Vec C‑448/23

Európska komisia

proti

Poľskej republike

Rozsudok Súdneho dvora (veľká komora) z 18. decembra 2025

„Nesplnenie povinnosti členským štátom – Článok 2 ZEÚ – Článok 4 ods. 3 ZEÚ – Článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ – Právny štát – Účinná súdna ochrana v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje právo Únie – Zásady autonómie, prednosti, efektivity a jednotného uplatňovania práva Únie – Zásada záväzného účinku judikatúry Súdneho dvora – Nálezy Trybunał Konstytucyjny (Ústavný súd, Poľsko) – Rozsudky Súdneho dvora a predbežné opatrenia podľa článku 279 ZFEÚ týkajúce sa článku 19 ods. 1 druhého pododseku ZES – Odmietnutie týchto rozsudkov a predbežných opatrení zo strany Trybunał Konstytucyjny (Ústavný súd) ako aktov ultra vires – Národná ústavná identita – Zákaz zo strany Trybunał Konstytucyjny (Ústavný súd) spočívajúci v tom, že žiadny orgán verejnej moci nesmie uplatňovať článok 2 a článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ – Článok 47 druhý odsek Charty základných práv Európskej únie – Požiadavka nezávislého a nestranného súdu zriadeného zákonom – Nezákonné zloženie Trybunał Konstytucyjny (Ústavný súd)“

1. Členské štáty – Povinnosti – Nesplnenie povinnosti – Zodpovednosť – Rozsah – Judikatúra Ústavného súdu

   (Článok 258 ZFEÚ)

   (pozri body 100, 101)

2. Členské štáty – Povinnosti – Stanovenie opravných prostriedkov potrebných na zabezpečenie účinnej súdnej ochrany – Dodržiavanie zásady nezávislosti sudcov – Prednosť a priamy účinok práva Únie – Povinnosti vnútroštátnych súdov – Povinnosť z vlastnej iniciatívy ponechať neuplatnený akýkoľvek vnútroštátny právny predpis alebo postup, ktoré bránia plnej účinnosti ustanovenia práva Únie, ktoré má priamy účinok

   (Článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ)

   (pozri body 113 – 117)

3. Členské štáty – Povinnosti – Stanovenie opravných prostriedkov potrebných na zabezpečenie účinnej súdnej ochrany – Dodržiavanie zásady nezávislosti sudcov – Právo na nezávislý a nestranný súd zriadený zákonom – Prednosť a priamy účinok práva Únie – Judikatúra Ústavného súdu brániaca tomu, aby vnútroštátne súdy uplatňovali právo Únie tak, ako ho vykladá Súdny dvor – Neprípustnosť

   (Článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ)

   (pozri body 121 – 125)

4. Členské štáty – Povinnosti – Stanovenie opravných prostriedkov potrebných na zabezpečenie účinnej súdnej ochrany – Dodržiavanie zásady nezávislosti sudcov – Rešpektovanie právneho štátu – Judikatúra Ústavného súdu odmietajúca uznať predbežné opatrenia, ktoré nariadil Súdny dvor na účely ochrany práva na účinnú súdnu ochranu pred nezávislým súdom – Zjavné porušenie právomoci Súdneho dvora – Neprípustnosť

   (Článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ; článok 279 ZFEÚ)

   (pozri body 130 – 133, 138 – 141)

5. Členské štáty – Povinnosti – Stanovenie opravných prostriedkov potrebných na zabezpečenie účinnej súdnej ochrany – Dodržiavanie zásady nezávislosti sudcov – Prednosť a priamy účinok práva Únie – Rešpektovanie právneho štátu – Judikatúra Ústavného súdu odmietajúca prednosť práva Únie pred vnútroštátnymi ústavnými normami – Neprípustnosť – Pojem národná identita členského štátu – Zásah do tohto pojmu z dôvodu dodržiavania zásad a hodnôt Európskej únie – Neexistencia

   (Článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ; článok 279 ZFEÚ)

   (pozri body 178 – 186, 191 – 195)

6. Členské štáty – Povinnosti – Stanovenie opravných prostriedkov potrebných na zabezpečenie účinnej súdnej ochrany – Dodržiavanie zásady nezávislosti sudcov – Prednosť a priamy účinok práva Únie – Zásada záväzného účinku judikatúry Súdneho dvora – Povinnosti vnútroštátnych súdov – Judikatúra Ústavného súdu, v ktorej sa jednostranne a s konečnou platnosťou rozhodlo o rozsahu právomocí zverených Únii – Neprípustnosť – Judikatúra, v ktorej sa odmieta vyhovieť rozhodnutiam Súdneho dvora a zakazuje sa všetkým orgánom verejnej moci uplatňovať právo Únie tak, ako ho vykladá Súdny dvor – Neprípustnosť – Pojem národná identita členského štátu – Zásah do tohto pojmu v dôsledku výkladu práva Únie poskytnutého Súdnym dvorom – Neexistencia

   (Článok 4 ods. 1 a 2, článok 5 ods. 2, článok 13 ods. 2 a článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ; články 267 a 344 ZFEÚ)

   (pozri body 203 – 214, 218 – 233)

7. Členské štáty – Povinnosti – Stanovenie opravných prostriedkov potrebných na zabezpečenie účinnej súdnej ochrany – Dodržiavanie zásady nezávislosti sudcov – Právo na nezávislý a nestranný súd zriadený zákonom – Vymenovanie sudcov Ústavného súdu a jeho predsedu v zjavnom rozpore so základnými normami upravujúcimi súdny systém – Podmienky vymenovania, ktoré u osôb podliehajúcich súdnej právomoci vyvolali oprávnené pochybnosti, pokiaľ ide o nezávislosť a nestrannosť vymenovaných sudcov – Nezákonné zloženie tohto súdu – Neprípustnosť

   (Článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ; článok 258 ZFEÚ)

