31.8.2017   

RO

Jurnalul Oficial al Uniunii Europene

C 288/75

Raportor:

Thomas KROPP

1.1

Cu toate că, după anul 2017, modificările propuse de Comisie vor avea ca efect menținerea unui cadru de reglementare specific doar în cazul companiilor aeriene care efectuează zboruri intra-SEE (Spațiul Economic European), începând cu anul 2020 ele vor deschide calea către sprijinirea și punerea în aplicare de către UE a unei măsuri globale fără efecte de denaturare, denumită schema de compensare și de reducere a emisiilor de carbon pentru aviația internațională (Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation - CORSIA) (1).

1.2

Comitetul își însușește propunerea Comisiei (denumită în continuare „propunerea”), cu anumite rezerve. Dacă va fi adoptată, ambițiile în materie de mediu ale EU ETS ar fi mai reduse față de domeniul de aplicare complet al EU ETS, iar o astfel de schemă ar putea fi în detrimentul obiectivelor interne și al angajamentelor internaționale ale UE în materie de schimbări climatice, însă, în același timp, UE ar demonstra, în mod credibil, că susține măsura globală, astfel încât impactul global de atenuare să poată fi urmărit.

1.3

Extinderea domeniului de aplicare al actualei scheme EU ETS pentru sectorul aviației la toate zborurile de intrare și de ieșire spre/dinspre SEE ar crea riscul unor litigii comerciale internaționale în legătură cu validitatea aplicării extrateritoriale unilaterale a obiectivelor UE și ar întârzia ajungerea la un consens în scopul asigurării punerii în aplicare uniforme a unei scheme convenite la nivel multilateral.

1.4

Intervenția UE este necesară pentru a evita denaturarea concurenței pe piața unică în sectorul aviației la momentul punerii în aplicare a măsurii globale bazate pe piață în Uniunea Europeană, garantându-se în același timp – pe baza experienței dobândite cu ETS – că integritatea ecologică a schemei de compensare și de reducere a emisiilor de carbon pentru aviația internațională (CORSIA) este cât mai ridicată cu putință. Dezbaterea politică privind funcționalitatea unei măsuri autonome specifice UE trebuie să ia în considerare dezvoltarea CORSIA și dacă, în cele din urmă, aceasta își va îndeplini obiectivele.

1.5

În cadrul procesului legislativ, există nevoia unor acțiuni imediate. Propunerile trebuie să fie adoptate înainte de sfârșitul anului 2017, astfel încât măsurile premergătoare punerii în aplicare a CORSIA să poată fi luate încă de la începutul anului 2018. Reglementările specifice UE ar trebui să fie examinate și modificate doar pentru a promova măsuri globale bazate pe piață. Comitetul îndeamnă Consiliul și Parlamentul European să păstreze dinamica actuală în vederea punerii în aplicare în timp util a CORSIA, într-o manieră uniformă și care să nu producă denaturări.

1.6

Comitetul sprijină abordarea echilibrată promovată de Comisie, care menține pârghiile pe care Comisia le-a realizat prin intermediul schemei EU ETS, dar abordează și o problemă globală în mod global, reducând astfel riscul continuu al relocării emisiilor de dioxid de carbon și dezavantajele competitive pentru Europa. Comisiei i se solicită să informeze consumatorul că emisiile generate de aviația internațională reprezintă o problemă globală. Dacă este abordată în mod corespunzător de toate statele membre ale Organizației Aviației Civile Internaționale (OACI), CORSIA va duce la o creștere cu caracter neutru din punct de vedere al emisiilor de carbon, care ar decupla creșterea traficului de creșterea emisiilor, indiferent de locul în care are loc zborul aerian.

1.7

Comitetul a decis să organizeze o conferință publică a CESE, cu participarea tuturor părților interesate relevante, pentru a le oferi posibilitatea de a exprima punctul de vedere al societății civile organizate cu privire la consecințele politice, sociale, economice și de mediu ale acestei inițiative de reglementare.

