COMUNICARE A COMISIEI

Orientări privind aplicarea mecanismului de trimitere prevăzut la articolul 22 din Regulamentul privind concentrările economice la anumite categorii de cazuri

(2021/C 113/01)

1.   Introducere

5.

Regulamentul privind concentrările economice îi acordă Comisiei competența exclusivă de a examina concentrările care au o dimensiune europeană, definită prin aplicarea unor praguri combinate bazate pe cifra de afaceri. Astfel de praguri delimitează tranzacțiile al căror impact asupra pieței este considerat a depăși frontierele naționale ale unui stat membru și care, ca atare, sunt cel mai bine abordate, în principiu, la nivelul UE (5). Regulamentul privind concentrările economice conține un mecanism corectiv pentru aplicarea acestor praguri de competență cantitative, permițând, în anumite circumstanțe, trimiterea cazurilor individuale între Comisie și unul sau mai multe state membre (6). Acest sistem de trimiteri urmărește să asigure faptul că autoritatea sau autoritățile cea (cele) mai adecvată (adecvate) pentru a efectua investigarea unei anumite concentrări economice examinează cazul, chiar dacă că nu era(u) inițial competentă (competente).

6.

În baza articolului 22 din Regulamentul privind concentrările economice, unul sau mai multe state membre pot solicita Comisiei să examineze, pentru statele membre respective, orice concentrare care nu are o dimensiune europeană, dar care afectează schimburile comerciale între statele membre și amenință să afecteze semnificativ concurența pe teritoriul statului membru sau al statelor membre care formulează solicitarea. Din formularea, istoricul legislativ și finalitatea articolului 22 din Regulamentul privind concentrările economice, precum și din practica Comisiei în materie de asigurare a respectării normelor, reiese clar că articolul 22 se aplică tuturor concentrărilor (7), nu numai celor care îndeplinesc criteriile de competență ale statelor membre de trimitere (8).

7.

Mecanismul prevăzut la articolul 22 din Regulamentul privind concentrările economice i-a permis Comisiei să examineze un număr semnificativ de tranzacții într-o gamă largă de sectoare economice, cum ar fi sectorul industrial, industria prelucrătoare, industria farmaceutică și sectorul digital. Unele dintre aceste cazuri au făcut obiectul unei investigații aprofundate și/sau au fost autorizate numai după ce au fost modificate în urma măsurilor corective propuse de părți (9).

8.

Odată cu punerea în aplicare progresivă a regimurilor naționale de control al concentrărilor economice în aproape toate statele membre, Comisia, în exercitarea puterii discreționare care i-a fost conferită prin Regulamentul privind concentrările economice (10), a dezvoltat o practică de descurajare a cererilor de trimitere în temeiul articolului 22 din partea statelor membre care nu aveau competența inițială cu privire la tranzacția în cauză. Această practică s-a bazat, în special, pe experiența care a arătat că astfel de tranzacții nu erau, în general, susceptibile de a avea un impact semnificativ asupra pieței interne.

9.

Cu toate acestea, în ultimii ani, evoluțiile pieței au dus la o creștere treptată a concentrărilor în care sunt implicate întreprinderi care au sau ar putea avea un rol concurențial semnificativ pe piața (piețele) în cauză, în pofida faptului că generează o cifră de afaceri redusă sau nu generează nicio cifră de afaceri la momentul concentrării. Aceste evoluții par deosebit de semnificative în economia digitală, unde serviciile sunt lansate în mod regulat cu scopul de a crea o bază de utilizatori semnificativă și/sau stocuri de date cu valoare comercială, înainte de a se încerca monetizarea activității. În mod similar, în sectoare precum cel farmaceutic și alte sectoare în care inovarea este un parametru important al concurenței, s-au realizat tranzacții în care erau implicate societăți inovatoare care desfășurau proiecte de cercetare și dezvoltare și care aveau un potențial competitiv puternic, chiar dacă societățile respective nu numai că nu exploataseră comercial rezultatele activităților lor de inovare, dar nici măcar nu le finalizaseră încă. Considerații similare se aplică și în cazul societăților care au acces la active valoroase din punct de vedere concurențial, cum ar fi materiile prime, drepturile de proprietate intelectuală, datele sau infrastructura, sau care au un impact asupra acestor active.

