NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY

JULIANE KOKOTT

prednesené 29. apríla 2004 (1)

Vec C‑385/02

Komisia Európskych spoločenstiev

proti

Talianskej republike

„Verejné zmluvy na zhotovenie prác – Smernica Rady 93/37/EHS – Postup verejného obstarávania – Rokovacie konanie bez predchádzajúceho zverejnenia oznámenia o vyhlásení metódy verejného obstarávania – Počítanie plynutia trojročnej lehoty od uzatvorenia pôvodnej zmluvy – Neospravedlniteľný právny omyl“

I –    Úvod

1.        V uvedenom právnom spore ide o konanie o nesplnenie povinnosti, v ktorom Komisia vytýka Talianskej republike, že si v troch prípadoch verejného obstarávania prác nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú zo smernice Rady 93/37/EHS zo 14. júna 1993 o koordinácii postupov verejného obstarávania prác(2) (ďalej len „smernica 93/37“).

2.        V podstate ide o otázku, či a za akých okolností pri nových stavebných prácach, ktoré predstavujú opakovanie skorších stavebných prác rovnakého druhu, môže byť uskutočnené rokovacie konanie bez predchádzajúceho zverejnenia oznámenia o vyhlásení metódy verejného obstarávania. Pre tento prípad smernica 93/37 stanovuje lehotu troch rokov, ktorej konkrétne počítanie je podstatným predmetom tohto konania o nesplnenie povinnosti. Talianska republika sa v tomto zmysle pri spôsobe počítania plynutia lehoty, ktorý si zvolila, odvoláva na ospravedlniteľný omyl.

II – Právny rámec

3.        Právny rámec tohto konania stanovuje článok 7 ods. 3 a 4 smernice 93/37. Tieto ustanovenia v príslušnej časti upravujú:

„3.      Obstarávatelia môžu uzavrieť verejné zmluvy na zhotovenie práce na základe rokovacieho konania bez predchádzajúceho uverejnenia [zverejnenia – neoficiálny preklad] oznámenia [o – neoficiálny preklad] vyhlásení metódy verejného obstarávania v týchto prípadoch: 

…

b)      keď z technických alebo umeleckých dôvodov, alebo z dôvodov spojených s ochranou výhradných práv môžu práce vykonávať len niektorí zhotovitelia;

c)      pokiaľ je to naozaj nevyhnutné, keď z dôvodov mimoriadnej naliehavosti vyvolanej udalosťami, ktoré príslušní obstarávatelia nemohli predvídať, nemôžu byť dodržané lehoty, ktoré platia pre otvorenú alebo užšiu súťaž alebo rokovacie konania uvedené v odseku 2. Okolnosti, ktoré opodstatnene spôsobujú mimoriadnu naliehavosť, nesmú byť v žiadnom prípade prisudzované [spôsobené – neoficiálny preklad] obstarávateľom;

…

e)      v prípade nových prác, ktoré spočívajú v opakovaní podobných prác, ktorými bol podnik poverený a [ktoré boli zverené podniku, – neoficiálny preklad] s ktorým tí istí obstarávatelia uzavreli predchádzajúcu zmluvu za predpokladu, že také práce vyhovujú základnému projektu, na ktorý bola uzavretá prvá zmluva podľa postupov uvedených v odseku 4.

Akonáhle sa prvý projekt stane predmetom obstarávania, musí sa oznámiť, že by mohol byť prijatý tento postup a že celkové odhadované náklady následných prác budú obstarávatelia brať do úvahy, keď použijú ustanovenia článku 6. Tento postup môže byť použitý len v priebehu troch rokov od uzavretia pôvodnej zmluvy.

4.      Vo všetkých ostatných prípadoch budú obstarávatelia uzatvárať verejné zmluvy na zhotovenie práce prostredníctvom otvorenej alebo užšej súťaže.“

4.        Prvé a druhé odôvodnenie smernice 93/37 stanovuje:

„keďže smernica Rady 71/305/EHS z 26. júla 1971 o koordinácii postupov verejného obstarávania prác bola niekoľkokrát podstatne zmenená a doplnená; keďže z dôvodov jasnosti a lepšej zrozumiteľnosti by uvedená smernica mala byť konsolidovaná;

keďže súčasné dosiahnutie slobody zriaďovania [usadiť sa – neoficiálny preklad] a slobody poskytovania služieb v oblasti verejných zmlúv na zhotovenie prác uzatváraných v členských štátoch v mene štátu, regionálnych alebo miestnych úradov, alebo iných verejnoprávnych orgánov neznamená len zrušenie obmedzení ale aj koordináciu národných postupov pri verejnom obstarávaní prác.“

5.        Ôsme odôvodnenie tej istej smernice má toto doslovné znenie:

„keďže rokovací postup by mal byť považovaný za výnimočný, a preto by mal byť uplatnený len v určitých vymedzených prípadoch.“

6.        Prvá veta desiateho odôvodnenia tejto smernice stanovuje:

„keďže na za zabezpečenie rozvoja účinnej súťaže v oblasti verejných zmlúv je nevyhnutné aby oznámenia o vyhlásení obstarávania vypracované obstarávateľmi členských štátov boli zverejnené v celom spoločenstve.“

III – Skutkový stav a konanie pred podaním žaloby

7.        Roku 1997 Magistrato per il Po di Parma, miestny orgán ministerstva verejných prác (teraz ministerstvo infraštruktúry a dopravy), uzavrel tri verejné zmluvy na zhotovenie prác(3). Išlo o dokončovacie práce pre tieto projekty v oblasti ochrany pred prívalovými vodami:

–        dokončovacie práce na záchytnej nádrži na zadržiavanie prívalových vôd na vodnom toku rieky Parma v oblasti Marano v obci Parma,

–        úprava a dokončovacie práce na záchytnej nádrži na vodnom toku rieky Enza a 

–        regulácia prívalových vôd na vodnom toku rieky Terdoppio - kanál Scolmatore na juhozápade od Cerana.

