Avizul Comitetului Economic și Social European privind propunerea de Directivă a Consiliului privind gestionarea combustibilului nuclear uzat și a deșeurilor radioactive

[COM(2010) 618 final]

2011/C 218/28

Raportor: dl Richard ADAMS

La 1 februarie 2011, în conformitate cu articolul 304 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE), Comisia a hotărât să consulte Comitetul Economic și Social European cu privire la

Propunerea de directivă a Consiliului privind gestionarea combustibilului nuclear uzat și a deșeurilor radioactive

COM(2010) 618 final.

Secțiunea pentru transporturi, energie, infrastructură și societatea informațională, însărcinată cu pregătirea lucrărilor Comitetului pe această temă, și-a adoptat avizul la 29 martie 2011.

În cea de-a 471-a sesiune plenară, care a avut loc la 4 și 5 mai 2011 (ședința din 4 mai 2011), Comitetul Economic și Social European a adoptat prezentul aviz cu 146 de voturi pentru, 7 voturi împotrivă și 8 abțineri.

1.   Concluzii și recomandări

1.1   Concluzii

1.2   Procesul de pregătire a acestei directive a durat mai mult de zece ani, ea fiind salutată de Comitet ca reprezentând un evident pas înainte prin cerința de a supune unor standarde minime gestionarea preconizată a volumului mare de deșeuri radioactive existente în prezent în UE.

1.3   Se pune un accent încurajator pe transparență și pe angajamentul public, iar cerința de a se prevedea atât costurile, cât și modul de finanțare a propunerilor va oferi un instrument de analiză esențial. Pentru prima oară, standardele de siguranță stabilite prin acorduri internaționale vor deveni obligatorii din punct de vedere juridic în Uniunea Europeană, respectarea lor putând fi controlată. UE ar trebui să colaboreze cu țările vecine și să le încurajeze să adopte standarde de siguranță similare.

1.4   Drumul către această directivă nu a fost însă unul lipsit de obstacole. Limitele certitudinii științifice rămân discutabile, iar dificultatea de a anticipa scenarii politice și sociale în viitorul îndepărtat le este limpede tuturor părților.

1.4.1   Deși există un larg consens științific cu privire la fezabilitatea tehnică generală a depozitării geologice la adâncime, dezbaterea privind gradul de certitudine științifică sau de adecvare în diferite domenii este încă în desfășurare. Este puțin probabil ca aceasta să poată fi rezolvată complet, așa încât toate părțile implicate să fie mulțumite, în special din pricina naturii intrinseci a deșeurilor de activitate ridicată, a interacțiunii acestora cu mediul lor imediat și a perioadelor geologice avute în vedere. Soluțiile actuale de „stocare intermediară” sunt evident nesustenabile pe termen mediu, ceea ce accentuează și mai mult necesitatea de a acționa.

1.4.2   Au loc în continuare discuții animate și fără soluție cu privire la ce ar reprezenta un nivel adecvat de siguranță. Ce presupune acordarea unei priorități absolute siguranței umane și a mediului? În practică, în contextul procesului decizional de la nivel național, a face dovada siguranței va presupune o combinație de argumente calitative și cantitative, menite să reducă la minimum incertitudinile.

1.4.3   Încrederea în previziunile legate de coerența politică și instituțională și în competența oricărui sistem de gestionare trebuie, în mod logic, să scadă pe măsură ce instalațiile de depozitare își prelungesc existența în timp. De aceea, siguranța „pasivă” devine un element important, trebuind ca acesta să fie eficace chiar și în situația în care, în timp, s-a încetat supravegherea sau nu mai sunt disponibile datele cu privire la o anumită instalație de depozitare a deșeurilor.

1.4.4   Contribuția energiei nucleare bazate pe fisiune la mixul energetic al statelor membre și dezvoltarea constantă a acesteia depinde într-o anumită măsură de acceptul publicului, precum și de sustenabilitatea financiară. Dezbaterea privind utilizarea sau dezvoltarea energiei nucleare distrage în mare măsură atenția de la nevoia urgentă și imediată de a rezolva problema tot mai acută a deșeurilor radioactive, având în vedere în special faptul că programele în desfășurare de dezafectare a centralelor nucleare vor contribui la amplificarea problemei. Pe teritoriul UE, atitudinile publicului sunt foarte diferite, însă marea majoritate a europenilor sunt de părere că ar fi util să existe un instrument european privind gestionarea deșeurilor radioactive Attitudes towards radioactive waste (Atitudini în raport cu deșeurile radioactive), Eurobarometru, iunie 2008.

