Stanovisko Európskeho hospodárskeho a sociálneho výboru na tému „Služby všeobecného hospodárskeho záujmu – ako by sa mala rozdeliť zodpovednosť medzi EÚ a členské štáty?“

(stanovisko z vlastnej iniciatívy)

(2010/C 128/11)

Spravodajca: pán HENCKS

Európsky hospodársky a sociálny výbor sa 26. februára 2009 rozhodol podľa článku 29 ods. 2 vnútorného poriadku vypracovať stanovisko z vlastnej iniciatívy na tému:

„Služby všeobecného hospodárskeho záujmu – ako by sa mala rozdeliť zodpovednosť medzi EÚ a členské štáty?“

Odborná sekcia pre dopravu, energetiku, infraštruktúru a informačnú spoločnosť poverená vypracovaním návrhu stanoviska výboru v danej veci prijala svoje stanovisko 8. septembra 2009.

Európsky hospodársky a sociálny výbor na svojom 457. plenárnom zasadnutí 4. a 5. novembra 2009 (schôdza z 4. novembra 2009) prijal 155 hlasmi za, pričom 1 člen hlasoval proti a9 sa hlasovania zdržali, nasledujúce stanovisko:

1.   Námet stanoviska z vlastnej iniciatívy

1.1.   EHSV v svojom akčnom pláne „Program pre Európu: návrhy občianskej spoločnosti“ (CESE 593/2009) zdôraznil význam služieb všeobecného záujmu (SVZ), zakotvených v Charte základných práv Európskej únie a definovaných v protokole v prílohe Lisabonskej zmluvy.

1.2.   Tento protokol o SVZ predstavuje významnú inováciu Lisabonskej zmluvy, keďže pokrýva všetky SVZ a uvádza po prvýkrát do zmluvy pojem „služby všeobecného záujmu nehospodárskeho charakteru“ (SVZNCH), oproti „službám všeobecného hospodárskeho záujmu“ (SVHZ).

1.3.   Protokol nie je iba objasňujúcim výkladom zmlúv a spoločných hodnôt Únie týkajúcich sa SVZ, ale predstavuje aj návod na použitie pre Úniu a členské štáty. Jasne kladie do centra ustanovení užívateľa, uspokojenie jeho potrieb, preferencií a práv a stanovuje vysoko kvalitné spoločné zásady bezpečnosti a dostupnosti, rovnosti zaobchádzania a podpory univerzálneho prístupu.

1.4.   V programe pre Európu EHSV navrhuje iniciatívu Spoločenstva, ktorou by sa začala skutočná diskusia o definícii konkrétnych smerov týkajúcich sa SVZ, vzhľadom na ich význam pre sociálnu a územnú súdržnosť Európskej únie v súvislosti s globalizáciou a vzhľadom na cieľ podporovať univerzálny prístup a práva užívateľov, stanovený v Lisabonskej zmluve.

1.5.   Lisabonská zmluva totiž po prvýkrát zaviedla článkom 14 zmluvy o fungovaní EÚ všeobecne uplatniteľný právny základ pre zákonodarcov Spoločenstva v oblasti SVHZ. Tento právny základ je odlišný od právneho základu na vnútornom trhu a na jeho základe boli vytvorené sektorové smernice liberalizácie sietí SVHZ (elektronických komunikácií, elektriny, plynu, verejnej dopravy, pošty).

1.6.   Spomenutý článok 14 je zameraný na hospodárske a finančné podmienky nevyhnutné pre správne splnenie osobitnej úlohy stanovenej pre SVHZ, pričom požaduje, aby Rada a Európsky parlament vypracúvali zákony v tejto oblasti prostredníctvom nariadení.