   (pozri body 273 – 276, 279 – 281, 287 – 291, 293, 294)

Zhrnutie

Súdny dvor zasadajúci vo veľkej komore, rozhodujúci po prvýkrát vo veci, v ktorej mu bola predložená žaloba o nesplnenie povinnosti, ktorej predmetom sú dva nálezy vnútroštátneho Ústavného súdu konštatujúce nezlučiteľnosť viacerých ustanovení a zásad, ktoré sú súčasťou ústavného rámca Európskej únie, s vnútroštátnou Ústavou, vyhovel žalobe, ktorú podala Komisia proti Poľsku. Súdny dvor po prvé opätovne potvrdil predovšetkým pôsobnosť zásad prednosti, autonómie a efektivity práva Únie, ako aj zásadu záväzného účinku judikatúry Súdneho dvora. Po druhé sa vyjadril k dôsledkom nezákonného vymenovania sudcov Ústavného súdu na postavenie tohto súdu ako „nezávislého a nestranného súdu zriadeného zákonom“ v zmysle článku 19 ods. 1 druhého pododseku ZEÚ.

V októbri 2015 bolo v rámci siedmeho volebného obdobia Sejmu (Snem, Poľsko) zvolených päť osôb do funkcií sudcov Trybunał Konstytucyjny (Ústavný súd, Poľsko). Tri z týchto osôb mali nahradiť sudcov, ktorých funkčné obdobie uplynulo 6. novembra 2015, a ďalšie dve mali nahradiť sudcov, ktorých funkčné obdobie uplynulo v decembri 2015. O mesiac neskôr, po parlamentných voľbách, ktoré sa konali 25. októbra 2015, bolo v rámci 8. volebného obdobia Snemu prijatých päť uznesení, v ktorých sa konštatovalo, že tieto voľby nemajú právny účinok, a následne bolo v decembri 2015 do týchto funkcií zvolených päť nových osôb. Tri z týchto osôb, a to konkrétne H. C., L. M. a M. M., mali nahradiť sudcov, ktorých funkčné obdobie uplynulo 6. novembra 2015, a dve z nich mali nahradiť sudcov, ktorých funkčné obdobie uplynulo v decembri 2015. Týchto päť osôb následne zložilo sľub do rúk prezidenta Poľskej republiky. Vtedajší predseda Trybunał Konstytucyjny (Ústavný súd) však odmietol, aby sa štyria z týchto sudcov, ktorí zložili sľub, ujali funkcie, a to až dovtedy, kým sa nevyjasní otázka platnosti ich zvolenia Snemom.

V tejto súvislosti Ústavný súd vydal dva nálezy ( 1 ), v ktorých v podstate vyhlásil, že zvolenie troch sudcov, ku ktorému došlo v siedmom volebnom období Snemu, t. j. sudcov, ktorí mali nahradiť tých, ktorých funkčné obdobie sa malo skončiť 6. novembra 2015, je platné, ale že Snem nemá právo uskutočniť v tom istom volebnom období zvolenie dvoch sudcov na účely nahradenia tých sudcov, ktorých funkčné obdobie sa malo skončiť v decembri 2015, t. j. počas nového volebného obdobia. Tento súd tiež zdôraznil, že prezident Poľskej republiky bol povinný umožniť zloženie sľubu trom sudcom zvoleným v októbri 2015, pričom v tejto súvislosti nemal žiadnu diskrečnú právomoc.

Napriek týmto rozhodnutiam však žiadnej z troch osôb, ktoré boli zvolené v októbri 2015, nebolo umožnené zložiť sľub do rúk prezidenta Poľskej republiky, a žiadna z nich ani nenastúpila do funkcie na tomto súde.

Následne 20. decembra 2016 sudkyňa J. P., ktorá v tom čase vykonávala funkciu predsedníčky Ústavného súdu, povolila H. C., L. M. a M. M. ujať sa funkcie na tomto súde.

J. P. v ten istý deň zvolala plenárne zasadnutie sudcov tohto súdu, ktoré sa malo uskutočniť ešte v ten deň, s cieľom zvoliť kandidátov na funkciu predsedu Ústavného súdu a predložiť ich prezidentovi republiky.

Zo štrnástich sudcov tohto súdu, ktorí boli na plenárnom zasadnutí prítomní, sa len šiesti sudcovia, medzi nimi aj H. C., L. M. a M. M., zúčastnili na voľbe kandidátov na funkciu predsedu. Následne boli prezidentovi republiky predložení dvaja kandidáti: sudkyňa J. P., ktorá získala päť hlasov, a sudca M. M., ktorý získal jeden hlas. Nasledujúci deň prezident republiky vymenoval sudkyňu J. P. do funkcie predsedníčky Ústavného súdu.

V dňoch 14. júla ( 2 ) 2021 a 7. októbra ( 3 ) 2021 vyhlásil Ústavný súd dva nálezy týkajúce sa nezlučiteľnosti judikatúry Súdneho dvora, ktorá sa týka okrem iného povinnosti – vyplývajúcej z článku 19 ods. 1 druhého pododseku ZEÚ – zabezpečiť účinnú súdnu ochranu, s poľskou Ústavou ( 4 ) (ďalej len „sporné nálezy“).

Európska komisia usúdila, že Poľsko si v súvislosti s nálezmi Ústavného súdu nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z práva Únie ( 5 ), a preto podala na Súdny dvor žalobu o nesplnenie povinnosti podľa článku 258 ZFEÚ. ( 6 )

Posúdenie Súdnym dvorom

Súdny dvor na úvod pripomenul, že podľa článku 258 ZFEÚ nesplnenie povinnosti zo strany členského štátu možno konštatovať bez ohľadu na orgán tohto štátu, ktorého konanie alebo nečinnosť zakladá nesplnenie povinnosti, vrátane prípadu, keď je judikatúra Ústavného súdu členského štátu spôsobilá predstavovať nesplnenie povinností, ktoré členskému štátu vyplývajú z práva Únie, zo strany tohto členského štátu.