8.        Hodnota týchto prác bola približne 37, resp. 21, resp. 19,5 miliárd ITL a a bola nepochybne nižšia ako prahová hodnota 5 000 000 ECU, ktorú uvádza článok 6 smernice 93/37.

9.        Realizácia prác bola zadaná v rokovacom konaní bez predchádzajúceho zverejnenia oznámenia o vyhlásení metódy verejného obstarávania tým istým zhotoviteľom, s ktorými boli uzavreté v 80. rokoch pôvodné zmluvy. Tieto pôvodné zmluvy sa týkali

–        obstarania prác pre vodný tok rieky Parma podľa zmluvy z 22. decembra 1988,

–        obstarania prác pre vodný tok rieky Enza podľa zmluvy z 26. októbra 1982 a 

–        obstarania prác pre vodný tok rieky Terdoppio podľa zmluvy z 20. mája 1988.

10.      Listom z 27. septembra 2000 Komisia požiadala talianske orgány o podrobné informácie o postupe pri obstaraní troch posledných častí z roku 1997. Vo svojej odpovedi z 19. októbra 2000 talianske orgány odpovedali, že postupovali podľa článku 7 ods. 3 písm. e) smernice 93/37. V prípade dotknutých častí ide o opakovanie podobných stavebných prác, ktorými ten istý obstarávateľ poveril podniky, ktoré už uzavreli pôvodnú verejnú zmluvu a ktoré sú v súlade so základným projektom, ktorý bol predmetom pôvodného obstarávania podľa článku 7 ods. 4 smernice. Už keď sa prvý projekt stal predmetom obstarávania, bola zverejnená možnosť budúceho obstarania prác na základe rokovacieho konania bez predchádzajúceho zverejnenia oznámenia o vyhlásení metódy verejného obstarávania a celková hodnota stavebných prác bola zohľadnená pre prípad pokračovania s výstavbou. K rokovaciemu konaniu došlo v lehote troch rokov od uzavretia pôvodnej zmluvy, pričom lehota začala plynúť až od prevzatia skorších stavebných prác.

11.      V odpovedi na uvedený list z 23. apríla 2001, v ktorom Komisia odmietla právny názor talianskych orgánov o počítaní plynutia trojročnej lehoty, potvrdila Talianska republika v listoch z 8. júna 2001 a zo 17. decembra 2001 v podstatných bodoch svoj názor.

12.      Keďže Komisia na odôvodnené stanovisko z 21. decembra 2001 nedostala odpoveď, podala 28. októbra 2002 podľa článku 226 ods. 2 ES na Súdny dvor túto žalobu proti Talianskej republike.

IV – Návrhy účastníkov konania

13.      Komisia navrhuje, aby Súdny dvor:

–        určil, že Talianska republika si tým, že Magistrato per il Po di Parma, miestny orgán ministerstva verejných prác (teraz ministerstvo infraštruktúry a dopravy), uzavrel zmluvy na dokončovacie práce na záchytnej nádrži na zadržiavanie prívalových vôd na vodnom toku Parmy v oblasti Marano (obec Parma), ako aj na úpravu a dokončovacie práce na záchytnej nádrži na vodnom toku Enzy a reguláciu prívalových vôd na vodnom toku Terdoppio na juhozápade od Cerana na základe rokovacieho konania bez predchádzajúceho zverejnenia oznámenia o vyhlásení metódy verejného obstarávania, hoci neboli splnené podmienky nevyhnutné pre takýto postup, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú zo smernice a najmä z jej článku 7 ods. 3,

–        Talianska republika je povinná nahradiť trovy konania.

14.      Talianska republika výslovne nenavrhuje zamietnutie žaloby. Bez toho, aby bol dotknutý výklad článku 7 ods. 3 smernice Rady 93/37/EHS navrhuje, aby Súdny dvor dospel k záveru, že sa talianska vláda na základe talianskeho jazykového znenia tohto ustanovenia dopustila ospravedlniteľného omylu.

V –    Právne posúdenie

A –    Prípustnosť

15.      Podľa ustálenej judikatúry nepotrebuje Komisia pri výkone svojich právomocí upravených v článku 226 ES preukázať žiadny špecifický právny záujem. Toto ustanovenie totiž nechráni vlastné práva Komisie. Komisii ako ochrankyni Zmlúv ES vo všeobecnom záujme Spoločenstva skôr pripadá úloha dozoru nad uplatňovaním práva Spoločenstva členskými štátmi a určenie možných nesplnení povinností s cieľom ich odstránenia. S ohľadom na túto úlohu je iba v právomoci Komisie posúdiť, či je vhodné začať konanie o nesplnenie povinnosti a pre aké konanie alebo opomenutie sa musí toto konanie začať. Aj keby bola vnútroštátna právna úprava členského štátu v súlade s právom Spoločenstva, môže Komisia navrhnúť Súdnemu dvoru, aby určil nesplnenie povinnosti s tým, že v určitom osobitnom prípade neboli normy práva Spoločenstva dodržané, a tým nebol dosiahnutý cieľ, ktorý smernica sledovala(4).

