ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ

Βρυξέλλες, 20.5.2020

COM(2020) 536 final

ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ

Ισπανία

Έκθεση που συντάχθηκε σύμφωνα με το άρθρο 126 παράγραφος 3 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης

ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ

Ισπανία

Έκθεση που συντάχθηκε σύμφωνα με το άρθρο 126 παράγραφος 3 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης

1.    Εισαγωγή

Στις 20 Μαρτίου 2020, η Επιτροπή εξέδωσε ανακοίνωση για την ενεργοποίηση της γενικής ρήτρας διαφυγής του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης. Η ρήτρα διαφυγής, όπως ορίζεται στο άρθρο 5 παράγραφος 1, στο άρθρο 6 παράγραφος 3, στο άρθρο 9 παράγραφος 1 και στο άρθρο 10 παράγραφος 3 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1466/97, καθώς και στο άρθρο 3 παράγραφος 5 και στο άρθρο 5 παράγραφος 2 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1467/97, διευκολύνει τον συντονισμό των δημοσιονομικών πολιτικών σε περιόδους σοβαρής επιβράδυνσης της οικονομικής δραστηριότητας. Στην ανακοίνωσή της, η Επιτροπή συμμερίστηκε την άποψη του Συμβουλίου ότι, δεδομένης της αναμενόμενης σοβαρής επιβράδυνσης της οικονομικής δραστηριότητας που προκάλεσε η έξαρση της νόσου COVID-19, οι τρέχουσες συνθήκες επιτρέπουν την ενεργοποίηση της ρήτρας. Στις 23 Μαρτίου 2020, οι υπουργοί Οικονομικών των κρατών μελών συμφώνησαν με την εκτίμηση της Επιτροπής. Η ενεργοποίηση της γενικής ρήτρας διαφυγής επιτρέπει προσωρινή απόκλιση από την πορεία προσαρμογής για την επίτευξη του μεσοπρόθεσμου δημοσιονομικού στόχου, υπό την προϋπόθεση ότι αυτό δεν θέτει σε κίνδυνο τη βιωσιμότητα των δημόσιων οικονομικών μεσοπρόθεσμα. Όσον αφορά το διορθωτικό σκέλος, το Συμβούλιο μπορεί επίσης να αποφασίσει, κατόπιν συστάσεως της Επιτροπής, να εγκρίνει αναθεωρημένη δημοσιονομική πορεία. Η γενική ρήτρα διαφυγής δεν αναστέλλει τις διαδικασίες του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης. Επιτρέπει στα κράτη μέλη να παρεκκλίνουν από τις δημοσιονομικές απαιτήσεις που θα ίσχυαν κανονικά, επιτρέποντας παράλληλα στην Επιτροπή και στο Συμβούλιο να λάβουν τα αναγκαία μέτρα για τον συντονισμό των πολιτικών στο πλαίσιο του Συμφώνου.

Τα στοιχεία που κοινοποίησαν οι ισπανικές αρχές στις 31 Μαρτίου 2020, όπως επικυρώθηκαν από την Eurostat, δείχνουν ότι το έλλειμμα της γενικής κυβέρνησης στην Ισπανία ανήλθε στο 2,8 % του ΑΕΠ το 2019, ενώ το ακαθάριστο χρέος της γενικής κυβέρνησης ανήλθε στο 95,5 % του ΑΕΠ. Σύμφωνα με το πρόγραμμα σταθερότητας για το 2020, η Ισπανία προβλέπει έλλειμμα 10,3 % του ΑΕΠ το 2020, ενώ το χρέος προβλέπεται να ανέλθει στο 115,5 % του ΑΕΠ.

Το προβλεπόμενο έλλειμμα για το 2020 καταδεικνύει, εκ πρώτης όψεως, την ύπαρξη υπερβολικού ελλείμματος όπως ορίζεται από το Σύμφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης.

Επιπλέον, τα στοιχεία για το 2019 υποδηλώνουν ανεπαρκή πρόοδο προς την κατεύθυνση της τιμής αναφοράς για τη μείωση του χρέους, γεγονός το οποίο επίσης καταδεικνύει, εκ πρώτης όψεως, την ύπαρξη υπερβολικού ελλείμματος όπως ορίζεται στο Σύμφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης.

Στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή συνέταξε την παρούσα έκθεση, στην οποία αναλύεται η συμμόρφωση της Ισπανίας με τα κριτήρια του ελλείμματος και του χρέους που προβλέπονται στη Συνθήκη. Συνυπολογίζει όλους τους σχετικούς παράγοντες και λαμβάνει δεόντως υπόψη το μεγάλο οικονομικό σοκ που προκάλεσε η πανδημία COVID-19.

Πίνακας 1. Έλλειμμα και χρέος της γενικής κυβέρνησης (% του ΑΕΠ) 

Σημείωση: ΕΓΔΠ σημαίνει ελάχιστη γραμμική διαρθρωτική προσαρμογή.

Πηγή: Eurostat, εαρινές προβλέψεις της Επιτροπής του 2020.

2.Κριτήριο ελλείμματος

Βάσει του προγράμματος σταθερότητας του 2020, το έλλειμμα της γενικής κυβέρνησης της Ισπανίας το 2020 αναμένεται να ανέλθει στο 10,3 % του ΑΕΠ, υψηλότερο και όχι πλησίον της τιμής αναφοράς του 3 % του ΑΕΠ που ορίζει η Συνθήκη.

Η προβλεπόμενη υπέρβαση της τιμής αναφοράς της Συνθήκης για το 2020 είναι έκτακτη, δεδομένου ότι προκύπτει από σοβαρή οικονομική ύφεση. Λαμβάνοντας υπόψη τις επιπτώσεις της πανδημίας COVID-19, οι εαρινές προβλέψεις της Επιτροπής του 2020 κάνουν λόγο για συρρίκνωση του πραγματικού ΑΕΠ κατά 9,4 % το 2020.

Η προβλεπόμενη υπέρβαση της τιμής αναφοράς της Συνθήκης δεν είναι προσωρινή βάσει των εαρινών προβλέψεων της Επιτροπής του 2020, σύμφωνα με τις οποίες το έλλειμμα θα παραμείνει πάνω από το 3 % του ΑΕΠ το 2021.

Εν κατακλείδι, το προβλεπόμενο έλλειμμα για το 2020 είναι υψηλότερο και όχι πλησίον της τιμής αναφοράς του 3 % του ΑΕΠ που ορίζει η Συνθήκη. Η προβλεπόμενη υπέρβαση θεωρείται έκτακτη αλλά όχι προσωρινή σύμφωνα με τον ορισμό της Συνθήκης και του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης. Ως εκ τούτου, από την ανάλυση προκύπτει ότι εκ πρώτης όψεως δεν πληρούται το κριτήριο του ελλείμματος όπως ορίζεται από τη Συνθήκη και τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1467/97.

3.Κριτήριο χρέους

Ο λόγος του δημόσιου χρέους προς το ΑΕΠ μειώθηκε από 97,6 % το 2018 σε 95,5 % το 2019. Η αυξητική για το χρέος επίδραση του ονομαστικού πρωτογενούς ελλείμματος και των δαπανών για τόκους υπεραντισταθμίστηκε από την άνοδο του πραγματικού ΑΕΠ και την αύξηση του αποπληθωριστή του ΑΕΠ, καθώς και από τη μειωτική για το χρέος επίδραση των προσαρμογών αποθεμάτων-ροών.

Αφότου καταργήθηκε η διαδικασία υπερβολικού ελλείμματος τον Ιούνιο του 2019, η Ισπανία υπάγεται σε τριετή μεταβατική περίοδο προκειμένου να εξασφαλιστεί επαρκής πρόοδος ως προς τη συμμόρφωση με την τιμή αναφοράς για τη μείωση του χρέους. Η μεταβατική περίοδος άρχισε το 2019 και θα λήξει το 2021. Προκειμένου να διασφαλιστεί η συνεχής και αποτελεσματική πρόοδος ως προς τη συμμόρφωση κατά τη διάρκεια της μεταβατικής περιόδου, η Ισπανία θα πρέπει να πληροί ταυτόχρονα τις ακόλουθες δύο προϋποθέσεις:

α.    πρώτον, η ετήσια διαρθρωτική προσαρμογή θα πρέπει να μην αποκλίνει σε ποσοστό μεγαλύτερο από το ¼ % του ΑΕΠ από την ελάχιστη γραμμική διαρθρωτική προσαρμογή (ΕΓΔΠ), με την οποία διασφαλίζεται ότι θα επιτευχθεί η τιμή αναφοράς για τη μείωση του χρέους έως το τέλος της μεταβατικής περιόδου·

β.    δεύτερον, ανά πάσα στιγμή κατά τη διάρκεια της μεταβατικής περιόδου, η εναπομένουσα ετήσια διαρθρωτική προσαρμογή θα πρέπει να μην υπερβαίνει τα ¾ % του ΑΕΠ (εκτός εάν η πρώτη προϋπόθεση συνεπάγεται ετήσια προσπάθεια άνω των ¾ % του ΑΕΠ).