O prvej výhrade

Pokiaľ ide v prvom rade o namietaný nesúlad medzi článkom 19 ods. 1 druhým pododsekom ZEÚ a nálezom zo 7. októbra 2021, Súdny dvor pripomenul, že toto ustanovenie ukladá členským štátom povinnosť stanoviť pre osoby podliehajúce súdnej právomoci v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje právo Únie, prostriedky nápravy a konania potrebné na zabezpečenie ich práva na účinnú súdnu ochranu. Medzi požiadavky, ktoré musia spĺňať vnútroštátne súdy, patrí nezávislosť a nestrannosť týchto orgánov, čím sa konkretizuje základná hodnota právneho štátu zakotvená v článku 2 ZEÚ, ktorú musia dodržiavať tak Únia, ako aj členské štáty.

Úlohou Súdneho dvora je spresniť tieto požiadavky v rámci úlohy, ktorú mu zveruje článok 19 ods. 1 prvý pododsek ZEÚ a ktorá spočíva v zabezpečení rešpektovania práva pri výklade a uplatňovaní Zmlúv.

V tejto súvislosti Súdny dvor poznamenal, že článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ ukladá členským štátom jasnú, presnú a bezpodmienečnú povinnosť dosiahnuť výsledok, ktorej priamy účinok – v súlade so zásadou prednosti práva Únie – znamená povinnosť ponechať neuplatnené akékoľvek ustanovenie, judikatúru alebo vnútroštátnu prax, ktoré sú s týmto článkom v rozpore.

V dôsledku uvedeného je s požiadavkami vyplývajúcimi zo samotnej podstaty tohto práva nezlučiteľné každé vnútroštátne ustanovenie alebo prax, ktoré oslabujú účinnosť práva Únie tým, že príslušnému súdu odopierajú právomoc urobiť v okamihu uplatnenia tohto práva všetko, čo je nevyhnutné na to, aby nedošlo k uplatneniu tých ustanovení vnútroštátnych právnych predpisov, ktoré by mohli byť prekážkou plnej účinnosti priamo uplatniteľných noriem práva Únie.

Podľa Súdneho dvora výklad poľskej Ústavy, ktorý podal Ústavný súd v náleze zo 7. októbra 2021, bráni tomu, aby požiadavky vyplývajúce z článku 19 ods. 1 druhého pododseku ZEÚ, ako ho vykladá Súdny dvor vo svojej judikatúre ( 7 ), mohli v Poľsku vyvolávať svoje účinky a zaručiť plnú účinnosť tohto ustanovenia.

Po prvé platí, že Ústavný súd týmto rozsudkom odmietol účinky uplatnenia článku 19 ods. 1 druhého pododseku ZEÚ, tak ako ho vykladá Súdny dvor, pre vnútroštátne súdy, pričom vo všeobecnosti vylúčil právomoc týchto súdov preskúmavať zákonnosť uznesení KRS, ktorými sa navrhuje vymenovanie kandidátov do sudcovských funkcií. Po druhé tento súd vylúčil právomoc vnútroštátnych súdov preskúmavať zákonnosť postupov vymenovania sudcov, vrátane aktov vymenovania, právomoc rozhodnúť o nezákonnosti postupu vymenovania sudcu a v dôsledku toho aj právomoc konštatovať neplatnosť rozhodnutia vydaného sudcom, ku ktorého vymenovaniu došlo v rámci takéhoto postupu, pokiaľ je takýto dôsledok nevyhnutný vzhľadom na predmetnú procesnú situáciu. Súdny dvor pritom poukázal na to, že plnenie úloh, ktoré sú vnútroštátnemu súdu zverené Zmluvami, a dodržiavanie povinností, ktoré mu vyplývajú zo Zmlúv, keď zabezpečuje účinok takého ustanovenia, akým je článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ, mu už z povahy veci nemôže byť zakázané.

Súdny dvor napokon dospel k záveru, že vzhľadom na to, že nález zo 7. októbra 2021 bráni tomu, aby poľské súdy mohli uplatňovať článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ, ako ho vykladá Súdny dvor, a vykonať všetky opatrenia potrebné na zabezpečenie rešpektovania práva dotknutých osôb podliehajúcich súdnej právomoci na účinnú súdnu ochranu v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje právo Únie, tento nález je v zjavnom rozpore s požiadavkami vyplývajúcimi z tohto ustanovenia, ako ho vykladá Súdny dvor v rámci svojej výlučnej právomoci poskytnúť konečný a záväzný výklad práva Únie.

Pokiaľ ide v druhom rade o údajný rozpor medzi článkom 19 ods. 1 druhým pododsekom ZEÚ a nálezom zo 14. júla 2021, Súdny dvor poznamenal, že článok 279 ZFEÚ mu priznáva právomoc nariadiť akékoľvek predbežné opatrenie, ktoré považuje za nevyhnutné, s cieľom zaručiť plnú účinnosť konečného rozhodnutia, ktoré má byť vydané, a zabrániť medzere v právnej ochrane poskytovanej Súdnym dvorom, ako aj zabezpečiť účinné uplatňovanie práva Únie. Z tohto dôvodu platí, že vnútroštátne ustanovenia upravujúce organizáciu súdnictva môžu byť predmetom predbežných opatrení nariadených Súdnym dvorom, na základe ktorých má dôjsť konkrétne k pozastaveniu účinnosti uvedených ustanovení. Tento mechanizmus by pritom bol spochybnený, ak by ustanovenie vnútroštátneho práva mohlo byť prekážkou uznaniu záväzného účinku predbežných opatrení nariadených Súdnym dvorom a v dôsledku toho by mohlo vnútroštátnemu súdu rozhodujúcemu v spore, ktorý sa spravuje právom Únie, brániť v tom, aby postupoval v zmysle týchto predbežných opatrení.

