18.5.2010

RO

Jurnalul Oficial al Uniunii Europene

C 128/29

---

Avizul Comitetului Economic şi Social European privind respectarea drepturilor fundamentale în legislaţia şi politicile europene în materie de imigraţie

(aviz din proprie iniţiativă)

(2010/C 128/06)

Raportor: dl Luis Miguel PARIZA CASTAÑOS

La 26 februarie 2009, în conformitate cu articolul 29 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, Comitetul Economic şi Social European a hotărât să elaboreze un aviz din proprie iniţiativă cu privire la

Respectarea drepturilor fundamentale în legislaţia şi politicile europene în materie de imigraţie.

Secţiunea pentru ocuparea forţei de muncă, afaceri sociale şi cetăţenie, însărcinată cu pregătirea lucrărilor Comitetului pe această temă, şi-a adoptat avizul la 15 octombrie 2009.

În cea de-a 457-a sesiune plenară, care a avut loc la 4 şi 5 noiembrie 2009 (şedinţa din 4 noiembrie 2009), Comitetul Economic şi Social European a adoptat prezentul aviz în unanimitate.

1.   Prezentare şi context

1.1.   CESE a hotărât să elaboreze un aviz din proprie iniţiativă pentru a propune ca politicile şi legislaţia UE cu privire la imigraţie şi la frontiere să respecte în mod corespunzător drepturile omului şi să se concentreze asupra libertăţii şi securităţii tuturor persoanelor.

1.2.   Întâmpinând numeroase dificultăţi de ordin politic în interiorul Consiliului, UE se dotează, în prezent, cu un cadru juridic comun în materie de imigraţie care oferă drepturi şi garanţii supranaţionale ce depăşesc legislaţiile schimbătoare (şi câteodată restrictive) ale statelor membre. CESE consideră pozitive progresele realizate, dat fiind că elaborarea unei legislaţii comune pentru 27 de state membre nu este o sarcină uşoară într-un domeniu atât de sensibil precum imigraţia.

1.3.   Cu toate acestea, armonizarea minimală a multora dintre aceste legislaţii îngreunează şi limitează existenţa unor garanţii depline şi adecvate pentru protecţia drepturilor omului. Pe de altă parte, în anumite state membre, transpunerea directivelor europene în legislaţia naţională nu se realizează corect din punctul de vedere al protecţiei drepturilor fundamentale.

1.4.   De-a lungul anilor, CESE a elaborat diverse avize care recomandă ca politica comună în domeniul imigraţiei să se bazeze pe o abordare integrală, care să ţină seama nu numai de necesităţile statelor membre ale UE şi de colaborarea cu ţările de origine, ci şi de respectarea drepturilor omului în cazul imigranţilor.

1.5.   La 16 octombrie 2008, Consiliul European a adoptat Pactul european privind imigraţia şi azilul, care exprimă angajamentul politic puternic al UE în vederea realizării de progrese în politica comună în domeniul imigraţiei. În timpul Preşedinţiei suedeze, UE va adopta Programul de la Stockholm (1).

1.6.   Este prevăzută, de asemenea, intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, care poate însemna un nou elan pentru dezvoltarea politicilor în domeniul imigraţiei, ce vor fi adoptate prin procedura legislativă ordinară, şi care va conferi un caracter juridic obligatoriu Cartei drepturilor fundamentale.

1.7.   De-a lungul acestor ani, CESE şi-a consolidat cooperarea cu organizaţiile societăţii civile şi a stabilit o structură stabilă de participare, prin intermediul Forumului european pentru integrare (2). Comitetul s-a angajat în mod activ în promovarea participării societăţii civile la implementarea politicilor de integrare.

1.8.   Comitetul observă cu îngrijorare că în Europa se înregistrează un grad tot mai mare de xenofobie, rasism şi intoleranţă faţă de imigranţi, faţă de cei care sunt „diferiţi”, şi este preocupat de faptul că efectele sociale ale crizei financiare ar putea amplifica aceste fenomene. Este important ca responsabilii politici, liderii sociali şi mass-media să dea dovadă de un înalt simţ al răspunderii şi de o înaltă pedagogie politică şi socială, pentru a preveni astfel de comportamente. Trebuie consolidată, în cadrul învăţământului primar şi secundar, educaţia în spiritul valorilor umane, al drepturilor fundamentale, al egalităţii şi nediscriminării.

2.   Drepturile fundamentale ale omului şi politicile în domeniul imigraţiei

2.1.   Printre diversele instrumente internaţionale existente, Declaraţia Universală a Drepturilor Omului proclamă universalitatea unui sistem comun de principii şi valori.

2.2.   Convenţia europeană a drepturilor omului, la care au aderat toate statele membre, şi Curtea Europeană a Drepturilor Omului (CEDO) constituie baza şi garanţia respectării acestor drepturi pe întreg teritoriul UE.

2.3.   Curtea de Justiţie a Comunităţilor Europene (CJCE) a recunoscut Convenţia europeană a drepturilor omului şi jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului ca parte a ordinii juridice comunitare, constituind principii generale ale acesteia.

2.4.   Acest lucru a fost confirmat de articolul 6 din Tratatul privind Uniunea Europeană (TUE), care a consolidat garantarea drepturilor fundamentale în sistemul juridic european şi competenţa Curţii de Justiţie a Comunităţilor Europene în a garanta respectarea acestor drepturi în ceea ce priveşte acţiunea instituţiilor europene şi a statelor membre în cadrul dreptului comunitar.