1.5   De aceea Comitetul încearcă să abordeze într-o manieră constructivă ambivalența atitudinilor publicului, prezentând o serie de recomandări relevante, pentru a stimula hotărârea Comisiei de a găsi o soluție.

1.6   Recomandări

1.6.1   Comitetul a elaborat o serie de comentarii, sugestii și recomandări specifice în capitolele 4 și 5 și solicită Comisiei, Parlamentului și Consiliului să le ia pe deplin în considerare. În plus, recomandă, de o manieră mai generală, ca:

2.   Introducere

2.1   În prezent, siguranța nucleară face obiectul unei atenții și a unei preocupări deosebite, date fiind efectele cutremurului și al tsunamiului asupra a 4 dintre reactoarele de la Fukushima din nordul Japoniei. Funcționarea în condiții de siguranță și măsurile preventive privind centralele nucleare europene fac obiectul Directivei privind siguranța nucleară (a se vedea punctul 5.6), fiind de asemenea în responsabilitatea autorităților naționale din statele membre. La 21 martie, statele membre au convenit să îmbunătățească colaborarea dintre autoritățile lor de reglementare în domeniul nuclear și să solicite Grupului european de reglementare pentru siguranța nucleară (ENSREG) să definească modalitățile de desfășurare a simulărilor de criză (evaluări de risc și de siguranță complete) pentru toate centralele nucleare din UE. Dată fiind preocuparea profundă exprimată de public ca urmare a gravului accident de la centrala nucleară Fukushima Daiichi, Comitetul va căuta să se angajeze, de urgență și într-un spirit de transparență, într-un dialog cu societatea civilă pe această temă și alte subiecte conexe, în special printr-o reorientare activă a Grupului de lucru „Transparență” al Forumului european pentru energie nucleară (ENEF), a cărui președinție CESE o deține în prezent, și prin implicarea grupurilor de lucru „Oportunități” și, respectiv, „Riscuri”.

2.2   Din punct de vedere tehnic, trebuie ca urmările accidentului de la Fukushima să fie pe deplin analizate, ele având relevanță directă pentru Directiva privind deșeurile radioactive, care face obiectul avizului de față. În orice caz, acest accident a amplificat pe bună dreptate preocuparea publicului și gradul de sensibilizare a acestuia privind chestiunile legate de siguranța nucleară, iar Comitetul consideră că poate juca un rol în dezbaterea care are loc în prezent.

2.3   În noiembrie 2010, în UE, erau în funcțiune 143 de centrale nucleare (reactoare) în 14 state membre. Pe lângă acestea, există mai multe centrale dezafectate și alte instalații nucleare, cum ar fi centralele de reprocesare a combustibilului nuclear uzat, care generează deșeuri radioactive. În fiecare an, UE produce în medie 280 de metri cubi de deșeuri de activitate înaltă, 3 600 tHM (tone de metal greu) de combustibil nuclear uzat și 5 100 m3 de deșeuri radioactive cu durată de viață lungă, pentru care nu există filiere pentru depozitarea definitivă[al șaselea Raport privind situația gestionării deșeurilor radioactive și a combustibilului uzat în Uniunea Europeană – SEC(2008)2416]; se produc de asemenea deșeuri de activitate joasă, din care cea mai mare parte este eliminată prin proceduri de rutină. Deșeurile de activitate înaltă sunt caracterizate de un nivel foarte ridicat de radioactivitate, conțin radionuclizi cu durată de viață îndelungată și generează o cantitate considerabilă de căldură. Acestea reprezintă 10 % din volumul de deșeuri radioactive generate și aproximativ 99 % din radioactivitatea totală; ele includ produse de fisiune și combustibil nuclear uzat.