10.

În acest context, în cadrul Evaluării aspectelor procedurale și jurisdicționale ale controlului concentrărilor economice în UE (11),Comisia a examinat eficacitatea pragurilor de competență bazate pe cifra de afaceri prevăzute în Regulamentul UE privind concentrările economice. Concluzia evaluării a fost că, deși aceste praguri, completate de mecanismele de trimitere prevăzute în Regulamentul privind concentrările economice, au fost, în general, eficace în identificarea tranzacțiilor cu un impact semnificativ asupra concurenței pe piața internă a UE, o serie de tranzacții transfrontaliere care ar putea avea, de asemenea, un astfel de impact au scăpat atât de sub controlul Comisiei, cât și al statelor membre. Printre aceste tranzacții se numără, în special, tranzacțiile din sectorul digital și din sectorul farmaceutic.

11.

Comisia consideră că o reevaluare a aplicării articolului 22 din Regulamentul privind concentrările economice poate contribui la soluționarea acestei probleme. Având în vedere considerațiile de mai sus, Comisia intenționează, în anumite circumstanțe, să încurajeze și să accepte trimiterile de cazuri atunci când statul membru de trimitere nu are competența inițială asupra cazului (dar sunt îndeplinite criteriile de la articolul 22). Această schimbare de abordare le va permite statelor membre și Comisiei să se asigure că tranzacțiile suplimentare care merită să fie examinate în temeiul Regulamentului privind concentrările economice sunt examinate de Comisie (12), fără a impune o obligație de notificare a tranzacțiilor care nu ar justifica o astfel de examinare. Această modificare a practicii actuale nu necesită o modificare a dispozițiilor relevante din Regulamentul privind concentrările economice.

12.

Prezentele orientări oferă indicații cu privire la categoriile de cazuri care ar putea face obiectul trimiterii în situațiile în care tranzacția nu este supusă obligației de notificare în temeiul legislației statului (statelor) membru (membre) de trimitere și, prin urmare, cu privire la criteriile pe care Comisia le poate lua în considerare în astfel de situații atunci când încurajează sau acceptă o astfel de trimitere. Prezentul document oferă, de asemenea, orientări cu privire la anumite aspecte procedurale. Prin urmare, prezentele orientări vizează sporirea transparenței, a previzibilității și a securității juridice în ceea ce privește o aplicare mai largă a articolului 22 din Regulamentul privind concentrările economice.

2.   Principii directoare pentru trimiterea cazurilor care nu sunt supuse obligației de notificare în temeiul legislației statului (statelor) membru (membre) de trimitere

2.1.   Cerințe juridice

13.

Articolul 22 din Regulamentul privind concentrările economice prevede că, pentru ca unul sau mai multe state membre să trimită un caz către Comisie, trebuie îndeplinite două cerințe juridice. Concentrarea trebuie: (i) să afecteze schimburile comerciale dintre statele membre și (ii) să amenințe să afecteze semnificativ concurența pe teritoriul statului membru sau al statelor membre care formulează solicitarea.

14.

În ceea ce privește primul criteriu, Comunicarea privind trimiterea cazurilor explică faptul că o concentrare îndeplinește cerința dacă poate avea o influență perceptibilă asupra structurii schimburilor comerciale dintre statele membre (13). Conceptul de „schimburi comerciale” acoperă toate activitățile economice transfrontaliere și cuprinde cazurile în care tranzacția afectează structura concurențială a pieței. Comisia va evalua, în special, dacă tranzacția poate avea o influență, directă sau indirectă, reală sau potențială, asupra structurii schimburilor comerciale dintre statele membre. Printre factorii specifici care ar putea fi relevanți se pot număra: localizarea clienților (potențiali), disponibilitatea și oferirea produselor sau serviciilor în cauză, colectarea de date în mai multe state membre sau dezvoltarea și implementarea proiectelor de cercetare și dezvoltare ale căror rezultate, inclusiv drepturile de proprietate intelectuală, pot fi comercializate, dacă au succes, în mai multe state membre.

15.

În ceea ce privește al doilea criteriu, în Comunicarea privind trimiterea cazurilor se precizează că un stat membru de trimitere are, în esență, obligația să demonstreze că, pe baza unei analize preliminare, există un risc real ca tranzacția să aibă un impact negativ semnificativ asupra concurenței, motiv pentru care aceasta merită o examinare atentă. O astfel de analiză preliminară se poate baza pe dovezi prima facie care să indice un posibil impact negativ semnificativ asupra concurenței, dar nu ar aduce atingere rezultatului unei investigații complete (14). Orientările Comisiei privind concentrările orizontale (15) și neorizontale (16) conțin orientări cu privire la modul în care Comisia evaluează concentrările atunci când întreprinderile în cauză sunt concurenți reali sau potențiali pe aceeași piață relevantă și, respectiv, atunci când întreprinderile în cauză sunt active pe piețe relevante diferite. În scopul evaluării cazurilor acoperite de prezentele orientări, printre considerentele relevante pentru a decide dacă tranzacția amenință să afecteze în mod semnificativ concurența se pot număra: crearea sau consolidarea unei poziții dominante a uneia dintre întreprinderile în cauză; eliminarea unei forțe competitive importante, inclusiv eliminarea unei întreprinderi care a intrat recent pe piață sau va intra pe piață în viitor sau fuziunea între doi inovatori importanți; reducerea capacității și/sau a motivației concurenților de a concura, inclusiv prin îngreunarea intrării pe piață sau a extinderii acestora sau prin împiedicarea accesului acestora la aprovizionare sau la piețe; capacitatea și motivația de a mobiliza o poziție puternică pe piață de la o piață la alta prin legare sau grupare sau prin alte practici de excludere.

16.

La examinarea celor două criterii, Comisia va ține seama în special de natura prospectivă a evaluării controlului concentrărilor economice.

17.

Aplicarea acestor două criterii asigură faptul că tranzacția are o legătură suficientă cu UE și cu statul (statele) membru (membre) de trimitere.

2.2.   Alți factori care ar putea fi luați în considerare

18.

Astfel cum se indică în Comunicarea privind trimiterea cazurilor, atunci când analizează dacă să își exercite sau nu puterea discreționară de a formula o cerere de trimitere sau de a adera la o astfel de cerere, statele membre și Comisia ar trebui, înainte de toate, să țină seama de necesitatea de a asigura o protecție eficace a concurenței pe toate piețele afectate de tranzacție (17).

19.

Pe lângă principiile stabilite în Comunicarea privind trimiterea cazurilor (18), categoriile de cazuri care vor fi în mod normal adecvate pentru trimitere în temeiul articolului 22 din Regulamentul privind concentrările economice în cazul în care concentrarea economică nu este supusă obligației de notificare în statul (statele) membru (membre) de trimitere constau în tranzacții în care cifra de afaceri a cel puțin uneia dintre întreprinderile în cauză nu reflectă potențialul concurențial actual sau viitor al acesteia. S-ar încadra în această situație, de exemplu, cazurile în care întreprinderea: (1) este o întreprindere nou-înființată sau o întreprindere intrată recent pe piață, cu un potențial competitiv semnificativ, care nu a elaborat sau implementat încă un model de afaceri care să genereze venituri semnificative (sau care se află încă în faza inițială de implementare a unui astfel de model de afaceri); (2) este o întreprindere care realizează inovații importante sau desfășoară activități de cercetare potențial importante; (3) este o forță competitivă importantă reală sau potențială (19); (4) are acces la active semnificative din punct de vedere concurențial (cum ar fi, de exemplu, materiile prime, infrastructura, datele sau drepturile de proprietate intelectuală) și/sau (5) furnizează produse sau servicii care sunt factori de producție esențiali/componente esențiale pentru alte industrii. În evaluarea sa, Comisia poate lua în considerare și dacă valoarea contraprestației primite de vânzător este deosebit de ridicată în comparație cu cifra de afaceri curentă a întreprinderii-țintă.

20.

Lista de mai sus este furnizată în scopuri pur ilustrative. Aceasta nu se limitează la un sector sau la sectoare economice specifice și nu poate fi considerată în niciun fel exhaustivă.

21.

Deși trimiterea trebuie efectuată în termenele prevăzute la articolul 22, faptul că o tranzacție a fost deja încheiată nu împiedică un stat membru să solicite trimiterea cazului (20). Cu toate acestea, timpul scurs de la încheierea tranzacției este un factor pe care Comisia îl poate lua în considerare atunci când își exercită puterea discreționară de a accepta sau de a respinge o cerere de trimitere. Deși evaluările sunt efectuate de la caz la caz, Comisia nu ar considera, în general, că o trimitere este adecvată atunci când au trecut mai mult de șase luni de la punerea în aplicare a concentrării. În cazul în care punerea în aplicare a concentrării nu ar fi făcută publică, această perioadă de șase luni ar curge din momentul în care au fost făcute publice în UE fapte semnificative cu privire la concentrare. Cu toate acestea, în situații excepționale, s-ar putea ca și o trimitere tardivă să fie adecvată, de exemplu pe baza amplorii îngrijorărilor potențiale în materie de concurență și a potențialului efect negativ asupra consumatorilor.

22.

În fine, circumstanța în care tranzacția a fost deja notificată într-unul sau mai multe state membre care nu au solicitat o trimitere sau nu s-au alăturat unei astfel de cereri de trimitere poate constitui un factor care să determine neacceptarea trimiterii. Cu toate acestea, Comisia va lua decizia pe baza tuturor circumstanțelor relevante, inclusiv, astfel cum se menționează la punctul de mai sus, pe baza amplorii prejudiciului potențial, precum și a sferei geografice a piețelor relevante.

3.   Aspecte procedurale

23.

Comisia va coopera îndeaproape cu autoritățile competente din statele membre pentru a identifica concentrările care ar putea face obiectul trimiterii în temeiul articolului 22 din Regulamentul privind concentrările economice, dar care nu îndeplinesc criteriile de competență relevante în temeiul legislațiilor naționale respective. Comisia poate face schimb de informații în acest sens cu autoritățile naționale de concurență (21). În cadrul acestor schimburi, informațiile confidențiale vor fi protejate în conformitate cu legislația aplicabilă (22).

24.

Părțile implicate în concentrare pot prezenta în mod voluntar informații cu privire la tranzacțiile pe care intenționează să le efectueze. Dacă este cazul, Comisia le poate oferi părților, în astfel de cazuri, un indiciu timpuriu că nu consideră concentrarea lor ca fiind un caz care ar putea face obiectul trimiterii în temeiul articolului 22 din Regulamentul privind concentrările economice, dacă au fost prezentate suficiente informații pentru a efectua o astfel de evaluare preliminară.

25.

Părțile terțe pot contacta Comisia sau autoritățile competente ale statelor membre și le pot informa cu privire la o concentrare care, în opinia lor, ar putea face obiectul trimiterii în temeiul articolului 22 din Regulamentul privind concentrările economice. Pentru a le permite Comisiei și autorităților competente ale statelor membre să evalueze dacă tranzacția ar putea sau nu să facă obiectul trimiterii, în momentul stabilirii acestui contact ar trebui să se furnizeze suficiente informații pentru a efectua o evaluare preliminară cu privire la îndeplinirea criteriilor de trimitere, în măsura în care partea terță dispune de aceste informații. Articolul 22 din Regulamentul privind concentrările economice nu le impune autorităților competente ale statelor membre sau Comisiei nicio obligație de a lua vreo măsură în urma unui contact inițiat de către o parte terță.

26.

În cazul în care Comisia ia cunoștință de o concentrare despre care consideră că îndeplinește criteriile relevante pentru trimitere, aceasta poate informa statul (statele) membru (membre) potențial vizat(e) și poate invita statul membru sau statele membre respective să facă o cerere de trimitere (23). Este la latitudinea autorităților competente ale unui stat membru să decidă dacă doresc sau nu să introducă cererea.

27.

În cazul în care se ia în considerare posibilitatea formulării unei cereri de trimitere, Comisia va informa părțile la tranzacție cât mai curând posibil (24). Deși faptul că sunt informate cu privire la o astfel de posibilitate nu obligă întreprinderile în cauză să ia sau să se abțină de la a lua vreo măsură în legătură cu punerea în aplicare a tranzacției (25), acestea pot decide să ia măsurile pe care le consideră adecvate, cum ar fi amânarea punerii în aplicare a tranzacției până când se decide dacă se va formula o cerere de trimitere.

28.

În cazul în care nu este necesară o notificare, cererea de trimitere trebuie depusă cel târziu în termen de 15 zile lucrătoare de la data la care concentrarea este adusă în alt mod la cunoștința statului membru în cauză (26). Noțiunea de „aducere la cunoștință” ar trebui interpretată ca implicând suficiente informații pentru a efectua o evaluare preliminară în ceea ce privește existența criteriilor relevante pentru evaluarea trimiterii (27).

29.

După ce se formulează o cerere de trimitere, Comisia va informa fără întârziere autoritățile competente ale statelor membre și întreprinderile în cauză. Alte state membre se pot alătura cererii inițiale în termen de 15 zile lucrătoare de la data la care au fost informate de către Comisie cu privire la cererea inițială (28). Comisia încurajează statele membre să se informeze reciproc și să informeze Comisia cât mai curând posibil dacă intenționează sau nu să se alăture cererii de trimitere (29).

30.

În termen de cel mult 10 zile lucrătoare de la expirarea perioadei de 15 zile lucrătoare de care dispun stelele membre pentru a se alătura cererii de trimitere, Comisia poate decide să examineze concentrarea în cazul în care consideră că aceasta afectează schimburile comerciale dintre statele membre și amenință să afecteze semnificativ concurența pe teritoriul statului membru sau al statelor membre care formulează solicitarea. În cazul în care Comisia nu adoptă o decizie în această perioadă, se consideră că adoptă o decizie de a examina concentrarea în conformitate cu solicitarea (30).

31.

Obligația de suspendare prevăzută la articolul 7 din Regulamentul privind concentrările economice se aplică în măsura în care concentrarea nu a fost pusă în aplicare la data la care Comisia informează întreprinderile în cauză că a fost formulată o cerere de trimitere (31). Obligația de suspendare încetează în cazul în care Comisia decide ulterior să nu examineze concentrarea.

---

(1)  JO L 24, 29.1.2004, p. 1.

(2)  Comunicarea Comisiei privind trimiterea cazurilor în domeniul concentrărilor (JO C 56, 5.3.2005, p. 2). Prin urmare, prezentele orientări ar trebui citite în coroborare cu Comunicarea privind trimiterea cazurilor. Orientări suplimentare sunt disponibile în documentul intitulat Principles on the application, by National Competition Authorities within the ECA, of Articles 4(5) and 22 of the EC Merger Regulation (2005), elaborat de Autoritățile Europene de Concurență (European Competition Authorities – „ECA”).