2.5.   Cu toate că statele membre sunt suverane în ceea ce priveşte controlul intrărilor şi acordarea permiselor de şedere pentru resortisanţii ţărilor terţe, CESE aminteşte că statele trebuie să respecte obligaţiile care decurg din instrumentele şi convenţiile internaţionale şi europene privind drepturile fundamentale ale omului şi din interpretarea acestora (precum şi din punerea lor în aplicare) de către instanţele competente.

2.6.   Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene include noi drepturi, care nu figurau în Convenţia europeană a drepturilor omului (3). Mai mult, multe din aceste drepturi nu depind de naţionalitatea persoanelor. Carta va dobândi caracter obligatoriu odată cu ratificarea Tratatului de la Lisabona şi va consolida securitatea juridică a protecţiei drepturilor fundamentale ale persoanelor. Carta se va aplica instituţiilor europene şi statelor membre, în special atunci când acestea pun în aplicare legislaţia comunitară, şi va consolida respectarea drepturilor fundamentale în chestiunile legate de imigraţie.

2.7.   Odată cu intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, Uniunea Europeană va avea posibilitatea de a adera la Convenţia europeană a drepturilor omului, ceea ce va întări angajamentul său în favoarea drepturilor omului.

2.8.   Comitetul a sprijinit (4), de asemenea, înfiinţarea Agenţiei Uniunii Europene pentru drepturi fundamentale. În 2008, Consiliul European a adoptat cadrul multianual al agenţiei, care acoperă nouă domenii tematice, printre care se numără rasismul şi xenofobia, discriminarea, azilul, imigraţia şi integrarea, vizele şi controalele la frontiere. CESE doreşte să participe la activităţile agenţiei, pentru a consolida rolul societăţii civile organizate în cadrul acţiunilor acesteia.

2.9.   Însă, în pofida acestor instrumente şi structuri comunitare, numeroase organizaţii ale societăţii civile şi numeroase rapoarte elaborate de experţi independenţi şi de reprezentanţi ai mediului universitar au demonstrat că anumite politici şi legislaţii naţionale şi europene nu respectă drepturile fundamentale aşa cum ar trebui.

2.10.   În domeniul politicilor comunitare, există, de asemenea, numeroase rapoarte care denunţă încălcarea drepturilor omului în ceea ce îi priveşte pe imigranţi în diversele state membre. Mai mult, în unele cazuri, politicile europene justifică anumite practici naţionale care nu sunt compatibile cu drepturile omului şi cu statul de drept.

2.11.   Într-un aviz recent (5), CESE şi-a exprimat opinia că „politica de imigraţie şi legislaţia în domeniu ar trebui să respecte pe deplin drepturile omului în toate cazurile, tratamentul egal şi nediscriminarea.” Pentru a consolida acest obiectiv, CESE „propune să fie incluse două noi principii comune” pentru viitoarea politică de imigraţie europeană, în conformitate cu Programul de la Stockholm: „drepturile fundamentale, pe de o parte, şi statul de drept şi libertăţile fundamentale, pe de altă parte”.

2.12.   De drepturile fundamentale ar trebui să se bucure toate persoanele, nu numai cetăţenii Uniunii. Solicitanţii de azil şi imigranţii sunt protejaţi de Convenţia europeană a drepturilor omului şi de Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene. Mai mult, dreptul european în domeniul imigraţiei şi al frontierelor, precum şi jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Comunităţilor Europene oferă un ansamblu de garanţii şi drepturi care merg dincolo de puterea discreţionară a statelor membre.

2.13.   CESE a propus (6) ca, în contextul politicii externe, UE să promoveze un cadru juridic internaţional pentru migraţie, pe baza Declaraţiei universale a drepturilor omului, a Pactului privind drepturile civile şi politice şi a Pactului privind drepturile economice, sociale şi culturale. Acest cadru juridic internaţional ar trebui să includă principalele convenţii ale OIM şi Convenţia internaţională a ONU privind protecţia drepturilor tuturor lucrătorilor migranţi şi ale membrilor familiilor acestora, care nu a fost încă ratificată de statele membre ale UE, în ciuda faptului că CESE a adoptat un aviz din proprie iniţiativă (7), care propunea ratificarea acesteia.

2.14.   În Programul pentru Europa (8), Comitetul propune, de asemenea, respectarea drepturilor fundamentale şi a drepturilor omului în politicile UE, în special în politicile din domeniul imigraţiei şi al azilului.

2.15.   CESE consideră că valorile şi principiile UE, precum şi protecţia drepturilor omului şi a libertăţilor trebuie consolidate prin intermediul unei autorităţi politice vizibile şi puternice la nivel european, motiv pentru care sprijină propunerea preşedintelui Barroso, de creare a unui post de comisar european pentru justiţie, drepturi fundamentale şi libertăţi civile. Comitetul îşi exprimă speranţa că acest departament va fi dotat cu instrumentele politice şi cu resursele organizaţionale şi financiare necesare exercitării unei responsabilităţi atât de importante.