2.4   Aceste deșeuri provin din operațiile de reprocesare a combustibilului nuclear uzat, din combustibilul uzat destinat direct depozitării definitive, din funcționarea curentă și din dezafectarea instalațiilor nucleare. Este planificată construirea multor alte centrale nucleare, dintre care unele în state membre fără experiență în generarea de energie nucleară. Dacă deșeurile rezultate, care, în unele cazuri, rămân periculoase timp de zeci de mii de ani, nu sunt gestionate și supravegheate, există riscuri semnificative pentru sănătate, siguranță și securitate. Prin natura lor, deșeurile radioactive conțin izotopi ai elementelor care trec printr-un proces de dezintegrare radioactivă, emițând radiații ionizante, care pot fi nocive pentru ființele umane și mediu.

2.5   Deciziile luate în acest secol vor avea consecințe timp de o sută de secole în viitor. Principalul obiectiv al directivei îl reprezintă gestionarea deșeurilor generate prin ciclul combustibilului nuclear, însă vor fi incluse în domeniul de aplicare și deșeurile radioactive generate prin activități de cercetare, în medicină și în industrie. Din pricina unui volum tot mai mare de energie electrică provenind de la centralele nucleare, cantitățile de deșeuri de activitate înaltă au crescut, în medie, cu 1,5 % între 2000 și 2005, iar dezafectarea centralelor nucleare mai vechi contribuie în prezent cu noi cantități. La finele lui 2004, se estimează că în Europa erau depozitați 220 000 de m3 de deșeuri radioactive de activitate joasă și medie cu durată de viață lungă, 7 000 de m3 de deșeuri de activitate înaltă și 38 000 de tone de metale grele rezultate din combustibilul nuclear uzat (aceste cifre nu sunt certe, deoarece în țările care reprocesează, cum sunt Regatul Unit și Franța, combustibilul nuclear uzat și plutoniul și uraniul reprocesate nu sunt clasificate în prezent drept deșeuri nucleare, în virtutea ideii conform căreia combustibilul nuclear uzat este un material reciclabil, iar uraniul și plutoniul reprocesate pot fi folosite pentru a produce combustibil nou).

2.6   Au trecut 54 de ani de la punerea în funcțiune a primei centrale nucleare în scop comercial. În tot acest răstimp, a existat o dezbatere permanentă privind gestionarea deșeurilor. Unul dintre subiectele care întrunesc acordul majorității este că în prima fază a oricărei soluții este adecvată depozitarea temporară pe termen lung. În prezent, încă nu există instalații de depozitare definitivă a deșeurilor de activitate înaltă în UE, deși Suedia, Finlanda și Franța plănuiesc să pună în funcțiune astfel de instalații până în 2025. Obiectivul este de a proiecta și construi depozite care să garanteze siguranța pe termen lung, prin sisteme de protecție pasivă prevăzute cu bariere tehnice și geologice stabile, care să nu fie dependente de monitorizare, de intervenția umană sau de controale instituționale după închidere. În majoritatea statelor, cu excepția dispozițiilor prin care se asigură o perioadă prelungită de depozitare sigură de până la 100 de ani, fie nu există o politică definitivă în domeniul combustibilului nuclear uzat, fie aceasta nu e pusă în practică [cel de-al șaselea Raport privind gestionarea deșeurilor radioactive și a combustibilului nuclear uzat în Uniunea Europeană – SEC(2008)2416].

2.7   93 % din cetățenii Uniunii Europene consideră că este necesar să se găsească de urgență o soluție pentru problema gestionării deșeurilor radioactive, și nu să se delege generațiilor următoare rezolvarea ei. Marea majoritate a cetățenilor UE din toate statele membre sunt de acord că aceasta ar trebui să-și armonizeze standardele și să fie capabilă să monitorizeze practicile naționale Attitudes towards radioactive waste (Atitudini în raport cu deșeurile radioactive), Eurobarometru, iunie 2008E.

2.8   Legislația UE existentă este considerată inadecvată. Directiva 2009/71/Euratom a instituit deja un cadru al Comunității pentru siguranța nucleară a instalațiilor, susținut de toate cele 27 de state membre UE, iar această Directivă privind gestionarea deșeurilor radioactive [COM(2010) 618] constituie următorul pas logic.

