COMISSÃO EUROPEIA

Bruxelas, 30.11.2022

SWD(2022) 385 final

DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO

RESUMO DO RELATÓRIO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO

[…]

que acompanha o documento

Proposta de Regulamento

do Parlamento Europeu e do Conselho relativo a embalagens e resíduos de embalagens, que altera o Regulamento (UE) 2019/1020 e a Diretiva (UE) 2019/904 e que revoga a Diretiva 94/62/CE

{COM(2022) 677 final} - {SEC(2022) 425 final} - {SWD(2022) 384 final}

Introdução

A Diretiva 94/62/CE relativa a embalagens e resíduos de embalagens visa harmonizar disposições nacionais nesta matéria, proteger o ambiente e garantir o bom funcionamento do mercado interno. Para tal, exige que os Estados-Membros assegurem que as embalagens colocadas no mercado da UE cumprem uma série de requisitos essenciais relacionados com o fabrico e a rotulagem das embalagens e a sua natureza reutilizável e valorizável (através da reciclagem de materiais, da valorização energética ou da compostagem).

A indústria das embalagens é uma atividade económica significativa: na UE, o fabrico de embalagens gerou  um volume de negócios  de 355 mil milhões de EUR em 2018 e os operadores no setor da gestão de resíduos de embalagens tiveram um volume de negócios de 15 mil milhões de EUR. Além disso, tem impactos ambientais significativos, desde a exploração excessiva dos recursos à poluição dos ecossistemas, bem como emissões de gases com efeito de estufa (GEE) equivalentes à totalidade das emissões anuais da Hungria.

Definição do problema

O objetivo da presente iniciativa é abordar três grupos de problemas interligados:

1.A produção crescente de resíduos de embalagens, associada a um aumento das embalagens de utilização única, a um elevado nível de embalagens evitáveis e a uma maior percentagem de plásticos no leque de embalagens;

2.Os obstáculos à circularidade das embalagens, especialmente uma maior utilização de características de conceção de embalagens que inibem a reciclagem e a rotulagem confusa das embalagens, que dificulta a triagem pelos consumidores. Além disso, a fragmentação dos mercados impede uma gestão de resíduos eficiente em termos de custos num mercado interno;

3.A subciclagem (reciclagem com perda de valor/qualidade) e os baixos níveis de utilização de material reciclado nas embalagens, o que limita a capacidade da UE para reduzir a utilização de matérias virgens nas novas embalagens.

Os fatores subjacentes a estes problemas incluem as falhas regulamentares da Diretiva Embalagens e Resíduos de Embalagens devidas a uma combinação de aplicação e garantia de cumprimento deficientes, ao desfasamento face à evolução do mercado e ao esclarecimento insuficiente prestado às autoridades nacionais no que respeita à aplicação conforme da diretiva. Além disso, a revisão de 2018 da diretiva centrou-se apenas nas metas de reciclagem, deixando de parte os outros desafios do setor dos resíduos. A Diretiva Plásticos de Uso Único, de 2019, e a Decisão Recursos Próprios, de 2020, dois atos específicos que abrangem embalagens de plástico, não deverão resolver os problemas supramencionados, nem mesmo os relacionados com os plásticos. Esta falha regulamentar é agravada por deficiências do mercado, como as externalidades ambientais, a fragmentação dos mercados e o mau desempenho da rotulagem.

Consequentemente, os resíduos de embalagens estão a aumentar: prevê-se que o total de resíduos de embalagens produzidos aumente de 78 milhões de toneladas, em 2018, para 92 milhões de toneladas, em 2030, e 107 milhões de toneladas, em 2040. As consequências desta situação incluem o aumento da utilização de recursos não renováveis, a gestão ineficiente dos resíduos, impactos negativos no clima, a deposição de lixo em espaços públicos, a utilização excessiva de substâncias que suscitam preocupação nas embalagens, a reciclagem de baixa qualidade e o excesso de deposição em aterro, incineração e exportação em fim de vida.

Por que motivo deve a UE atuar?

A falha regulamentar da Diretiva Embalagens e Resíduos de Embalagens não pode ser corrigida simplesmente através de uma melhor aplicação das regras em vigor. Além disso, os dados disponíveis indicam que nem as medidas tomadas pelos Estados-Membros com base na atual Diretiva Embalagens e Resíduos de Embalagens nem as medidas baseadas na Decisão Recursos Próprios ou na Diretiva Plásticos de Uso Único são suficientes para garantir o cumprimento de todas as metas específicas em matéria de taxas de reciclagem estabelecidas na Diretiva Embalagens e Resíduos de Embalagens. Na UE, o mercado das embalagens e a gestão de resíduos de embalagens formam, em muitos aspetos, um grande mercado comum, em vez de 27 mercados individuais, caracterizado por elevados níveis de comércio transfronteiriço entre os Estados-Membros.