2.16.   Cu toate acestea, Comitetul regretă faptul că imigraţia şi azilul nu fac parte din acest portofoliu, fiind incluse în domeniul securităţii interne, sub responsabilitatea altui comisar. Stabilirea unei legături între imigraţie şi securitate şi separarea celei dintâi de protecţia drepturilor fundamentale transmit un mesaj politic eronat.

3.   Universalitatea drepturilor omului

3.1.   În prezent, Europa se confruntă cu o mare provocare: aceea de a garanta fiecărei persoane respectarea drepturilor omului în cadrul ordinii juridice a UE şi a statelor membre, care se bazează pe noţiunea tradiţională de cetăţenie, negând o parte a acestor drepturi „necetăţenilor”, şi pe distincţia juridică dintre cetăţeni şi străini, dintre imigranţii cu forme legale şi cei fără forme legale.

3.2.   Legislaţiile europene în domeniul imigraţiei nu garantează în mod adecvat statutul imigranţilor ca beneficiind de drepturi şi protecţie. Strânsa legătură juridică stabilită între permisul de muncă şi permisul de şedere demonstrează faptul că imigranţii nu sunt percepuţi ca persoane, ci ca mână de lucru, şi anume ca instrumente în serviciul pieţei forţei de muncă, care îşi pierd dreptul la şedere legală imediat ce serviciile lor nu mai sunt necesare. Prin urmare, aceştia pierd numeroase drepturi din cauza schimbării situaţiei lor administrative, devenind imigranţi „fără forme legale”.

3.3.   Drepturile omului sunt universale, irevocabile şi oferă protecţie tuturor persoanelor, indiferent de condiţia sau statutul lor juridic.

4.   Drepturile omului şi politica în domeniul imigraţiei: zece priorităţi operaţionale pentru ca Europa să fie un spaţiu de libertate, securitate şi justiţie

4.1.   Europa drepturilor

4.1.1.   În ultimii ani, apărarea şi promovarea drepturilor omului a pierdut din importanţă pe agenda UE. Prioritatea politică a constituit-o securitatea statelor, această noţiune fiind înţeleasă ca fiind incompatibilă cu dezvoltarea libertăţii şi cu protecţia drepturilor fundamentale.

4.1.2.   Politicile care se adoptă în materie de securitate trebuie să protejeze valorile libertăţii şi justiţiei. CESE consideră că punctul de plecare al acestor politici trebuie să îl constituie protecţia drepturilor fundamentale garantate de Convenţia europeană a drepturilor omului şi de Carta drepturilor fundamentale.

4.1.3.   Consolidarea securităţii nu trebuie să se realizeze în detrimentul valorilor fundamentale (drepturile umane şi libertăţile publice) şi al principiilor democratice (statul de drept) comune întregii Uniuni. Obiectivul securităţii colective şi a statului nu trebuie să prevaleze asupra libertăţii individuale. Anumite propuneri politice repetă o greşeală deja comisă anterior, şi anume aceea de a sacrifica libertatea pentru a îmbunătăţi securitatea.

4.1.4.   În acest sens, CESE salută Comunicarea Comisiei privind „Un spaţiu de libertate, securitate şi justiţie în serviciul cetăţenilor” din iunie 2009, a cărei prioritate o constituie apărarea drepturilor fundamentale ale cetăţenilor europeni.

4.1.5.   CESE sprijină iniţiativa Comisiei de a promova o „cultură a drepturilor fundamentale” încă din primele etape ale procedurii legislative, care să includă politica în domeniul imigraţiei. Respectarea drepturilor fundamentale trebuie să constituie un obiectiv comun al tuturor instituţiilor comunitare (9). Acest obiectiv ar trebui însoţit de un sistem european comun de evaluare periodică (ex post) a implementării politicilor europene adoptate la nivel naţional, regional şi local în ceea ce priveşte eficienţa şi compatibilitatea acestora cu drepturile fundamentale (10). CESE şi societatea civilă organizată ar trebui, de asemenea, să joace un rol fundamental în această evaluare.

4.2.   Legislaţia în materie de admisie

4.2.1.   CESE a solicitat deja ca UE să dispună de o politică comună în domeniul imigraţiei şi de o legislaţie armonizată în acest sens. UE şi statele membre trebuie să dispună de o legislaţie deschisă, care să permită imigrarea forţei de muncă, prin intermediul unor canale legale şi transparente, atât pentru lucrătorii cu înaltă calificare, cât şi pentru cei mai puţin calificaţi. Astfel se vor proteja în mod corespunzător drepturile imigranţilor.

4.2.2.   Comitetul a propus o legislaţie orizontală, dar statele membre, Comisia şi Consiliul au hotărât să elaboreze directive specifice pentru anumite categorii de imigranţi, ceea ce poate duce la situaţii de discriminare.

4.2.3.   În avizele pe care le elaborează cu privire la diferitele iniţiative legislative ale Comisiei, CESE vizează asigurarea coerenţei globale şi a protecţiei drepturilor fundamentale, precum şi egalitatea de tratament şi nediscriminarea, indiferent de categoria profesională a lucrătorilor imigranţi.