2.9   Mixul energetic al fiecărui stat membru și opțiunile acestora cu privire la utilizarea energiei nucleare reprezintă o competență a nivelului național și nu fac obiectul directivei. Cu toate acestea, deșeurile nucleare nu sunt o problemă separabilă de utilizarea energiei nucleare; ele există în cantități semnificative și constituie, potențial, un pericol transnațional grav pe termen lung. Chiar dacă toate centralele nucleare ar înceta să funcționeze astăzi, tot ar trebui să rezolvăm problema deșeurilor deja existente. Este în interesul tuturor cetățenilor UE ca deșeurile radioactive să fie depozitate definitiv în cel mai sigur mod posibil. Acesta este contextul în care Comisia a propus o directivă de instituire a unui cadru juridic pentru asigurarea gestionării responsabile a combustibilului nuclear uzat și a deșeurilor radioactive.

2.10   Comitetul a studiat această chestiune ultima oară în 2003 (1), subliniind necesitatea luării rapide a unei decizii în perspectiva extinderii, precum și importanța principiului „poluatorul plătește”. Directiva propusă, care făcea și obiectul avizului din 2003, nu a fost aprobată, deoarece statele membre au considerat că unele aspecte erau prea restrictive și că aveau nevoie de mai mult timp pentru a analiza problema.

3.   Rezumatul propunerii de directivă

3.1   Statele membre trebuie să elaboreze și să prezinte, în termen de patru ani de la adoptarea directivei, programe naționale care să indice amplasarea actuală a deșeurilor și planurile pentru gestionarea și depozitarea definitivă a acestora.

3.2   Va exista un cadru juridic obligatoriu, prin care se va putea asigura aplicarea de către toate statele membre a standardelor comune elaborate de Agenția Internațională a Energiei Atomice (IAEA) pentru toate stadiile gestionării combustibilului nuclear uzat și a deșeurilor radioactive până la depozitarea finală.

3.3   Programele naționale vor include inventare ale deșeurilor radioactive, planuri de gestionare de la generare la depozitarea definitivă, planuri post-închidere pentru instalațiile de depozitare, activități de cercetare și dezvoltare, calendare și termene intermediare de punere în practică, precum și descrierea tuturor activităților necesare pentru implementarea soluțiilor de depozitare definitivă, evaluări ale costurilor și sistemele de finanțare alese. Directiva nu stipulează o preferință pentru o anumită formă de depozitare definitivă.

3.4   Directiva propusă conține un articol privind transparența, pentru a asigura disponibilitatea informațiilor pentru public și participarea efectivă a acestuia la procesul decizional cu privire la anumite aspecte ale gestionării deșeurilor radioactive.

3.5   Statele membre vor raporta Comisiei stadiul implementării acestor cerințe, iar Comisia, la rândul ei, va prezenta un raport Consiliului și Parlamentului European cu privire la progresele înregistrate. Statele membre vor adresa, de asemenea, invitații la un exercițiu de evaluare inter pares a programelor lor naționale, ale cărui rezultate vor face, la rândul lor, obiectul unor rapoarte transmise statelor membre și Comisiei.

4.   Observații generale

4.1   În prezentul aviz, Comitetul se ocupă în primul rând de problema practică și urgentă a existenței și producției continue de deșeuri radioactive. Cea mai mare proporție a acestor deșeuri (peste 90 %) rezultă din activități adiacente generării de energie nucleară. Opțiunea de a integra sau de a extinde proporția energiei nucleare în mixul energetic este la latitudinea fiecărui stat membru, însă consecințele pe termen lung ale gestionării deșeurilor rezultate pot fi transfrontaliere (și transgeneraționale).

4.2   Opinia publică în ceea ce privește energia nucleară în țările cu centrale nucleare ar putea fi influențată în mod semnificativ (în favoarea generării de energie nucleară) dacă aceasta ar putea fi convinsă că există o soluție sigură și permanentă pentru gestionarea deșeurilor radioactive Attitudes towards radioactive waste (Atitudini în raport cu deșeurile radioactive), Eurobarometru, iunie 2008. Principalele obstacole în calea unei astfel de garanții le reprezintă pericolul pe termen lung al deșeurilor de activitate înaltă, îndoielile cu privire la siguranța depozitării geologice la adâncime, faptul că existența unui risc asociat acestor amplasamente va rămâne în memoria colectivă și va ajunge la generațiile viitoare, precum și nesiguranța cu privire la fezabilitatea altor metode de depozitare definitivă.

