Stanovisko Európskeho hospodárskeho a sociálneho výboru na tému „Návrh smernice Rady o nakladaní s vyhoretým palivom a rádioaktívnym odpadom“

[KOM(2010) 618 v konečnom znení]

2011/C 218/28

Spravodajca: pán ADAMS

Komisia sa 1. februára 2011 rozhodla podľa článku 304 Zmluvy o fungovaní Európskej únie prekonzultovať s Európskym hospodárskym a sociálnym výborom

„Návrh smernice Rady o nakladaní s vyhoretým palivom a rádioaktívnym odpadom“

KOM(2010) 618 v konečnom znení.

Odborná sekcia pre dopravu, energetiku a informačnú spoločnosť poverená vypracovaním návrhu stanoviska výboru v danej veci prijala svoje stanovisko 29. marca 2011.

Európsky hospodársky a sociálny výbor na svojom 471. plenárnom zasadnutí 4. a 5. mája 2011 (schôdza zo 4. mája 2011) prijal 146 hlasmi za, pričom 7 členovia hlasovali proti a 8 sa hlasovania zdržali, nasledujúce stanovisko:

1.   Závery a odporúčania

1.1   Závery

1.2   O tejto smernici sa rokuje viac ako desať rokov a výbor ju víta ako jasný krok vpred v požiadavke minimálnych noriem pre plánované nakladanie s existujúcim veľkým objemom rádioaktívneho odpadu v EÚ.

1.3   Dôraz sa povzbudivo kladie na transparentnosť a zapojenie verejnosti a požiadavka vypracovať prognózy nákladov a financovania návrhov bude kľúčovým analytickým nástrojom. Po prvýkrát budú medzinárodne prijaté bezpečnostné normy právne záväzné a vymáhateľné v Európskej únii. EÚ by mala spolupracovať so susednými krajinami a nabádať ich, aby prijali podobné bezpečnostné normy.

1.4   Vývoj tejto smernice však nebol priamočiary. O hraniciach vedeckej istoty sa stále diskutuje a všetkým je jasné, že je ťažké predvídať politickú a sociálnu situáciu ďaleko do budúcnosti.

1.4.1   Hoci sa dosiahla široká vedecká zhoda o všeobecnej technickej realizovateľnosti, pokiaľ ide o hlboké geologické ukladanie odpadu, stále pokračuje diskusia o stupni vedeckej istoty alebo vhodnosti v niektorých oblastiach. Je nepravdepodobné, že sa táto situácia úplne vyrieši tak, aby boli spokojné všetky zúčastnené strany, najmä z dôvodu samotného charakteru vysoko rádioaktívneho odpadu, jeho interakcie s najbližším okolím a zvažovaných geologických období. Súčasné „skladovacie“ opatrenia sú jasne neudržateľné zo strednodobého hľadiska, čo zdôrazňuje potrebu konať.

1.4.2   Pokračujú živé a zatiaľ bezvýsledné diskusie o primeranej úrovni bezpečnosti a rizika. Čo vlastne znamená to, že najvyššou prioritou bude ľudská bezpečnosť a bezpečnosť životného prostredia? V praxi bude ukážkou bezpečnosti kombinácia kvalitatívnych a kvantitatívnych argumentov snažiacich sa o minimalizáciu neistôt v kontexte vnútroštátneho rozhodovacieho procesu.

1.4.3   Dôvera v odhady spojené s politickou a inštitucionálnou súdržnosťou a v schopnosti každého systému nakladania s odpadom sa postupom času logicky znižuje. „Pasívna“ bezpečnosť sa preto stáva silným prvkom a je žiaduce, aby bola účinná i v prípadoch, že časom dôjde k strate kontroly a informácií o úložisku odpadu.

1.4.4   Neustály prínos a rozvoj energie založenej na jadrovom štiepení, ktorá je súčasťou energetického mixu členských štátov, je do určitej miery závislý od súhlasu zo strany verejnosti a finančnej udržateľnosti. Diskusia o využívaní alebo rozvoji jadrovej energie výrazne odvádza pozornosť od bezodkladnej a naliehavej potreby riešiť problém hromadiaceho sa rádioaktívneho odpadu, najmä vzhľadom na to, že súčasné a prebiehajúce programy vyraďovania jadrových zariadení z prevádzky zväčšia rozsah tohto problému. Postoj verejnosti sa značne mení v celej EÚ, ale veľká väčšina Európanov verí, že by bolo užitočné mať k dispozícii nástroj na nakladanie s rádioaktívnym odpadom na úrovni Spoločenstva („Attitudes towards radioactive waste“, Eurobarometer z júna 2008).