V danom prípade bolo cieľom predbežných opatrení nariadených Súdnym dvorom v uznesení Komisia/Poľsko ( 8 ) zabezpečiť plnú účinnosť rozsudku, ktorý má byť vydaný v rámci konania o žalobe o nesplnenie povinnosti, podanej Komisiou proti Poľsku, umožňujúc pritom zabrániť medzere v právnej ochrane poskytovanej Súdnym dvorom na základe článku 19 ods. 1 druhého pododseku ZEÚ.

Ústavný súd však vo svojom náleze zo 14. júla 2021 rozhodol, že tieto predbežné opatrenia boli prijaté ultra vires vzhľadom na to, že Únia nie je oprávnená rozhodovať o organizácii a právomociach poľských súdov ani o konaní pred týmito súdmi. V zmysle tohto nálezu sú tak tieto opatrenia nezlučiteľné so záväznosťou erga omnes a právoplatnosťou nálezov tohto súdu, vyplývajúcimi z článku 190 ods. 1 poľskej Ústavy. Ústavný súd tak na základe prijatia tohto nálezu jednak spochybnil samotnú zásadu povinnosti Poľska rešpektovať povinnosti, ktoré mu v oblasti organizácie súdnictva vyplývajú z článku 19 ods. 1 druhého pododseku ZEÚ, a jednak vo všeobecnosti a v zjavnom rozpore s právomocou Súdneho dvora odmietol uznať ním nariadené predbežné opatrenia, ktorých cieľom je ochrana práva na účinnú súdnu ochranu pred nezávislým súdom v Poľsku, ktoré je stanovené v článku 19 ods. 1 druhom pododseku ZEÚ.

Za týchto okolností Súdny dvor konštatoval, že Poľská republika si nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 19 ods. 1 druhého pododseku ZEÚ, v súvislosti s výkladom poľskej Ústavy, ktorý podal Ústavný súd vo svojich nálezoch zo 14. júla 2021 a zo 7. októbra 2021.

O druhej výhrade

Pokiaľ ide v prvom rade o porušenie zásad autonómie, prednosti, efektivity a jednotného uplatňovania práva Únie, Súdny dvor pripomenul, že právny poriadok Únie má vlastný ústavný rámec a základné zásady, pričom tieto základné charakteristické znaky viedli ku vzniku štruktúrovaného systému vzájomne od seba závislých zásad, noriem a právnych vzťahov, ktorými sú Únia a jej členské štáty recipročne viazané.

Pokiaľ ide o zásadu prednosti práva Únie, Súdny dvor pripomenul, že táto zásada ukladá všetkým orgánom členských štátov povinnosť zabezpečiť plný účinok jednotlivých noriem Únie. Ak sa teda členský štát odvoláva na ustanovenia vnútroštátneho práva, vrátane ustanovení ústavnej povahy, nemôže to ohroziť jednotu ani účinnosť práva Únie.

Súdny dvor zdôraznil, že dodržiavanie rovnosti členských štátov pred Zmluvami podľa článku 4 ods. 2 ZEÚ je možné len vtedy, keď členské štáty v zmysle zásady prednosti práva Únie nemôžu proti právu Únie presadzovať akékoľvek jednostranné opatrenie. V tejto súvislosti Súdny dvor poukázal na to, že jednotné uplatňovanie práva Únie predstavuje základnú požiadavku právneho poriadku Únie. Táto požiadavka je totiž neoddeliteľne spojená so samotnou existenciou právneho spoločenstva a je nevyhnutná na zabezpečenie dodržiavania rovnosti členských štátov pred Zmluvami.

Súdny dvor okrem toho pripomenul, že Únia združuje štáty, ktoré slobodne a dobrovoľne pristúpili k celému radu spoločných hodnôt, pričom rešpektovanie a podpora týchto hodnôt predstavuje základný predpoklad vzájomnej dôvery medzi členskými štátmi. Dodržiavanie týchto hodnôt, ktoré sú konkretizované v zásadách obsahujúcich právne záväzné povinnosti pre členské štáty, nemožno redukovať na povinnosť, ktorú musí splniť kandidátska krajina na to, aby mohla pristúpiť k Únii, a od ktorej by po pristúpení bola oslobodená.

Platí pritom, ako vyplýva z článku 4 ods. 2 ZEÚ, že Únia síce rešpektuje národnú identitu členských štátov, obsiahnutú v ich základných politických a ústavných systémoch, a teda tieto štáty majú určitú mieru voľnej úvahy pri zabezpečovaní uplatňovania zásad právneho štátu, no nijako z toho nevyplýva, že sa táto povinnosť dosiahnuť určitý výsledok v jednotlivých členských štátoch môže líšiť. Členské štáty totiž síce majú odlišnú národnú identitu, ktorú Únia rešpektuje, uznávajú však pritom pojem „právny štát“, ktorý je spoločnou hodnotou ich vlastných ústavných tradícií, ktorú sa zaviazali nepretržite dodržiavať. Členské štáty sú preto povinné dodržiavať jednak požiadavku nezávislosti súdnictva, ktorá vyplýva z článku 2 a článku 19 ods. 1 druhého pododseku ZEÚ, a jednak zásadu prednosti práva Únie, ako aj povinnosť zdržať sa prijímania opatrení, ktoré sú v rozpore s autonómiou právneho poriadku Únie.

Okrem toho Poľsko na základe toho, že ratifikovalo svoj akt o pristúpení, prijalo samotnú koncepciu Únie ako spoločného právneho poriadku členských štátov a pristúpilo k tomuto právnemu poriadku, ktorý je založený okrem iného na zásade lojálnej spolupráce uvedenej v článku 4 ods. 3 prvom pododseku ZEÚ.

