššie uvedeného navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálne otázky, ktoré mu položil Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Regionálny správny súd pre región Lazio, Taliansko), takto: