Avizul Comitetului Economic şi Social European privind Cartea albă „Adaptarea la schimbările climatice: către un cadru de acţiune la nivel european”

COM(2009) 147 final

(2010/C 128/23)

Raportor: dl OSBORN

La 1 aprilie 2009, în conformitate cu articolul 262 alineatul (1) din Tratatul de instituire a Comunităţii Europene, Comisia a hotărât să consulte Comitetul Economic şi Social European cu privire la

Cartea albă „Adaptarea la schimbările climatice: către un cadru de acţiune la nivel european”

COM(2009) 147 final.

Secţiunea pentru agricultură, dezvoltare rurală şi protecţia mediului, însărcinată cu pregătirea lucrărilor Comitetului pe această temă, şi-a adoptat avizul la 13 octombrie 2009.

În cea de-a 457-a sesiune plenară, care a avut loc la 4 şi 5 noiembrie 2009 (şedinţa din 5 noiembrie 2009), Comitetul Economic şi Social European a adoptat prezentul aviz cu 183 de voturi pentru, 3 voturi împotrivă şi 6 abţineri.

1.   Concluzii şi recomandări

1.1.   Schimbările climatice constituie una dintre cele mai mari provocări cu care se confruntă lumea în secolul XXI. Principala prioritate o reprezintă acţiunile de limitare a acestor schimbări prin reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră. Cu toate acestea, este importantă şi planificarea din timp a măsurilor de adaptare la aceste schimbări, dat fiind că au devenit inevitabile.

1.2.   În 2007, Comisia a publicat o Carte verde privind adaptarea. După ample consultări pe marginea acelui document şi după o analiză ulterioară, Comisia publică o Carte albă intitulată „Adaptarea la schimbările climatice: către un cadru de acţiune la nivel european”, cu privire la care se solicită avizul Comitetului.

1.3.   În avizul său anterior cu privire la Cartea verde (1), CESE recomanda punerea în aplicare a unei strategii de adaptare a întregii zone comunitare, reprezentând cadrul în care să se definească acţiunile care vor trebui întreprinse la nivel european şi naţional, precum şi de către alţi agenţi. Cartea albă propune acum exact un astfel de cadru, iar Comitetul salută abordarea generală a acesteia.

1.4.   Cu toate acestea, Comitetul consideră că unele dintre acţiunile propuse de Comisie nu au un caracter suficient de imperios şi nu sunt suficient de specifice. În special, Comitetul solicită:

2.   Cartea albă şi contextul acesteia

2.1.   Schimbările climatice constituie una din cele mai mari provocări cu care se confruntă lumea în secolul XXI. Acţiunile de limitare a acestor schimbări prin reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră trebuie să constituie principala prioritate, atât la nivel mondial, cât şi în cadrul viitoarei reuniuni a CCONUSC de la Copenhaga. Cu toate acestea, este importantă şi planificarea din timp a măsurilor de adaptare la aceste schimbări, dat fiind că au devenit inevitabile.

2.2.   În 2007, Comisia a publicat o Carte verde privind adaptarea. După ample consultări pe marginea acelui document (inclusiv un aviz al Comitetului) şi după o analiză ulterioară, Comisia publică o Carte albă intitulată „Adaptarea la schimbările climatice: către un cadru de acţiune la nivel european”, cu privire la care se solicită avizul Comitetului. Multe dintre punctele avizului precedent al Comitetului se reflectă în mare măsură în Cartea albă.

2.3.   Cartea albă porneşte de la recunoaşterea faptului că în lume au loc deja schimbări climatice semnificative şi că fenomenul se va accentua considerabil, conducând la consecinţe grave în multe sectoare, care necesită o planificare în momentul de faţă. Există multe incertitudini cu privire la anvergura acestor consecinţe şi la modul în care vor fi distribuite geografic, acestea depinzând, în parte, de cât vor fi de reuşite eforturile depuse la nivel mondial pentru atenuarea schimbărilor climatice prin reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră. Însă, chiar şi în cel mai optimist scenariu de atenuare, va fi necesar să ne adaptăm unor schimbări majore, care trebuie planificate încă de pe acum.