A fixação de requisitos comuns a nível da UE assegurará um mercado interno harmonizado e funcional em todos os Estados-Membros e, por conseguinte, condições de concorrência equitativas para os produtores de embalagens. Em última análise, tal conduzirá a ganhos de eficiência, em benefício dos cidadãos da UE. No âmbito da nova proposta, a diretiva dará lugar a um regulamento. Tal simplificará as regras em vigor, proporcionará um quadro mais claro aos fabricantes e reduzirá os encargos administrativos. Ao mesmo tempo, o pacote proposto reflete o princípio da subsidiariedade no que diz respeito à necessidade de ação da UE e ao claro valor acrescentado dessa ação da UE.

Objetivos

Os objetivos gerais da proposta legislativa consistem em reduzir os impactos ambientais negativos das embalagens e dos resíduos de embalagens e melhorar o funcionamento do mercado interno, aumentando assim os ganhos de eficiência no setor. Pretende-se criar uma cadeia de valor resiliente, desde a conceção das embalagens até à sua reutilização ou reintegração em produtos de elevada qualidade, criando assim empregos inovadores e «verdes» numa indústria de embalagens com baixas emissões de carbono. Os objetivos específicos que permitirão atingir este objetivo geral são os seguintes:

1.Reduzir a produção de resíduos de embalagens;

2.Promover uma economia circular para as embalagens de forma eficiente em termos de custos;

3.Promover a utilização de material reciclado nas embalagens.

Quais as opções políticas disponíveis?

Após a análise das potenciais medidas, agrupou-se um conjunto de medidas diversificadas, complexas e frequentemente inter-relacionadas em três opções políticas:

·A opção 1 contém as medidas relacionadas com uma melhor normalização e requisitos essenciais mais claros. Estas medidas tendem a ser pré-requisitos para a adoção de medidas noutros grupos.

·A opção 2 fixa metas obrigatórias para a redução dos resíduos, a reutilização e o teor de material reciclado nas embalagens de plástico, requisitos para garantir a plena reciclabilidade até 2030 e regras harmonizadas aplicáveis a produtos.

·A opção 3 contém metas obrigatórias mais ambiciosas e requisitos adicionais em matéria de produtos.

Pacote de medidas preferido

Com base na avaliação das medidas combinadas nas opções, a opção preferida é a segunda, sob a forma de um regulamento. Esta opção contém as medidas da opção 1 que são favoráveis ou até mesmo pré-requisitos para facilitar o cumprimento das metas obrigatórias e requisitos mais rigorosos, numa abordagem equilibrada, promovendo assim a consecução dos objetivos e a eficiência em termos de custos.

As principais medidas no domínio de intervenção «prevenção e reutilização» são as seguintes:

1.Uma meta de redução dos resíduos de embalagens per capita de 19 % até 2030, em comparação com o cenário de base, equivalente a uma redução de 5 % em relação aos valores de 2018;

2.Metas obrigatórias de reutilização ou recarga a nível da UE para as embalagens, nos casos em que a reutilização seja mais eficaz; e

3.A eliminação progressiva das embalagens desnecessárias ou evitáveis.

Uma questão importante é a complementaridade e a coerência das medidas. A fixação de metas obrigatórias de redução dos resíduos de embalagens per capita a nível dos Estados‑Membros é uma medida de alcance geral no domínio de intervenção da prevenção e reutilização, para a qual contribuem várias medidas: as medidas harmonizadas da UE são modelizadas de maneira que proporcionem quase 60 % da redução de resíduos necessária, cabendo aos Estados-Membros assegurar a restante redução através de ações nacionais conformes com o mercado interno.

A medida fundamental relativa à reciclabilidade é o estabelecimento de critérios de conceção para reciclagem, complementados por um procedimento de avaliação da reciclabilidade.

No que diz respeito à compostabilidade, foram selecionados quatro tipos de embalagens de plástico, de entre um grupo mais alargado de embalagens elegíveis para compostagem, que terão de ser compostáveis. As restantes embalagens de plástico têm de ser recicláveis química ou mecanicamente, a fim de permitir a sua reciclagem.

