COMISIA EUROPEANĂ

Bruxelles, 20.5.2020

COM(2020) 536 final

RAPORT AL COMISIEI

Spania

Raport întocmit în conformitate cu articolul 126 alineatul (3) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene

RAPORT AL COMISIEI

Spania

Raport întocmit în conformitate cu articolul 126 alineatul (3) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene

1.    Introducere

La 20 martie 2020, Comisia a adoptat o comunicare privind activarea clauzei derogatorii generale a Pactului de stabilitate și de creștere. Clauza, prevăzută la articolul 5 alineatul (1), la articolul 6 alineatul (3), la articolul 9 alineatul (1) și la articolul 10 alineatul (3) din Regulamentul (CE) nr. 1466/97, precum și la articolul 3 alineatul (5) și la articolul 5 alineatul (2) din Regulamentul (CE) nr. 1467/97, facilitează coordonarea politicilor bugetare în perioade de recesiune economică gravă. În comunicarea sa, Comisia i-a transmis Consiliului opinia sa potrivit căreia, având în vedere încetinirea economică gravă preconizată ca urmare a epidemiei de COVID-19, sunt întrunite în prezent condițiile pentru activarea clauzei. La 23 martie 2020, miniștrii de finanțe ai statelor membre au fost de acord cu evaluarea Comisiei. Activarea clauzei derogatorii generale permite o deviere temporară de la traiectoria de ajustare în vederea atingerii obiectivului bugetar pe termen mediu, cu condiția ca acest lucru să nu pună în pericol sustenabilitatea bugetară pe termen mediu. În ceea ce privește componenta corectivă, Consiliul poate decide, de asemenea, pe baza unei recomandări a Comisiei, să adopte o traiectorie bugetară revizuită. Clauza derogatorie generală nu suspendă procedurile Pactului de stabilitate și de creștere, ci le permite statelor membre să se abată de la cerințele bugetare care s-ar aplica în mod normal, dându-le Comisiei și Consiliului posibilitatea de a lua măsurile necesare de coordonare a politicilor în cadrul pactului.

Datele notificate de autoritățile spaniole la 31 martie 2020, astfel cum au fost validate de Eurostat, indică faptul că deficitul public din Spania a atins 2,8 % din PIB în 2019, în timp ce datoria publică brută s-a situat la 95,5 % din PIB. Conform Programului de stabilitate pentru 2020, Spania preconizează un deficit de 10,3 % din PIB în 2020, în timp ce datoria este preconizată la 115,5 % din PIB.

Deficitul prevăzut pentru 2020 indică la prima vedere elemente de probă privind existența unui deficit excesiv, astfel cum este definit în cadrul Pactului de stabilitate și de creștere.

În plus, datele pentru 2019 implică progrese insuficiente în direcția criteriului de referință privind reducerea datoriei, care oferă, de asemenea, elemente de probă prima facie privind existența unui deficit excesiv, astfel cum este definit în Pactul de stabilitate și de creștere.

În acest context, Comisia a pregătit prezentul raport, care analizează respectarea de către Spania a criteriilor deficitului și datoriei prevăzute în tratat. Acesta ia în considerare toți factorii relevanți și ține seama, în mod corespunzător, de șocul economic major legat de pandemia de COVID-19.

Tabelul 1. Deficitul public și datoria publică (% din PIB)

Notă: ASLM se referă la ajustarea structurală liniară minimă

Sursă: Eurostat, Previziunile Comisiei din primăvara anului 2020

2.Criteriul deficitului

Pe baza Programului de stabilitate pentru 2020, se preconizează că, în 2020, deficitul public al Spaniei va atinge 10,3 % din PIB, situându-se peste valoarea de referință de 3 % din PIB prevăzută în tratat și nefiind aproape de aceasta.

Depășirea preconizată a valorii de referință prevăzute în tratat în 2020 este excepțională, deoarece rezultă dintr-o recesiune economică gravă. Luând în considerare impactul pandemiei de COVID-19, previziunile Comisiei din primăvara anului 2020 estimează o contracție cu 9,4 % a creșterii PIB-ului real în 2020.

Conform previziunilor Comisiei din primăvara anului 2020, care estimează că deficitul va rămâne peste 3 % din PIB în 2021, depășirea preconizată a valorii de referință din tratat nu are un caracter temporar.

Pe scurt, deficitul planificat pentru 2020 depășește valoarea de referință de 3 % din PIB prevăzută în tratat și nu este aproape de aceasta. Depășirea preconizată este considerată a fi excepțională, dar nu temporară, astfel cum este definită în tratat și în Pactul de stabilitate și de creștere. Prin urmare, analiza sugerează că, la prima vedere, criteriul deficitului, astfel cum este definit în tratat și în Regulamentul (CE) nr. 1467/97, nu este îndeplinit.