1.7.   V súvislosti s myšlienkami programu pre Európu EHSV v tomto stanovisku z vlastnej iniciatívy vyjadruje znepokojenie nad uplatňovaním článku 14 Lisabonskej zmluvy a navrhuje preskúmať možný prínos a obsah legislatívnych iniciatív európskych inštitúcií s cieľom objasniť nasledujúce výzvy:

2.   Definícia, ciele, úlohy a zodpovednosti SVZ

2.1.   Protokol v prílohe Lisabonskej zmluvy zavádza po prvýkrát pojem „služby všeobecného záujmu nehospodárskeho charakteru“ (SVZNCH), zatiaľ čo doteraz sa v zmluvách hovorilo len o „službách všeobecného hospodárskeho záujmu“ (SVHZ).

2.2.   Protokol o SVZ v prílohe Lisabonskej zmluvy potvrdzuje na jednej strane výlučnú zodpovednosť členských štátov pokiaľ ide o SVZNCH (pod podmienkou dodržiavania všeobecných zásad práva Spoločenstva) a na druhej strane „základnú úlohu a široké diskrečné právomoci národných, regionálnych a miestnych orgánov pri poskytovaní, obstarávaní a organizovaní služieb všeobecného hospodárskeho záujmu, ktoré čo najlepšie napĺňajú potreby užívateľov“. Protokol však neupresňuje, ako sa rozlišujú hospodárske služby a služby nehospodárskeho charakteru.

2.3.   Od Amsterdamskej zmluvy (1997) sú v Zmluve o ES (článok 16) jasne stanovené spoločné právomoci a zodpovednosti Únie a členských štátov v oblasti SVHZ: „Spoločenstvo a členské štáty dbajú v rámci svojich právomocí a rámci pôsobnosti tejto zmluvy o to, aby takéto služby fungovali na základe zásad a podmienok, ktoré umožňujú splnenie ich poslania“.

2.4.   Toto spoločné vykonávanie právomocí však zďaleka nie je objasnené a vytvára nejasnosti pre všetkých zúčastnených aktérov (verejné orgány, poskytovateľov služieb, regulačné agentúry, užívateľov, občiansku spoločnosť), pričom tiež vedie k výraznému nárastu počtu prejudiciálnych otázok a sporných záležitostí pred Súdnym dvorom Európskych spoločenstiev. Keďže Súdny dvor sa vyjadruje od prípadu k prípadu na základe existujúceho práva, ktoré je málo rozvinuté pokiaľ ide o SVZ/SVHZ a na základe predchádzajúcej judikatúry, zdá sa, že verejné orgány a miestne samosprávy stále viac a viac podliehajú právu Spoločenstva o hospodárskej súťaži, hlavne ak sa aktivity verejnej správy vykonávajú s inými partnermi.

2.5.   Potreby užívateľov, či už ide o súkromné osoby alebo odborníkov, sa však musia považovať za kľúčový prvok, ktorý sa musí rešpektovať, pretože zriadenie SVHZ je oprávnené iba ak umožňuje splnenie úloh všeobecného záujmu v prospech hlavných prijímateľov týchto služieb.

2.6.   Určenie charakteru a významu úlohy SVHZ v osobitných oblastiach činnosti, ktoré buď nepodliehajú Spoločenstvu, alebo sú založené iba na obmedzenej alebo spoločne vykonávanej právomoci, zostáva v zásade v právomoci členských štátov.

2.7.   Protokol vyzýva inštitúcie Spoločenstva, a hlavne Európsku komisiu, aby brali do úvahy „rôznorodosť“ SVHZ a „rôznorodosť medzi rôznymi službami všeobecného hospodárskeho záujmu, ako aj rozdiely v potrebách a preferenciách užívateľov, ktoré môžu byť spôsobené rozdielnymi geografickými, sociálnymi alebo kultúrnymi okolnosťami“.

2.8.   Pri kontrole dodržiavania pravidiel zmluvy pokiaľ ide o rozsah definície SVHZ členských štátov, musí odteraz Komisia brať viac do úvahy zákonitosti verejnej správy a demokratické rozhodnutia každého členského štátu. Treba preto upraviť rozsah, obsah a spôsob výkonu posúdenia „zjavnej chyby“ Komisiou s cieľom predchádzať, pokiaľ je to možné, konfliktom a sporom.