Από τα κοινοποιηθέντα στοιχεία προκύπτει ότι το 2019 η Ισπανία δεν σημείωσε επαρκή πρόοδο ως προς την επίτευξη της τιμής αναφοράς για τη μείωση του χρέους (βλ. πίνακα 1), δεδομένου ότι η διαφορά με την ελάχιστη γραμμική διαρθρωτική προσαρμογή ανερχόταν στο 1,1 % του ΑΕΠ.

Συνεπώς, η ανάλυση δείχνει ότι εκ πρώτης όψεως το κριτήριο του χρέους δεν πληρούται με βάση τα απολογιστικά στοιχεία για το 2019.

4.    Σχετικοί παράγοντες

Το άρθρο 126 παράγραφος 3 της Συνθήκης ορίζει ότι, εάν ένα κράτος μέλος δεν πληροί τους όρους ενός ή αμφοτέρων των κριτηρίων αυτών, η Επιτροπή οφείλει να συντάξει έκθεση. Η εν λόγω έκθεση πρέπει επίσης «να λαμβάνει υπόψη κατά πόσον το δημόσιο έλλειμμα υπερβαίνει τις δαπάνες δημοσίων επενδύσεων και να λαμβάνει υπόψη όλους τους άλλους σχετικούς παράγοντες, συμπεριλαμβανομένης της μεσοπρόθεσμης οικονομικής και δημοσιονομικής κατάστασης του κράτους μέλους».

Οι παράγοντες αυτοί διευκρινίζονται περαιτέρω στο άρθρο 2 παράγραφος 3 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1467/97, το οποίο προβλέπει επίσης ότι πρέπει να λαμβάνονται δεόντως υπόψη «οποιοιδήποτε άλλοι παράγοντες οι οποίοι, κατά τη γνώμη του ενδιαφερόμενου κράτους μέλους, είναι σημαντικοί για την ολοκληρωμένη αξιολόγηση της συμμόρφωσης προς τα κριτήρια του ελλείμματος και του χρέους και τους οποίους υπέβαλε το κράτος μέλος στο Συμβούλιο και στην Επιτροπή».

Για την προφανή παραβίαση του κριτηρίου του χρέους, η ανάλυση των σχετικών παραγόντων είναι ιδιαίτερα δικαιολογημένη, δεδομένου ότι η δυναμική του χρέους επηρεάζεται σε μεγαλύτερο βαθμό από παράγοντες εκτός του ελέγχου της κυβέρνησης από ό,τι το έλλειμμα. Το γεγονός αυτό αναγνωρίζεται στο άρθρο 2 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1467/97, το οποίο ορίζει ότι οι σχετικοί παράγοντες λαμβάνονται υπόψη κατά την αξιολόγηση της συμμόρφωσης με βάση το κριτήριο του χρέους, ανεξάρτητα από το μέγεθος της παραβίασης. Εν προκειμένω, κατά την αξιολόγηση της συμμόρφωσης με το κριτήριο του χρέους πρέπει να λαμβάνονται υπόψη τουλάχιστον οι ακόλουθες τρεις κύριες πτυχές, λόγω του αντικτύπου τους στη δυναμική και τη βιωσιμότητα του χρέους: i) η συμμόρφωση με τον ΜΔΣ ή με την πορεία προσαρμογής για την επίτευξή του, ii) η εφαρμογή διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων και iii) οι επικρατούσες οικονομικές συνθήκες.

Όπως προσδιορίζεται στο άρθρο 2 παράγραφος 4 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1467/97, όσον αφορά τη συμμόρφωση με το κριτήριο του ελλείμματος, το 2020, δεδομένου ότι ο λόγος του δημόσιου χρέους προς το ΑΕΠ υπερβαίνει την τιμή αναφοράς του 60 % και δεν πληρούνται οι δύο προϋποθέσεις – δηλαδή το έλλειμμα να παραμένει πλησίον της τιμής αναφοράς και η υπέρβαση της τιμής αυτής να είναι προσωρινή – οι σχετικοί παράγοντες δεν μπορούν να ληφθούν υπόψη κατά τα στάδια που οδηγούν στην απόφαση για την ύπαρξη υπερβολικού ελλείμματος με βάση το κριτήριο του ελλείμματος για την Ισπανία.

Στην παρούσα κατάσταση, ένας σημαντικός πρόσθετος παράγοντας που πρέπει να ληφθεί υπόψη όσον αφορά το 2020 είναι ο οικονομικός αντίκτυπος της πανδημίας COVID 19, η οποία επηρέασε σε πολύ σημαντικό βαθμό τη δημοσιονομική κατάσταση και δημιουργεί ιδιαίτερα αβέβαιες προοπτικές. Η πανδημία είχε επίσης ως αποτέλεσμα την ενεργοποίηση της γενικής ρήτρας διαφυγής.

4.1.        Η πανδημία COVID-19

Η πανδημία COVID-19 προκάλεσε μεγάλο οικονομικό σοκ με σημαντικό αρνητικό αντίκτυπο σε ολόκληρη την Ευρωπαϊκή Ένωση. Οι συνέπειες για την αύξηση του ΑΕΠ θα εξαρτηθούν από τη διάρκεια τόσο της πανδημίας όσο και των μέτρων που λαμβάνονται από τις εθνικές αρχές και σε ευρωπαϊκό και παγκόσμιο επίπεδο για την επιβράδυνση της εξάπλωσής της, την προστασία των παραγωγικών ικανοτήτων και τη στήριξη της συνολικής ζήτησης. Τα κράτη μέλη έχουν ήδη θεσπίσει ή θεσπίζουν δημοσιονομικά μέτρα για να ενισχύσουν την ικανότητα των συστημάτων υγείας και να ανακουφίσουν τα άτομα και τους κλάδους που πλήττονται ιδιαίτερα. Έχουν επίσης θεσπιστεί σημαντικά μέτρα στήριξης της ρευστότητας και άλλες εγγυήσεις. Με την επιφύλαξη λεπτομερέστερων πληροφοριών, οι αρμόδιες στατιστικές αρχές εξετάζουν κατά πόσον τα εν λόγω μέτρα έχουν ή όχι άμεσο αντίκτυπο στο ισοζύγιο της γενικής κυβέρνησης. Σε συνδυασμό με την πτώση της οικονομικής δραστηριότητας, τα μέτρα αυτά θα συμβάλουν σε σημαντική αύξηση του δημοσιονομικού ελλείμματος και του χρέους.

4.2    Μεσοπρόθεσμη οικονομική θέση συμπεριλαμβανομένων των διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων

Η ισπανική οικονομία βρισκόταν σε τροχιά συγκρατημένης ανάπτυξης πριν από την έξαρση της πανδημίας COVID‑19, ωστόσο, με 2,0 %, διατήρησε ρυθμό ανάπτυξης ανώτερο του δυνητικού και ανώτερο του μέσου όρου της ζώνης του ευρώ, το 2019. Σύμφωνα με τις χειμερινές προβλέψεις της Επιτροπής για το 2020, το ποσοστό αυτό επρόκειτο να παραμείνει ισχυρό, στο 1,6 %, το 2020. Επομένως, δεν μπορεί να υποστηριχθεί ότι οι μακροοικονομικές συνθήκες αποτελούν ελαφρυντικό παράγοντα που εξηγεί την έλλειψη ικανοποιητικής προόδου ως προς την επίτευξη της τιμής αναφοράς για τη μείωση του χρέους το 2019 στην Ισπανία.