3.Criteriul datoriei

Ponderea datoriei publice în PIB a scăzut de la 97,6 % în 2018 la 95,5 % în 2019. Efectul de creștere a datoriei generat de deficitul primar și de cheltuielile cu dobânzile a fost mai mult decât compensat în principal de creșterea PIB-ului real și de creșterea deflatorului PIB, precum și de efectul de reducere a datoriei al ajustărilor stoc-flux.

Ca urmare a abrogării procedurii aplicabile deficitelor excesive în iunie 2019, Spania beneficiază de o perioadă de tranziție de trei ani pentru a garanta progresul suficient în direcția respectării criteriului de referință privind reducerea datoriei. Perioada de tranziție a început în 2019 și se va încheia în 2021. Pentru a asigura progrese continue și efective în direcția respectării acestui criteriu pe parcursul perioadei de tranziție, Spania trebuie să respecte simultan următoarele două condiții:

a.în primul rând, ajustarea structurală anuală nu trebuie să devieze cu mai mult de ¼% din PIB de la ajustarea structurală liniară minimă (ASLM) care asigură respectarea criteriului de referință privind reducerea datoriei înainte de sfârșitul perioadei de tranziție;

b.în al doilea rând, în orice moment pe parcursul perioadei de tranziție, ajustarea structurală anuală rămasă nu trebuie să depășească ¾% din PIB (cu excepția cazului în care prima condiție implică un efort anual de peste ¾% din PIB).

Datele notificate arată că Spania nu a realizat suficiente progrese în vederea respectării criteriului de referință privind reducerea datoriei în 2019 (a se vedea tabelul 1), deoarece diferența față de ASLM a fost de 1,1 % din PIB.

Așadar, analiza sugerează că, prima facie, criteriul datoriei nu este îndeplinit pe baza datelor pentru 2019 privind rezultatele bugetare.

4.    Factori relevanți

Articolul 126 alineatul (3) din tratat prevede că, în cazul în care un stat membru nu îndeplinește cerințele acestor criterii sau ale unuia dintre ele, Comisia trebuie să elaboreze un raport. De asemenea, raportul trebuie să examineze „dacă deficitul public depășește cheltuielile publice de investiții și ține seama de toți ceilalți factori relevanți, inclusiv de poziția economică și bugetară pe termen mediu a statului membru”.

Acești factori sunt clarificați mai amănunțit la articolul 2 alineatul (3) din Regulamentul (CE) nr. 1467/97, care prevede, de asemenea, că „orice alți factori care, în opinia statului membru în cauză, sunt relevanți pentru evaluarea globală a respectării criteriilor privind deficitul și datoria și pe care statul membru i-a prezentat Consiliului și Comisiei” trebuie să fie luați în considerare în mod adecvat.

În cazul unei încălcări aparente a criteriului privind datoria, analiza factorilor relevanți este justificată în mod deosebit, având în vedere faptul că dinamica datoriei este influențată într-o mai mare măsură decât deficitul de factori care nu se află sub controlul guvernului. Acest fapt este recunoscut la articolul 2 alineatul ( ) din Regulamentul (CE) nr. 1467/97, care prevede că factorii relevanți trebuie luați în considerare atunci când se evaluează respectarea criteriului datoriei, indiferent de amploarea nerespectării. În această privință, la evaluarea conformității cu criteriul datoriei, trebuie luate în considerare cel puțin următoarele trei aspecte, având în vedere impactul lor asupra dinamicii și sustenabilității datoriei: (i) respectarea OTM sau a traiectoriei de ajustare în vederea atingerii OTM, (ii) punerea în aplicare a reformelor structurale și (iii) condițiile economice predominante.

Astfel cum se prevede la articolul 2 alineatul (4) din Regulamentul (CE) nr. 1467/97, în ceea ce privește respectarea criteriului deficitului în 2020, întrucât ponderea datoriei publice în PIB depășește valoarea de referință de 60 % și condiția dublă nu este îndeplinită - și anume ca deficitul să rămână apropiat de valoarea de referință și ca depășirea valorii de referință să fie temporară - factorii relevanți nu pot fi luați în considerare în etapele care conduc la adoptarea deciziei privind existența unui deficit excesiv pe baza criteriului deficitului în cazul Spaniei.