16.      V prípade žaloby podanej podľa článku 226 ES je však predmet žaloby vymedzený odôvodneným stanoviskom Komisie. Takáto žaloba je pre zánik žalobného dôvodu vyhlásená za neprípustnú, pokiaľ bolo namietané porušenie povinnosti odstránené pred uplynutím lehoty, ktorú určila Komisia(5). V takomto prípade splnilo konanie o nesplnenie povinnosti svoj účel už v štádiu pred začatím súdneho konania.

17.      Ako talianska vláda sama uznáva, v uvedenom prípade neuskutočnila nijaké opatrenia, aby odstránila účinky možných nesplnení povinností v súvislosti s troma verejnými zmluvami na zhotovenie prác, na ktoré sa Komisia odvoláva. Uvádza, že v iných prípadoch boli verejné obstarávania na obstaranie prác zrušené, ale z technických dôvodov a z dôvodu hroziaceho rizika pre verejnú bezpečnosť už nebolo možné zrušiť sporné verejné obstarávania.

18.      Hoci právna úprava v oblasti verejného obstarávania členské štáty nezaväzuje k vypovedaniu skôr uzavretých zmlúv, uzavretie zmlúv, ktoré nie sú v súlade s príslušnou smernicou, je a zostáva v rozpore s právom Spoločenstva(6). Okrem toho to zodpovedá tak zmyslu a účelu konania o nesplnenie povinnosti, ako aj smerniciam o verejnom obstarávaní, že Komisia môže navrhnúť súdu Spoločenstva, aby dodatočne preskúmal, či boli v konkrétnom prípade dodržané predpisy, ktoré upravujú verejné obstarávanie. Z rozsudku súdu, ktorý určuje nesplnenie povinností môže byť totiž nad rámec konkrétneho prípadu odvodené, že dotknutý členský štát ako adresát smernice nevykonal všetko potrebné na jej splnenie(7).

19.      Talianska vláda síce tvrdí, že v dôsledku posledného vývoja talianskeho práva verejného obstarávania a praxe pri verejných zmluvách na zhotovenie prác sa teraz verejné obstarávanie stavebných prác riadi iba hľadiskami hospodárskej súťaže. Nemôžu teda opätovne nastať prípady, ktoré viedli k uvedenému konaniu o nesplnenie povinnosti.

20.      Samotný odkaz na to, že postup verejného obstarávania sa odteraz bude riadiť iba hľadiskami hospodárskej súťaže, však nevylučuje procesné pochybenia v budúcnosti. Ako totiž Komisia výstižne uvádza, je úplne možné, že vytýkaného pochybenia vo výklade trojročnej lehoty sa môžu dopustiť aj iní obstarávatelia v Taliansku, najmä keď sa okruh potenciálnych obstarávateľov výrazne rozšíril prenesením právomoci na regionálne a miestne orgány.

21.      Aj s ohľadom na riziko opakovania(8) je potrebné žalobu považovať za prípustnú.

B –    Dôvodnosť žaloby

22.      Žaloba Komisie je dôvodná, pokiaľ si Talianska republika nesplnila povinnosť vyplývajúcu jej zo Zmluvy (článok 228 ods. 1 ES). Z článku 10 ods. 1 ES v spojení s článkom 249 ods. 3 ES vyplýva povinnosť prebrať smernicu 93/37, ktorej porušenie vytýka Komisia Talianskej republike.

1.      Porušenie smernice 93/37

23.      Tri predmetné verejné zmluvy na zhotovenie prác z roku 1997 boli zadané v rokovacom konaní bez predchádzajúceho zverejnenia oznámenia o vyhlásení metódy verejného obstarávania. Podľa článku 7 ods. 4 smernice 93/37 sa verejné obstarávanie v zásade neuskutočňuje vo forme rokovacieho konania, ale prostredníctvom otvorenej alebo užšej súťaže. Rokovacie konanie bez predchádzajúceho zverejnenia oznámenia o vyhlásení metódy verejného obstarávania môže byť použité iba vo výnimočných prípadoch(9). Tieto sú taxatívne vymenované v článku 7 ods. 3 smernice(10). V uvedenom prípade by prichádzalo do úvahy iba rokovacie konanie na základe článku 7 ods. 3 písm. b), c) alebo e), ktorých použiteľnosť bude v nasledujúcich bodoch preskúmaná.

a)      Technické dôvody podľa článku 7 ods. 3 písm. b) smernice 93/37

24.      Talianska vláda sa najprv odvoláva na technické dôvody, ktoré vyžadovali opätovné zadanie troch predmetných stavebných prác zhotoviteľom, s ktorým už boli uzavreté pôvodné verejné zmluvy na základe verejného obstarávania na tieto práce. Preto možno uvažovať najprv o použití článku 7 ods. 3 písm. b) smernice 93/37.

25.      Zo znenia tohto ustanovenia však vyplýva, že sa uplatní iba vtedy, keď môžu byť práce uskutočnené „ibaurčitým zhotoviteľom“(11). Podľa judikatúry Súdneho dvora ide o reštriktívne vykladanú výnimočnú právnu úpravu, ktorá sa použije iba pri existencii výnimočných okolností(12).