4.3.   Drepturile lucrătorilor imigranţi şi ale familiilor acestora

4.3.1.   Fundamentul trebuie să îl constituie principiul nediscriminării (articolul 21 din Cartă). Indiferent de perioada pentru care li se acordă dreptul de şedere şi de ocupare a unui loc de muncă, lucrătorii imigranţi trebuie să beneficieze de aceleaşi drepturi economice, profesionale şi sociale ca şi ceilalţi lucrători. Acest principiu corespunde, de asemenea, articolului 15 alineatul (3) din Cartă, conform căruia „resortisanţii ţărilor terţe care sunt autorizaţi să lucreze pe teritoriul statelor membre au dreptul la condiţii de muncă echivalente acelora de care beneficiază cetăţenii Uniunii”.

4.3.2.   Egalitatea de tratament la locul de muncă se referă la condiţiile de lucru, remunerare şi concediere, sănătatea şi securitatea la locul de muncă, dreptul la organizare şi dreptul la grevă.

4.3.3.   CESE consideră că egalitatea de tratament trebuie promovată şi în relaţie cu alte drepturi sociale şi fundamentale, după cum a propus într-un aviz anterior: „În termeni specifici, CESE propune un set de drepturi care trebuie acordate resortisanţilor din ţări terţe care îşi au reşedinţa şi lucrează temporar în mod legal pe teritoriul UE” (11). Printre aceste drepturi se numără:

—	dreptul la protecţie socială, inclusiv la asistenţă medicală;

—	dreptul de acces la bunuri şi servicii, inclusiv la locuinţă (articolele 34 şi 35 din Cartă);

—	accesul la educaţie şi formare profesională (articolul 14 din Cartă);

—	recunoaşterea diplomelor, certificatelor şi calificărilor în legislaţia comunitară;

—	recunoaşterea drepturilor profesionale şi sociale ale lucrătorilor migranţi detaşaţi în UE (12);

—	dreptul minorilor la educaţie, inclusiv la ajutoare şi burse de studiu;

—	dreptul la asistenţă juridică gratuită în caz de necesitate (articolul 47 din Cartă);

—	dreptul de acces la un serviciu gratuit de plasament (serviciu public);

—	dreptul de a beneficia de cursuri de învăţare a limbii din ţara-gazdă;

—	respectarea diversităţii culturale, religioase şi lingvistice (articolul 22 din Cartă);

—	dreptul de liberă circulaţie şi de şedere pe teritoriul statului membru.

4.3.4.   Exercitarea drepturilor fundamentale depinde de măsura în care serviciile publice existente oferă posibilitatea respectării lor (mijloace, formarea personalului), iar reprezentanţii serviciilor sunt obligaţi prin lege să se comporte în mod independent şi neutru în raport cu aceste persoane. Pe de altă parte, CESE îşi exprimă îndoiala, în această perioadă de criză, cu privire la resursele bugetare disponibile ale statelor membre ale UE şi la sumele pe care acestea le pot aloca, atât la nivel naţional, cât şi comunitar, pentru a fi în măsură să asigure protecţia drepturilor omului şi, în special, ale imigranţilor.

4.3.5.   Comitetul nu este de acord cu propunerea de directivă-cadru care le acordă statelor membre posibilitatea restrângerii dreptului la egalitatea de tratament în ceea ce priveşte anumite condiţii de lucru (remunerare şi concediere, sănătatea şi securitatea la locul de muncă, protecţia socială), a libertăţii de întrunire şi de asociere şi a dreptului la grevă (13) numai la persoanele care ocupă efectiv un loc de muncă. Aceste limitări pot aduce atingere principiului nediscriminării şi articolului 12 din Cartă.

4.3.6.   CESE salută iniţiativa Comisiei de a prezenta un Cod european al imigraţiei, care ar trebui să includă drepturile fundamentale şi garanţiile acordate tuturor imigranţilor în UE.

4.4.   Reîntregirea familiei

4.4.1.   Dreptul la viaţa de familie este unul dintre drepturile omului care trebuie protejat de UE şi statele membre şi a cărui respectare trebuie garantată de acestea în politicile şi legislaţiile lor în domeniul imigraţiei (14).

4.4.2.   Caracterul minimal al Directivei 2003/86/CE privind dreptul la reîntregirea familiei face posibil ca, în anumite legislaţii naţionale, resortisanţilor ţărilor terţe să nu li se garanteze pe deplin acest drept. Acest lucru a fost confirmat de raportul Comisiei privind transpunerea directivei (15), în care sunt exprimate îndoieli cu privire la compatibilitatea dintre, pe de o parte, aplicarea unor măsuri de integrare care să condiţioneze admisia pe teritoriu şi, pe de altă parte, dreptul la respectarea vieţii de familie (articolul 7 din Cartă) şi principiul proporţionalităţii.

4.4.3.   Comitetul consideră că Directiva privind „Cartea albastră” prezintă o abordare a reîntregirii familiei mai puţin restrictivă decât cea din Directiva 2003/86/CE. Această abordare trebuie extinsă la toate categoriile de imigranţi, indiferent de nivelul lor de calificare.

4.4.4.   În consecinţă, Comitetul propune Comisiei să elaboreze, pe parcursul anului 2010, o propunere de modificare a Directivei 2003/86/CE.

