Avizul Comitetului Economic şi Social European privind serviciile de interes economic general: cum ar trebui repartizate competenţele între UE şi statele membre?

(aviz din proprie iniţiativă)

(2010/C 128/11)

Raportor: dl HENCKS

La 26 februarie 2009, în conformitate cu articolul 29 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, Comitetul Economic şi Social European, a hotărât să elaboreze un aviz din proprie iniţiativă cu privire la

Serviciile de interes economic general: cum ar trebui repartizate responsabilităţile între UE şi statele membre?

Secţiunea pentru transporturi, energie, infrastructură şi societatea informaţională, însărcinată cu pregătirea lucrărilor Comitetului pe această temă, şi-a adoptat avizul la 8 septembrie 2009.

În cea de-a 457-a sesiune plenară, care a avut loc la 4 şi 5 noiembrie 2009 (şedinţa din 4 noiembrie 2009), Comitetul Economic şi Social European a adoptat prezentul aviz cu 155 de voturi pentru, 1 vot împotrivă şi 9 abţineri.

1.   Obiectul avizului din proprie iniţiativă

1.1.   În planul său de acţiune „Un program pentru Europa: propunerile societăţii civile” (CESE 593/2009), CESE a subliniat importanţa serviciilor de interes general (SIG) înscrise în Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, astfel cum sunt definite în Protocolul anexat Tratatului de la Lisabona.

1.2.   Respectivul protocol privind SIG constituie o inovaţie importantă a Tratatului de la Lisabona, în măsura în care acoperă totalitatea SIG şi introduce, pentru prima oară într-un tratat, noţiunea de „servicii non-economice de interes general” (SNEIG), diferite de „serviciile de interes economic general” (SIEG).

1.3.   Protocolul nu constituie o simplă declaraţie interpretativă a tratatelor şi valorilor comune ale Uniunii Europene privind SIG, ci un ghid de utilizare destinat Uniunii şi statelor membre. Acesta plasează cu fermitate, în centrul dispoziţiilor sale, utilizatorul, satisfacerea nevoilor acestuia, preferinţele şi drepturile sale, reţinând o serie de principii comune, de un nivel calitativ superior, privind siguranţa şi accesibilitatea, tratamentul egal şi promovarea accesului universal.

1.4.   În „Programul pentru Europa”, CESE propune să se pregătească o iniţiativă comunitară care să lanseze o adevărată dezbatere cu privire la definirea liniilor directoare în materie de SIG, având în vedere importanţa acestora pentru coeziunea socială şi teritorială a Uniunii Europene în contextul mondializării, precum şi obiectivul de promovare a accesului universal şi a drepturilor utilizatorilor, prevăzut în Tratatul de la Lisabona.

1.5.   Tratatul de la Lisabona introduce pentru prima oară, prin articolul 14 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii (TFUE), o bază juridică cu aplicare generală pentru legiuitorul comunitar în materie de SIEG, bază juridică distinctă de cea privind piaţa internă, pe care se întemeiază directivele sectoriale de liberalizare a SIEG de reţea (comunicaţii electronice, electricitate, gaz, transporturi publice, servicii poştale).

1.6.   Articolul 14 se concentrează pe condiţiile economice şi financiare necesare îndeplinirii misiunii specifice a SIEG, solicitând Consiliului şi Parlamentului European să legifereze în acest domeniu prin intermediul regulamentelor.

1.7.   Pe linia ideilor sale cuprinse în „Programul pentru Europa”, CESE se preocupă, în prezentul aviz din proprie iniţiativă, de punerea în aplicare a articolului 14 din Tratatul de la Lisabona şi îşi propune să analizeze valoarea adăugată şi conţinutul iniţiativelor legislative ale instituţiilor europene, pentru a lămuri următoarele aspecte:

2.   Definiţia, obiectivele, misiunile şi responsabilităţile SIG

2.1.   Protocolul anexat Tratatului de la Lisabona introduce, pentru prima oară, noţiunea de „servicii non-economice de interes general” (SNEIG), în timp ce, în tratatele anterioare, nu se făcea referire decât la „serviciile de interes economic general” (SIEG).

2.2.   Protocolul privind serviciile de interes general anexat Tratatului de la Lisabona confirmă, pe de o parte, competenţa exclusivă a statelor membre privind SNEIG (cu condiţia respectării principiilor generale de drept comunitar) şi, pe de altă parte, „rolul esenţial si competenţele discreţionare ample ale autorităţilor naţionale, regionale şi locale în ceea ce priveşte furnizarea, punerea în funcţiune şi organizarea serviciilor de interes economic general într-un mod care să răspundă cât mai bine nevoilor utilizatorilor”. Protocolul nu aduce însă nicio precizare cu privire la deosebirea dintre un serviciu economic şi un serviciu non-economic.