2.9.   V súčasnosti existuje v prípade všetkých SVZ a SVHZ dvojitá neistota, ktorá môže poškodiť splnenie ich úloh, a to pokiaľ ide o:

2.10.   Je preto potrebné, aby v súlade s článkom 14 Lisabonskej zmluvy, legislatívna iniciatíva alebo legislatívne iniciatívy priniesli jasnosť a potrebné záruky, pričom by sa zohľadnil charakter a osobitosti rôznych typov SVHZ (sociálne služby, opatrenia na začlenenie do zamestnania, pomoc znevýhodneným alebo zdravotne postihnutým osobám, sociálne ubytovanie, atď.). Nejde o zuniformovanie SVHZ v celej EÚ, ale o spojenie jednoty a rôznorodosti; jednotnosť niektorých spoločných pravidiel v hlavných oblastiach, sektorové a zároveň národné rôznorodosti.

3.   Formy definície

3.1.   Široké diskrečné právomoci, ktoré majú členské štáty pokiaľ ide o určenie toho, čo považujú za SVHZ, ich neoslobodzujú, pokiaľ ide o existenciu a potrebu ochrany úlohy SVHZ, od povinnosti dbať na to, aby táto úloha splnila niektoré minimálne spoločné kritériá všetkých úloh SVHZ v zmysle zmluvy, ako upresňuje judikatúra a preukázať, že tieto kritériá sú rešpektované v konkrétnych prípadoch.

3.2.   Ide hlavne o existenciu oficiálneho národného dokumentu, ktorý poverí príslušných operátorov funkciou SVHZ, ako aj o rozsah a charakter tejto funkcie. Tento oficiálny dokument, ktorý vypracuje zodpovedný verejný orgán, musí mať záväznú právnu hodnotu vo vnútroštátnom práve: zákon, nariadenie, zmluva, dohovor, atď.

3.3.   Členský štát musí na základe predpisov Spoločenstva uviesť osobitné úlohy všeobecného záujmu, pri ktorých sa nazdáva, že by príslušná služba mala byť pre svoj osobitý charakter označená za SVHZ a odlíšená od iných hospodárskych aktivít na voľnom trhu.

3.4.   Naopak, pokiaľ členský štát neposkytne dôkaz o splnení týchto kritérií, alebo ak ich nedodrží, môže to predstavovať zjavnú chybu, za ktorú je Komisia povinná udeliť sankciu.

3.5.   Členský štát sa môže rozhodnúť, že túto úlohu SVHZ dá vykonať viacerým operátorom v odvetví bez toho, aby ju týmto operátorom musel zveriť oddelene prostredníctvom oficiálneho dokumentu alebo individuálneho mandátu.

3.6.   Všetky tieto ustanovenia vychádzajú z judikatúry Súdneho dvora ES, ale nie sú jasne ustanovené a konsolidované sekundárnym právom, čo má za následok právne neistoty pre rôzne zúčastnené strany alebo aspoň vytvára takýto pocit u mnohých z nich.

3.7.   V smernici týkajúcej sa služieb na vnútornom trhu sa robí rozdiel pokiaľ ide o sociálne služby, a to medzi na jednej strane poskytovateľmi s mandátom od štátu a charitatívnymi združeniami uznanými ako takými štátom a na druhej strane, poskytovateľmi, ktorí nemôžu využívať mandát alebo oficiálne uznanie.

3.8.   Podľa pracovného dokumentu SEK(2007) 1516 (ktorý existuje len v anglickej verzii) sa Komisia nazdáva, že mandát je oficiálny dokument, ktorý zveruje podniku poskytovanie SVHZ, určuje funkciu verejného záujmu príslušného podniku, ako aj rozsah a všeobecné podmienky fungovania SVHZ.