4.5.   Frontierele şi imigraţia ilegală

4.5.1.   CESE doreşte ca eficienţa controlului la frontiere să nu aducă prejudicii respectării dreptului fundamental de azil (articolul 18 din Cartă) şi a principiului nereturnării, care interzice întoarcerea forţată a unui individ într-un teritoriu în care viaţa sau libertatea sa sunt puse în pericol (articolul 19 din Cartă). Multe persoane care necesită protecţie internaţională ajung la frontierele externe ale UE pe căi clandestine. Autorităţile trebuie să garanteze că aceste persoane îşi pot prezenta cererea de protecţie şi că aceasta va fi analizată, fără excepţii, în conformitate cu convenţiile internaţionale şi europene şi cu legislaţiile comunitare şi naţionale.

4.5.2.   CESE propune ca, înainte de consolidarea competenţelor operaţionale ale Agenţiei FRONTEX, să se realizeze o evaluare independentă cu privire la respectarea drepturilor omului în operaţiunile comune de control la frontiere şi să se întărească controlul parlamentar naţional şi european. Trebuie evaluată, de asemenea, compatibilitatea cu garanţiile incluse în Codul frontierelor Schengen, în special la articolele 6 şi 13 ale acestuia.

4.5.3.   Măsurile de control şi supraveghere ale UE cu privire la imigraţia ilegală se extind, de asemenea, din punct de vedere geografic, dincolo de frontierele externe ale UE, prin intermediul operaţiunilor comune din Africa. Înaltul Comisariat al Naţiunilor Unite pentru Refugiaţi (ICNUR) şi diverse ONG-uri au tras semnalul de alarmă cu privire la lipsa de garanţii privind respectarea drepturilor omului atunci când controlul la frontiere are loc în afara teritoriului UE.

4.5.4.   Strategia europeană în materie de control la frontiere utilizează în mod intens tehnologia pentru a garanta securitatea. Cu toate acestea, au fost create mai multe baze de date care manipulează cantităţi importante de date personale [Sistemul de Informaţii Schengen (SIS II), Sistemul de Informaţii privind Vizele (VIS), etc.] şi care sunt utilizate pentru a determina profiluri etnice şi cultural-religioase, ceea ce constituie o provocare, dat fiind că obiectivul este tocmai de a se veghea la respectarea dreptului la nediscriminare, prevăzut la articolul 21 din Carta drepturilor fundamentale.

4.5.5.   În mod similar, sistemul propus de Comisie în pachetul „Frontiere” din 2008 (16) suscită îndoieli în ceea ce priveşte caracterul său proporţional şi rezonabil, criterii care sunt esenţiale pentru orice nouă legislaţie europeană. Acesta suscită, de asemenea, preocupări majore cu privire la modul în care se pot garanta pe deplin dreptul la protecţia datelor cu caracter personal (articolul 8 din Cartă) şi principiul nediscriminării cuprins în articolul 13 din Tratatul CE, prin intermediul utilizării anumitor iniţiative tehnologice (de exemplu, sistemul automat de control la frontiere).

4.5.6.   Pentru a garanta respectarea drepturilor fundamentale, CESE consideră că trebuie să se îmbunătăţească solidaritatea UE cu statele membre care, având în vedere situaţia lor geografică, trebuie să se ocupe de un număr mare de persoane care sosesc pe căi nelegale de imigrare şi care sunt victime ale reţelelor de trafic de persoane. CESE recomandă ca Biroul european de sprijin pentru azil să îşi înceapă activitatea.

4.5.7.   UE trebuie să promoveze, de asemenea, cooperarea cu ţările de origine, pentru a îmbunătăţi respectarea drepturilor omului, a preveni imigraţia ilegală, a încuraja imigraţia legală şi a lupta împotriva reţelelor criminale de trafic de persoane.

4.6.   Returnarea şi readmisia

4.6.1.   CESE salută faptul că Directiva privind returnarea (17) va oferi un cadru european de garanţii juridice şi procedurale în materie de protecţie (18), cum ar fi dreptul la o cale de atac eficientă împotriva deciziilor de returnare, în faţa unei autorităţi judiciare sau administrative sau în faţa altui organ competent independent şi asistenţa şi reprezentarea juridică gratuită, anumite garanţii în aşteptarea returnării, condiţiile de luare în custodie etc.

4.6.2.   Cu toate acestea, CESE împărtăşeşte punctul de vedere al unui număr mare de organizaţii ale societăţii civile şi al unor experţi independenţi ai Consiliului ONU pentru drepturile omului (19), care semnalează anumite tensiuni între regimul comun instaurat de directivă şi drepturile fundamentale ale persoanelor imigrate. Va fi necesară o monitorizare amănunţită a etapei de transpunere şi de implementare efectivă la nivel naţional a măsurilor de expulzare, a detenţiei, a căilor de atac şi a tratamentului persoanelor vulnerabile.

4.6.3.   Comitetul propune ca politica europeană de returnare să favorizeze caracterul voluntar şi să acorde o importanţă majoră valorilor umanitare. De acest lucru depinde legitimitatea şi credibilitatea politicii europene în domeniul imigraţiei către exterior. Excepţiile cuprinse, spre exemplu, în articolul 7 alineatul (4) din directivă (conceptul de „risc de sustragere”) pot compromite caracterul voluntar al returnării, având în vedere puterea discreţionară acordată statelor membre în ceea ce priveşte transpunerea şi interpretarea acestora. Pe de altă parte, directiva nu le garantează o protecţie adecvată acelor persoane care se găsesc într-o situaţie nedefinită din punct de vedere juridic în aşteptarea unei expulzări, nici în ceea ce priveşte condiţiile care justifică luarea în custodie (20), care nu poate depăşi şase luni (cu posibilitatea prelungirii cu o perioadă suplimentară de 12 luni) (21).