26.      Pre použitie článku 7 ods. 3 písm. b) smernice 93/37 nestačí, že obstarávateľ považuje opätovné zadanie následnej stavebných prác doterajšiemu zmluvnému partnerovi za účelné, alebo že sa formálne dovoláva bližšie neurčených technických dôvodov. Skôr musí preukázať, prečo technické dôvody v konkrétnom prípade neumožňujú zadať stavebné práce inému zhotoviteľovi a prečo je nevyhnutné zadať stavebné práce práve doterajšiemu zmluvnému partnerovi. Inak by existovalo riziko, že obstarávatelia by zneužívali právnu úpravu článku 7 ods. 3 písm. b) smernice 93/37 k obchádzaniu povinnosti vyhlásiť metódu verejného obstarávania a tým by unikol celkový cieľ, ktorý smernica sleduje a síce rozvoj hospodárskej súťaže(13) vo verejnom obstarávaní.

27.      Dôkazné bremeno existencie výnimočných okolností nesie ten, kto sa chce na ne odvolať(14). V uvedenom prípade sa talianska vláda uspokojila len s vyhlásením, že príslušný orgán chcel zabrániť poškodeniu alebo zhoršeniu už dokončených stavieb a súčasne sa vyhnúť vážnym otázkam vymedzenia zodpovednosti viacerých zhotoviteľov. Aj keby sa mu zdalo opätovné poverenie pôvodného zhotoviteľa účelné, tak by nešlo o nijaké nutné technické dôvody, na základe ktorých by mal práce vykonávať práve tento zhotoviteľ. Z toho vyplýva, že použitie rokovacieho konania sa nemohlo zakladať na článku 7 ods. 3 písm. b) smernice 93/37.

28.      V ústnej časti konania talianska vláda doplnila svoje tvrdenia, že v čase verejného obstarávania v prípade troch predmetných verejných zmlúv uzavretých na základe verejného obstarávania nebol zrejmý žiadny iný potenciálny zhotoviteľ, takže v konkrétnom prípade nemohlo dôjsť k narušeniu hospodárskej súťaže. Toto tvrdenie nie je presvedčivé. Zmyslom a účelom predchádzajúceho zverejnenia oznámení o vyhlásení metódy verejného obstarávania je totiž informovať o nich čo možno najväčší okruh uchádzačov. Preto nemožno vylúčiť, že by sa pri riadnom zverejnení oznámenia o vyhlásení metódy verejného obstarávania našli ďalší potenciálni zhotovitelia.

b)      Použitie rokovacieho konania z dôvodu mimoriadnej naliehavosti podľa článku 7 ods. 3 písm. c) smernice 93/37

29.      Talianska vláda sa okrem toho odvoláva na mimoriadnu naliehavosť s akou mali byť tri predmetné zmluvy uzavreté na základe verejného obstarávania. Preto je možné použiť článok 7 ods. 3 písm. c) smernice 93/37.

30.       Použitie tohto ustanovenia však podlieha prísnym podmienkam, lebo už samotné jeho znenie sa odvoláva na prípady, keď je to skutočne nevyhnutné, na dôvody mimoriadnej naliehavosti a na udalosti, ktoré nie je možné predvídať. Okrem toho je potrebné uviesť, že keďže ide o výnimku, toto ustanovenie je potrebné vykladať reštriktívne(15). Iba týmto spôsobom je možné zabrániť zneužívaniu zo strany obstarávateľov a zohľadniť cieľ sledovaný touto smernicou vo verejnom obstarávaní, totiž rozvoj hospodárskej súťaže(16).

31.      Okrem toho, ako zdôrazňuje druhá veta článku 7 ods. 3 písm. c) smernice 93/37, nemôže obstarávateľ údajnú mimoriadnu naliehavosť odôvodniť okolnosťami, ktoré sám spôsobil. V uvedenom prípade bola ochrana pred prívalovými vodami plánovaná minimálne už od zadania prác pre prvý stavebný úsek, teda od 80. rokov. Talianska vláda sama uviedla, že predmetné práce v tomto prípade boli od začiatku plánované a jedine z dôvodov rozpočtovej politiky boli predmetom samostatnej verejnej zmluvy. Táto skutočnosť nepredstavuje dôvody mimoriadnej naliehavosti, ale poukazuje na čisto vnútorné organizačné úvahy obstarávateľa.

32.      Dôkazné bremeno s ohľadom na dôvody mimoriadnej naliehavosti nesie ten, kto sa na ňu odvoláva(17). V uvedenom prípade talianska vláda iba uviedla, že bolo naliehavé uskutočniť verejné obstarávanie stavebných prác, aby sa prostredníctvom doterajších stavebných opatrení reagovalo na zvýšené riziko prívalových vôd. Neexistujú žiadne oporné body pre tvrdenie, že by príslušné orgány toto možné zvýšenie rizika prívalových vôd nemohli predvídať, tým skôr, že podľa ich pôvodného plánu mali byť protizáplavové opatrenia vykonané vo viacerých etapách. Z toho vyplýva, že nie sú splnené predpoklady pre použitie článku 7 ods. 3 písm. c) smernice 93/37.

c)      Opakovanie prác rovnakého druhu v lehote troch rokov podľa článku 7 ods. 3 písm. e) smernice 93/37.

33.      Nakoniec sa talianska vláda odvoláva na článok 7 ods. 3 písm. e) smernice 93/37. Nesporne, s výnimkou trojročnej lehoty, boli splnené všetky predpoklady použitia tohto ustanovenia pri uzavretí troch predmetných verejných zmlúv na zhotovenie prác. Predmetom sporu medzi stranami je iba okamih, kedy začína plynúť trojročná lehota uvedená v poslednej vete tohto ustanovenia. Od odpovede totiž záleží, či obstarávateľ mohol v uvedenom prípade uskutočniť rokovacie konanie bez predchádzajúceho zverejnenia oznámenia o vyhlásení metódy verejného obstarávania.