3.9.   Mandát znamená podľa výkladu Komisie prvoradú povinnosť poskytovať alebo dať k dispozícii službu, bez rozlíšenia a bez zohľadnenia osobitosti charakteru služby. Podľa vyjadrenia Komisie táto povinnosť poskytovania služieb neplatí pre charitatívne združenia uznané štátom, pričom treba upresniť požadované podmienky a formu takéhoto uznania.

3.10.   Podľa Komisie však navyše „súhlas“ udelený verejným orgánom poskytovateľovi služieb, ktorý ho splnomocní poskytovať niektoré služby, nezodpovedá s mandátu a nepredstavuje pre operátora povinnosť poskytovať príslušné služby. Pojem súhlasu sa však navyše nenachádza ani v primárnom ani v sekundárnom práve.

3.11.   Ani v tomto prípade sa nemožno spoliehať na objasnenie od prípadu k prípadu v závislosti od jednotlivých sporov a rozhodnutí, a preto právnu jasnosť a bezpečnosť môže priniesť legislatívna iniciatíva, po dohode so zúčastnenými stranami.

3.12.   Takéto objasnenie na žiadosť zúčastnených strán by malo vziať do úvahy existujúcu situáciu v členských štátoch, ktorá závisí od histórie, tradícií a spôsobov sociálneho usporiadania a mala by sa zaručiť trvalosť, pokiaľ to oprávňujú ciele všeobecného záujmu a kvalita služieb.

4.   Služby všeobecného záujmu na úrovni Spoločenstva

4.1.   V dvoch nedávnych stanoviskách (stanovisko Európskeho hospodárskeho a sociálneho výboru na tému „„Sociálne dôsledky vývoja vzťahu dopravy a energetiky“, CESE 1293/2008 a na tému „Zelená kniha: K bezpečnej, trvalo udržateľnej a konkurencieschopnej európskej energetickej sieti“, CESE 1029/2009; spravodajkyňa pre obe stanoviská: pani Batut) EHSV vyjadril názor, že by sa mali vykonať štúdie o realizovateľnosti európskych SVZ v oblasti energetiky, ktoré by mohli slúžiť spoločnej politike v oblasti energetiky.

4.2.   V svojej zelenej knihe na tému „Zelená kniha: K bezpečnej, trvalo udržateľnej a konkurencieschopnej európskej energetickej sieti“ Komisia presadzuje myšlienku európskeho prevádzkovateľa prepravnej sústavy plynu prostredníctvom postupného vybudovania nezávislej spoločnosti, ktorá bude riadiť zjednotenú sieť prepravy plynu po celej EÚ.

4.3.   Treba však konštatovať, že nakoľko sa v rámci budovania jednotného európskeho trhu musia rešpektovať národné rôznorodosti a spoločné potreby, európske orgány a národné vlády alebo členské štáty len ťažko prijímajú myšlienku služieb všeobecného (hospodárskeho alebo nehospodárskeho) záujmu na úrovni Spoločenstva. Takisto myšlienku vytvorenia európskych služieb v oblasti energetiky tvorcovia politiky neprijali priaznivo.

4.4.   SVZ Spoločenstva sú však potrebné pre pokračovanie spoločného budovania Európy. Takéto služby budú vyjadrením európskej solidarity s cieľom riešiť výzvy, ktorým čelí Únia v dôležitých a viacnárodných a nadnárodných oblastiach, ako je bezpečnosť dodávok energie, zabezpečenie vodných zdrojov, ochrana biodiverzity, zachovanie kvality ovzdušia, vnútorná a vonkajšia bezpečnosť, atď. Sú to služby, ktoré sa nemôžu obmedzovať na organizácie na vnútroštátnej alebo miestnej úrovni, keďže nezahŕňajú služby v rámci komunity, ako napríklad sociálne služby alebo služby všeobecného záujmu na výlučne miestnej, regionálnej alebo vnútroštátnej úrovni.