2.4.   În ceea ce priveşte zona Europei, Cartea albă identifică câteva sectoare care vor fi, probabil, deosebit de afectate:

2.5.   Cartea albă sugerează că strategiile cele mai eficiente par a fi mai degrabă cele bazate pe utilizarea capacităţii naturii de absorbi sau controla impactul, decât pe simpla concentrare asupra infrastructurii fizice. Cartea albă face referire la abordarea infrastructurii verzi, prezentată în evaluarea impactului.

2.6.   Cartea albă susţine că este puţin probabil ca adaptarea autonomă a întreprinderilor şi a indivizilor afectaţi de aceste consecinţe să obţină rezultate optime. Consideră că este necesară adoptarea de măsuri politice preventive, pentru a preîntâmpina acţiunile inadecvate („adaptări eronate”) şi pentru a garanta avantajele economice, sociale şi de mediu ale unei acţiuni mai degrabă timpurii decât tardive.

2.7.   Cartea albă recunoaşte că va fi necesar ca majoritatea măsurilor de adaptare să fie adoptate la nivel naţional, regional sau local, însă consideră că implicarea europeană are un rol clar în acele domenii în care problemele depăşesc graniţele naţionale şi în sectoarele în care există deja competenţe şi activităţi europene bine dezvoltate, care pot avea o influenţă semnificativă asupra adaptării.

2.8.   Cartea albă propune un cadru de acţiune în două etape. Pentru prima etapă (2009-2012) propune patru piloni de acţiune şi o serie de acţiuni de întreprins de către UE şi statele membre, pentru fiecare din următoarele puncte:

2.9.   Pentru cea de-a doua etapă, care va începe în 2013, se preconizează o strategie de adaptare mai cuprinzătoare, însă Cartea albă nu oferă niciun detaliu cu privire la posibilul domeniu de aplicare al acesteia.

3.   Observaţii generale

3.1.   În avizul său anterior cu privire la Cartea verde (NAT 368), CESE recomanda punerea în aplicare a unei strategii de adaptare a întregii zone comunitare, reprezentând cadrul în care să se definească acţiunile care vor trebui întreprinse la nivel european şi naţional, precum şi de către alţi agenţi. Cartea albă propune acum exact un astfel de cadru, care include multe dintre recomandările făcute de Comitet în avizul său anterior. În mod firesc, Comitetul salută acest fapt, precum şi abordarea generală descrisă în Cartea albă.

Cu toate acestea, în multe domenii, formele de acţiune propuse sunt destul de timide. Diverse acţiuni propuse urmează a fi explorate, luate în considerare, evaluate sau încurajate. Niciuna dintre acestea nu este solicitată sau impusă şi nu pare să existe nicio perspectivă imediată de adoptare a unei legislaţii în domeniu. Având în vedere gravitatea crescândă a consecinţelor schimbărilor climatice şi importanţa iniţiativei europene în acest domeniu, Comitetul consideră că Europa ar trebui să urgenteze elaborarea unei strategii mai prescriptive, cu obiective mai specifice. În continuare, avizul prezintă câteva elemente-cheie ale unei strategii mai puternice, către care ar trebui să se îndrepte Europa, în opinia Comitetului.

3.2.1.   : Cu toate că majoritatea acţiunilor concrete necesare pentru adaptarea la schimbările climatice vor trebui întreprinse la nivel local, regional şi naţional, Comitetul este de acord cu Comisia în privinţa faptului că este nevoie şi de o implicare europeană semnificativă. Există mai multe motive pentru aceasta, printre care:

Din toate aceste motive, Comitetul sprijină pe deplin necesitatea elaborării unei strategii europene de adaptare puternice şi solicită Comisiei să dezvolte o astfel de strategie cu mai multă hotărâre şi cu obiective mai specifice, cât mai curând cu putinţă.