2.3.   După Tratatul de la Amsterdam (1997), în Tratatul CE (articolul 16) s-a stabilit clar împărţirea competenţelor şi responsabilităţilor Uniunii şi ale statelor membre în materie de SIEG, în măsura în care, conform Tratatului, „Comunitatea şi statele membre, fiecare în limita competenţelor care le revin şi cu respectarea domeniului de aplicare a prezentului tratat, asigură funcţionarea serviciilor respective pe baza principiilor şi în condiţiile în care să le permită îndeplinirea misiunii lor”.

2.4.   Această împărţire a competenţelor este totuşi departe de a fi clarificată în prezent, ceea ce generează incertitudini în rândul tuturor actorilor implicaţi (autorităţi publice, prestatori de servicii, agenţii de reglementare, utilizatori, societatea civilă) şi o creştere importantă a numărului de întrebări preliminare şi litigii aduse în faţa Curţii de Justiţie a Comunităţilor Europene. Curtea pronunţându-se de la caz la caz, pe baza legislaţiei existente, puţin dezvoltată în materie de SIG/SIEG, şi a jurisprudenţei sale anterioare, autorităţile publice şi autorităţile locale par din ce în ce mai supuse dreptului comunitar al concurenţei, în special în cazul în care activităţile de serviciu public sunt efectuate împreună cu alţi parteneri.

2.5.   Raportarea la nevoile utilizatorilor, atât persoane particulare cât şi întreprinderi, trebuie considerată un element cheie, care ar trebui luat în considerare, dat fiind că instituirea SIEG nu se justifică decât în măsura în care permite îndeplinirea misiunilor de interes general în serviciul principalilor beneficiari ai acestor servicii.

2.6.   Rămâne la latitudinea statelor membre să determine natura şi domeniul de aplicare ale SIEG în domenii de acţiune specifice, care fie nu ţin de competenţa Comunităţii, fie se bazează pe o competenţă limitată sau partajată.

2.7.   Instituţiile comunitare, în special Comisia Europeană sunt invitate, prin Protocol, să ia în considerare „diversitatea existentă la nivelul diferitelor servicii de interes economic general şi diferenţele dintre nevoile şi preferinţele utilizatorilor, care pot rezulta din circumstanţe geografice, sociale sau culturale diferite”.

2.8.   Când controlează măsura în care statele membre respectă dispoziţiile din tratat referitoare la domeniul de aplicare a serviciilor de interes economic general, Comisia va trebui să ia mai mult în considerare, de acum înainte, logica proprie şi opţiunile democratice ale fiecărui stat membru. Domeniul de aplicare, conţinutul şi procedura evaluării de către Comisie a „erorii evidente” trebuie adaptate în consecinţă, pentru a preveni, pe cât posibil, conflictele şi litigiile.

2.9.   În prezent, îndeplinirea tuturor misiunilor SIG şi SIEG este expusă unui dublu risc de incertitudine generatoare de prejudicii, în ceea ce priveşte:

2.10.   Prin urmare, după cum stipulează articolul 14 din Tratatul de la Lisabona, este important ca una sau mai multe iniţiative legislative să aducă clarificările şi garanţiile necesare, ţinând cont totodată de natura şi caracteristicile diferitelor tipuri de SIEG (servicii sociale, măsuri de integrare profesională, asistenţa acordată persoanelor defavorizate sau cu handicap, locuinţele sociale etc.). Scopul nu este de a uniformiza serviciile de interes economic general în întreaga UE, ci de a asigura unitatea şi totodată diversitatea: unitatea câtorva reguli comune în domeniile esenţiale, diversitatea atât la nivel sectorial, cât şi naţional.

3.   Formele definiţiei

3.1.   Larga putere discreţionară de care dispun statele membre pentru a stabili ce poate fi considerat un SIEG nu le scuteşte, atunci când invocă existenţa şi necesitatea protejării unei misiuni SIEG, să vegheze, pe de o parte, la respectarea anumitor criterii minime comune oricărei misiuni SIEG în sensul tratatului şi în conformitate cu jurisprudenţa şi să demonstreze, pe de altă parte, îndeplinirea acestor criterii în cazul respectiv.

3.2.   Este vorba, în special, de prezenţa unui act oficial naţional, care să le încredinţeze operatorilor în cauză o misiune SIEG şi să stabilească domeniul de acţiune şi caracterul acestei misiuni. Acest act oficial, elaborat de autoritatea publică competentă, trebuie să aibă caracter juridic obligatoriu în legislaţia naţională: lege, regulament, contract, convenţie etc.