1.5   Výbor sa preto snaží konštruktívne pristupovať k nejednotným názorom verejnosti a predkladá množstvo náležitých odporúčaní s cieľom posilniť odhodlanie Komisie nájsť riešenie.

1.6   Odporúčania

1.6.1   Výbor predkladá rad osobitných pripomienok, návrhov a odporúčaní v častiach 4 a 5 tohto stanoviska a žiada Komisiu, Parlament a Radu, aby ich plne zohľadnili. Okrem toho vo všeobecnosti odporúča:

2.   Úvod

2.1   Otázka jadrovej bezpečnosti v súčasnosti priťahuje značnú pozornosť a vyvoláva veľké obavy v súvislosti so zemetrasením a s vlnou tsunami a ich dôsledkami na štyri reaktory jadrovej elektrárne Fukušima v severnom Japonsku. Podmienky bezpečnosti prevádzky a preventívne opatrenia týkajúce sa európskych jadrových elektrární sú predmetom smernice o jadrovej bezpečnosti (pozri bod 5.6) a spadajú do právomoci vnútroštátnych orgánov členských štátov. Členské štáty 21. marca súhlasili, že zlepšia spoluprácu svojich regulačných orgánov a požiadajú európsku skupinu na vysokej úrovni pre jadrovú bezpečnosť a nakladanie s odpadom, aby stanovila spôsob navrhovaných záťažových skúšok (komplexné posúdenie rizika a bezpečnosti) pre všetky jadrové elektrárne v EÚ. Keďže verejnosť je hlboko znepokojená v spojitosti s nehodou v jadrovej elektrárni Fukušima Daiiči, výbor sa bude usilovať čo najskôr a transparentne o to, aby bol v plnej miere zapojený do dialógu s občianskou spoločnosťou o tejto problematike a s ňou súvisiacich otázok, a to najmä prostredníctvom presadzovania novej orientácie pracovnej skupiny pre transparentnosť Európskeho fóra pre jadrovú energiu (ENEF), ktorej EHSV v súčasnosti predsedá, a zapojenia do pracovných skupín pre oblasti príležitostí a rizík.

2.2   Z technického hľadiska sa musí vykonať riadna analýza dôsledkov nehody, ktorá sa stala v jadrovej elektrárni Fukušima, ako aj jej priameho dosahu na smernicu o rádioaktívnom odpade obsiahnutú v tomto stanovisku. Je však pochopiteľné, že vzrástli obavy verejnosti a jej povedomie o otázkach týkajúcich sa jadrovej bezpečnosti. Výbor sa v tejto súvislosti domnieva, že spomínaná nehoda môže ovplyvniť prebiehajúcu diskusiu.

2.3   V novembri 2010 bolo v 14 členských štátoch EÚ v prevádzke 143 jadrových elektrární (reaktorov). Okrem toho bolo zatvorených mnoho jadrových elektrární a iných jadrových zariadení, ako sú elektrárne opätovne spracúvajúce vyhoreté palivo, ktoré produkujú rádioaktívny odpad. EÚ každý rok bežne vyprodukuje 280 m3 vysokoaktívneho odpadu, 3 600 ton ťažkých kovov z vyhoretého paliva a 5 100 m3 rádioaktívneho odpadu s dlhým polčasom rozpadu, pre ktorý neexistujú cesty zneškodňovania (Šiesta správa o situácii v oblasti nakladania s rádioaktívnym odpadom a vyhoreným palivom v Európskej únii SEC(2008)2416). Ďalej rastie množstvo odpadu s nižšou aktivitou, z ktorého sa väčšina bežne ukladá. Vysoko aktívny odpad (HLW) je vysoko rádioaktívny, obsahuje rádionuklidy s dlhým polčasom rozpadu a produkuje značné množstvo tepla. Predstavuje 10 % vyprodukovaného rádioaktívneho odpadu a obsahuje 99 % celkovej rádioaktivity a zahŕňa produkty štiepenia a vyhoreté palivo.