Ωστόσο, τη έξαρση της πανδημίας στις αρχές Μαρτίου κατέστησε αναγκαία τη θέσπιση αυστηρών μέτρων ανάσχεσης του ιού, τα οποία αναμένεται να προκαλέσουν απότομη συρρίκνωση της παραγωγής κατά το πρώτο εξάμηνο του έτους. Η παραγωγή προβλέπεται μεν να ανακάμψει σημαντικά αφ’ ης στιγμής αρθούν οι περιορισμοί, αλλά η ανάκαμψη αναμένεται να είναι ανομοιογενής μεταξύ των τομέων, και η απώλεια παραγωγής δεν αναμένεται να αντισταθμιστεί πλήρως εντός του χρονικού ορίζοντα των προβλέψεων. Σύμφωνα με τις εαρινές προβλέψεις της Ευρωπαϊκής Επιτροπής του 2020, το ΑΕΠ θα συρρικνωθεί κατά 9,4 % κατά μέσο όρο το 2020. Επικρατεί εξαιρετικά υψηλός βαθμός αβεβαιότητας ως προς την εξέλιξη της πανδημίας και τον ρυθμό χαλάρωσης των περιορισμών στην οικονομική δραστηριότητα, καθώς και ως προς τη βραχυπρόθεσμη απόκριση των ιδιωτικών φορέων σε αυτήν. Η προβλεπόμενη απότομη μείωση του ΑΕΠ αποτελεί ελαφρυντικό παράγοντα κατά την αξιολόγηση της συμμόρφωσης της Ισπανίας με το κριτήριο του ελλείμματος το 2020.

Στην έκθεση χώρας του 2020 1 , η Επιτροπή έκρινε ότι η Ισπανία είχε σημειώσει περιορισμένη πρόοδο προκειμένου να ανταποκριθεί στις ειδικές ανά χώρα συστάσεις του 2019. Συγκεκριμένα, η Ισπανία σημείωσε κάποια πρόοδο στον εκσυγχρονισμό και την αύξηση των ικανοτήτων των υπηρεσιών απασχόλησης και κοινωνικών υπηρεσιών, ενώ πραγματοποίησε περιορισμένη πρόοδο όσον αφορά τη βελτίωση των πλαισίων για τη φορολογία και τις δημόσιες συμβάσεις, τη μείωση της χρήσης συμβάσεων προσωρινής απασχόλησης, τη βελτίωση της οικογενειακής στήριξης και τη μείωση των κενών κάλυψης όσον αφορά την ανεργία και τις κοινωνικές παροχές. Σημειώθηκε επίσης περιορισμένη μόνο πρόοδος όσον αφορά τη μείωση της πρόωρης εγκατάλειψης του σχολείου και τη βελτίωση των εκπαιδευτικών αποτελεσμάτων, την αύξηση της συνεργασίας μεταξύ της εκπαίδευσης και των επιχειρήσεων, την προώθηση της καινοτομίας και την αναβάθμιση της σιδηροδρομικής υποδομής μεταφοράς εμπορευμάτων και των ενεργειακών διασυνδέσεων, καθώς και την εφαρμογή του νόμου για την ενότητα της αγοράς.

4.3        Μεσοπρόθεσμη δημοσιονομική θέση, συμπεριλαμβανομένων των δημοσίων επενδύσεων

Το ονομαστικό έλλειμμα αυξήθηκε από 2,5 % του ΑΕΠ το 2018 σε 2,8 % το 2019, λόγω των δαπανών που αυξήθηκαν ταχύτερα από το ονομαστικό ΑΕΠ, ενώ τα φορολογικά έσοδα αυξήθηκαν αντιστοίχως. Ειδικότερα, το εισόδημα εξαρτημένης εργασίας και οι κοινωνικές μεταβιβάσεις, συμπεριλαμβανομένων των συντάξεων, συνέβαλαν στην ταχεία αύξηση των δαπανών. Οι δημόσιες επενδύσεις εκτιμάται ότι μειώθηκαν από 2,1 % του ΑΕΠ το 2018 σε 2,0 % το 2019, παραμένοντας κάτω από το έλλειμμα της γενικής κυβέρνησης το 2019.