2.1

Sistemul UE de comercializare a certificatelor de emisii (EU ETS) a fost introdus în 2005 și a plafonat emisiile din sectoarele industriale din cadrul SEE. Plafonul constă în certificate de emisii care, în ansamblu, sunt egale cu cantitatea de tone de CO2 care poate fi emisă în limita plafonului respectiv. Plafonul general este redus în fiecare an cu 1,74 %, favorizând astfel industriile care au nevoie de certificate de emisii mai puține și obligând industriile poluante să cumpere mai multe certificate. În cadrul schemei, guvernele au obligația de a stabili modul în care pot fi atinse obiectivele prioritare de reducere a emisiilor, astfel încât volumul total al emisiilor de CO2 din UE să fie redus.

2.2

În 2008, UE a acceptat să includă aviația ca sector în cadrul ETS începând din 2012. Pentru prima dată, un sector a făcut obiectul obligației de respectare a obiectivelor de reducere a emisiilor, spre deosebire de statele membre. Emisiile din sectorul aviației au fost plafonate provizoriu sub nivelul lor mediu din perioada 2004-2006. Plafonul certificatelor pentru sectorul aviației a fost separat de plafonul privind emisiile globale EU ETS. Schema ETS pentru sectorul aviației prevedea că, începând cu 2012, operatorii de aeronave vor fi obligați să depună certificate de emisii pentru fiecare tonă de CO2 emisă pentru zboruri spre sau dinspre un aeroport din SEE. Pentru a face față creșterii traficului și, prin urmare, nevoii de dezvoltare a aviației, companiilor aeriene le-a fost acordat dreptul de a cumpăra certificate de emisii suplimentare, în cadrul unor licitații în care alte sectoare au pus la dispoziție certificate. Plafonul pentru certificatele de emisii pentru sectorul aviației a fost redus de la 97 % (nivelul istoric al emisiilor din perioada 2004-2006) în 2012, la 95 % din această valoare de referință în faza derulată în perioada 2013-2020. În acest interval de timp, 82 % din certificate sunt alocate gratuit operatorilor de aeronave și 15 % sunt licitate.

2.3

Includerea aviației într-o schemă de comercializare a emisiilor a făcut obiectul unor dezbateri extrem de controversate. Greutățile cu care se confruntă sectorul aviației sunt intrinsece naturii sale de industrie prestatoare de servicii la nivel internațional, ai cărei emițători de CO2 sunt mobili, ceea ce face dificilă sarcina de alocare către un guvern național a emisiilor de CO2 dintr-un anumit spațiu aerian. Cu toate acestea, anumite aspecte de bază sunt de necontestat la nivel internațional:

2.3.1

Sectorul aviației este responsabil pentru cel puțin 2 % din volumul global al emisiilor, iar aviația internațională reprezintă 1,3 %.

2.3.2

Niciun sector nu ar trebui să fie scutit de obligația de a atenua efectele emisiilor asupra schimbărilor climatice, astfel că sectoarele maritim și aerian ar trebui să fie incluse în măsurile globale, pentru a atenua impactul emisiilor de CO2 asupra schimbărilor climatice.

2.3.3

De-a lungul timpului, s-a căzut de acord că dezavantajele taxelor pe emisiile de CO2 depășesc avantajele măsurilor bazate pe piață. Taxele sunt plătite în totalitate începând cu prima zi, în timp ce scheme precum ETS presupun alocarea de certificate cu titlu gratuit la început, pentru a stimula un nivel de eficiență cât mai ridicat și - prin comercializarea certificatelor neutilizate - transformă un cost într-o sursă de venituri. În plus, taxele nu sunt, prin definiție, bazate pe obiective, ci sunt vărsate în trezoreria guvernelor naționale, în timp ce mecanismele bazate pe piață pot fi combinate cu măsuri de compensare directă a emisiilor.