2.4   Tento odpad vzniká opätovným spracúvaním vyhoretého jadrového paliva, vyhoretého paliva určeného na priame uloženie, pri bežných operáciách jadrových elektrární a pri ich vyraďovaní z prevádzky. Plánuje sa výstavba mnohých ďalších jadrových elektrární, niektoré z nich v členských štátoch, ktoré nemajú skúsenosti s výrobou jadrovej energie. Existujú veľmi závažné riziká pre zdravie a bezpečnosť, ak sa so vznikajúcim odpadom, ktorý v niektorých prípadoch predstavuje hrozbu na desiatky tisícročí, nebude riadne nakladať a nebude sa kontrolovať. Rádioaktívny odpad obsahuje izotopy prvkov, u ktorých dochádza k poklesu rádioaktivity a ktoré vydávajú ionizujúce žiarenie, čo môže byť škodlivé pre ľudí a životné prostredie.

2.5   Rozhodnutia prijaté v tomto storočí budú mať vplyv na ďalšie stovky storočí. Táto smernica sa zameriava najmä na nakladanie s odpadom vznikajúcim pri jadrovom palivovom cykle, ale pokrýva aj rádioaktívny odpad vyprodukovaný v oblasti výskumu, medicíny a priemyslu. V dôsledku nárastu produkcie energie z jadrových elektrární vzrástol v rokoch 2000 – 2005 objem vysokoaktívneho odpadu o 1,5 % ročne a vyraďovaním starších elektrární z prevádzky sa jeho objem zvyšuje. Odhaduje sa, že v roku 2004 sa v Európe uložilo 220 000 metrov kubických nízko a stredne aktívneho odpadu s dlhým polčasom rozpadu, 7 000 metrov kubických vysoko rádioaktívneho odpadu a 38 000 ton ťažkých kovov z vyhoretého paliva (Tieto čísla nie sú presné, pretože v krajinách opätovne spracúvajúcich vyhoreté palivo, ako sú Spojené kráľovstvo a Francúzsko, nie je vyhoreté jadrové palivo a opätovne spracované plutónium a urán v súčasnosti klasifikované ako jadrový odpad na základe toho, že vyhoreté palivo je recyklovateľný odpad a spracované plutónium a urán sa môžu použiť ako čerstvé palivo.).

2.6   Od uvedenia prvej komerčnej jadrovej elektrárne do prevádzky uplynulo 54 rokov. Po celý ten čas prebiehajú diskusie o nakladaní s odpadom. Všeobecná dohoda sa dosiahla okrem iného v tom, že dočasné dlhodobé skladovanie je vhodné pre prvú fázu každého riešenia. V súčasnosti stále neexistujú konečné úložiská vysoko aktívneho jadrového odpadu v EÚ, hoci Švédsko, Fínsko a Francúzsko plánujú uviesť takéto úložiská do prevádzky do roku 2025. Cieľom je navrhnúť a vybudovať zariadenia, ktoré zabezpečia dlhodobú bezpečnosť prostredníctvom pasívnych bezpečnostných systémov v podobe technických a stabilných geologických bariér, pri ktorých by sa po zatvorení zariadenia nebolo potrebné spoliehať na monitorovanie, zásah človeka alebo inštitucionálne kontroly. Väčšina členských štátov však okrem zaistenia bezpečného skladovania počas predĺženého časového obdobia do 100 rokov nemá jasne vyhranenú politiku v oblasti vyhoretého paliva (Šiesta správa o situácii v oblasti nakladania s rádioaktívnym odpadom a vyhoreným palivom v Európskej únii SEC(2008)2416).

2.7   Podľa 93 % európskych občanov je naliehavo potrebné vyriešiť problém nakladania s rádioaktívnym odpadom a nenechať toto riešenie na budúce generácie. Veľká väčšina občanov EÚ vo všetkých krajinách súhlasí, že EÚ by mala zosúladiť normy a byť schopná monitorovať vnútroštátne postupy („Attitudes towards radioactive waste“, Eurobarometer z júna 2008).

2.8   Súčasné právne predpisy EÚ sa považujú za nedostatočné. Smernicu 2009/71/Euratom, ktorou sa zriaďuje rámec Spoločenstva pre jadrovú bezpečnosť jadrových zariadení, podporilo všetkých 27 členských štátov EÚ a táto smernica o nakladaní s rádioaktívnym odpadom (KOM(2010) 618) je logickým ďalším krokom.