Στις 13 Ιουλίου 2018, απευθύνθηκε στην Ισπανία σύσταση να διασφαλίσει ότι ο ονομαστικός ρυθμός αύξησης των πρωτογενών δημόσιων δαπανών, εκτός των μέτρων διακριτικής ευχέρειας στο σκέλος των εσόδων και των έκτακτων μέτρων, δεν θα υπερέβαινε το 0,6 % το 2019 («τιμή αναφοράς για τις δαπάνες»), ποσοστό που αντιστοιχούσε σε διαρθρωτική προσαρμογή ύψους 0,65 % του ΑΕΠ 2 . Με βάση τα απολογιστικά στοιχεία και τις προβλέψεις της Επιτροπής, η αύξηση των δαπανών υπερέβη τον δείκτη αναφοράς, με απόκλιση 1,6 % του ΑΕΠ το 2019 από τη συνιστώμενη πορεία προσαρμογής για την επίτευξη του μεσοπρόθεσμου δημοσιονομικού στόχου – πρόκειται δηλαδή για ποσοστό που υποδηλώνει σημαντική απόκλιση. Το διαρθρωτικό ισοζύγιο επιδεινώθηκε κατά 0,5 % του ΑΕΠ το 2019, γεγονός που υποδηλώνει επίσης σημαντική απόκλιση της τάξης του 1,2 % του ΑΕΠ το 2019. Από τη συνολική αξιολόγηση προκύπτει ότι υπάρχει σημαντική απόκλιση από τη συνιστώμενη πορεία προσαρμογής προς την επίτευξη του ΜΔΣ το 2019. Η έλλειψη συμμόρφωσης με τις απαιτήσεις του προληπτικού σκέλους αποτελεί επιβαρυντικό παράγοντα για την αξιολόγηση της εκ πρώτης όψεως μη συμμόρφωσης της Ισπανίας με το κριτήριο του χρέους το 2019.

Το πρόγραμμα σταθερότητας παρέχει πληροφορίες σχετικά με σημαντικά μέτρα που έχουν ληφθεί για την ανάσχεση της πανδημίας και τη στήριξη της οικονομίας και αναφέρει συνολικό ποσοστό περίπου 3 % του ΑΕΠ για μέτρα στήριξης για την αντιμετώπιση της κρίσης. Η εκτίμηση της Επιτροπής κάνει λόγο για μικρότερο δημοσιονομικό αντίκτυπο των μέτρων (στο 0,8 % του ΑΕΠ), καθώς θεωρεί ένα σημαντικό μέρος των δαπανών για τα προγράμματα βραχυπρόθεσμης εργασίας ως μέρος της κανονικής λειτουργίας των αυτόματων σταθεροποιητών, ενώ το πρόγραμμα φαίνεται να αναφέρει τον ακαθάριστο αντίκτυπο των εν λόγω προγραμμάτων στο πλαίσιο των δημοσιονομικών μέτρων που λήφθηκαν για την αντιμετώπιση της κρίσης. Επί της ουσίας, ωστόσο, αυτό δεν υποδηλώνει την ύπαρξη θεμελιωδών διαφορών στη συνολική εκτίμηση των επιπτώσεων της κρίσης στις δημόσιες δαπάνες. Οι μεσοπρόθεσμες δημοσιονομικές προοπτικές εξακολουθούν να χαρακτηρίζονται από υψηλό βαθμό αβεβαιότητας.

4.4.    Μεσοπρόθεσμη θέση του δημόσιου χρέους

Το δημόσιο χρέος μειώθηκε σταθερά μεταξύ των ετών 2016 και 2018, από 99,2 % σε 97,6 % του ΑΕΠ, λόγω της σχετικά ισχυρής αύξησης του ονομαστικού ΑΕΠ, υπεραντισταθμίζοντας έτσι τόσο τα σωρευτικά ελλείμματα της γενικής κυβέρνησης όσο και την αυξητική για το χρέος επίδραση των προσαρμογών αποθεμάτων-ροών που καταγράφηκαν κατά την ίδια περίοδο. Το 2019, ο δείκτης του δημόσιου χρέους προς το ΑΕΠ μειώθηκε περαιτέρω στο 95,5 % του ΑΕΠ, εξέλιξη που αποτυπώνει κυρίως τη μειωτική για το χρέος προσαρμογή αποθεμάτων-ροών, αλλά και το γεγονός ότι η μειωτική για το χρέος επίδραση της αύξησης του ονομαστικού ΑΕΠ εξακολουθούσε να είναι μεγαλύτερη από την αύξηση του χρέους που απέρρεε από το έλλειμμα της γενικής κυβέρνησης.

Σύμφωνα με τις εαρινές προβλέψεις της Επιτροπής του 2020, το χρέος της γενικής κυβέρνησης αναμένεται να ανέλθει από το 95,5 % του ΑΕΠ το 2019 στο 115,6 % του ΑΕΠ το 2020.