4.5.   V tejto súvislosti EHSV schvaľuje verejné (Únia a členské štáty) a súkromné partnerstvá s cieľom zvýšiť bezpečnosť dodávok energie a dosiahnuť jednotné riadenie prepojených energetických sietí (plynu, elektriny, nafty), rovnako ako rozvoj sietí veternej energie na mori a spojenie veterných fariem so sieťou na pobreží, čo by mohlo citeľne znížiť prevádzkové a investičné náklady a viac povzbudiť investície do nových projektov sietí.

4.6.   V rámci právomocí každého členského štátu, napríklad v oblasti energetického mixu, sociálne a spoločenské otázky, ktoré sa kladú v súvislosti s riadením a využívaním prírodných zdrojov, jadrovou energiou, zmenami klímy, trvalo udržateľným riadením a bezpečnosťou, presahujú tradičné hranice štátov a môžu byť uspokojivo vyriešené len v rámci európskej koncepcie všeobecného záujmu a primeraných služieb.

4.7.   Skutočnosť, že štáty majú zásadnú právomoc určiť SVHZ neuberá na zodpovednosti EÚ určiť na jej úrovni SV(H)Z, keď sa to zdá potrebné na uskutočnenie cieľov Únie a zodpovedá to jej cieľom. Primárne aj sekundárne právo a judikatúra dávajú Únii ako verejnému orgánu možnosť, aby v oblastiach, kde má výlučnú, ale aj obmedzenú alebo spoločnú právomoc, poskytovala, obstarávala, organizovala a financovala tieto služby za rovnakých podmienok s rovnakými pravidlami ako členské štáty.

4.8.   V článku 16 Zmluvy o ES sa jasne stanovuje spoločná právomoc a zodpovednosť medzi EÚ a členskými štátmi, pričom sa uvádza, že Spoločenstvo a jeho členské štáty v rámci svojich príslušných zodpovedností dbajú o to, aby SVHZ fungovali na základe zásad a podmienok, ktoré im umožňujú splnenie ich poslania.

4.9.   Na SVHZ sa vzťahuje skupina cieľov Európskej únie (dodržiavanie základných práv, podpora blaha občanov, sociálna spravodlivosť, sociálna súdržnosť, atď.), ktoré sú nevyhnutne potrebné pre spoločnosť. Z toho vyplýva, že Únia, ktorá je zodpovedná za pozdvihovanie úrovne a kvality života na území celej Európy, má istú zodpovednosť aj vzhľadom na nástroje zavádzania základných práv a sociálnej súdržnosti.

4.10.   V zmluvách sa jasne definujú zodpovednosti EÚ, z ktorých niektoré môžu v súlade so zásadou subsidiarity zahŕňať vytvorenie služieb, organizácií, agentúr a iných útvarov na úrovni Spoločenstva (dopravná politika, transeurópske siete, ochrana životného prostredia, ochrana spotrebiteľov, hospodárska, sociálna a územná súdržnosť, vnútorná a vonkajšia bezpečnosť, boj proti zmenám klímy, bezpečnosť dodávok energie, atď.).

4.11.   Aj keď v prípade niektorých služieb, ako sú agentúry Spoločenstva, napríklad tie, ktoré sú zodpovedné za námornú, potravinovú, železničnú bezpečnosť, alebo agentúra pre riadenie operačnej spolupráce na vonkajších hraniciach, alebo aj programy „jednotný vzdušný priestor“ a „Galileo“, nie je právny odkaz na SVZ a SVHZ uvedený, tieto služby zodpovedajú svojím charakterom všeobecnému európskemu záujmu.

4.12.   Namiesto zaujatia defenzívneho postoja by mali inštitúcie Spoločenstva, bez toho, aby bol dotknutý štatút operátorov, uznať existenciu a potrebu služieb všeobecného záujmu na úrovni Spoločenstva v oblastiach, kde je činnosť EÚ pre splnenie jej cieľov účinnejšia ako činnosť členských štátov, ktoré konajú oddelene.