Ţinând seama de natura globală a schimbărilor climatice, programele de adaptare trebuie şi ele să urmeze o abordare globală, cu atât mai mult cu cât ţările cele mai puţin dezvoltate, şi în prezent cele mai vulnerabile, vor fi cele mai afectate de aceste schimbări. În acest sens, OCDE desfăşoară o acţiune de mare anvergură, aceasta impunând, în măsura posibilului, o coordonare la acest nivel a cadrelor şi programelor comunitare.

De asemenea, este esenţial ca, în paralel cu desfăşurarea de acţiuni la nivel european, să se stimuleze acţiuni mai energice la nivel naţional, regional şi local. Informaţiile care stau la baza Cărţii albe arată că, în prezent, există o mare varietate de abordări la nivel naţional şi că anumite state membre au făcut mult mai multe progrese decât altele în analizarea propriilor situaţii şi în elaborarea unor strategii de adaptare adecvate. Pentru a se da un impuls mai puternic procesului de adaptare, Comitetul consideră că ar fi utilă o iniţiativă europeană care să impună parametri şi calendare comune pentru stabilirea strategiilor naţionale de adaptare.

3.2.2.   : Comisia propune un proces în două etape: în prima etapă (2009-2012) va fi consolidată baza de cunoştinţe, adaptarea va fi integrată în principalele domenii de politică ale UE, vor fi elaborate măsuri şi vor fi sporite eforturile internaţionale de cooperare. Numai în cea de-a doua etapă, începând cu 2013, va fi pusă la punct o strategie de adaptare cuprinzătoare.

3.2.3.   Comitetul înţelege logica acestei abordări în două etape, însă se teme că ar putea fi prea relaxată în comparaţie cu stringenţa problemei. Efectele schimbărilor climatice încep deja să se facă simţite în Europa şi, mai acut, în alte părţi ale lumii. Chiar dacă, în urma reuniunii de la Copenhaga, se vor face eforturi de atenuare în întreaga lume, concentraţia de gaze cu efect de seră din atmosferă va continua să crească timp de mai multe decenii, cu efecte din ce în ce mai drastice asupra climei. Măsurile de adaptare trebuie puse în aplicare acum, şi nu într-un viitor imprecis, pe termen mediu. În mod similar, acţiunile de prevenire a evoluţiilor şi investiţiilor inadecvate (evitarea „adaptării eronate”) ar trebui demarate cât mai curând.

3.2.4.   Aşadar, Comitetul solicită Comisiei ca, în analizele sale din cursul următorilor trei ani, să acorde o atenţie deosebită îmbunătăţirii metodelor de prognozare a efectelor pe termen scurt (1-5 ani), care ar putea necesita cele mai urgente măsuri şi acţiuni de adaptare în acea perioadă. Care sunt cele mai vulnerabile zone de coastă care necesită cele mai urgente măsuri de protecţie? Unde este probabil ca deficitul de apă să fie cel mai acut şi cum se poate reacţiona în faţa acestei probleme? Care sunt efectele iminente asupra sănătăţii şi cum ne putem pregăti pentru acestea?

3.2.5.   În mod similar, Comisia ar trebui să încerce să identifice rapid domeniile în care există cele mai mari riscuri de investiţii inadecvate („adaptare eronată”) şi modalităţile cele mai eficiente de prevenire a unor asemenea greşeli. Un exemplu în acest sens îl reprezintă dezvoltarea continuă a zonelor în care există un risc de inundaţii grave în viitor.

3.2.6.   Trebuie dezvoltate urgent capacităţile analitice şi predictive ale instituţiilor importante, astfel încât acestea să le poată oferi factorilor de decizie orientări semnificative cu privire la problemele critice de acest tip. Totodată, trebuie înregistrată continuu concentraţia de CO2 din diferite zone reprezentative din UE, precum şi din întreaga lume şi trebuie monitorizate atât schimbările climatice, cât şi efectele conţinutului de dioxid de carbon din atmosferă asupra climei.