2.9   Energetický mix každého členského štátu a rozhodnutie používať jadrovú elektráreň je vo vnútroštátnej kompetencii a nie je predmetom tejto smernice. Jadrový odpad je však neoddeliteľnou súčasťou využívania jadrovej energie, existuje v značnom množstve a predstavuje možnú vážnu, dlhodobú a nadnárodnú hrozbu. Aj keby sa prevádzka jadrových elektrární dnes zastavila, musíme vyriešiť problém už existujúceho odpadu. Je v záujme všetkých občanov EÚ, aby sa rádioaktívny odpad ukladal čo najbezpečnejším spôsobom. V tomto kontexte Komisia predložila smernicu, ktorou sa stanovuje rámec pre zabezpečenie zodpovedného nakladania s vyhoretým palivom a rádioaktívnym odpadom.

2.10   Výbor sa týmto problémom naposledy zaoberal v roku 2003 (1) a zdôraznil jeho naliehavosť v súvislosti s rozšírením a význam zásady „znečisťovateľ platí“. Navrhovaná smernica, ktorá bola predmetom stanoviska z roku 2003, nebola prijatá, keďže členské štáty považovali niektoré aspekty za príliš normatívne a žiadali viac času na zváženie.

3.   Zhrnutie navrhovanej smernice

3.1   Od členských štátov sa požaduje, aby do štyroch rokov od prijatia smernice vypracovali a predložili vnútroštátne programy, v ktorých uvedú súčasné umiestnenie odpadu a plány na nakladanie s týmto odpadom a jeho likvidáciu.

3.2   Bude existovať právne záväzný a vymáhateľný rámec, aby sa zabezpečilo, že všetky členské štáty uplatnia spoločné normy vypracované Medzinárodnou agentúrou pre atómovú energiu (IAEA) na všetky fázy nakladania s vyhoretým palivom a s rádioaktívnym odpadom až po jeho definitívnu likvidáciu.

3.3   Vnútroštátne programy zahrnú zoznamy rádioaktívneho odpadu, plány nakladania s odpadom od výroby po likvidáciu, plány na obdobie po uzavretí zariadenia na likvidáciu, činnosti v oblasti výskumu a vývoja, časové rámce a ciele implementácie a popis všetkých činností, ktoré sú potrebné na implementáciu riešení likvidácie odpadu, hodnotenia nákladov a zvolené systémy financovania. V smernici sa nestanovuje, že by sa mal uprednostňovať jeden konkrétny spôsob likvidácie.

3.4   Navrhovaná smernica obsahuje článok o transparentnosti, aby sa zabezpečila dostupnosť informácií pre verejnosť a jej účinná účasť na rozhodovacom procese o určitých aspektoch nakladania s rádioaktívnym odpadom.

3.5   Členské štáty budú Komisii predkladať správy o implementácii týchto požiadaviek a Komisia bude následne predkladať správu Rade a Európskemu parlamentu o dosiahnutom pokroku. Členské štáty tiež pozvú misiu na medzinárodné partnerské posúdenie svojich vnútroštátnych programov, o ktorom budú taktiež informované členské štáty a Komisia.

4.   Všeobecné pripomienky

4.1   Výbor sa v tomto stanovisku zaoberá v prvom rade praktickým a naliehavým problémom existencie a neustálej produkcie rádioaktívneho odpadu. Väčšia časť tohto odpadu (viac ako 90 %) pochádza z činností spojených s výrobou jadrovej energie. Rozhodnutie používať alebo zaradiť jadrovú energiu ako súčasť energetického mixu je v právomoci každého členského štátu, ale dlhodobé dôsledky súvisiaceho nakladania s odpadom môžu mať cezhraničné (a transgeneračné) následky.

4.2   Názor verejnosti na jadrovú energiu v krajinách s jadrovými elektrárňami by sa výrazne zmenil (v prospech výroby jadrovej energie), ak by mohla byť ubezpečená o tom, že existuje bezpečné a trvalé riešenie nakladania s rádioaktívnym odpadom („Attitudes towards radioactive waste“, Eurobarometer z júna 2008). Hlavnou prekážkou takéhoto ubezpečenia je dlhodobé nebezpečenstvo vyplývajúce z vysokoaktívneho odpadu, pochybnosti o bezpečnosti hlbokého geologického ukladania odpadu, otázka, či sa riziko súvisiace s týmito úložiskami zachová v povedomí verejnosti aj v budúcich generáciách a neistota o realizovateľnosti iných metód ukladania.

