EURÓPSKA KOMISIA

V Bruseli30. 11. 2022

SWD(2022) 385 final

PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE

ZHRNUTIE SPRÁVY O POSÚDENÍ VPLYVU

[…]

Sprievodný dokument

k návrhu nariadenia

Európskeho parlamentu a Rady o obaloch a odpade z obalov, o zmene nariadenia (EÚ) 2019/1020 a o zrušení smernice 94/62/ES

{COM(2022) 677 final} - {SEC(2022) 425 final} - {SWD(2022) 384 final}

Úvod

Cieľom smernice 94/62/ES o obaloch a odpadoch z obalov je harmonizácia vnútroštátnych opatrení, ochrana životného prostredia a zabezpečenie riadneho fungovania vnútorného trhu. Od členských štátov sa v smernici vyžaduje, aby zabezpečili, že obaly uvádzané na trh EÚ spĺňajú niekoľko základných požiadaviek týkajúcich sa ich zhotovovania a označovania, ako aj ich opätovne použiteľný a zhodnotiteľný charakter (prostredníctvom materiálovej recyklácie, energetického zhodnocovania alebo kompostovania).

Používanie obalov je významnou hospodárskou činnosťou: zhotovovanie obalov v EÚ prinieslo v roku 2018 obrat vo výške 355 miliárd EUR, pričom prevádzkovatelia, ktorí nakladajú s odpadom z obalov, vytvorili obrat vo výške 15 miliárd EUR. Zároveň vedie k výrazným environmentálnym vplyvom, a to od nadmerného využívania zdrojov po znečisťovanie ekosystémov a emisie skleníkových plynov, ktoré dosahujú celkovú ročnú úroveň emisií Maďarska.

Vymedzenie problému

Cieľom tejto iniciatívy je riešiť tri skupiny vzájomne prepojených problémov:

1.vznikanie čoraz väčšieho množstva odpadu z obalov spojené so zvýšením objemu jednorazových obalov, vysokou úrovňou zbytočného používania obalov a väčším podielom plastov v zložení obalov;

2.prekážky pre obehovosť obalov, najmä zvýšené používanie prvkov v koncepcii obalu, ktoré zabraňujú recyklácii, a nejasné označovanie obalov na triedenie spotrebiteľmi. Fragmentované trhy okrem toho zabraňujú nákladovo efektívnemu nakladaniu s odpadom na vnútornom trhu;

3.rozdiely v kvalite medzi druhotnou surovinou a primárnym materiálom (tzv. downcycling) a nízke úrovne využívania obsahu recyklovaného materiálu v obaloch, čím sa obmedzuje schopnosť EÚ znižovať využívanie pôvodných látok v nových obaloch.

Medzi príčiny týchto problémov patria regulačné zlyhania smernice o obaloch a odpadoch z obalov v dôsledku kombinácie jej nedostatočného vykonávania a presadzovania, zaostávania za najnovším vývojom na trhu a nedostatočnej jednoznačnej informovanosti vnútroštátnych orgánov o vykonávaní, ktoré je v súlade so smernicou. Revízia smernice z roku 2018 sa okrem toho zaoberala len cieľmi v oblasti recyklácie, nehľadiac na iné výzvy v odvetví odpadov. Neočakáva sa, že by dva konkrétne akty, smernica o jednorazových plastových výrobkoch z roku 2019 a rozhodnutie o vlastných zdrojoch z roku 2020, ktorých rozsah pôsobnosti zahŕňa plastové obaly, uvedené problémy vyriešili, dokonca sa ani neočakáva, že by vyriešili aspoň problémy súvisiace s plastmi. Regulačné zlyhania ešte zhoršujú zlyhania trhu, ako sú environmentálne externality, fragmentované trhy a označovanie, ktoré neplní riadne svoj účel.

Výsledkom je nárast objemu odpadu z obalov: celkový objem vzniknutého odpadu z obalov sa podľa prognóz zvýši zo 78 miliónov ton v roku 2018 na 92 miliónov ton v roku 2030 a 107 miliónov ton v roku 2040. Dôsledkami sú zvýšené využívanie neobnoviteľných zdrojov, neefektívne nakladanie s odpadom, negatívne klimatické vplyvy, znečisťovanie odpadom, nadmerné používanie látok vzbudzujúcich obavy v obaloch, nízka kvalita recyklácie, ako aj nadmerné skládkovanie, spaľovanie a vyvážanie na konci životnosti.

Prečo by mala EÚ konať?

Regulačné zlyhania smernice o obaloch a odpadoch z obalov nemožno napraviť len lepším presadzovaním súčasných pravidiel. Dostupné údaje okrem toho naznačujú, že ani opatrenia prijaté členskými štátmi podľa súčasnej smernice o obaloch a odpadoch z obalov, ani tie podľa rozhodnutia o vlastných zdrojoch či smernice o jednorazových plastových výrobkoch, nie sú dostatočné na zabezpečenie dosiahnutia všetkých špecifických cieľov týkajúcich sa mier recyklácie stanovených v smernici o obaloch a odpadoch z obalov. Trh s obalmi a nakladanie s odpadom v EÚ predstavujú v mnohých ohľadoch skôr jeden veľký trh než 27 samostatných trhov, ktorý sa vyznačuje vysokými úrovňami cezhraničného obchodu medzi členskými štátmi.