4.6.4.   Articolul 19 din Cartă interzice în mod expres expulzările colective şi garantează că nimeni nu poate fi strămutat, expulzat sau extrădat către un stat unde există un risc serios de a fi supus pedepsei cu moartea, torturii sau altor pedepse sau tratamente inumane sau degradante – principiul nereturnării (articolele 4 şi 19 din Cartă). Directiva consolidează respectarea drepturilor fundamentale. Cu toate acestea, Înaltul Comisariat al Naţiunilor Unite pentru Refugiaţi (ICNUR) şi diverse ONG-uri au denunţat practici de expulzare colectivă şi de expulzare de imigranţi fără forme legale şi de solicitanţi de azil către ţări unde sunt încălcate drepturile omului.

4.6.5.   CESE reaminteşte că articolele 3, 5, 6, 8 şi 13 din Convenţia europeană a drepturilor omului şi articolele 3, 4, 19, 24 şi 47 din Cartă conţin dispoziţii care sunt aplicabile unei politici europene în domeniul imigraţiei ilegale – în special în ceea ce priveşte protecţia în caz de strămutare, expulzare sau extrădare. Numeroşi imigranţi fără forme legale se află într-o situaţie umanitară dificilă, motiv pentru care regulile şi practicile în materie de imigraţie trebuie elaborate şi puse în aplicare conform unor criterii stricte de drept umanitar şi conform principiilor morale ale solidarităţii.

4.6.6.   Statul de drept protejează dreptul fundamental al tuturor persoanelor la o cale de atac eficientă, aşa cum prevăd articolele 47 şi 48 din Cartă. Pe de altă parte, conform articolului 6 alineatul (2) din Codul frontierelor Schengen, poliţiştii de frontieră nu trebuie să facă nicio discriminare pe criterii de sex, origine etnică, religie sau credinţă, handicap, vârstă sau orientare sexuală. În mod similar, şi conform articolului 13, resortisanţii ţărilor terţe cărora li se refuză intrarea pe teritoriul statelor membre au dreptul de a ataca hotărârea respectivă şi de a primi o decizie care indică motivele refuzului (22).

4.6.7.   Persoanele care suferă de grave boli fizice sau psihice nu vor putea fi deţinute şi nici expulzate, conform interpretării date de CEDO articolului 3 din Convenţia europeană a drepturilor omului (23), dat fiind că aceste afecţiuni necesită îngrijiri medicale. Situaţia minorilor necesită, de asemenea, o atenţie specială şi o protecţie specifică. CESE sprijină iniţiativa Comisiei privind situaţia minorilor neînsoţiţi.

4.6.8.   CESE consideră că respectarea drepturilor omului este o condiţie indispensabilă pentru semnarea unor acorduri de readmisie cu ţări terţe şi se opune ca UE sau statele membre să încheie acorduri de repatriere sau de control la frontiere cu ţări care nu au semnat principalele instrumente juridice internaţionale privind protecţia drepturilor omului sau în care s-a demonstrat că aceste drepturi au fost încălcate. Trebuie să se acorde o atenţie specială protecţiei dreptului fundamental al solicitanţilor de azil la o cale de atac eficientă (24).

4.7.   Centrele de detenţie

4.7.1.   CESE reafirmă că se opune menţinerii în condiţii de detenţie a solicitanţilor de azil şi a imigranţilor fără forme legale, reţinerea acestora în centre de detenţie trebuind să constituie, în orice caz, o măsură excepţională (25).

4.7.2.   Situaţiile şi condiţiile de reţinere prelungită, cum este cazul în prezent în anumite state membre, sunt inacceptabile şi ar trebui să facă obiectul unei analize aprofundate din punctul de vedere al drepturilor fundamentale, inclusiv dreptul la buna administrare, prevăzut la articolul 41 din Cartă.

4.7.3.   CESE solicită, pe de o parte, o mai mare transparenţă în ceea ce priveşte centrele de detenţie atât în interiorul, cât şi în exteriorul UE, transmiterea de informaţii către Înaltul Comisariat al Naţiunilor Unite pentru Refugiaţi (ICNUR), cu privire la situaţia persoanelor reţinute, şi, pe de altă parte, ca aceste persoane să poată beneficia de asistenţă adecvată din partea ONG-urilor.

4.7.4.   CESE consideră că femeilor gravide şi minorilor trebuie să li se acorde protecţie specială şi că aceştia nu trebuie reţinuţi în centre de detenţie.

4.8.   Persoanele fără forme legale

4.8.1.   Comitetul consideră că o persoană fără forme legale nu este o persoană fără drepturi şi că, prin urmare, UE şi statele membre trebuie să protejeze drepturile fundamentale ale acesteia.

4.8.2.   Termenul de „imigraţie ilegală” trebuie clarificat, atunci când se referă la persoanele care emigrează. Deşi nu este legală intrarea într-o ţară fără documentele şi autorizaţiile necesare, cei care procedează astfel nu sunt delincvenţi. Legătura care se stabileşte în numeroase mijloace de informare în masă şi în anumite discursuri politice între imigraţia ilegală şi delincvenţă nu corespunde realităţii şi favorizează atitudini de teamă şi xenofobie în rândurile populaţiei ţării-gazdă.