4.3   Vzhľadom na pomalý pokrok v niektorých členských štátoch, pokiaľ ide o návrhy týkajúce sa dlhodobého nakladania s rádioaktívnym odpadom, by mala navrhovaná smernica, ktorá samotná sa vyvíjala niekoľko rokov, slúžiť na stimuláciu komplexného formulovania vnútroštátnych programov nakladania s odpadom. V súčasnosti existujú príklady vhodnej metodiky, ktoré je možné použiť ako referenciu. Cieľom navrhovanej smernice je zabezpečiť, aby boli kľúčové aspekty noriem dohodnutých pod záštitou Medzinárodnej agentúry pre atómovú energiu (IAEA) právne záväzné a vymáhateľné prostredníctvom právnych predpisov EÚ. Výbor víta tento prístup.

4.4   EÚ už má významný súbor právnych predpisov, ktoré sa týkajú odpadu vrátane nebezpečného odpadu (2). Hoci sa v navrhovanej smernici jasne uvádza, že nevychádza z týchto právnych predpisov, ale má iný právny základ – kapitolu 3 zmluvy o Euratome, mala by sa využiť príležitosť a v odôvodneniach navrhovanej smernice by sa mali potvrdiť zásady obsiahnuté v súbore zákonov týkajúcich sa nebezpečného odpadu.

4.5   Prístup založený na zásade „znečisťovateľ platí“ bol vyjadrený požiadavkou zabezpečiť, že návrhy týkajúce sa nakladania s odpadom sú primerane a bezpečne financované „s náležitým zohľadnením zodpovednosti pôvodcov rádioaktívneho odpadu“. Môžu sa preto vyskytnúť otázky týkajúce sa štátnej krížovej dotácie a následne otázky týkajúce sa hospodárskej súťaže na trhu s energiou. Výbor preto navrhuje, aby sa v smernici jednoznačne uviedlo, že financovanie nakladania s odpadom by malo byť v súlade so zásadou „znečisťovateľ platí“ (v tomto prípade spoločnosť produkujúca rádioaktívny odpad z jadrových reaktorov) okrem prípadov vyššej moci, kedy môže byť potrebný zásah štátu.

4.6   Vybor konštatuje, že ustanovenia tejto smernice sa týkajú iba rádioaktívneho odpadu z civilnej činnosti. V niektorých krajinách sa uvoľnili významné prostriedky na nakladanie s rádioaktívnym odpadom z vojenskej činnosti. Existujú ďalšie jasné dôsledky spoločných vojenských a civilných programov z bezpečnostného hľadiska, ale keďže nakladanie s necivilným rádioaktívnym odpadom si môže v niektorých členských štátoch vyžadovať významné technologické a finančné zdroje, ako aj úložné kapacity, malo by sa zvážiť konkrétnejšie prepojenie s touto smernicou.

5.   Konkrétne pripomienky

5.1   Rádioaktívny odpad bol osobitne vylúčený z rozsahu smerníc EÚ o odpade (3), ktoré však obsahujú mnoho cenných zásad, ktoré by sa mali zobrať do úvahy. Výbor preto navrhuje, aby sa v odôvodneniach k navrhovanej smernici konkrétne odkazovalo na smernicu o nebezpečnom náklade (91/689/EHS) a aby sa uviedlo, že ju dopĺňa.

5.2   Výbor navrhuje, že ustanovenie článku 2, ktoré vylučuje „povolené uvoľňovanie“, by v skutočnosti malo takéto uvoľňovanie pokrývať. V súčasnosti neexistuje na úrovni EÚ súlad v regulácii takéhoto uvoľňovania, ktoré z dôvodu rôznej interpretácie zostáva spornou otázkou medzi členskými štátmi (napríklad spor medzi Spojeným kráľovstvom a Írskom, ktorý sa týka uvoľňovania do Írskeho mora).