În situația actuală, un factor suplimentar esențial care trebuie luat în considerare în ceea ce privește anul 2020 este impactul economic al pandemiei de COVID-19, care are efecte majore asupra situației bugetare și are drept rezultat o perspectivă foarte nesigură. Pandemia a condus, de asemenea, la activarea clauzei derogatorii generale.

4.1.        Pandemia de COVID-19

Pandemia de COVID-19 a dus la un șoc economic major care are un impact negativ semnificativ în întreaga Uniune Europeană. Consecințele asupra creșterii PIB-ului vor depinde atât de durata pandemiei, cât și de măsurile luate de autoritățile naționale și la nivel european și mondial pentru a-i încetini răspândirea, pentru a proteja capacitățile de producție și pentru a sprijini cererea agregată. Statele membre au adoptat deja sau sunt pe cale să adopte măsuri bugetare pentru a spori capacitatea sistemelor de sănătate și pentru a oferi ajutor persoanelor fizice și sectoarelor deosebit de afectate. Au fost adoptate, de asemenea, măsuri semnificative de sprijin sub formă de lichidități și alte garanții. Sub rezerva unor informații mai detaliate, autoritățile statistice competente vor examina dacă măsurile respective au un impact imediat asupra soldului bugetului general sau nu. Alături de scăderea activității economice, respectivele măsuri vor contribui la creșterea substanțială a pozițiilor deficitului și datoriei publice.

4.2    Poziția economică pe termen mediu, inclusiv reformele structurale

Cu toate că economia spaniolă se afla pe o traiectorie de creștere moderată înainte de izbucnirea epidemiei de COVID‑19, continua să înregistreze o creștere peste potențialul său și peste creșterea medie a zonei euro, de 2,0 % în 2019. Conform previziunilor Comisiei din iarna anului 2020, creșterea va rămâne solidă, situându-se la 1,6 % în 2020. Prin urmare, condițiile macroeconomice nu pot fi considerate drept circumstanțe atenuante pentru a explica faptul că Spania nu a făcut progrese suficiente în vederea respectării criteriului de referință privind reducerea datoriei în 2019.

Cu toate acestea, izbucnirea pandemiei la începutul lunii martie a dus la adoptarea unor măsuri stricte de izolare care se preconizează că vor duce la o contracție puternică a producției în prima jumătate a anului. Cu toate că producția ar trebui să se redreseze puternic după ridicarea restricțiilor, se preconizează că redresarea va fi inegală de la un sector la altul și că nu se așteaptă ca producția pierdută să fie recuperată în totalitate în perioada analizată. Previziunile Comisiei din primăvara anului 2020 estimează că PIB-ul va scădea cu 9,4 % în medie în 2020. Există un nivel extrem de ridicat de incertitudine cu privire la evoluția pandemiei și la ritmul de relaxare a restricțiilor privind activitatea economică, precum și la reacția pe termen scurt la aceasta a agenților privați. Scăderea puternică preconizată a PIB-ului este un factor atenuant în evaluarea respectării de către Spania a criteriului deficitului în 2020.

În raportul de țară pentru 2020 1 , Comisia a apreciat că Spania a realizat progrese limitate în ceea ce privește punerea în aplicare a recomandărilor specifice care i-au fost adresate pentru 2019. În mod concret, Spania a realizat anumite progrese în ceea ce privește modernizarea și creșterea capacității serviciilor sociale și de ocupare a forței de muncă, în timp ce s-au înregistrat progrese limitate în ceea ce privește îmbunătățirea cadrului fiscal și al celui de achiziții publice, reducerea utilizării contractelor temporare și îmbunătățirea sprijinului familial, precum și acoperirea lacunelor în materie de șomaj și prestații de asigurări sociale. De asemenea, s-au înregistrat doar progrese limitate în ceea ce privește reducerea părăsirii timpurii a școlii și îmbunătățirea rezultatelor școlare, îmbunătățirea cooperării dintre educație și întreprinderi, promovarea inovării și modernizarea infrastructurii feroviare de transport de marfă și a interconexiunilor energetice, precum și punerea în aplicare a Legii privind unitatea pieței.

4.3        Poziția bugetară pe termen mediu, inclusiv investiții publice

Deficitul total a crescut de la 2,5 % din PIB în 2018 la 2,8 % în 2019, ca urmare a creșterii mai rapide a cheltuielilor decât a PIB-ului nominal, în timp ce veniturile fiscale au crescut în conformitate cu acesta. În special, compensațiile acordate salariaților și transferurile sociale, inclusiv pensiile, au contribuit la creșterea rapidă a cheltuielilor. Se estimează că investițiile publice au scăzut de la 2,1 % din PIB în 2018 la 2,0 % în 2019, situându-se încă sub deficitul public în 2019.