34.      Talianska vláda zakladá svoj výklad, podľa ktorého lehota začína plynúť až od okamihu dokončenia stavebných prác, ktoré sú upravené v rámci prvej uzavretej verejnej zmluvy, na talianskom jazykovom znení smernice 93/37. V nej sa pre označenie začiatku plynutia lehoty používa pojem „conclusione dell’appalto iniziale“. Táto formulácia sa odlišuje od formulácie používanej v predchádzajúcej smernici (18)„aggiudicazione dell’appalto iniziale“, ktorá jasne odkazuje na pôvodnú zmluvu uzavretú na základe verejného obstarávania.

35.      Ako Súdny dvor v ustálenej judikatúre opakovane rozhodol(19), je potrebné priznať všetkým jazykovým verziám v zásade rovnakú hodnotu. Rozhodujúci okamih pre začatie plynutia trojročnej lehoty stanovej v článku 7 ods. 3 písm. e) smernice 93/37 preto nemôže byť zistený na základe izolovaného posúdenia jedinej jazykovej verzie. Oveľa viac rozhoduje porovnanie všetkých jazykových verzií.

36.      V niektorých jazykových verziách smernice 93/37 chýba používaným formuláciám potrebná väčšia jasnosť. Napríklad nemecká jazyková verzia používa pojem „Abschluss des ersten Auftrags“, francúzska hovorí o „conclusion du marché initial“ a holandská hovorí iba o „oorspronkelijke opdracht“. Naproti tomu v neprospech výkladu presadzovaného talianskou vládou a v prospech stanoviska Komisie hovorí jednoznačne množstvo iných jazykových verzií, a síce verzia anglická („conclusion of the original contract“), dánska („indgaaelsen af den oprindelige kontrakt“), španielska („celebración del contrato inicial“) a portugalská („celebração do contrato inicial“).

37.      Pozoruhodné je aj to, že zmena znenia článku 7 ods. 3 písm. e) smernice 93/37, na ktorú sa talianska vláda odvoláva, sa týkala výlučne talianskeho jazykového znenia s nahradením verzie „aggiudicazione“ verziou „conclusione“, zatiaľ čo ostatné verzie zostali vzhľadom na skoršiu právnu úpravu(20) nezmenené. Už preto treba vychádzať z toho, že v tomto prípade ide iba o redakčnú zmenu talianskeho znenia, a nie o podstatnú zmenu obsahu samotného ustanovenia. Prvé odôvodnenie smernice 93/37, podľa ktorého ide o zjednotenie z dôvodov jasnosti a prehľadnosti, tiež podporuje tento záver.

38.      Nakoniec však nie je rozhodujúce samotné znenie, ale preskúmanie relevantného ustanovenia v kontexte právnej úpravy, ako aj zohľadnenie jeho zmyslu a účelu(21).

39.      Pokiaľ ide o začlenenie sporných ustanovení o lehote do celkového kontextu smernice 93/37, treba poukázať na to, že v článku 1 písm. a) tejto smernice sa pre definíciu pojmu verejná zmluva na zhotovenie prác používa výslovne pojem zmluva – a nie pojem stavebné práce, a to aj v talianskej jazykovej verzii: „gli ‚appalti pubblici di lavori‘ sono contratti a titolo oneroso…“(22).

40.      Okrem toho z výkladu a contrario článku 7 ods. 4, ktorý popisuje spôsoby konania použiteľné pre zvyčajné prípady, vyplýva, že článok 7 ods. 3 písm. e) smernice 93/37 obsahuje výnimočnú skutkovú podstatu, ktorú je potrebné už zo samotnej jej povahy vykladať reštriktívne.

41.      Pokiaľ ide o zmysel a účel trojročnej lehoty, táto slúži vo svojej podstate na realizáciu slobody usadiť sa a voľného pohybu služieb v oblasti verejných zmlúv na zhotovenie prác tým, že prispieva k rastu hospodárskej súťaže(23). Aj z tohto dôvodu musí z hľadiska hospodárskej súťaže menej výhodné rokovacie konanie predstavovať výnimku a smie byť použité iba v určitých, taxatívne vymedzených prípadoch(24).

42.      Z toho vyplýva, že tak celkový kontext, ako aj zmysel a účel článku 7 ods. 3 písm. e) smernice 93/37 hovoria v prospech reštriktívneho chápania trojročnej lehoty, a tým v prospech začatia plynutia lehoty už od prvého uzavretia zmluvy na zhotovenie prác. Stanoviť začatie plynutia lehoty od dokončenia prvých stavebných prác by naopak rozšírilo oblasť použitia rokovacieho konania, a to by bolo v rozpore s cieľom vytvorenia hospodárskej súťaže v oblasti verejného obstarávania. Ako Komisia správne uvádza, tento spôsob počítania by bol nevýhodný z hľadiska právnej istoty. Za dokončenie stavby sa nemusí nevyhnutne pokladať prevzatie diela investorom, teoreticky prichádzajú do úvahy aj iné udalosti, napríklad položenie posledného kameňa, rozobratie lešenia, uzavretie staveniska alebo vyplatenie (zostávajúcej časti) mzdy. Naproti tomu sa dá spravidla jednoznačne určiť dátum uzavretia zmluvy.