4.8.3.   Comitetul consideră că anumite state membre trebuie să îmbunătăţească protecţia drepturilor fundamentale ale imigranţilor fără forme legale, iar UE ar trebui să îi considere unul dintre grupurile cele mai vulnerabile, împiedicând exploatarea acestora pe piaţa forţei de muncă şi asigurându-le accesul la servicii medicale, la alte servicii sociale şi la şcolarizarea minorilor.

4.8.4.   În conformitate cu articolul 5 alineatul (3) din Cartă, trebuie intensificată lupta împotriva traficului de persoane (minori, femei şi bărbaţi) în scopul exploatării sexuale şi prin muncă. Statele membre trebuie să protejeze victimele în mod eficient, facilitându-le cooperarea cu autorităţile judiciare şi întocmirea formelor legale.

4.9.   Regularizările

4.9.1.   Comitetul consideră că guvernele au adoptat o atitudine ipocrită. Politica de repatriere nu constituie unicul răspuns la situaţiile de ilegalitate. Numeroase state membre au elaborat proceduri de legalizare a imigranţilor fără forme legale, considerând că, pentru a garanta drepturile fundamentale şi având în vedere nevoile economice şi sociale, era necesară regularizarea, în anumite condiţii clare.

4.9.2.   CESE este de acord cu faptul că trebuie îmbunătăţit schimbul de informaţii dintre statele membre cu privire la regularizări şi că trebuie elaborate un număr de orientări europene pentru punerea în aplicare a acestuia, pe baza angajamentului luat de Consiliu în cadrul Pactului european privind imigraţia şi azilul (26), care prevede regularizări individuale în cadrul legislaţiilor naţionale, din motive umanitare sau economice.

4.9.3.   Returnarea, prin intermediul unui ordin de expulzare, a persoanelor ale căror permise de şedere legală au expirat trebuie considerată ca fiind măsura extremă. În prealabil, trebuie să se ia în considerare dacă aceste persoane şi-au manifestat intenţia de a-şi reînnoi permisul de şedere.

4.9.4.   CESE consideră că trebuie să se evalueze necesitatea expulzării într-o societate democratică (principiul proporţionalităţii), conform interpretării jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului (27). CESE propune statelor membre să utilizeze posibilitatea de regularizare a situaţiei acestor persoane, aşa cum prevede articolul 6 alineatul (4) din Directiva privind returnarea.

4.9.5.   De asemenea, va trebui să se ţină seama de efectele (şi viabilitatea) expulzării asupra dreptului fundamental la viaţa privată şi de familie menţionat la articolul 7 din Cartă.

4.10.   Politicile de integrare

4.10.1.   CESE a elaborat diverse avize din proprie iniţiativă care recomandă adoptarea în UE a unor politici de integrare proactive, cu o abordare bidirecţională, destinată atât societăţii-gazdă, cât şi imigranţilor. Integrarea este un proces social ce se desfăşoară chiar în interiorul societăţii, între imigranţi şi societatea-gazdă şi între societatea-gazdă şi imigranţi.

4.10.2.   CESE promovează o abordarea europeană a integrării, ţinând seama de faptul că fiecare stat membru are propriile sale sisteme juridice şi instituţii sociale şi că sistemele şi modelele culturale diferă de la un stat la altul.

4.10.3.   O abordare comună europeană aduce o valoare adăugată considerabilă politicilor şi proceselor de integrare, având în vedere legătura sa transversală cu celelalte politici ale UE, şi anume cu Strategia de la Lisabona, politica în domeniul ocupării forţei de muncă, agenda socială şi politica de coeziune. Trebuie, de asemenea, consolidate legăturile dintre integrare şi valorile şi principiile UE, care sunt prezentate în Cartă şi în Convenţia europeană a drepturilor omului.

4.10.4.   În 2008, Comitetul a participat la activităţile din cadrul Anului european al dialogului intercultural, pentru ca dialogul, în contextul diversităţii societăţilor europene, să favorizeze integrarea şi să promoveze o cetăţenie europeană mai favorabilă incluziunii. CESE a propus (28) elaborarea de manuale.

4.10.5.   CESE propune o abordare pozitivă a integrării. Cu toate acestea, anumiţi actori guvernamentali au o abordare negativă a acesteia, considerând-o un nou instrument de discriminare, un nou obstacol pentru egalitatea şi accesul la drepturile fundamentale. CESE consideră că această abordare intră în contradicţie cu cele stipulate la articolele 21 (dreptul la nediscriminare) şi 22 (dreptul la diversitate culturală, religioasă şi lingvistică) din Cartă.

4.10.6.   Crearea de forumuri şi platforme consultative la care societatea civilă participă la nivel naţional, regional şi local constituie un exemplu de bune practici şi, de aceea, CESE încurajează toate statele membre să înfiinţeze astfel de structuri. Forumul european pentru integrare care s-a înfiinţat recent, cu colaborarea Comisiei şi a CESE, este un instrument foarte important pentru a consolida integrarea cu o abordare europeană.

5.   O cetăţenie europeană mai incluzivă

5.1.   Anumiţi actori guvernamentali, adepţi ai unui naţionalism exclusiv, definesc identitatea naţională şi identitatea europeană într-un mod care exclude diversitatea actuală a societăţilor europene şi diversitatea multor persoane din motivul originii lor etnice, al naţionalităţii, religiei sau culturii lor.