3.3.   Statul membru trebuie să indice, pe baza normelor comunitare, misiunile specifice de interes general pentru care consideră că serviciul în cauză merită, prin caracterul său specific, să fie considerat un serviciu de interes economic general, diferit de alte activităţi economice de pe piaţa liberă.

3.4.   În cazul contrar, în care statul membru nu dovedeşte satisfacerea sau nerespectarea acestor criterii, se poate vorbi de o greşeală evidentă, iar Comisia trebuie să aplice sancţiunile cuvenite.

3.5.   Pentru îndeplinirea unei misiuni SIEG, un stat membru poate alege mai mulţi operatori dintr-un sector, fără să fie necesară întocmirea unui act sau mandat individual pentru fiecare dintre aceştia, prin care să li se încredinţeze misiunea respectivă.

3.6.   Toate aceste dispoziţii sunt prevăzute de jurisprudenţa Curţii Europene de Justiţie, dar nu sunt clar stabilite şi consolidate de legislaţia comunitară secundară, fapt care generează incertitudini de natură juridică pentru diferitele părţi implicate sau – cel puţin – este perceput ca atare de multe dintre ele.

3.7.   În Directiva privind serviciile pe piaţa internă se face o distincţie în ceea ce priveşte serviciile sociale între, pe de o parte, prestatorii mandataţi de stat şi asociaţiile caritative recunoscute ca atare de către stat şi, pe de altă parte, prestatorii care nu se pot prevala de un mandat sau de o recunoaştere oficială.

3.8.   Conform documentului său de lucru SEC(2007)1516 (disponibil numai în versiunea engleză), Comisia consideră că mandatul constituie actul oficial prin care întreprinderii i se încredinţează un SIEG, i se indică o misiune de interes general, precum şi domeniul de aplicare şi condiţiile generale de funcţionare a respectivului SIEG.

3.9.   Mandatul implică, conform unei interpretări a Comisiei, obligaţia primordială de a presta sau de a pune la dispoziţie serviciul respectiv, fără a se face vreo distincţie şi fără a se lua în considerare caracteristicile acestui serviciu. În opinia Comisiei, această obligaţie nu se aplică în cazul asociaţiilor caritative recunoscute de către stat, deşi nu se specifică condiţiile şi forma acestei recunoaşteri.

3.10.   În plus, tot conform Comisiei, o autorizaţie acordată de o autoritate publică unui prestator de servicii, care-i acordă acestuia dreptul să furnizeze anumite servicii, nu corespunde unui mandat şi nu îl obligă pe operatorul în cauză să presteze serviciile respective. Or, nici noţiunea de autorizaţie nu se regăseşte nici în legislaţia primară, nici în cea secundară.

3.11.   Nici în acest caz nu se poate recurge la o clarificare de la caz la caz prin intermediul contencioaselor şi instanţelor de arbitraj, astfel încât o iniţiativă legislativă, elaborată de comun acord cu părţile interesate, poate oferi clarificări şi siguranţă juridică.

3.12.   O astfel de clarificare, solicitată de părţile interesate, ar trebui să ia în considerare situaţiile existente în statele membre care ţin de istoria, tradiţiile şi modul de organizare socială, garantând perenitatea acestora, în măsura în care ele servesc unor obiective legate de interesul general şi de calitatea serviciilor.

4.   Servicii comunitare de interes general

4.1.   În două avize recente (Avizul Comitetului Economic şi Social European privind consecinţele sociale ale evoluţiei binomului transporturi-energie, CESE 1293/2008 şi Avizul privind Cartea verde „Către o reţea energetică europeană sigură, sustenabilă şi competitivă”, CESE 1029/2009. Raportorul ambelor avize: dna BATUT), CESE a estimat că ar trebui efectuate studii de fezabilitate privind un SIG european în domeniul energiei, care ar putea fi pus în serviciul politicii energetice comune.

4.2.   În Cartea verde „Către o reţea energetică europeană sigură, sustenabilă şi competitivă”, Comisia pledează în favoarea unei gestionări la nivel european a sistemului de transport de gaze, prin crearea progresivă a unei întreprinderi independente, însărcinate cu gestionarea unei reţele unice de transport de gaze în toată Europa.

4.3.   Cu toate acestea, trebuie observat că, prinse între particularităţile naţionale şi nevoile comune de construire a unei pieţe unice europene, instanţele europene şi guvernele naţionale sau statele membre fac eforturi pentru a se familiariza cu ideea serviciilor comunitare de interes (economic sau non-economic) general. Astfel, factorii de decizie politică nu au îmbrăţişat încă ideea creării unor servicii europene în domeniul energetic.