Pokiaľ ide o tvrdenia Ústavného súdu uvedené v jeho nálezoch, podľa ktorých jednak článok 2 a článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ a jednak článok 4 ods. 3 ZEÚ a článok 279 ZFEÚ, ako ich vykladá Súdny dvor, sú v rozpore s rôznymi zásadami zakotvenými v poľskej Ústave a zasahujú do poľskej ústavnej identity, Súdny dvor uviedol, že požiadavky vyplývajúce z rešpektovania takých hodnôt a zásad, akými sú právny štát, účinná súdna ochrana a nezávislosť súdnictva, nie sú spôsobilé zasiahnuť do národnej identity členského štátu v zmysle článku 4 ods. 2 ZEÚ. Toto posledné uvedené ustanovenie, rovnako ako článok 4 ods. 3 ZEÚ a článok 279 ZFEÚ, teda nemôže zbaviť členské štáty povinnosti dodržiavať tieto požiadavky.

Pokiaľ ide v druhom rade o porušenie zásady záväzného účinku judikatúry Súdneho dvora, Súdny dvor uviedol, že povinnosti Poľska ( 9 ) sa vzťahujú aj na normy upravujúce súdny systém Únie, a teda na prerozdelenie súdnych právomocí medzi Súdny dvor a vnútroštátne súdy, ako toto prerozdelenie vyplýva zo Zmlúv.

V tejto súvislosti Súdny dvor poukázal na to, že na základe článku 267 prvého odseku ZFEÚ rozhodnutie o platnosti aktov Únie a poskytnutie konečného a záväzného výkladu práva Únie prináleží výlučne Súdnemu dvoru. Povinnosť vnútroštátnych súdov, ktorých rozhodnutia nemožno napadnúť opravnými prostriedkami podľa vnútroštátneho práva, predložiť Súdnemu dvoru prejudiciálne otázky, ako táto povinnosť vyplýva z tretieho odseku tohto ustanovenia, má pritom za cieľ konkrétne zabrániť tomu, aby sa v ktoromkoľvek členskom štáte ustálila taká vnútroštátna judikatúra, ktorá nie je v súlade s normami práva Únie, a daná povinnosť je teda dôsledkom výlučnej právomoci Súdneho dvora v tejto súvislosti. Táto výlučná právomoc je napokon potvrdená v článku 344 ZFEÚ, podľa ktorého sa členské štáty zaväzujú, že spory, ktoré sa týkajú výkladu alebo uplatňovania Zmlúv, vyriešia v súlade so Zmluvami.

Okrem toho Súdny dvor zdôraznil, že pravidlá a zásady stanovené v článku 4 ods. 1, článku 5 ods. 2, ako aj v článku 13 ods. 2 prvej vete ZEÚ neoprávňujú vnútroštátne súdy na to, aby jednostranne a s konečnou platnosťou rozhodli o rozsahu právomocí zverených Únii a o rešpektovaní medzí týchto právomocí. Určenie rozsahu právomocí Únie, rovnako ako aj preskúmanie rešpektovania medzí týchto právomocí totiž nevyhnutne zahŕňajú výklad ustanovení Zmlúv, ktorých konečný a záväzný výklad prináleží Súdnemu dvoru, a to z rovnakého titulu ako vo vzťahu ku všetkým ostatným ustanoveniam práva Únie.

Okrem toho možnosť vnútroštátnych súdov rozhodovať o rozsahu právomocí zverených Únii nie je zlučiteľná ani s potrebnou koherenciou systému súdnej ochrany zavedeného Zmluvami. Je pravda, že príslušným vnútroštátnym súdom prináleží vykladať Ústavu svojho členského štátu a určiť prípadné medze, ktoré táto Ústava ukladá vo vzťahu k pristúpeniu tohto členského štátu k Únii. Platí však, že od dátumu svojho pristúpenia k Únii je členský štát viazaný – a to bezvýhradne, s výnimkou výhrad prípadne stanovených v akte o pristúpení – všetkými ustanoveniami primárneho práva, ako aj aktmi prijatými inštitúciami Únie pred pristúpením, tak ako ich vykladá Súdny dvor.

Ak si teda vnútroštátny súd kladie otázku rozsahu právomocí Únie v danej oblasti alebo má pochybnosti o platnosti aktu práva Únie z dôvodu, že tento akt prekračuje sféru právomocí Únie, alebo že porušuje požiadavku Únie rešpektovať národnú identitu členských štátov, inherentne obsiahnutú v ich základných politických a ústavných systémoch, prináleží výlučne Súdnemu dvoru, aby v rámci prejudiciálneho konania poskytol konečný a záväzný výklad predmetných ustanovení práva Únie a prípadne konštatoval neplatnosť tohto aktu.

Súd členského štátu teda nemôže na základe svojho vlastného výkladu ustanovení práva Únie platne rozhodnúť, že Súdny dvor vydal rozhodnutie porušujúce medze právomocí zverených Únii, a nemôže tomuto rozhodnutiu odmietnuť vyhovieť, a tiež nemôže orgánom verejnej moci členského štátu, do ktorého tento súd patrí, uložiť zákaz vyhovieť judikatúre Súdneho dvora alebo zákaz uplatňovať ustanovenia práva Únie tak, ako ich vykladá Súdny dvor. Rovnako to platí aj pre rozhodnutie Ústavného súdu alebo Najvyššieho súdu členského štátu, ktorým sa odmieta vyhovieť rozhodnutiu Súdneho dvora, vychádzajúc predovšetkým z toho, že Súdny dvor údajne prekročil svoju právomoc alebo že toto rozhodnutie porušilo ústavnú identitu dotknutého členského štátu z hľadiska článku 4 ods. 2 ZEÚ.