5.2.   Societăţile noastre democratice sunt pluraliste şi se caracterizează printr-o mare diversitate. Fiecare cetăţean european este un creuzet de identităţi diferite. Democraţiile europene sunt societăţi libere şi deschise şi trebuie să se bazeze pe integrarea tuturor cetăţenilor, indiferent de referinţele lor identitare.

5.3.   Calitatea democraţiei poate fi afectată dacă se înăspresc drepturile de cetăţenie, dintr-o viziune îngustă şi exclusivă asupra identităţii. Politicile de integrare şi legislaţia în domeniul imigraţiei nu trebuie să servească niciodată drept pretext politic pentru a exclude imigranţii şi minorităţile de la dreptul la cetăţenie.

5.4.   CESE consideră că baza democraţiilor noastre trebuie să fie extinsă, astfel încât să fie incluşi noi cetăţeni cu drepturi şi obligaţii egale. Drepturile de cetăţenie naţională şi europeană trebuie să includă toate formele de diversitate, fără discriminare (29).

5.5.   CESE a elaborat un aviz (30) din proprie iniţiativă adresat Convenţiei care a redactat neizbutitul Tratat constituţional, care propune acordarea cetăţeniei europene acelor resortisanţi ai ţărilor terţe care beneficiază de statutul de rezidenţi pe o durată lungă de timp. Comitetul propune Comisiei şi Parlamentului European să includă această propunere printre obiectivele noii legislaturi.

---

(1)  COM(2009) 262 final, 10.6.2009.

(2)  Forumul european pentru integrare şi site-ul web al UE privind integrarea.

(3)  JO C 303/1, 14.12.2007.

(4)  Avizul CESE; JO C 88, 11.4.2006.

(5)  Avizul CESE; JO C 218, 11.9.2009.

(6)  Avizul CESE; JO C 44, 16.2.2008.

(7)  Avizul CESE, JO C 302, 7.12.2004.

(8)  Un program pentru Europa: http://www.eesc.europa.eu/documents/publications/pdf/booklets/EESC-2009-10-RO.pdf.

(9)  Raportul Comisiei Europene privind respectarea Cartei drepturilor fundamentale, COM(2009) 205 final, 29.4.2009.

(10)  În conformitate cu articolul 60 din Tratatul de la Lisabona.

(11)  Avizul CESE; JO C 286, 17.11.2005, pag. 20.

(12)  În cadrul propunerii de directivă pe care o va adopta Comisia Europeană în lunile următoare.

(13)  COM(2007) 638, articolul 12 alineatul (2), literele (d) şi (e). Conform dispoziţiilor propunerii de directivă, statele membre pot aplica restricţii şi în ceea ce priveşte acordarea burselor de studii şi de formare profesională şi pot limita accesul la locuinţele sociale la cazurile în care persoanele au drept de şedere pentru o perioadă de cel puţin trei ani.

(14)  Acest lucru a fost confirmat de Curtea de Justiţie a Comunităţilor Europene în cauza Parlamentul European v. Consiliu C-540/03.

(15)  COM(2008) 610, 8.10.2008.

(16)  COM(2008) 69 final, 13.2.2008.

(17)  Directiva 2008/115/CE.

(18)  Articolele 12.1 şi 12.2, 13.1 şi 13.2, 13.3 şi 13.4, 14.1 şi 14.2 din directivă.

(19)  Comunicat de presă intitulat „Experţii Naţiunilor Unite îşi exprimă îngrijorarea cu privire la Directiva Uniunii Europene privind returnarea”, 18 iulie 2008.

(20)  Articolul 15 alineatul (1).

(21)  Articolul 15 alineatele (5) şi (6).

(22)  Regulamentul nr. 562/2006 (Codul frontierelor Schengen), JO L 105, 13.4.2006, p. 1.

(23)  Articolul 19 din Carta drepturilor fundamentale încorporează jurisprudenţa Curţii de la Strasbourg, în particular hotărârea din 17 decembrie 1996, Ahmed c. Austria, Rec. 1996, VI-2006, şi hotărârea Soering din 7 iulie 1989.

(24)  După cum a semnalat Curtea de Justiţie a Comunităţilor Europene în cauza Parlamentul European v. Consiliu C-133/06.

(25)  A se vedea Avizul CESE din 16 iulie 2009 privind primirea solicitanţilor de azil în statele membre – standarde minime, raportor: dna LE NOUAIL-MARLIÈRE, adoptat în sesiunea plenară din 15 şi 16 iulie 2009 (JO C 317, 23.12.2009).

(26)  Consiliul UE, 13440/08, 24 septembrie 2008.

(27)  Spre exemplu, Boultif v. Elveţia, nr. 54273/00, §§ 39, 41 şi 46, 2 noiembrie 2001, ECHR 2001-IX. Üner v. Ţările de Jos [GC], nr. 46410/99, 18 octombrie 2006, § 58.

(28)  Avizul CESE; JO C 185, 8.8.2006, p. 42.

(29)  Articolul 13 din Tratatul de instituire a Comunităţii Europene.

(30)  Avizul din proprie iniţiativă; JO C 208, 3.9.2003, pag. 76.

---