2.4

Principalul dezacord în ceea ce privește includerea sectorului aviației în EU ETS a vizat problema aplicării schemei la nivel internațional. Comisia Europeană a susținut că schimbările climatice ca fenomen global nu pot fi abordate în mod eficient doar prin măsuri la nivel regional. Prin urmare, a solicitat punerea în aplicare a schemei EU ETS pentru sectorul aviației în cazul tuturor companiilor aeriene care efectuează zboruri spre/dinspre aeroporturile din Uniunea Europeană, indiferent dacă acestea sunt înregistrate sau nu într-un stat membru. Totuși, impunerea unilaterală a unui astfel de mecanism asupra țărilor terțe încalcă suveranitatea fiecărei națiuni din restul lumii. În lipsa unui acord internațional bilateral sau multilateral privind includerea unei măsuri bazate pe piață asupra serviciilor prestate între națiuni suverane, nu se poate preciza cu claritate temeiul juridic conform căruia Uniunea Europeană ar fi îndreptățită să impună o astfel de schemă țărilor terțe. Legalitatea aplicării de către UE a schemei în cazul zborurilor înspre/dinspre țări terțe a fost decisă de Curtea de Justiție a UE în 2016 (2). Pe lângă provocările de natură juridică (3), UE s-a confruntat cu amenințarea unor sancțiuni comerciale de retorsiune din partea unor parteneri comerciali mai mari.

2.5

Mai multe națiuni comerciale mari, cum ar fi China, Brazilia, SUA, India și Rusia, și-au unit eforturile pentru a se opune punerii în aplicare unilaterale a schemei. La 12 noiembrie 2012, sub presiune internațională, Comisia a prezentat o propunere de suspendare pentru un an a schemei ETS în sectorul aviației (așa-numita decizie „stop the clock”). Propunerea de suspendare a fost adoptată în mod oficial de Consiliu și Parlamentul European în aprilie 2013, chiar înainte de data la care companiile aeriene ar fi fost obligate să restituie certificatele de emisii pentru 2012; aceasta a redus, cu efect retroactiv, domeniul de aplicare al ETS pentru sectorul aviației la zborurile din cadrul SEE.

2.6

În martie 2014, a fost adoptat Regulamentul (UE) nr. 421/2014 al Parlamentului European și al Consiliului (4), care a extins domeniul de aplicare al suspendării intra-SEE până la sfârșitul anului 2016, revenindu-se la domeniul de aplicare inițial al ETS (toate zborurile spre și dinspre aeroporturile din SEE), cu excepția cazului în care Adunarea OACI din 2016 urma să impună o evoluție suficient de puternică spre o schemă globală.

2.7

Deși mai multe ONG-uri au avut îndoieli că acordul este suficient pentru a servi unui scop util, există convingerea larg răspândită că Acordul de la Paris privind Convenția-cadru a Națiunilor Unite asupra schimbărilor climatice (CCONUSC), semnat la Paris la 12 decembrie 2015 (5), a reprezentat un progres major în direcția unui consens global privind necesitatea unor acțiuni coordonate la nivel internațional în vederea atenuării impactului asupra schimbărilor climatice. Acordul a servit drept catalizator pentru o acțiune colectivă la toate nivelurile. Un număr tot mai mare de guverne au semnat acordul în lunile următoare publicării acestuia (6).

2.8

Acordul de la Paris se bazează pe convenție și - pentru prima dată - unește toate națiunile sub cauza comună a asumării unor eforturi ambițioase în scopul combaterii schimbărilor climatice și al adaptării la efectele acestora, odată cu creșterea sprijinului acordat țărilor în curs de dezvoltare în vederea participării lor la acest demers. Prin urmare, acordul stabilește o direcție nouă în eforturile globale de combatere a schimbărilor climatice (7).