Stanovením spoločných požiadaviek na úrovni EÚ sa zabezpečí harmonizovaný a dobre fungujúci vnútorný trh vo všetkých členských štátoch, a teda rovnaké podmienky pre výrobcov obalov vedúce v konečnom dôsledku k vyššej efektívnosti v prospech občanov EÚ. Súčasťou nového návrhu bude zmena právnej úpravy zo smernice na nariadenie. Zjednodušia sa tým existujúce pravidlá, poskytne sa jasnejší rámec pre zhotoviteľov a zníži sa administratívna záťaž. V navrhovanom balíku sa zároveň odzrkadľujú zásady subsidiarity, pokiaľ ide o potrebu opatrení EÚ a zreteľnú pridanú hodnotu týchto opatrení.

Ciele

Všeobecným cieľom legislatívneho návrhu je znižovanie negatívnych environmentálnych vplyvov obalov a odpadu z obalov a zlepšovanie fungovania vnútorného trhu, čím sa podporí vyššia efektívnosť v danom odvetví. Cieľom je vytvoriť odolný hodnotový reťazec, počnúc od koncepcie obalov po ich opätovné použitie alebo začlenenie do vysokokvalitných výrobkov, čím sa vytvoria inovačné ekologické pracovné miesta v nízkouhlíkovom odvetví obalov. Špecifickými cieľmi na splnenie tohto všeobecného cieľa sú:

1.obmedzenie vzniku odpadu z obalov;

2.nákladovo efektívna podpora obehového hospodárstva obalov;

3.podpora využívania obsahu recyklovaného materiálu v obaloch.

Aké sú dostupné možnosti politiky?

Po preskúmaní možných opatrení sa súbor rozmanitých, komplexných a často navzájom súvisiacich opatrení zoskupil do troch možností politiky:

·možnosť 1 obsahuje opatrenia týkajúce sa lepšej normalizácie a jasnejších základných požiadaviek. Tieto opatrenia sú väčšinou nevyhnutnými predpokladmi na zavedenie opatrení v ďalších skupinách,

·možnosťou 2 sa stanovujú povinné cieľové hodnoty týkajúce sa zníženia objemu odpadu, opätovného použitia a obsahu recyklovaného materiálu v plastových obaloch, ako aj požiadavky na zabezpečenie úplnej recyklovateľnosti do roku 2030 a harmonizované pravidlá týkajúce sa výrobkov,

·možnosť 3 obsahuje vyššie povinné cieľové hodnoty a dodatočné požiadavky na výrobok.

Uprednostňovaný balík politických opatrení

Na základe posúdenia opatrení kombinovaných v rámci uvedených možností je vo všeobecnosti uprednostňovanou možnosťou politiky možnosť 2, a to v podobe nariadenia. Jej súčasťou sú opatrenia v rámci možnosti 1, ktoré sú podpornými opatreniami alebo dokonca nevyhnutnými predpokladmi na uľahčenie dosiahnutia povinných cieľových hodnôt a prísnejších požiadaviek v rámci vyváženého prístupu, čím sa podporí dosiahnutie cieľov a nákladovej efektívnosti.

Základnými opatreniami v oblasti zásahu „predchádzanie vzniku a opätovné použitie“ sú:

1.cieľová hodnota zníženia objemu odpadu z obalov na obyvateľa do roku 2030 o 19 % v porovnaní so základným scenárom, čo zodpovedá zníženiu o 5 % v porovnaní s hodnotami z roku 2018;

2.povinné ciele v celej EÚ týkajúce sa opätovného použitia alebo opätovného plnenia obalov v prípadoch, keď je opätovné použitie najúčinnejšie, a

3.postupné upúšťanie od zbytočných alebo nepotrebných obalov.

Dôležitou otázkou je komplementárnosť a súdržnosť opatrení. Zastrešujúcim opatrením v oblasti zásahu týkajúcej sa predchádzania vzniku a opätovného použitia je stanovenie povinných cieľových hodnôt zníženia objemu odpadu z obalov na obyvateľa na úrovni členských štátov, ku ktorému prispieva viacero opatrení: zatiaľ čo harmonizované opatrenia EÚ sú modelované tak, aby prispeli takmer k 60 % potrebného zníženia objemu odpadu, zostávajúci podiel musia zabezpečiť členské štáty prostredníctvom vnútroštátnych opatrení, ktoré sú zlučiteľné s vnútorným trhom.

Rozhodujúcim opatrením v oblasti recyklovateľnosti je stanovenie kritérií koncepcie na účely recyklácie, doplnené o postup posudzovania recyklovateľnosti.

Pokiaľ ide o kompostovateľnosť, z väčšej skupiny obalov spôsobilých na kompostovanie sa zvolili štyri druhy plastových obalov, ktoré budú musieť byť kompostovateľné. Všetky ostatné plastové obaly musia byť chemicky alebo mechanicky recyklovateľné, aby sa umožnila ich recyklácia.