La 13 iulie 2018, Spaniei i s-a recomandat să se asigure că rata de creștere nominală a cheltuielilor publice primare, fără măsurile discreționare pe partea veniturilor și fără măsurile cu caracter excepțional, nu depășește 0,6 % în 2019 („criteriul de referință privind cheltuielile”), ceea ce corespunde unei ajustări structurale de 0,65 % din PIB 2 . Pe baza datelor privind rezultatele bugetare și a previziunilor Comisiei, creșterea cheltuielilor a depășit criteriul de referință, cu o abatere de la traiectoria de ajustare recomandată în vederea atingerii obiectivului bugetar pe termen mediu de 1,6 % din PIB în 2019, ceea ce indică o abatere semnificativă. Soldul structural s-a deteriorat cu 0,5 % din PIB în 2019, ceea ce indică, de asemenea, o abatere semnificativă, de 1,2 % din PIB, în 2019. Evaluarea globală indică o abatere semnificativă de la traiectoria de ajustare recomandată către atingerea OTM în 2019. Nerespectarea cerințelor componentei preventive este un factor agravant pentru evaluarea neconformității prima facie a Spaniei cu criteriul datoriei în 2019.

Programul de stabilitate oferă informații privind măsurile substanțiale luate pentru a menține sub control pandemia și a sprijini economia și raportează un total de aproximativ 3 % din PIB în măsuri de sprijin ca răspuns la criză. Estimarea Comisiei cu privire la impactul bugetar al acestor măsuri este mai mică (0,8 % din PIB), deoarece consideră că o parte importantă a cheltuielilor pentru regimurile de lucru cu program redus se înscrie în funcționarea normală a stabilizatorilor automați, în timp ce programul pare să raporteze impactul brut al acestor regimuri în cadrul măsurilor bugetare luate ca răspuns la criză. Cu toate acestea, în fond, acest lucru nu indică diferențele fundamentale în ceea ce privește evaluarea globală a impactului crizei asupra cheltuielilor publice. Perspectiva bugetară pe termen mediu continuă să fie marcată de un grad ridicat de incertitudine.

4.4.    Poziția datoriei publice pe termen mediu

Datoria publică a scăzut constant între 2016 și 2018, de la 99,2 % la 97,6 % din PIB, ca urmare a creșterii relativ puternice a PIB-ului nominal în comparație cu compensarea atât a deficitelor publice cumulate, cât și a impactului din ce în ce mai mare al ajustărilor stoc-flux înregistrate în cursul aceleiași perioade. În 2019, ponderea datoriei publice în PIB a scăzut și mai mult, ajungând la 95,5 % din PIB, reflectând în principal ajustarea stoc-flux cu efect de scădere a datoriei, dar și faptul că efectele de reducere a datoriei pe care le-a avut creșterea PIB-ului nominal au fost în continuare mai mari decât creșterea datoriei rezultată în urma deficitului public.

Conform previziunilor Comisiei din primăvara anului 2020, se estimează că datoria publică va crește de la 95,5 % din PIB în 2019 la 115,6 % din PIB în 2020.

În ansamblu, evaluarea sustenabilității datoriei indică faptul că, în pofida riscurilor, poziția datoriei rămâne sustenabilă pe termen mediu, ținând seama de factori atenuanți importanți (inclusiv profilul datoriei). În special, în timp ce poziția datoriei publice s-a deteriorat ca urmare a crizei provocate de pandemia de COVID-19, se preconizează că ponderea datoriei din scenariul de referință va avea loc pe o traiectorie (în ușor declin) durabilă pe termen mediu 3 . 

Graficul 1: Datoria publică (% din PIB)