43.      V dôsledku toho je potrebné článok 7 ods. 3 písm. e) smernice 93/37 vykladať tým spôsobom, že trojročná lehota v jeho poslednej vete začína plynúť už od uzavretia prvej zmluvy na zhotovenie prác a nie až od ukončenia stavebných prác na prvom projekte. Z toho vyplýva, že Talianska republika vzhľadom na tri predmetné verejné zmluvy na zhotovenie prác nepresne vyložila a použila smernicu 93/37.

d)      Predbežný záver

44.      Keďže žiadna z výnimočných podmienok uvedených v článku 7 ods. 3 smernice 93/37 nebola splnená, Talianska republika porušila svoje povinnosti zo Zmluvy tým, že tri predmetné verejné zmluvy uzavreté na základe verejného obstarávania na zabezpečenie stavebných prác uzavrela bez predchádzajúceho zverejnenia oznámenia o vyhlásení metódy verejného obstarávania.

2.      Neospravedlniteľnosť právneho omylu

45.      V závere talianska vláda tvrdí, že výklad začatia plynutia trojročnej lehoty uvedenej v článku 7 ods. 3 písm. e) smernice 93/37, ktorý si zvolila, viedol obstarávateľa k tomu, že sa vzhľadom na taliansku jazykovú verziu tohto ustanovenia, dopustil ospravedlniteľného právneho omylu („errore scusabile“).

46.       Pojem ospravedlniteľný omyl nie je právu Spoločenstva, najmä v oblasti nároku na náhradu škody spôsobenej pri výkone verejnej moci na základe zodpovednosti štátu, celkom neznámy. Hoci totiž zavinenie nie je v zásade predpokladom povinnosti nahradiť škody, ktoré členské štáty spôsobili(25), ospravedlniteľnosť alebo neospravedlniteľnosť právnych omylov môže slúžiť ako ukazovateľ toho, či vnútroštátny orgán zjavne a vážne prekročil priznanú diskrečnú právomoc, a tým závažne porušil normu práva Spoločenstva(26). V oblasti mimozmluvnej zodpovednosti sa uznáva, že nie každé porušenie práva členským štátom alebo inštitúciou Spoločenstva musí nevyhnutne spôsobiť vznik nároku na finančnú náhradu škody v prospech jednotlivca; v skutočnosti totiž predpoklady, za ktorých sa náhrada škody poskytuje, závisia od povahy porušenia práva Spoločenstva(27).

47.      Tieto úvahy o nároku na náhradu škody na základe zodpovednosti štátu sa nedajú preniesť na konanie o nesplnenie povinnosti. Cieľom konania o nesplnenie povinnosti je totiž zabezpečiť správne a jednotné uplatňovanie práva Spoločenstva vo všetkých členských štátoch, ako aj zabrániť prípadným porušeniam(28). Ide teda o konanie, v ktorom boli objektívne zistené porušenia práva Spoločenstva, a to úplne nezávisle od ich dôvodov, ako aj od povahy a závažnosti ich následkov(29).

48.      Každý členský štát je okrem toho plne zodpovedný voči Spoločenstvu za to, že sa na jeho území vykonáva všetka verejná moc v súlade s právom Spoločenstva. Táto zodpovednosť zahŕňa povinnosť prijať všetky vhodné opatrenia k splneniu povinností, ktoré vyplývajú z práva Spoločenstva, a zdržať sa všetkého, čo by mohlo ohroziť ich splnenie (článok 10 ES). To platí bez ohľadu na možné zavinenie.

49.      Za týchto okolností možno pripustiť námietky členských štátov v konaní o nesplnenie povinnosti iba v obmedzených hraniciach, a to preto, aby sa vopred vylúčilo akékoľvek zneužitie. Súdny dvor z tohto dôvodu správne v tomto konaní pripúšťa iba jednu jedinú námietku, ktorá je nezávislá na zavinení, totiž absolútnu nemožnosť splniť povinnosti, ktoré vyplývajú z práva Spoločenstva(30).

50.      V konaní o nesplnenie povinnosti nie je prípustné namietať právny omyl. Súdny dvor už napríklad rozhodol, že členský štát sa nemôže odvolávať na ťažkosti súvisiace s výkladom smernice, aby predĺžil lehotu, ktorá bola určená na jej prebratie(31).

51.      Rovnako sa nemôže členský štát odvolávať na skutočnosť, že k porušeniu práva Spoločenstva došlo v minimálnej miere, alebo nespôsobilo žiadnu škodu(32).

52.      Okrem toho podľa ustálenej judikatúry sa výklad a použitie práva Spoločenstva nemôže nikdy – ako sa stalo v tomto prípade – opierať iba o jednu jazykovú verziu; naopak, treba vychádzať z celkového preskúmania všetkých jazykových verzií pri zohľadnení zmyslu, účelu a kontextu uvedeného predpisu(33). Prípadné pochybnosti musia byť oznámené Komisii v zmysle zásady lojálnej spolupráce (článok 10 ES).

53.      Iba ak by Komisia napríklad odôvodneným stanoviskom, ktoré zaslala členskému štátu, v ňom vzbudila legitímnu dôveru pre určité chápanie jeho práv a povinností, ktoré vyplývajú z práva Spoločenstva, môže byť toto voči nej namietané v konaní o nesplnenie povinnosti. Komisia v tejto súvislosti správne poukazuje na prípady, v ktorých inštitúcia Spoločenstva svojím konaním vyvolala v právnom subjekte neodôvodnené očakávanie, alebo k tomu v každom prípade rozhodujúcou mierou prispela(34).