Ďalším pilierom balíka sú ambiciózne ciele pre obsah recyklovaného materiálu v plastových obaloch. Spomedzi rôznych podporných opatrení sú najdôležitejšími stanovenie povinných zálohových systémov pre určité druhy obalov vrátane minimálnych požiadaviek na všetky zálohové systémy a harmonizované označovanie výrobkov a nádob na odpad s cieľom uľahčiť spotrebiteľom triedenie.

Z analýzy vyplynulo, že samotné opatrenia v rámci možnosti 1 nie sú dostatočné na zníženie vzniku odpadov z obalov, t. j. že objem odpadov z obalov by sa do roku 2030 zvýšil o ďalších 17 %. Okrem toho by sa miera recyklácie nezvýšila a nezlepšila by sa ani vysokokvalitná recyklácia a efektívnosť využívania zdrojov. Napokon by sa emisie v porovnaní s rokom 2018 ešte zvýšili. Na druhej strane, plný súbor opatrení v rámci možnosti 3, ktoré sú alternatívnymi alebo doplnkovými k opatreniam v rámci možnosti 2, je omnoho náročnejší na realizáciu, mohol by ohroziť ekonomickú životaschopnosť a viedol by k výrazne vyššej administratívnej záťaži. Dodatočné environmentálne prínosy sú, naopak, menej výrazné.

Vykonalo sa však dôkladné individuálne posúdenie základných opatrení s cieľom určiť prvky opatrení nad rámec možnosti 2 v záujme prípadne lepšieho zohľadnenia zásady subsidiarity a relevantných pozícií zainteresovaných strán a zlepšenia uskutočniteľnosti. Preto je uprednostňovaným balíkom politických opatrení skôr „možnosť 2+“ než možnosť 2 ako taká.

Vplyvy uprednostňovaného balíka politických opatrení

Modelovanie uprednostňovanej možnosti do roku 2030 naznačuje zníženie vzniku odpadu o 18 miliónov ton v porovnaní so základným scenárom a o 3,1 milióna ton v porovnaní s rokom 2018. Zníženie skleníkových plynov dosahuje približne 23 miliónov ton ekvivalentu CO2 (42 % celkovej ročnej úrovne emisií Maďarska), pričom environmentálne externality v peňažnom vyjadrení sa znížia o 6,4 miliardy EUR, a to vo vzťahu k predpokladom základného scenára na rok 2030.

Znížené náklady na nakladanie s odpadom vo výške 4,2 miliardy EUR, dodatočné náklady na systémy opätovného použitia a zálohové systémy na úrovni 4,6 miliardy EUR a znížený predaj a spotreba obalov v hodnote 51,7 miliardy EUR povedú k celkovým hospodárskym úsporám v hodnote 47,2 miliardy EUR. Táto možnosť povedie naproti tomu k dodatočným ročným administratívnym nákladom vo výške 1,3 miliardy EUR, najmä na certifikáciu recyklovateľnosti obalov a obsahu recyklovaného materiálu v plastových obaloch. Odhaduje sa, že komplexné vplyvy na zamestnanosť povedú k miernemu čistému nárastu ekologických pracovných miest.

Len opatreniami v oblasti obsahu recyklovaného materiálu na podporu efektívnosti využívania zdrojov sa znížia požiadavky EÚ na fosílne palivá o 3,1 milióna ton ročne (takmer štvrtina fosílnych palív, ktoré sú v súčasnosti potrebné na výrobu plastových obalov). Celkové zníženie dopytu po fosílnych palivách v rámci možnosti 2+ je zložité vyčísliť, ale skutočnosť, že úspory skleníkových plynov v rámci opatrenia týkajúceho sa obsahu recyklovaného materiálu predstavujú 22 % celkových úspor skleníkových plynov, naznačuje úspory fosílnych palív v rozsahu 12 – 15 miliónov ton. Opatreniami na zlepšenie recyklovateľnosti sa okrem toho zvýši celková miera recyklácie obalov zo 66,5 % v roku 2018 na úroveň 73 % v roku 2030, pričom sa skládkovanie zníži z 18,7 % na 9,6 %. Toto presadzovanie obehovosti má za následok znížený dopyt po pôvodných surovinách, ako je drevo, sklo a hliník.

V balíku uprednostňovanej možnosti sa predpokladá špecifický prístup k malým a stredným podnikom a mikropodnikom, aby boli vplyvy na ne primerané. Požiadavky by sa uplatňovali nediskriminačne na podniky z EÚ aj mimo nej. Opatreniami sa neobmedzuje obchod viac, než je to potrebné na splnenie ich environmentálnych cieľov.

Celkovo by prechod na obehovejšie hospodárstvo v rámci používania obalov priniesol výhody, ako sú posilnenie postavenia spotrebiteľov, zníženie negatívnych vplyvov na životné prostredie a zdravie ľudí, pokles závislosti EÚ od dovozu surovín a fosílnych palív, stimulácia inovácie a hospodárskeho rastu a napokon zníženie zbytočných výdavkov domácností.