4.5    Alți factori prezentați de statul membru

La 11 mai 2020, autoritățile spaniole au transmis o scrisoare privind factorii relevanți în conformitate cu articolul 2 alineatul (3) din Regulamentul (CE) nr. 1467/97. Analiza prezentată în secțiunile anterioare acoperă deja, în linii mari, principalii factori propuși de autorități. Factorii suplimentari care nu sunt menționați mai sus sunt dificultățile din 2019 de a forma un guvern cu puteri depline, ceea ce a dus la organizarea a două alegeri generale, și faptul că Parlamentul nu a adoptat proiectul de lege privind bugetul pe 2019. Acesta din urmă a împiedicat adoptarea unor măsuri planificate de creștere a veniturilor. În plus, scrisoarea menționează câteva evenimente neprevăzute care au avut un impact în 2019, cu privire la care autoritățile pretind că au un caracter excepțional; necesitatea de a echilibra nevoia de reducere a datoriei publice în raport cu necesitatea de a reduce șomajul și alte dezechilibre sociale și progresele pe care Spania a continuat să le înregistreze în ceea ce privește corectarea dezechilibrelor macroeconomice. Scrisoarea menționează, de asemenea, aspecte metodologice legate de măsurarea țintelor bugetare și a efortului bugetar. Scrisoarea se referă, de asemenea, la evoluțiile recente ale datoriei și susține că decalajul față de criteriul de referință privind reducerea datoriei ar fi mic în comparație cu abaterile înregistrate în trecut de alte state membre, ridicând astfel problema echității și a egalității de tratament. În cele din urmă, se susține în scrisoare și argumentul potrivit căruia inflația extrem de scăzută a încetinit ritmul reducerii datoriei.

5.    Concluzii

În conformitate cu Programul de stabilitate, se preconizează că deficitul public al Spaniei va crește la 10,3 % din PIB în 2020, situându-se peste valoarea de referință de 3 % din PIB prevăzută în tratat și nefiind aproape de aceasta. Depășirea preconizată a valorii de referință este considerată excepțională, dar nu temporară.

Datoria publică brută se ridica la 95,5 % din PIB la sfârșitul anului 2019, peste valoarea de referință de 60 % din PIB prevăzută în tratat. Spania nu a realizat progrese suficiente în vederea respectării criteriului de referință privind reducerea datoriei în 2019.

În conformitate cu tratatul și cu Pactul de stabilitate și de creștere, prezentul raport a examinat, de asemenea, factorii relevanți. Astfel cum se prevede la articolul 2 alineatul (4) din Regulamentul (CE) nr. 1467/97, în ceea ce privește respectarea criteriului deficitului în 2020, întrucât ponderea datoriei publice în PIB depășește valoarea de referință de 60 % și condiția dublă nu este îndeplinită - și anume ca deficitul să rămână apropiat de valoarea de referință și ca depășirea valorii de referință să fie temporară - respectivii factori relevanți nu pot fi luați în considerare în etapele care conduc la adoptarea deciziei privind existența unui deficit excesiv pe baza criteriului deficitului în cazul Spaniei.

În ceea ce privește respectarea criteriului datoriei în 2019, factorii relevanți, în special (i) condițiile macroeconomice observate; (ii) punerea în aplicare a reformelor structurale de stimulare a creșterii în ultimii ani și (iii) abatere semnificativă de la traiectoria de ajustare recomandată în vederea atingerii obiectivului bugetar pe termen mediu, conduc la concluzia că nu este respectat criteriul datoriei, astfel cum este definit în tratat și în Regulamentul (CE) nr. 1467/1997.

În general, analiza sugerează că nu sunt respectate criteriile privind deficitul și datoria, astfel cum sunt definite în tratat și în Regulamentul (CE) nr. 1467/1997.

(1) A se vedea documentul de lucru al serviciilor Comisiei SWD (2020) 508 final, 26.2.2020, „Country Report Spain 2020. Including an In-Depth Review on the prevention and correction of macroeconomic imbalances” (Raport de țară al Spaniei pentru 2020 – Inclusiv un bilanț aprofundat privind prevenirea și corectarea dezechilibrelor macroeconomice).

(2) Recomandarea Consiliului din 13 iulie 2018 privind Programul național de reformă al Spaniei pentru 2018 și care include un aviz al Consiliului privind Programul de stabilitate al Spaniei pentru 2018, JO C 320, 10.9.2018, p. 33.

(3) Nivelul de referință se bazează pe previziunile Comisiei din primăvara anului 2020. După 2021, se presupune că va avea loc o adaptare treptată a politicii bugetare, în concordanță cu cadrele de coordonare și supraveghere economică și bugetară ale UE. Proiecția privind creșterea PIB-ului real este realizată în conformitate cu metodologia așa-numită „EPC/OGWG T+10”. În special, creșterea efectivă (reală) a PIB-ului este determinată de creșterea sa potențială și este afectată de orice ajustare bugetară suplimentară luată în considerare (prin multiplicatorul fiscal). Se presupune că inflația se va apropia treptat de 2 %. Ipotezele privind ratele dobânzilor sunt stabilite în conformitate cu așteptările pieței financiare. În scenariul negativ, sunt asumate (pe întreaga perioadă de previzionare) rate ale dobânzii mai mari (cu 500 de puncte de bază) și o creștere mai mică a PIB-ului (cu -0,5 puncte procentuale), în raport cu scenariul de referință.