2.8.1

Obiectivul central al Acordului de la Paris este de a consolida răspunsul global la amenințarea schimbărilor climatice, prin menținerea creșterii temperaturii globale cu mult sub 2 oC peste nivelurile preindustriale, și de a continua eforturile de limitare a creșterii temperaturii la cel mult 1,5 oC. De asemenea, acordul vizează consolidarea capacității țărilor de a face față impactului schimbărilor climatice. Pentru a îndeplini aceste obiective ambițioase, vor fi instituite mecanisme financiare adecvate, un nou cadru tehnologic și un cadru îmbunătățit de consolidare a capacităților, sprijinindu-se astfel acțiunile țărilor în curs de dezvoltare și ale țărilor celor mai vulnerabile, în conformitate cu propriile obiective naționale. Acordul prevede, de asemenea, un grad mai mare de transparență a măsurilor și a sprijinului prin intermediul unui cadru de transparență mai complex (8).

2.8.2

Acordul de la Paris invită toate părțile să depună toate eforturile prin „contribuții stabilite la nivel național” (CSN) și să mărească aceste eforturi în următorii ani. Acesta include cerința ca toate părțile să prezinte în mod regulat rapoarte cu privire la emisiile lor și la eforturile lor de punere în aplicare (9). În 2018, părțile vor evalua eforturile colective în raport cu progresul înregistrat în atingerea obiectivului stabilit de Acordul de la Paris și vor informa cu privire la pregătirea CSN. De asemenea, o dată la cinci ani, se va efectua o analiză globală pentru a evalua progresele colective înregistrate în atingerea scopului acordului și pentru a oferi informații cu privire la viitoarele acțiuni ale fiecăreia dintre părți.

2.9

Părerea larg împărtășită este că Acordul de la Paris a impulsionat obținerea unui rezultat cu ocazia Adunării OACI din 2016, în mod special pentru aviația civilă (10). După trei ani de negocieri de la cea de-a 38-a Adunare a OACI din 2013, statele membre ale OACI au convenit, la 6 octombrie, să pună în aplicare o măsură globală bazată pe piață pentru a compensa creșterea emisiilor în sectorul aviației internaționale după 2020. În cadrul sesiunii plenare, s-a recomandat adoptarea unei rezoluții privind introducerea Schemei de compensare și de reducere a emisiilor de carbon pentru aviația internațională (CORSIA) (11). Această schemă impune companiilor aeriene obligația de a compensa o parte din emisiile generate, dar nu și de a le reduce neapărat.

2.10

În conformitate cu Rezoluția Adunării, nivelul mediu al emisiilor de CO2 provenite de la aviația internațională care fac obiectul schemei în perioada 2019-2020 reprezintă baza pentru o creștere cu caracter neutru din punct de vedere al emisiilor de dioxid de carbon începând cu 2020, în raport cu care se compară emisiile în anii următori. Începând cu 2021, în oricare an în care emisiile de CO2 care intră sub incidența schemei depășesc emisiile medii de bază din perioada 2019-2020, această diferență va corespunde obligațiilor de compensare ale sectorului pentru anul respectiv.

2.11

OACI a decis ca punerea în aplicare să fie treptată, în vederea adaptării la circumstanțe speciale și la capacitățile fiecăruia dintre statele semnatare. Schema va fi voluntară de la început, urmând să participe toate statele, cu excepția anumitor state exonerate.

OACI a decis să aplice o abordare bazată pe rute, pentru a reduce la minimum impactul concurențial al CORSIA asupra operatorilor. Rutele afectate de derogări vor fi exceptate pentru fiecare companie aeriană care operează zboruri pe respectivele rute.

2.12

Faza-pilot (2021-2023) și prima fază (2024-2026) se aplică statelor care s-au oferit să participe în mod voluntar. La 12 octombrie 2016, 66 de state din toată lumea își anunțaseră intenția de a participa în mod voluntar la instrumentul global de piață încă de la început. A doua fază (2027-2035) se aplică tuturor statelor, în afara celor exceptate, cu excepția cazului în care acestea se oferă să participe în mod voluntar. CESE salută acest acord; cu toate acestea, datorită caracterului voluntar al acestuia, alte sectoare ar putea fi nevoite să acopere diferența, pentru a respecta obiectivele UE privind schimbările climatice.