4.4.   Cu toate acestea, SIG comunitare sunt necesare continuării procesului de construire comună a Europei. Astfel de servicii vor constitui expresia solidarităţii europene în confruntarea Uniunii cu provocările din anumite domenii esenţiale şi multinaţionale sau transnaţionale, precum siguranţa aprovizionării cu energie, asigurarea resurselor de apă, conservarea biodiversităţii, menţinerea calităţii aerului, siguranţa internă şi externă etc. Aceste servicii nu se pot atribui organizaţiilor existente la nivel naţional sau local, dat fiind că serviciile de proximitate, precum serviciile sociale sau serviciile de interes general exclusiv locale, regionale sau naţionale nu sunt vizate.

4.5.   În acest context, CESE se pronunţă în favoarea parteneriatelor publice (Uniunea Europeană şi statele membre) şi private pentru a spori siguranţa aprovizionării cu energie şi pentru a realiza o gestionare integrată a reţelelor energetice interconectate (gaz, energie electrică, petrol) şi pentru dezvoltarea unei reţele eoliene în largul mării şi conectarea parcurilor eoliene la reţeaua de pe uscat, ceea ce ar putea reduce substanţial costurile de exploatare şi de investiţii şi ar putea incita la investiţii în noi proiecte de reţele.

4.6.   În cadrul competenţelor fiecărui stat membru, de exemplu în materie de mix energetic, problemele de natură socială şi societală ridicate de gestionarea şi utilizarea resurselor naturale, a energiei nucleare, de schimbările climatice, de gestionarea durabilă şi de securitate depăşesc frontierele tradiţionale ale statelor şi nu vor găsi un răspuns satisfăcător decât printr-o concepţie europeană a interesului general şi a serviciilor corespunzătoare.

4.7.   Faptul că, în principiu, este de competenţa statelor membre să definească SIEG nu anulează competenţa UE de a defini, la nivelul său, SI(E)G când acest lucru este necesar pentru a pune în aplicare obiectivele Uniunii şi proporţional cu aceste obiective. Atât legislaţia primară, cât şi legislaţia secundară şi jurisprudenţa acordă Uniunii Europene, ca autoritate publică, în domeniile de competenţă explicită, chiar limitată sau partajată, posibilitatea de a presta, comanda, organiza şi de a finanţa aceste servicii, în aceleaşi condiţii şi pe baza aceloraşi dispoziţii ca şi statele membre.

4.8.   Articolul 16 din Tratatul CE stabileşte cu claritate că responsabilităţile şi competenţele sunt partajate între UE şi statele membre, precizând că Comunitatea şi statele membre, fiecare în limitele competenţelor care îi revin, veghează ca SIEG să funcţioneze pe baza unor principii şi în condiţii care să le permită îndeplinirea cu succes a misiunii respective.

4.9.   SIEG se bazează pe o serie de obiective ale Uniunii Europene (respectarea drepturilor fundamentale, promovarea bunăstării cetăţenilor, justiţia socială, coeziunea socială etc.), indispensabile societăţii. Prin urmare, pe lângă responsabilitatea promovării unui nivel corespunzător şi a calităţii vieţii pe întreg teritoriul european, Uniunii Europene îi revin anumite responsabilităţi şi în ceea ce priveşte instrumentele de punere în aplicare a drepturilor fundamentale şi a coeziunii sociale.

4.10.   Tratatele definesc în mod clar competenţele Uniunii Europene. O parte dintre acestea (politicile în materie de transporturi, reţele transeuropene, protecţia mediului, protecţia consumatorilor, coeziune economică, socială şi teritorială a Uniunii, securitate internă şi externă, combaterea schimbărilor climatice, siguranţa aprovizionării cu energie etc.) pot implica, în conformitate cu principiul subsidiarităţii, crearea de servicii, organisme, agenţii etc. la nivel comunitar.

4.11.   Chiar dacă, pentru anumite servicii (precum agenţiile comunitare, printre care cele însărcinate cu securitatea maritimă, alimentară, feroviară, cele din domeniul gestionării cooperării operaţionale la frontierele externe sau serviciile „Cerul unic european” sau „Galileo”), lipseşte referinţa juridică la SIG şi SIEG, aceste servicii răspund, prin natura lor, unui interes general european.

4.12.   În locul unei abordări defensive, instituţiile europene ar trebui să recunoască, fără a aduce atingere statutului operatorilor, existenţa şi necesitatea serviciilor comunitare de interes general în domeniile în care acţiunea UE contribuie mai eficient la îndeplinirea obiectivelor decât acţiunea izolată a fiecărui stat în parte.