Συνολικά, η αξιολόγηση της βιωσιμότητας του χρέους δείχνει ότι, παρά τους κινδύνους, η θέση του χρέους παραμένει βιώσιμη σε μεσοπρόθεσμη βάση, εκτίμηση που λαμβάνει υπόψη σημαντικούς παράγοντες μετριασμού (συμπεριλαμβανομένου του προφίλ χρέους). Ειδικότερα, ενώ η θέση του δημόσιου χρέους έχει επιδεινωθεί ως αποτέλεσμα της κρίσης που προκάλεσε η έξαρση της νόσου COVID-19, ο δείκτης χρέους στο σενάριο αναφοράς αναμένεται να ακολουθήσει μεσοπρόθεσμα βιώσιμη (ελαφρώς φθίνουσα) πορεία 3 . 

Διάγραμμα 1: Χρέος Γενικής Κυβέρνησης ως % του ΑΕΠ

4.5    Άλλοι παράγοντες που προβάλλονται από το κράτος μέλος

Στις 11 Μαΐου 2020, οι ισπανικές αρχές διαβίβασαν επιστολή με σχετικούς παράγοντες, σύμφωνα με το άρθρο 2 παράγραφος 3 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1467/97. Η ανάλυση που παρουσιάστηκε στις προηγούμενες ενότητες καλύπτει ήδη σε μεγάλο βαθμό τους βασικούς παράγοντες που προέβαλαν οι αρχές. Πρόσθετοι παράγοντες που δεν αναφέρθηκαν παραπάνω είναι οι δυσκολίες που προέκυψαν το 2019 όσον αφορά τον σχηματισμό κυβέρνησης με πλήρεις εξουσίες, με αποτέλεσμα να διενεργηθούν δύο φορές βουλευτικές εκλογές, καθώς και η μη ψήφιση του νομοσχεδίου για τον προϋπολογισμό του 2019 από το κοινοβούλιο της χώρας. Η μη ψήφιση του προϋπολογισμού δεν κατέστησε δυνατή την έγκριση ορισμένων μέτρων αύξησης των εσόδων που είχαν σχεδιαστεί. Επιπλέον, στην επιστολή αναφέρονται ορισμένα απρόβλεπτα γεγονότα που είχαν αντίκτυπο το 2019, τα οποία οι αρχές ισχυρίζονται ότι είχαν έκτακτο χαρακτήρα· η ανάγκη εξισορρόπησης της μείωσης του δημόσιου χρέους, αφενός, με τη μείωση της ανεργίας και άλλων κοινωνικών ανισορροπιών, αφετέρου· και η πρόοδος που συνέχισε να επιτυγχάνει η Ισπανία στη διόρθωση των μακροοικονομικών ανισορροπιών. Κάνει επίσης αναφορά σε μεθοδολογικά ζητήματα που σχετίζονται με τη μέτρηση των δημοσιονομικών στόχων και της δημοσιονομικής προσπάθειας. Η επιστολή αναφέρεται επίσης στις πρόσφατες εξελίξεις όσον αφορά το χρέος και υποστηρίζει ότι η απόκλιση από την τιμή αναφοράς για τη μείωση του χρέους ήταν μικρή σε σύγκριση με τις αποκλίσεις που είχαν καταγραφεί στο παρελθόν από άλλα κράτη μέλη, θέτοντας έτσι ζήτημα δίκαιης και ίσης μεταχείρισης. Τέλος, προβάλλει επίσης το επιχείρημα ότι ο εξαιρετικά χαμηλός πληθωρισμός έχει επιβραδύνει τον ρυθμό μείωσης του χρέους.

5.    Συμπεράσματα

Σύμφωνα με το πρόγραμμα σταθερότητας, το έλλειμμα της γενικής κυβέρνησης της Ισπανίας το 2020 αναμένεται να αυξηθεί στο 10,3 % του ΑΕΠ, υψηλότερο και όχι πλησίον της τιμής αναφοράς του 3 % του ΑΕΠ που ορίζει η Συνθήκη. Η προβλεπόμενη υπέρβαση της τιμής αναφοράς θεωρείται έκτακτη αλλά όχι προσωρινή.

Το ακαθάριστο χρέος της γενικής κυβέρνησης ανήλθε στο 95,5 % του ΑΕΠ στα τέλη του 2019, υπερβαίνοντας την τιμή αναφοράς του 60 % του ΑΕΠ που ορίζεται στη Συνθήκη. Η Ισπανία δεν σημείωσε επαρκή πρόοδο ως προς την επίτευξη της τιμής αναφοράς για τη μείωση του χρέους το 2019.