Pokiaľ ide o toto posledné uvedené ustanovenie, Súdny dvor uviedol, že nemá za cieľ, a tiež nie je jeho účinkom, že by sa Ústavnému súdu alebo Najvyššiemu súdu členského štátu povoľovalo odmietnuť uplatniť normu práva Únie z dôvodu, že táto norma porušuje národnú identitu tohto členského štátu, tak ako ju vymedzuje tento Ústavný súd alebo Najvyšší súd. Článok 4 ods. 2 ZEÚ, ktorý sa má vykladať s prihliadnutím na štruktúru a ciele Únie, totiž nepriznáva členským štátom právomoc jednostranne sa odchýliť od ustanovení práva Únie na základe odvolávania sa na túto národnú identitu.

Súdny dvor preto uviedol, že ak pred vnútroštátnym súdom vznikne otázka týkajúca sa rozsahu právomocí Únie alebo zákonnosti aktu sekundárneho práva, tento súd je povinný – vzhľadom na to to, že sa táto otázka týka výkladu práva Únie, a bez ohľadu na uvádzaný dôvod neplatnosti – rešpektovať výlučnú právomoc Súdneho dvora, ktorá je základným charakteristickým znakom súdneho systému Únie.

Konkrétne platí, že ak sa Ústavný súd alebo Najvyšší súd členského štátu na jednej strane domnieva, že ustanovenie sekundárneho práva, tak ako ho vykladá Súdny dvor, porušuje povinnosť rešpektovať národnú identitu tohto členského štátu, tento súd musí prerušiť konanie a predložiť Súdnemu dvoru návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ, s cieľom dosiahnuť, aby Súdny dvor posúdil platnosť tohto ustanovenia z hľadiska článku 4 ods. 2 ZEÚ, pretože len Súdny dvor má právomoc vyhlásiť akt Únie za neplatný.

Pokiaľ ide na druhej strane o primárne právo, platí, že ak sa súd členského štátu domnieva, že výklad ustanovenia tohto práva zo strany Súdneho dvora porušuje požiadavky vyplývajúce z článku 4 ods. 2 ZEÚ, nemôže na základe svojho vlastného výkladu práva Únie platne rozhodnúť, že Súdny dvor vydal rozhodnutie mimo sféry jeho právomoci, a teda tomuto rozhodnutiu nemôže odmietnuť vyhovieť. V takomto prípade je povinnosťou súdu členského štátu v prípade potreby predložiť Súdnemu dvoru návrh na začatie prejudiciálneho konania, aby Súdny dvor mohol posúdiť, či potreba zohľadniť národnú identitu dotknutého členského štátu má na uvedený výklad prípadný vplyv.

Súdny dvor na základe uvedeného dospel k záveru, že Poľsko si v súvislosti s výkladom poľskej Ústavy, ktorý podal Ústavný súd v sporných nálezoch, nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú zo zásad autonómie, prednosti, efektivity a jednotného uplatňovania práva Únie, ako aj zo zásady záväzného účinku judikatúry Súdneho dvora.

O tretej výhrade

V prvom rade Súdny dvor preskúmal okolnosti, za akých došlo k postupu vymenovania H. C., L. M. a M. M. na Ústavný súd v decembri 2015. V tejto súvislosti vzhľadom na povinnosť členských štátov stanoviť pre osoby podliehajúce súdnej právomoci v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje právo Únie, prostriedky nápravy a konania potrebné na zabezpečenie ich práva na účinnú súdnu ochranu Súdny dvor pripomenul, že Ústavný súd ako súdny orgán v zmysle práva Únie môže rozhodovať o otázkach súvisiacich s uplatňovaním a výkladom práva Únie. Preto musí spĺňať požiadavky účinnej súdnej ochrany, predovšetkým požiadavku týkajúcu sa súdu zriadeného zákonom. Táto požiadavka a požiadavka nezávislosti zahŕňajú postup vymenovania sudcov a vyžadujú, aby boli dodržané základné normy týkajúce sa postupu ich vymenovania.

Súdny dvor zdôraznil, že nezávislosť a nestrannosť sudcu nie sú spochybnené akoukoľvek nezrovnalosťou, ku ktorej by mohlo dôjsť v priebehu postupu vymenovania tohto sudcu. Požiadavka na súd zriadený zákonom je však porušená vtedy, ak – na základe celkového posúdenia – má okrem iného táto nezrovnalosť takú povahu a závažnosť, že vytvára skutočné riziko toho, že iné zložky moci, predovšetkým výkonná moc, môžu uplatňovať nenáležitú diskrečnú právomoc ohrozujúcu integritu výsledku, ku ktorému postup vymenovania vedie, a vyvoláva tak u osôb podliehajúcich súdnej právomoci oprávnené pochybnosti o nezávislosti a nestrannosti dotknutého sudcu alebo sudcov. Je to tak vtedy, keď je dotknuté uplatňovanie základných pravidiel, ktoré tvoria neoddeliteľnú súčasť zriadenia a fungovania tohto súdneho systému.

V tejto súvislosti Súdny dvor s odkazom na judikatúru Európskeho súdu pre ľudské práva ( 10 ) dospel k záveru, že k vymenovaniu troch sudcov Ústavného súdu, ako aj k nástupu týchto osôb do funkcie došlo v zjavnom rozpore so základnými normami týkajúcimi sa postupu vymenovania sudcov tohto súdu, ktoré tvoria neoddeliteľnú súčasť zriadenia a fungovania poľského súdneho systému. Tieto okolnosti môžu u osôb podliehajúcich súdnej právomoci vyvolať oprávnené pochybnosti, pokiaľ ide o neovplyvniteľnosť týchto sudcov vonkajšími činiteľmi, ich neutralitu vo vzťahu k protichodným záujmom, ako aj ich nezávislosť a nestrannosť, pričom tieto pochybnosti sú spôsobilé narušiť dôveru, ktorú v demokratickej spoločnosti a v právnom štáte musí súdnictvo vzbudzovať u osôb podliehajúcich súdnej právomoci.