4.3   Având în vedere progresele lente înregistrate în anumite state membre în ceea ce privește propunerile de gestionare pe termen lung a deșeurilor radioactive, directiva propusă, aflată ea însăși în stadiu de proiect de mai mulți ani, ar trebui să ajute la stimularea formulării pe scară largă a unor programe naționale de gestionare. Există în prezent exemple de metodologii corecte, care pot fi folosite drept referință. Directiva propusă urmărește să transforme elemente esențiale ale standardelor acceptate sub auspiciile Agenției Internaționale pentru Energia Atomică (IAEA) în elemente obligatorii din punct de vedere juridic și să facă posibil controlul aplicării acestora, prin legislația UE, abordare pe care Comitetul o salută.

4.4   UE dispune deja de un corpus legislativ semnificativ cu privire la deșeuri, inclusiv la deșeurile periculoase (2). Deși directiva arată clar că nu se bazează pe această legislație, având un temei juridic diferit, și anume capitolul 3 din Tratatul de instituire a Comunității Europene a Energiei Atomice, ar trebui ca, în cadrul considerentelor propunerii de directivă, să se valorifice oportunitatea de a adera la principiile cuprinse în corpusul legislativ existent în domeniul deșeurilor periculoase.

4.5   Abordarea „poluatorul plătește” a fost particularizată, introducându-se cerința de a se garanta disponibilitatea resurselor financiare adecvate și sigure pentru propunerile de gestionare a deșeurilor, „acordându-se atenția cuvenită responsabilităților producătorilor de deșeuri radioactive”. Pot apărea, astfel, întrebări cu privire la subvențiile de stat încrucișate și la problemele de concurență pe piața energiei care rezultă de aici. Comitetul recomandă, de aceea, ca directiva să afirme fără echivoc că finanțarea gestionării deșeurilor trebuie să se facă pe baza principiului „poluatorul plătește” (în acest caz, întreprinderea care generează deșeuri radioactive rezultate din funcționarea reactoarelor nucleare), cu excepția cazurilor de forță de majoră, care ar putea face necesară intervenția statului.

4.6   Comitetul observă că dispozițiile acestei directive se referă numai la deșeurile radioactive civile. În unele țări s-au pus la dispoziție resurse semnificative pentru gestionarea deșeurilor radioactive militare. Evident, programele comune militar-civil au consecințe suplimentare în materie de securitate, însă dat fiind că gestionarea deșeurilor radioactive care nu sunt de origine civilă poate consuma, în unele state membre, resurse tehnologice și financiare considerabile, precum și spații de depozitare, ar trebui avută în vedere realizarea unor conexiuni mai bine definite cu directiva analizată aici.

5.   Observații specifice

5.1   Deșeurile radioactive au fost excluse în mod specific din domeniile de aplicare a directivelor UE privind deșeurile (3), însă acestea din urmă conțin multe principii valoroase care ar trebui avute în vedere. Comitetul propune, de aceea, ca în considerentele la prezenta directivă să se facă referire în mod specific la Directiva privind deșeurile periculoase (91/689/CEE) și să se afirme caracterul ei complementar față de aceasta.

5.2   Comitetul consideră că clauza din articolul 2 care exclude „deversările autorizate” ar trebui, dimpotrivă, să includă acest tip de deversări. În prezent nu există o abordare coerentă la nivelul UE cu privire la reglementarea acestui tip de deversări și, din cauza interpretărilor diferite date noțiunii, ele rămân subiect de controversă între statele membre (de exemplu, între Marea Britanie și Irlanda, cu privire la deversările în Marea Irlandei).