Σύμφωνα με τη Συνθήκη και το Σύμφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης, η παρούσα έκθεση εξέτασε επίσης τους σχετικούς παράγοντες. Όπως προσδιορίζεται στο άρθρο 2 παράγραφος 4 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1467/97, όσον αφορά τη συμμόρφωση με το κριτήριο του ελλείμματος, το 2020, δεδομένου ότι ο λόγος του δημόσιου χρέους προς το ΑΕΠ υπερβαίνει την τιμή αναφοράς του 60 % και δεν πληρούνται οι δύο προϋποθέσεις – δηλαδή το έλλειμμα να παραμένει πλησίον της τιμής αναφοράς και η υπέρβαση της τιμής αυτής να είναι προσωρινή – εκείνοι οι σχετικοί παράγοντες δεν μπορούν να ληφθούν υπόψη κατά τα στάδια που οδηγούν στην απόφαση για την ύπαρξη υπερβολικού ελλείμματος με βάση το κριτήριο του ελλείμματος για την Ισπανία.

Όσον αφορά τη συμμόρφωση με το κριτήριο του χρέους το 2019, οι σχετικοί παράγοντες, ιδίως i) οι διαπιστωθείσες μακροοικονομικές συνθήκες· ii) η εφαρμογή διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων για την ενίσχυση της ανάπτυξης κατά τα προηγούμενα έτη και iii) η σημαντική απόκλιση από τη συνιστώμενη πορεία προσαρμογής για την επίτευξη του μεσοπρόθεσμου δημοσιονομικού στόχου, οδηγεί στο συμπέρασμα ότι δεν υπάρχει συμμόρφωση με το κριτήριο του χρέους όπως ορίζεται στη Συνθήκη και στον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1467/1997.

Συνολικά, από την ανάλυση προκύπτει ότι δεν πληρούνται τα κριτήρια του ελλείμματος και του χρέους όπως ορίζονται στη Συνθήκη και στον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1467/1997.

(1) Βλ. έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής SWD (2020) 508 final, της 26.2.2020, «Country Report Spain 2020. Including an In-Depth Review on the prevention and correction of macroeconomic imbalances» (Έκθεση χώρας για την Ισπανία 2020. Συμπεριλαμβανομένης εμπεριστατωμένης επισκόπησης σχετικά με την πρόληψη και τη διόρθωση των μακροοικονομικών ανισορροπιών).

(2) Σύσταση του Συμβουλίου, της 13ης Ιουλίου 2018, σχετικά με το εθνικό πρόγραμμα μεταρρυθμίσεων της Ισπανίας του 2018 και τη διατύπωση γνώμης του Συμβουλίου σχετικά με το πρόγραμμα σταθερότητας της Ισπανίας του 2018, ΕΕ C 320 της 10.9.2018, σ. 33.

(3) Το βασικό σενάριο στηρίζεται στις εαρινές προβλέψεις της Επιτροπής του 2020. Μετά το 2021, η παραδοχή είναι ότι η δημοσιονομική πολιτική θα προσαρμόζεται σταδιακά, σύμφωνα με τα πλαίσια της ΕΕ για τον οικονομικό και φορολογικό συντονισμό και τη σχετική εποπτεία. Η πρόβλεψη για την αύξηση του πραγματικού ΑΕΠ έχει γίνει σύμφωνα με τη μεθοδολογία T + 10 της επιτροπής οικονομικής πολιτικής/ομάδας εργασίας «Κενό παραγωγής» (ΕΟΠ/OGWG). Ειδικότερα, μοχλός της (πραγματικής) αύξησης του πραγματικού ΑΕΠ είναι η δυνητική αύξησή του και επηρεάζεται από τυχόν πρόσθετη δημοσιονομική προσαρμογή που εξετάζεται (μέσω του δημοσιονομικού πολλαπλασιαστή). Η παραδοχή για τον πληθωρισμό είναι ότι συγκλίνει σταδιακά στο 2 %. Οι παραδοχές για τα επιτόκια καθορίζονται σύμφωνα με τις προσδοκίες των χρηματοπιστωτικών αγορών. Βάσει του δυσμενούς σεναρίου, η παραδοχή (καθ’ όλη τη διάρκεια του χρονικού ορίζοντα των προβλέψεων) είναι για υψηλότερα επιτόκια (κατά 500 μονάδες βάσης) και χαμηλότερη αύξηση του ΑΕΠ (κατά -0,5 ποσοστιαίες μονάδες), όσον αφορά τη γραμμή βάσης.