3.2.7.   : Cartea albă propune instituirea a două noi instrumente transeuropene – un grup director privind impactul şi adaptarea (Impact and Adaptation Steering Group), având ca scop intensificarea cooperării în materie de adaptare, şi un mecanism de schimb de informaţii care să servească drept instrument IT şi bază de date privind impactul schimbărilor climatice, vulnerabilitatea la acestea şi cele mai bune practici de adaptare. Ambele propuneri par utile în sine, însă, în opinia Comitetului, este improbabil ca, prin ele însele, acestea să genereze vizibilitatea şi impulsul politic de care este nevoie pentru punerea în practică a unor măsuri de adaptare cu rapiditatea şi amploarea necesare.

3.2.8.   Aşadar, Comitetul doreşte să reitereze recomandarea formulată în avizul privind Cartea verde, şi anume că UE ar trebui să instituie un organism independent de monitorizare, condus de un preşedinte independent şi cu autoritate, având ca sarcină monitorizarea evoluţiei strategiei de adaptare la schimbările climatice în ansamblul său (atât adaptarea, cât şi atenuarea). Acest organism ar trebui să întocmească rapoarte periodice şi publice cu privire la progresele înregistrate în întreaga Europă şi să emită din timp avertismente dacă acţiunile întreprinse par să întârzie în raport cu angajamentele asumate sau dacă, în cazul adaptării, se observă o pregătire inadecvată pentru consecinţele iminente ale schimbărilor climatice.

3.2.9.   Din momentul în care Comitetul a formulat pentru prima dată această recomandare, comitetul independent pentru schimbările climatice înfiinţat în Regatul Unit a emis o serie de recomandări interesante, care au stimulat acţiunile ulterioare din această ţară şi au reuşit să demonstreze valoarea unui asemenea organism. Un organism similar la nivel european ar putea juca un rol major în menţinerea presiunii, în vederea întreprinderii de acţiuni la acest nivel.

3.2.10.   : În contextul negocierilor de la Copenhaga, este imperios necesar ca Europa să stabilească ce fonduri vor trebui puse la dispoziţie pentru sprijinirea eforturilor de adaptare (şi de atenuare) din statele în curs de dezvoltare, precum şi ce contribuţie va avea Europa la aceste acţiuni. Într-o altă comunicare, COM(2009) 475/3, Comisia estimează că, până în anul 2020, cerinţele financiare pentru aplicarea măsurilor de adaptare şi de atenuare în ţările în curs de dezvoltare s-ar putea ridica la aproximativ 100 de miliarde EUR pe an şi face propuneri pentru cota cu care ar putea fi necesar să contribuie Europa din finanţele sale publice. Comitetul salută aceste propuneri venite la momentul oportun şi solicită instituţiilor să le ia urgent în considerare, astfel încât acestea să poată contribui efectiv la reuşita reuniunii de la Copenhaga.

3.2.11.   În contextul de la Copenhaga, este de înţeles, dar totuşi dezamăgitor, faptul că, până în prezent, este mult mai puţin clar care vor fi costurile potenţiale de adaptare în interiorul Europei. În mod regretabil, Cartea albă nu oferă cifre suficiente cu privire la costul probabil al adaptării în Europa, limitându-se numai la estimarea costurilor măsurilor de adaptare a politicilor în timp util. Comitetul consideră că ar trebui să se efectueze de urgenţă o evaluare iniţială a nivelului resurselor care vor fi, probabil, necesare în Europa. Această evaluare globală ar urma să fie împărţită în tranşe, domeniile prioritare necesitând investiţii în primii cinci ani, iar cheltuielile mai puţin urgente urmând să fie abordate ulterior. Evaluarea va trebui să ia în considerare cheltuielile care ar putea fi lăsate în seama sectorului privat, partea care ar putea fi acoperită de asigurări, precum şi domeniile în care sunt necesare fonduri publice. De asemenea, ar fi necesar să se examineze modul optim de repartizare a eforturilor în materie de cheltuieli publice între bugetele naţionale şi bugetul european.