Outro pilar do pacote de medidas são as metas ambiciosas em matéria de teor de material reciclado nas embalagens de plástico. Das várias medidas facilitadoras, as mais importantes são a criação de sistemas de depósito e devolução obrigatórios para determinados tipos de embalagens, incluindo requisitos mínimos para todos esses sistemas, e a rotulagem harmonizada dos produtos e dos recetáculos de resíduos, a fim de facilitar a triagem pelos consumidores.

A análise permitiu concluir que as medidas da opção 1 não são, por si só, suficientes para reduzir a produção de embalagens, ou seja, os resíduos de embalagens aumentariam 17 % até 2030. Além disso, as taxas de reciclagem não aumentariam, e tão-pouco se assistiria a um reforço da reciclagem de elevada qualidade e da eficiência na utilização dos recursos. Por último, as emissões de GEE continuariam a aumentar em comparação com 2018. Por outro lado, o conjunto completo de medidas da opção 3, alternativas ou adicionais às da opção 2, é muito mais difícil de aplicar, poderia pôr em risco a viabilidade económica e acarretaria encargos administrativos significativamente mais elevados. Em contrapartida, os benefícios ambientais adicionais são menos significativos.

No entanto, realizou-se uma avaliação diligente caso a caso das principais medidas, a fim de detetar elementos exteriores às medidas da opção 2 que permitissem respeitar melhor o princípio da subsidiariedade, conforme adequado, e ter em conta as posições pertinentes das partes interessadas, bem como melhorar a viabilidade. Assim, o pacote de medidas preferido será uma «opção 2+» e não a opção 2 inicial.

Impactos do pacote de medidas referido

A modelização da opção preferida sugere, para 2030, uma redução da produção de resíduos de 18 milhões de toneladas em comparação com o cenário de base e de 3,1 milhões de toneladas em comparação com 2018. A redução das emissões de GEE é de cerca de 23 milhões de toneladas de CO2(e) (equivalente a 42 % da totalidade das emissões anuais da Hungria) e a redução das externalidades ambientais quantificadas em valor monetário ascende a 6 400 milhões de EUR, em relação às projeções de base para 2030.

A redução dos custos de gestão de resíduos (4 200 milhões de EUR), os custos adicionais dos sistemas de reutilização e de depósito e devolução (4 600 milhões de EUR) e a redução das vendas e do consumo de embalagens (51 700 milhões de EUR) proporcionam uma poupança económica global de 47 200 milhões de EUR. Em contrapartida, esta opção dá origem a custos administrativos anuais adicionais de 1 300 milhões de EUR, principalmente relacionados com a certificação da reciclabilidade das embalagens e do teor de material reciclado nas embalagens de plástico. Estima-se que os impactos complexos no emprego suscitem um ligeiro aumento líquido dos empregos «verdes».

As medidas relativas ao material reciclado, que promovem a eficiência na utilização dos recursos, reduzem, por si só, as necessidades de combustíveis fósseis da UE em 3,1 milhões de toneladas por ano (cerca de 1/4 dos combustíveis fósseis atualmente necessários para produzir embalagens de plástico). É difícil quantificar a diminuição global das necessidades de combustíveis fósseis decorrente da opção 2+, mas o facto de as reduções de GEE resultantes da medida relativa ao material reciclado representarem 22 % da redução total de GEE indica uma ordem de grandeza de 12-15 milhões de toneladas de redução de combustíveis fósseis. Além disso, as medidas destinadas a melhorar a reciclabilidade aumentam a taxa global de reciclagem de embalagens — de 66,5 %, em 2018, para 73 %, em 2030 — enquanto a deposição em aterro diminui — de 18,7 % para 9,6 %. Este estímulo da circularidade conduz a uma redução significativa das necessidades de matérias-primas virgens, como a madeira, o vidro e o alumínio.

O pacote de medidas preferido prevê um tratamento específico das PME e das microempresas, a fim de assegurar que os impactos nas mesmas são proporcionados. Os requisitos seriam aplicáveis de forma não discriminatória às empresas da UE e de países terceiros. As medidas não restringem o comércio mais do que o necessário para cumprir os seus objetivos ambientais.

De um modo geral, a transição para uma economia mais circular no setor das embalagens traria benefícios como a capacitação dos consumidores, a redução dos impactos negativos no ambiente e na saúde humana, a redução da dependência da UE em relação às importações de matérias-primas e combustíveis fósseis, o estímulo à inovação e o fomento do crescimento económico e, por último, a redução das despesas domésticas desnecessárias.