5.3   Výbor vždy podporoval predchádzanie vzniku odpadu, ktoré presadzuje EÚ a ktoré je prioritou smernice o odpade (2006/12/ES). Tak ako v iných priemyselných odvetviach, aj pri výrobe jadrovej energie vzniká významné množstvo nebezpečného odpadu. Názory členských štátov na to, či sa nájdu hospodársky, sociálne a environmentálne udržateľné alternatívy jadrovej energie, sa v súčasnosti líšia, a nezhodnú sa teda ani na tom, či je nevyhnutné, aby rádioaktívny odpad ďalej vznikal. S cieľom vyriešiť tento problém a vzhľadom na to, že väčšina členov výboru zastáva názor, že jadrová energia bude z časti potrebná pri prechode Európy na hospodárstvo s nízkymi emisiami CO2, navrhujeme, aby sa v smernici uprednostnila snaha odstrániť množstvo rádioaktívneho odpadu pri zdroji kým sa budú vyvíjať lepšie a udržateľné alternatívy.

5.4   V článku 3 ods. 3 sa „uloženie“ vymedzuje ako umiestnenie vyhoretého paliva alebo rádioaktívneho odpadu do schváleného zariadenia bez úmyslu jeho opätovného vybratia. Výbor uznáva, že existujú rôzne názory na problém zvratnosti tohto procesu a opätovného použitia odpadu. Výbor sa v súlade s ustanoveniami príslušnej dokumentácie o bezpečnosti domnieva, že pri vytváraní koncepcií likvidácie odpadu by sa tieto dva aspekty nemali vylučovať.

5.5   V článku 4 ods. 3 sa požaduje, aby sa rádioaktívny odpad likvidoval v tom členskom štáte, v ktorom vznikol, ak členské štáty medzi sebou neuzatvoria dohodu o spoločnom využívaní svojich úložísk. Výbor odporúča túto možnosť intenzívne uplatňovať, aby sa obzvlášť vhodné úložiská čo najlepšie využili. Výbor víta tento jednoznačný prístup spočívajúci v tom, že s rádioaktívnym odpadom vyrobeným členskými štátmi sa bude nakladať výlučne v rámci EÚ a tiež v príležitosti vytvárať spoločné zariadenia. Poukazuje na to, že sa tým nevylúčilo vracanie opätovne spracovaného odpadu z opätovne spracovaného vyhoretého paliva do krajín pôvodu mimo EÚ. Aby sa však predišlo pochybnostiam, výbor navrhuje, aby sa táto skutočnosť výslovne uviedla buď v dôvodovej správe, alebo v odôvodneniach.

5.6   Výbor sa zamýšľa nad tým, či sebahodnotenie vnútroštátnych programov, ktoré členské štáty vykonávajú každých desať rokov, spolu s medzinárodným partnerským posúdením (článok 16) poskytujú príležitosť na plnú konsolidáciu vedomostí a osvedčených postupov. Je tiež otázne, či sa bude dôsledne uplatňovať dostatočná miera objektivity, prísnosť a nezávislá analýza. Členské štáty budú znášať značné náklady na predkladanie správ a s tým spojené výdavky a výbor sa domnieva, že by sa vo vhodnom čase mala zriadiť hodnotiaca komisia s právomocou kontrolovať nakladanie s rádioaktívnym odpadom v EÚ. Zlepšilo by to nielen normy na predkladanie správ a osvedčené postupy, ale slúžilo by to aj ako účinný mechanizmu deľby nákladov a pomoc pri podpore smernice o jadrovej bezpečnosti (4).

5.7   Výbor vyslovene víta skutočnosť, že Komisia má tiež v úmysle ďalej poskytovať podporu výskumu geologického ukladania rádioaktívneho odpadu a koordinovať výskum v celej EÚ. Výbor zdôrazňuje, že tieto programy by sa mali primerane a v širokej miere podporovať, a vyzýva členské štáty, aby sa touto otázkou zaoberali vo svojich vnútroštátnych výskumných programoch a v rámci spoločného výskumu prostredníctvom rámcových programov Komisie pre výskum a vývoj.

(1)  Ú. v. EÚ C 133, 6.6.2003, s. 70.

(2)  Ú. v. ES L 377, 31.12.1991, s. 20.

(3)  Ú. v. EÚ L 312, 22.11.2008, s. 3.

(4)  Ú. v. EÚ L 172, 2.7.2009, s. 18.