54.      Na základe vyššie uvedeného je námietka talianskej vlády, že obstarávateľ sa dopustil pri určení začiatku plynutia lehoty podľa článku 7 ods. 3 písm. e) smernice 93/37 ospravedlniteľného omylu, neopodstatnená.

3.      Záver

55.      Z vyššie uvedených výkladov vyplýva, že Talianska republika si nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú zo Zmluvy, pretože uzavrela tri predmetné verejné zmluvy na zhotovenie prác na základe rokovacieho konania bez predchádzajúceho zverejnenia oznámenia o vyhlásení metódy verejného obstarávania, hoci neboli splnené podmienky stanovené v smernici 93/37, najmä v článku 7 ods. 3.

VI – O trovách

56.      Podľa článku 69 ods. 2 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Komisia navrhla zaviazať Taliansku republiku na náhradu trov konania a táto nemala úspech vo svojich dôvodoch, je opodstatnené zaviazať ju na náhradu trov konania.

VII – Návrh

57.      Na základe vyššie uvedených úvah navrhujem, aby Súdny dvor rozhodol takto:

1)         Talianska republika si tým, že Magistrato per il Po di Parma, miestny orgán ministerstva verejných prác (teraz ministerstvo infraštruktúry a dopravy), uzavrel zmluvy:

–        na dokončovacie práce na záchytnej nádrži na zadržiavanie prívalových vôd na vodnom toku Parmy v oblasti Marano (obec Parma),

–        na úpravu a dokončovacie práce na záchytnej nádrži na vodnom toku Enzy a 

–        na reguláciu prívalových vôd na vodnom toku Terdoppio – kanál Scolmatore na juhozápade od Cerana,

na základe rokovacieho konania bez predchádzajúceho zverejnenia oznámenia o vyhlásení metódy verejného obstarávania, hoci neboli splnené podmienky nevyhnutné pre takýto postup stanovené v smernici Rady 93/37/EHS zo 14. júna 1993 o koordinácii postupov verejného obstarávania prác a najmä v článku 7 ods. 3, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú zo Zmluvy.

2)         Talianska republika je povinná nahradiť trovy konania.

---

1 – Jazyk prednesu: nemčina.

---

2  – Ú. v. ES L 199, s. 54.

---

3  – Príslušné zmluvy odsúhlasil Magistrato per il Po di Parma dekrétmi č. 11414 a 11416 z 9. októbra 1997, ako aj dekrétom č. 11678 z 15. októbra 1997.

---

4 – Porovnaj rozsudok z 10. apríla 2003 v spojených veciach Komisia/Nemecko, C‑20/01 a C‑28/01, Zb. s. I‑3609, body 29 a 30, s ďalšími odkazmi.

---

5  – Ustálená judikatúra; porovnaj napríklad rozsudok z 29. januára 2004, Komisia/Rakúsko, C‑209/02, zatiaľ neuverejnený v Zbierke, body 16 až 18 s ďalšími odkazmi, a rozsudok Komisia/Nemecko, už citovaný v poznámke pod čiarou 4, body 32 a nasl. s ďalšími odkazmi. V staršej judikatúre sa občas v tejto súvislosti používa pojem „ochrana právneho záujmu“, no s rovnakým výsledkom: porovnaj prípadne rozsudok z 24. marca 1988, Komisia/Grécko, 240/86, Zb. s. 1835, body 14 až 16.

---

6 – Rozsudok Komisia/Nemecko, už citovaný v poznámke pod čiarou 4, bod 39.

---

7 – Pozri aj návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Geelhoed vo veci Komisia/Nemecko, už citované v poznámke pod čiarou 4, najmä body 50, 53 a 54.

---

8 – Porovnaj k tomu prípadne rozsudok z 9. júla 1970, Komisia/Francúzsko, 26/69, Zb. s.565, body 12/13, a návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Lenz 13. januára 1988 vo veci Komisia/Grécko, už citované v poznámke pod čiarou 5, bod 13.

---

9 – Porovnaj aj ôsme odôvodnenie smernice 93/37.

---

10 – V tomto zmysle aj rozsudok zo 17. septembra 1998, Komisia/Belgicko, C‑323/96, Zb. s. I‑5063, bod 34).

---

11 – Kurzívou zdôraznila generálna advokátka.

---

12 – Rozsudok z 18. mája 1995, Komisia/Taliansko, C‑57/94, Zb. s. I‑1249, bod. 23. Rozsudok sa síce vzťahuje na článok 9 písm. b) smernice Rady 71/305/EHS z 26. júla 1971 o koordinácii postupov verejného obstarávania prác (Ú. v. ES L 185, s. 5, ďalej len „smernica 71/305“), tento predpis je vo svojom znení v podstate identický predchodca vo veci samej vykladaného článku 7 ods. 3 písm. b) smernice 93/37. Okrem toho porovnaj rozsudok z 28. marca 1996, Komisia/Nemecko, C‑318/94, Zb. s. I‑1949, bod 13. V rovnakom zmysle sa vyjadril generálny advokát Jacobs v bode 64 svojich návrhov z 23. marca 2000 vo veci Komisia/Francúzsko, (rozsudok z 5. októbra 2000, C‑337/98, Zb. s. I‑8377, I‑8379).

---

13 – Porovnaj prvú vetu desiateho odôvodnenia smernice 93/37.

---

14 – Rozsudok Komisia/Taliansko, už citovaný v poznámke pod čiarou 12, bod 23.