2.13

Elementele de bază ale CORSIA, care trebuie să fie aprobate și publicate de OACI, sunt metodologia de monitorizare, de raportare și de verificare (MRV) a emisiilor fiecărui operator, criteriile unității de emisii (EUC) și registrele. Cu toate acestea, OACI va pune la dispoziție resurse, pentru ca toate statele să construiască infrastructura necesară (12). Detaliile acestor aspecte nu au fost încă convenite; acestea vor fi esențiale pentru eficiența ecologică a CORSIA, care trebuie să fie în conformitate cu standardele ambițioase.

2.14

Companiile aeriene vor putea să îndeplinească cerințele de compensare care le revin prin achiziționarea de credite compensate de pe piețele carbonului. Unitățile de emisii (o unitate este egală cu 1 tonă de CO2) vor fi reduse, prin urmare, în afara sectorului aviației internaționale. Criteriile unității de emisii trebuie încă să mai fie puse la punct. Va fi esențial să se asigure că o tonă de CO2 emisă de un operator aerian va fi într-adevăr echivalentă cu o tonă de CO2 economisită într-un alt sector.

2.15

Având în vedere că discuțiile din cadrul OACI au durat mult peste zece ani, acordul încheiat în 2016 este considerat unul istoric. Acesta analizează diferențele care au împiedicat în mod constant, în trecut, ajungerea la un consens. Diferențele de opinii dintre statele membre ale OACI sunt determinate de diferențele de maturitate economică ale țărilor în cauză, precum și de ponderea lor economică și de politica lor generală privind problemele de mediu. Numărul mare al statelor care vor fi incluse încă de la început în CORSIA va impulsiona alte state să adere la schemă. Pentru moment, însă, în cadrul CORSIA trebuie să se ajungă la un acord cu privire la metodologia de monitorizare, de raportare și de verificare a emisiilor fiecărui operator până la 1 ianuarie 2019, la criteriile unității de emisii până în ianuarie 2018, la punerea în aplicare a unui cadru de reglementare până în 2020, iar la implementarea registrelor până în ianuarie 2021.

3.1

În cazul în care Regulamentul (UE) nr. 421/2014 nu suferă modificări, textul în forma sa actuală va avea ca efect readucerea schemei EU ETS în sectorul aviației la domeniul său de aplicare inițial și, astfel, va include toate zborurile internaționale spre/dinspre aeroporturile din SEE. Acest lucru ar însemna că operatorii de aeronave ar trebui să restituie certificatele pentru emisiile lor totale spre și dinspre țări terțe până la 30 aprilie 2018 (13). După cum s-a subliniat anterior (14), Regulamentul (UE) nr. 421/2014 a fost suspendat până când se va efectua o evaluare a concluziilor Adunării OACI din 2016. În evaluarea sa (15), Comisia consideră că Rezoluția OACI privind principiile unei măsuri globale bazate pe piață (GMBM) este în concordanță cu obiectivele și politicile spre care tinde UE. Prin urmare, textul Regulamentului (UE) nr. 421/2014 trebuie modificat pentru a se evita din nou punerea în aplicare a unui instrument al UE, chiar dacă există un consens în UE cu privire la GMBM. Propunerea Comisiei se bazează pe următoarele considerații:

3.1.4

Articolul 28 litera (a) se modifică astfel încât derogările pentru zborurile internaționale spre/dinspre aeroporturile din SEE să fie extinse după 2016, în timp ce zborurile din cadrul SEE să facă în continuare obiectul schemei.