V druhom rade sa Súdny dvor zaoberal údajnými nezrovnalosťami pri vymenovaní predsedníčky Ústavného súdu v decembri 2016, pričom zdôraznil, že osoba zastávajúca toto miesto zohráva zásadnú úlohu vo fungovaní tohto súdu, keďže riadi jeho činnosť, zastupuje ho a vykonáva ďalšie funkcie stanovené zákonom. Preto je osobitne dôležité, aby táto osoba pri výkone svojich funkcií konala objektívne a nestranne a aby základné pravidlá upravujúce postup vymenovania na toto miesto boli koncipované a dodržiavané tak, aby neumožňovali vznik akýchkoľvek oprávnených pochybností, pokiaľ ide o využívanie výsad a funkcií predsedu ako nástroja na ovplyvňovanie súdnej činnosti uvedeného súdu alebo ako nástroja politickej kontroly tejto činnosti, a všeobecnejšie, pokiaľ ide o neovplyvniteľnosť tohto súdu vonkajšími činiteľmi a jeho neutralitu vo vzťahu k protichodným záujmom.

Podľa Súdneho dvoru pritom tak k predloženiu J. P. a M. M. prezidentovi Poľskej republiky ako kandidátov na funkciu predsedu Ústavného súdu, ako aj k vymenovaniu J. P. do tejto funkcie zo strany prezidenta došlo v rozpore so základným pravidlom týkajúcim sa postupu vymenovania tohto predsedu. ( 11 )

V tejto súvislosti, hoci by sa mohlo zdať, že k predloženiu J. P. a M. M. ako kandidátov na funkciu predsedu Ústavného súdu došlo súlade s týmto základným pravidlom, Súdny dvor poukázal na to, že traja sudcovia, pri ktorých vymenovaní došlo k zjavnému porušeniu článku 194 ods. 1 poľskej Ústavy a k nedodržaniu požiadaviek vyplývajúcich z článku 19 ods. 1 druhého pododseku ZEÚ, t. j. H. C., L. M. a M. M., patrili medzi šiestich sudcov, ktorí sa na plenárnom zasadnutí zúčastnili na voľbe kandidátov na funkciu predsedu Ústavného súdu. Z tohto dôvodu tak ich účasť na plenárnom zasadnutí, ako aj ich hlasy na účely výberu kandidátov na uvedenú funkciu predsedu, boli nezákonné, v dôsledku čoho päť hlasov vyžadovaných uvádzacím zákonom J. P. nezískala zákonným spôsobom.

V druhom rade Súdny dvor konštatoval, že k vymenovaniu J. P. došlo aj v zjavnom rozpore s článkom 194 ods. 2 poľskej Ústavy ( 12 ), ktorý predstavuje základné pravidlo postupu vymenovania do tejto funkcie, keďže toto ustanovenie bráni tomu, aby boli prezidentovi Poľskej republiky predložení kandidáti navrhnutí menšinovými skupinami alebo len niektorými sudcami.

Súdny dvor na základe uvedeného dospel k záveru, že tieto nezrovnalosti môžu u osôb podliehajúcich súdnej právomoci vyvolať oprávnené pochybnosti, pokiaľ ide o to, či J. P. využíva výsady a funkcie, ktoré sa spájajú s funkciou predsedníčky Ústavného súdu, ako nástroj ovplyvňovania súdnej činnosti tohto súdu či politickej kontroly tejto činnosti, a teda aj pokiaľ ide o nezávislosť a nestrannosť uvedeného súdu.

Okrem toho Súdny dvor uviedol, že rozhodnutia, na ktorých prijatí sa zúčastnili H.C., L. M., M. M. a J. P., boli ku dňu uplynutia lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku naďalej súčasťou poľského právneho poriadku.

So zreteľom na tieto úvahy Súdny dvor rozhodol, že vzhľadom na to, že Ústavný súd nespĺňa požiadavky na nezávislý a nestranný súd zriadený zákonom, a to z dôvodu nezrovnalostí, ku ktorým došlo v rámci postupov vymenovania troch z jeho sudcov v decembri 2015 a jeho predsedníčky v decembri 2016, si Poľsko nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 19 ods. 1 druhého pododseku ZEÚ.

---

( 1 ) Nálezy z 3. decembra 2015 (vec K 34/15) a z 9. decembra 2015 (vec K 35/15).

( 2 ) V náleze zo 14. júla 2021 (vec P 7/20) Ústavný súd preskúmal zlučiteľnosť predbežných opatrení, ktoré Poľskej republike uložil Súdny dvor, s poľskou Ústavou, a to konkrétne pokiaľ ide o opatrenie, ktorým bola Poľskej republike uložená povinnosť pozastaviť uplatňovanie tých ustanovení právneho poriadku, ktorými sa Izba Dyscyplinarna (disciplinárny senát) Sąd Najwyższy (Najvyšší súd, Poľsko) zveruje právomoc v disciplinárnych veciach týkajúcich sa sudcov. Ústavný súd dospel k záveru, že vzhľadom na to, že Súdny dvor prostredníctvom prijatia predbežných opatrení týkajúcich sa organizácie a právomoci poľských súdov a konania pred týmito súdmi uložil Poľsku na základe článku 4 ods. 3 druhého pododseku ZEÚ v spojení s článkom 279 ZFEÚ povinnosti ultra vires, judikatúra poskytujúca výklad týchto ustanovení je v rozpore s poľskou Ústavou. Okrem toho podľa Ústavného súdu sa na „normy vytvorené… Súdnym dvorom“ nemajú vzťahovať zásady prednosti a priameho účinku práva Únie. Uvedený nález mal účinky ex tunc a bol určený všetkým subjektom uplatňujúcim právo Únie na území Poľskej republiky.