3.2.12.   Bineînţeles că astfel de estimări nu sunt uşoare. Totuşi, dacă ele pot fi realizate pentru ţările în curs de dezvoltare, cu siguranţă că pot fi efectuate şi pentru Europa însăşi. În opinia Comitetului, acest aspect trebuie abordat de la un nivel mai ridicat de conştientizare a urgenţei şi a amplorii potenţiale a problemelor viitoare, decât cel care reiese din Cartea albă. Lumea se îndreaptă către teritorii necunoscute, iar estimarea cheltuielilor necesare pentru prevenţie şi adaptare nu se poate baza pe experienţele din trecut sau pe criterii depăşite, precum cel de a asigura o protecţie suficientă împotriva oricărei catastrofe naturale, cu excepţia celei care se produce o dată la o sută de ani. Fenomenele naturale care, în trecut, au avut loc o singură dată într-un secol se vor produce mult mai frecvent în viitor. Criteriile şi orientările privind planificarea de urgenţă, precum şi cheltuielile preventive care decurg din acestea vor trebui adaptate corespunzător şi incluse în bugetele în cauză.

3.2.13.   Deoarece consecinţele schimbărilor climatice vor deveni din ce în ce mai grave în anii următori, cheltuielile de adaptare vor deveni mai substanţiale şi vor constitui o parte tot mai mare a bugetelor din sectorul public şi din cel privat, ocupând un loc mai important în cadrul primelor şi plăţilor de asigurare. Toate studiile efectuate până în prezent indică faptul că, în cazul adaptării, la fel ca şi în cazul atenuării, este probabil mai avantajos să se acţioneze prompt pentru luarea măsurilor adecvate, decât să se reacţioneze prea târziu, după producerea unor daune grave.

3.2.14.   Pe de altă parte, dacă acţiunile adecvate sunt întreprinse în timp util şi integrate eficient în alte măsuri politice, ar trebui să existe, cel puţin în unele cazuri, posibilitatea adoptării unor măsuri favorabile tuturor, care să sporească rezistenţa unui domeniu sau a unei funcţii la efectele schimbărilor climatice, contribuind totodată la realizarea altor obiective politice. Este necesar să se înceapă căutarea acestor posibile sinergii cât mai curând posibil, precum şi să se comunice public estimările totale privind costurile adaptării, în vederea dezbaterii şi perfecţionării acestora.

3.2.15.   : Schimbările climatice vor afecta multe şi diverse sectoare ale economiei, precum şi un număr ridicat de întreprinderi şi persoane. Este important să existe o înţelegere generală a acestor efecte şi, pentru a le face faţă, ca toată lumea să se simtă implicată în punerea în practică a schimbărilor necesare. În prezent, implicarea publică în problema schimbărilor climatice tinde să se concentreze, în primul rând, asupra a ceea ce pot face indivizii, grupurile şi organizaţiile pentru a contribui la eforturile de atenuare, prin deciziile pe care le iau în viaţa privată şi în cadrul întreprinderilor.

3.2.16.   Cu toate acestea, în curând va fi necesar ca, în paralel, cetăţenii să abordeze problemele de adaptare care i-ar putea afecta, precum:

Este important ca publicul larg şi grupurile cele mai afectate să fie informate în legătură cu cele mai recente cunoştinţe analitice privind aceste tipuri de efecte ale schimbărilor climatice, pe măsură ce apar, precum şi privind schimbările susceptibile să se producă în viitor. În acelaşi timp, cetăţenii şi, mai ales, grupurile cele mai afectate vor avea nevoie de ajutor pentru a putea determina tipurile de măsuri de adaptare care le stau în putere. Europa ar putea juca un rol major în stimularea acestui tip de dialog public şi în diseminarea cunoştinţelor. Comitetul solicită Comisiei să acorde mai multă atenţie acestui aspect.

(1)  JO C 120, 16.5.2008, pag. 38.