---

15  – Rozsudok z 10. marca, Komisia/Taliansko, 199/85, Zb. s. 1039, bod 14. Rozsudok sa síce týka článku 9 písm. d) smernice 71/305, toto zrušené a nahradené ustanovenie je ale vo svojom znení v podstate identické s článkom 7 ods. 3 písm. c) smernice 93/37, ktorý treba vykladať. Okrem toho porovnaj rozsudok Komisia/Nemecko, už citovaný v poznámke pod čiarou 12, bod 13. Podobne sa vyjadril generálny advokát Jacobs v bode 64 svojich návrhov vo veci Komisia/Francúzsko, už citované v poznámke pod čiarou 12.

---

16  – Porovnaj prvú vetu desiateho odôvodnenia smernice 93/37.

---

17 – Rozsudok Komisia/Taliansko, už citovaný v poznámke pod čiarou 15, bod 14.

---

18 – Článok 5 ods. 3 písm. e) smernice 71/305 v znení smernice Rady 89/440/EHS z 18. júla 1989 o koordinácii postupov verejného obstarávania prác (Ú. v. ES L 210, s.1).

---

19 – Porovnaj napríklad rozsudky z 2. apríla 1998, EMU Tabac a.i., C‑296/95, Zb. s. I‑1605, bod 36, a z 9. januára 2003, Givane a.i., C‑257/00, Zb. s. I‑345, bod 36.

---

20  – Článok 5 ods. 3 písm. e) smernice 71/305 v znení smernice 89/440.

---

21 – Porovnaj najmä rozsudky z 27. februára 2003, Adolf Truley, C‑373/00, Zb. s. I‑1931, bod. 35; z 13. novembra 2003, Granarolo, C‑294/01, zatiaľ neuverejnený v Zbierke, bod 43; z 27. novembra 2003, Zita Modes, C‑497/01, zatiaľ neuverejnený v Zbierke, bod 34, a rozsudok Givane a i., už citovaný v poznámke pod čiarou 19, body 38 a 39.

---

22 – Kurzívou zdôraznila generálna advokátka.

---

23 – Porovnaj druhé odôvodnenie smernice a prvú vetu desiateho odôvodnenia smernice 93/37.

---

24 – Porovnaj ôsme odôvodnenie smernice 93/37.

---

25 – Rozsudky z 5. marca 1996 v spojených veciach Brasserie du Pêcheur a Factortame, C‑46/93 a C‑48/93, Zb. s. I‑1029, body 79 a 80, a z 8. októbra 1996 v spojených veciach Dillenkofer a i., C‑178/94, C‑179/94, C‑188/94, C‑189/94 a C‑190/94, Zb. s. I‑4845, bod 28.

---

26 – Rozsudky Brasserie du Pêcheur a Factortame, už citovaný v poznámke pod čiarou 25, body 55, 56 a 78, a z 30. septembra 2003, Köbler, C‑224/01 zatiaľ neuverejnený v Zbierke, body 53 až 55.

---

27 – Rozsudky Dillenkofer, už citovaný v poznámke pod čiarou 25, bod 20; Brasserie du Pêcheur Factortame, už citovaný v poznámke pod čiarou 25, bod 38.

---

28 – Aj výšku paušálnej pokuty a najmä penále, ktorých platenie bolo členským štátom uložené (článok 228 ods. 2 ES), treba vidieť v tomto kontexte.

---

29 – Objektívnu povahu konania o nesplnení povinnosti zdôrazňuje aj generálny advokát Tizzano v bode 14 svojich návrhov z 18. januára 2001, Komisia/Nemecko, Zb. s. I-2037, I-2038.

---

30 – Rozsudky z 15. januára 1986, Komisia/Belgicko, 52/84, Zb. s. 89, bod 16; z 2. februára 1988, Komisia/Holandsko, 213/85, Zb. s. 281, bod 22, a z 26. júna 2003, Komisia/Španielsko, C‑404/00, Zb. s. I‑6695, bod 45 s ďalšími odkazmi.

---

31 – Rozsudky z 20. marca 2003, Komisia/Nemecko, C‑135/01, Zb. s. I‑2837, bod 25, a z 8. marca 2001, Komisia/Nemecko, C‑316/99, bod 9. Generálny advokát Tizzano v tejto veci výstižne uvádza: „Vzhľadom na objektívnu povahu konania o nesplnení povinnosti nemôže dobrá viera vlády dotknutého štátu, hoci je užitočná a chvályhodná, poprieť skutočnosť, že došlo k nesplneniu povinnosti, ktorá existovala.“ (porovnaj bod 14 návrhov k rozsudku z 8. marca 2001, Komisia/Nemecko, už citované v poznámke pod čiarou 29).

---

32 – Rozsudok z 18. decembra 1997, Komisia/Belgicko, C‑263/96, Zb. s. 7453, bod 30, a rozsudok z 10. apríla 1993, Komisia/Nemecko, už citovaný v poznámke pod čiarou 4, bod 42.

---

33– Porovnaj iba rozsudok zo 6. októbra 1982, C.I.L.F.I.T.a i., 283/81, Zb. s. 3415, body 16 až 20, okrem toho č. 35 týchto návrhov a v poznámke pod čiarou 19 citovanú judikatúru.

---

34 – Rozsudok z 23. novembra 1995, Dominikanerinnen-Kloster Altenhohenau, C‑285/93, Zb. s. I‑4069, bod 27 s ďalšími odkazmi.