3.1.5

Se introduce un nou articol 28 litera (b) pentru a se pregăti introducerea unei GMBM. Acest articol face legătura între punerea în aplicare a GMBM și obligațiile de raportare ale Comisiei către Parlamentul European cu privire la stadiul punerii în aplicare și la măsura în care schema EU ETS trebuie modificată pentru a putea fi pe deplin aplicabilă și în SEE (17).

3.1.6

Articolul 28 litera (c) împuternicește Comisia să adopte mecanisme de monitorizare, raportare și verificare în scopul punerii în aplicare a GMBM.

3.1.7

Din motive de ordin tehnic, anexa I se modifică pentru a extinde derogarea pentru operatorii de aeronave utilizate în scop necomercial care emit mai puțin de 1 000 de tone de CO2 pe an, pentru perioada 2020-2030. Acestea reprezintă doar 0,2 % din volumul total al emisiilor, iar includerea lor ar constitui o sarcină administrativă disproporționată.

3.2

Dezbaterile din diverse foruri și rapoartele prezentate de Comisie (18) scot la iveală o serie de potențiale controverse cu privire la trei aspecte:

3.2.1

Necesitatea stabilirii unor dispoziții mai stricte în Directiva privind EU ETS pentru perioada 2017-2020. În afară de aspectele de ordin practic, apare întrebarea dacă astfel de discuții controversate sunt utile în contextul în care accentul ar trebui să cadă pe punerea în aplicare a unei GMBM sau chiar dacă nu cumva acestea sunt în detrimentul competitivității sectorului și al poziției UE în cadrul negocierilor internaționale privind aspectele tehnice ale GMBM; în plus, este puțin probabil că modificările aduse schemei EU ETS în această etapă ar oferi o valoare adăugată suficientă în termeni de reducere a emisiilor de CO2 astfel încât să se justifice riscurile economice, politice și comerciale la nivel global. În orice caz, astfel de deliberări par a fi premature atâta vreme cât perspectivele prezentate de CORSIA nu sunt clarificate într-o mai mare măsură.

3.2.2

Necesitatea de a stabili o limită de timp pentru viitoarea revizuire a EU ETS. Acest lucru este de înțeles în măsura în care modificările repetate în ceea ce privește suspendarea nu pot constitui o cale de reglementare finală. În același timp, forma finală a CORSIA nu este încă cunoscută, iar integrarea CORSIA în politica UE va trebui reevaluată înainte de 2020. Cu toate acestea, riscul inerent este ca stabilitatea planificării să aibă de suferit dacă părțile interesate știu că regulamentul este limitat în timp, dar nu știu dacă un nou regulament îl va înlocui pe cel vechi sau dacă se va adopta o dispoziție de revenire la situația inițială, ceea ce ar reactiva litigiile comerciale internaționale, pe care multe dintre părțile interesate nu doresc să le vadă repetându-se. Absența unui termen prezintă avantajul clar că, înainte de a prezenta o modificare a Directivei privind EU ETS, Comisia își poate finaliza evaluările și analizele de impact.

3.2.3

Necesitatea unui consens rapid între Parlamentul European și Consiliu. Cele două instituții ale UE nu ar trebui să se angajeze în discuții lungi cu privire la efectele anterioare ale EU ETS, ci să își concentreze discuțiile politice asupra găsirii celei mai bune căi de a promova punerea în aplicare în mod armonizat și în timp util a unei GMBM. Deliberările privind propunerea Comisiei Europene ar trebui să fie finalizate înainte de sfârșitul anului 2017, pentru a evita revenirea la situația inițială.

4.

Având în vedere componența și expertiza sa unică, CESE ocupă o poziție ideală pentru a contribui la dezbaterea politică, prin prezentarea punctelor de vedere ale societății civile organizate cu privire la consecințele politice, sociale, economice și ecologice ale acestei inițiative de reglementare. Astfel, CESE a decis ca, ulterior adoptării prezentului aviz, să organizeze o conferință cu participarea tuturor părților interesate relevante.