5.3   Comitetul a fost întotdeauna un susținător al prevenirii generării de deșeuri, conform poziției afirmate de UE și priorităților exprimate în Directiva privind deșeurile (2006/12/CE). La fel ca în cazul mai multor sectoare industriale, generarea de energie electrică pe cale nucleară dă naștere unor cantități semnificative de deșeuri periculoase. În prezent, statele membre au opinii divergente cu privire la posibilitatea apariției unor alternative durabile din punct de vedere economic, social și ecologic la energia nucleară și, ca atare, cu privire la continuarea inevitabilă a producerii de deșeuri radioactive. Pentru a rezolva această dilemă și având în vedere că majoritatea membrilor Comitetului împărtășesc opinia conform căreia energia nucleară va trebui să joace un rol în tranziția Europei către o economie cu emisii reduse de CO2, recomandăm ca prezenta directivă să exprime o preferință pentru eliminarea celei mai mari părți a deșeurilor radioactive la sursă, pe măsură ce se elaborează alternative mai bune și durabile.

5.4   Articolul 3 alineatul (3) definește „depozitarea definitivă” (disposal) ca fiind amplasarea combustibilului nuclear uzat sau a deșeurilor radioactive într-o instalație autorizată, fără intenția de a le recupera. Comitetul recunoaște existența unor viziuni divergente cu privire la problema reversibilității și recuperării deșeurilor. Comitetul consideră că aspectele legate de recuperarea acestor deșeuri și caracterul reversibil al depozitării nu ar trebui excluse atunci când se dezvoltă soluții în materie de depozitare definitivă și că acestea ar trebui să țină seama, în același timp, de dispozițiile documentațiilor de securitate asociate.

5.5   Articolul 4 alineatul (3) solicită ca deșeurile radioactive să fie depozitate în statul membru în care au fost generate, în afara cazului în care au fost încheiate acorduri între state membre pentru folosirea în comun a unei instalații de depozitare amplasate pe teritoriul unuia dintre ele. Comitetul recomandă să se recurgă în mod intens la această opțiune în vederea unei utilizări optime a depozitelor celor mai potrivite în acest sens. Comitetul salută această abordare fără echivoc privind atât gestionarea deșeurilor radioactive generate de statele membre exclusiv pe teritoriul UE, cât și posibilitatea de a construi instalații comune. S-a observat că acest lucru nu exclude repatrierea deșeurilor reprocesate obținute prin reprocesarea combustibilului nuclear uzat către țări de origine aflate în afara UE. Cu toate acestea, pentru evitarea oricărei îndoieli, se sugerează explicitarea acestui punct fie în expunerea de motive, fie în considerente.

5.6   Comitetul se întreabă dacă o autoevaluare a programelor, efectuată de statele membre la fiecare 10 ani, însoțită de o analiză internațională inter pares (articolul 16) oferă posibilitatea consolidării pe deplin a cunoștințelor și a bunelor practici. Se pune și întrebarea dacă se va aplica în mod consecvent un grad suficient de obiectivitate, rigoare și analiză independentă. Statele membre vor suporta costuri considerabile în materie de raportare și costuri asociate; Comitetul consideră că, la momentul oportun, ar trebui înființat un comitet de evaluare și control cu mandatul de a supraveghea gestionarea deșeurilor radioactive în UE. Aceasta nu numai că ar îmbunătăți standardele de raportare și bunele practici, ci ar fi utilă și ca mecanism eficient de repartizare a costurilor și ar sta la baza Directivei privind siguranța nucleară (4).

5.7   Comitetul salută în mod deosebit intenția Comisiei de a continua să susțină cercetarea cu privire la depozitarea geologică a deșeurilor radioactive și să coordoneze activitățile de cercetare în UE. Comitetul subliniază că aceste programe ar trebui promovate corespunzător și la scară largă și face apel la statele membre să abordeze această chestiune în cadrul programelor naționale de cercetare, precum și în cadrul proiectelor de cercetare cooperativă, prin intermediul programelor-cadru de cercetare și dezvoltare ale Comisiei.

(1)  JO C 133, 6.6.2003, p. 70.

(2)  OJ L 377, 31.12.1991, p. 20.

(3)  JO L 312, 22.11.2008, p. 3.

(4)  JO L 172, 2.7.2009, p. 18.