( 3 ) V náleze zo 7. októbra 2021 (vec K 3/21) Ústavný súd rozhodol, že vzhľadom na to, že orgány Únie prekračujú právomoci, ktoré na ne Poľská republika preniesla, a poľská Ústava prestáva byť v rámci vnútroštátneho právneho poriadku normou najvyššej právnej sily, čo ohrozuje výkon poľskej zvrchovanosti, článok 1 prvý a druhý odsek v spojení s článkom 4 ods. 3 ZEÚ je v rozpore s poľskou Ústavou. Výklad článku 19 ods. 1 druhého pododseku ZEÚ, ktorým sa vnútroštátnym súdom priznáva právomoc neuplatniť ustanovenia poľskej Ústavy alebo založiť svoje rozhodnutia na ustanoveniach, ktoré boli zákonodarcom zrušené alebo Ústavným súdom vyhlásené za protiústavné, je tiež v rozpore s poľskou Ústavou. Okrem toho článok 2 a článok 19 ods. 1 ZEÚ sú v rozpore s poľskou Ústavou vzhľadom na to, že priznáva vnútroštátnym súdom právomoc preskúmavať zákonnosť postupu vymenovania sudcov, právomoc preskúmavať zákonnosť uznesení Krajowa Rada Sądownictwa (Štátna súdna rada, Poľsko) (ďalej len „KRS“), ktorými sa prezidentovi republiky predkladajú návrhy na vymenovanie, či právomoc spochybniť postavenie sudcu.

( 4 ) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Ústava Poľskej republiky, ďalej len „poľská Ústava“).

( 5 ) Komisia sa po prvé domnieva, že Poľsko si v súvislosti s výkladom poľskej Ústavy, ktorý podal Ústavný súd vo svojich nálezoch zo 14. júla 2021 a 7. októbra 2021, nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 19 ods. 1 druhého pododseku ZEÚ. Po druhé si podľa jej názoru Poľsko v súvislosti s uvedenými nálezmi nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú zo všeobecných zásad autonómie, prednosti, efektivity a jednotného uplatňovania práva Únie a zo zásady záväznosti rozsudkov Súdneho dvora. Po tretie Komisia usudzuje, že vzhľadom na to, že Ústavný súd nespĺňa požiadavky na nezávislý a nestranný súd zriadený zákonom, a to z dôvodu nezrovnalostí, ku ktorým došlo v rámci postupov vymenovania troch z jeho sudcov v decembri 2015 a jeho predsedníčky v decembri 2016, si Poľsko tiež nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 19 ods. 1 druhého pododseku ZEÚ.

( 6 ) Poľsko vo svojej duplike v plnom rozsahu uznalo výhrady vznesené Komisiou. V takejto situácii je však úlohou Súdneho dvora, aby určil, či vytýkané nesplnenie povinnosti existuje alebo nie, a to aj v prípade, že dotknutý štát toto nesplnenie povinnosti nepopiera, resp. prestal popierať.

( 7 ) Predovšetkým rozsudky z 2. marca 2021, A. B. a i. (Vymenovanie sudcov na Najvyšší súd – Odvolanie) (C‑824/18, EU:C:2021:153), a zo 6. októbra 2021, W.Ż. (Senát Najvyššieho súdu pre mimoriadne preskúmanie a veci verejné – Vymenovanie) (C‑487/19, EU:C:2021:798).

( 8 ) Uznesenie z 8. apríla 2020, Komisia/Poľsko (C‑791/19 R, EU:C:2020:277).

( 9 ) Na základe zásady lojálnej spolupráce stanovenej v článku 4 ods. 3 prvom pododseku ZEÚ a na základe článku 4 ods. 3 druhého pododseku ZEÚ.

( 10 ) Rozsudkom zo 7. mája 2021, Xero Flor w Polsce sp. z o.o. v. Poľsko (CE:ECHR:2021:0507JUD000490718, body 290 a 291), Európsky súd pre ľudské práva, na ktorý sa obrátila spoločnosť, ktorej ústavná sťažnosť bola Ústavným súdom zamietnutá, rozhodol, že pri vymenovaní sudcu M. M. – t. j. jedného zo sudcov, ktorý zasadal v kolégiu rozhodujúcom o jeho ústavnej sťažnosti – na tento súd došlo k vážnym nezrovnalostiam, čím bola porušená samotná podstata práva na „súd zriadený zákonom“ zakotveného v článku 6 Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd, podpísaného v Ríme 4. novembra 1950. Tento súd dospel k záveru, že sťažovateľka bola tohto práva zbavená, a to z dôvodu účasti M. M. na konaní pred Ústavným súdom. Pozri tiež rozsudok z 15. marca 2022, Grzęda v. Poľsko (CE:ECHR:2022:0315JUD00435721, bod 277).

( 11 ) Článok 21 ods. 7 a 8 ustawa przepisy wprowadzające ustawę o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (zákon, ktorým sa zavádza zákon o organizácii Ústavného súdu a o konaní pred ním a zákon o postavení sudcov Ústavného súdu, ďalej len „uvádzací zákon“) stanovuje: „7. V závere plenárneho zasadnutia sa vo forme uznesenia predložia ako kandidáti na funkciu predsedu [Ústavného súdu] všetci sudcovia [Ústavného súdu], ktorí pri hlasovaní podľa odseku 5 získali najmenej päť hlasov. 8. Ak požadovaný počet hlasov uvedený v odseku 7 dosiahol iba jeden sudca [Ústavného súdu], v závere plenárneho zasadnutia sa vo forme uznesenia predložia ako kandidáti na funkciu predsedu [Ústavného súdu] ten sudca [Ústavného súdu], ktorý získal požadovaný počet minimálne piatich hlasov, a sudca [Ústavného súdu], ktorý získal najväčšiu podporu spomedzi sudcov [Ústavného súdu], ktorí nedosiahli požadovaný počet najmenej piatich hlasov.“

( 12 ) Podľa tohto ustanovenia predsedu a podpredsedu Ústavného súdu vymenúva prezident Poľskej republiky spomedzi kandidátov navrhnutých na plenárnom zasadnutí sudcov Ústavného súdu.