(3)  A se vedea punctul 7 din Comunicarea privind trimiterea cazurilor.

(4)  În conformitate cu articolul 6 alineatul (3) din Protocolul 24 la Acordul privind SEE, unul sau mai multe state AELS se pot alătura unei cereri de trimitere formulate de un stat membru în temeiul articolului 22 din Regulamentul privind concentrările economice în cazul în care concentrarea afectează schimburile comerciale dintre unul sau mai multe state membre și unul sau mai multe state AELS și amenință să afecteze semnificativ concurența de pe teritoriul statului sau statelor AELS care se alătură la respectiva cerere.

(5)  A se vedea articolul (1) din Regulamentul privind concentrările economice. Concentrările care au o dimensiune europeană, și anume cele care depășesc pragurile respective legate de cifra de afaceri, intră în competența exclusivă a Comisiei. Concentrările care se situează sub pragurile respective pot intra în sfera de competență a statelor membre, în conformitate cu normele în materie de competență ale regimurilor lor naționale respective.

(6)  A se vedea articolul 4 alineatele (4) și (5), articolul 9 și articolul 22 din Regulamentul privind concentrările economice.

(7)  Astfel cum sunt definite la articolul 3 din Regulamentul privind concentrările economice.

(8)  Articolul 22 din Regulamentul privind concentrările economice se aplică și în cazul în care statul membru de trimitere nu a instituit un regim național specific de control al concentrărilor economice.

(9)  În temeiul articolului 6 alineatul (1) litera (c) și al articolului 6 alineatul (1) litera (b), respectiv, al articolului 6 alineatul (2) și al articolului 8 alineatul (2) din Regulamentul privind concentrările economice.

(10)  A se vedea articolul 22 alineatul (3) din Regulamentul privind concentrările economice. A se vedea, de asemenea, punctul 7 din Comunicarea privind trimiterea cazurilor.

(11)  A se vedea Documentul de lucru al serviciilor Comisiei din 26 martie 2021.

(12)  Astfel cum se explică în Comunicarea privind trimiterea cazurilor (a se vedea nota de subsol 45), Comisia examinează concentrarea la cererea și în numele statelor membre solicitante. Prin urmare, articolul 22 din Regulamentul privind concentrările economice ar trebui interpretat în sensul că impune Comisiei obligația să examineze impactul concentrării pe teritoriul statelor membre respective. Comisia nu va examina efectele concentrării pe teritoriul statelor membre care nu s-au alăturat solicitării, cu excepția cazului în care această examinare este necesară pentru evaluarea efectelor concentrării pe teritoriul statelor membre solicitante [de exemplu, în cazul în care piața geografică se extinde dincolo de teritoriul/teritoriile statului (statelor) membru (membre) solicitant (solicitante)].

(13)  Comunicarea privind trimiterea cazurilor, punctul 43.

(14)  A se vedea punctul 44.

(15)  Orientări privind evaluarea concentrărilor orizontale în temeiul Regulamentului Consiliului privind controlul concentrărilor economice între întreprinderi (JO C 31, 5.2.2004, p. 5) („Orientările privind concentrările orizontale”).

(16)  Orientări privind evaluarea concentrărilor neorizontale în conformitate cu Regulamentul Consiliului privind controlul concentrărilor economice între întreprinderi (JO C 265, 18.10.2008, p. 6).

(17)  Comunicarea privind trimiterea cazurilor, punctul 8.

(18)  A se vedea punctul 45.

(19)  În sensul punctelor 37 și 38 din Orientările privind concentrările orizontale.

(20)  Regulamentul privind concentrările economice recunoaște această posibilitate la articolul 22 alineatul (4).

(21)  Comunicarea privind trimiterea cazurilor, punctele 53 și următoarele. A se vedea, de asemenea, principiile ECA, punctele 3, 20, 23 și 26-9.

(22)  Comunicarea privind trimiterea cazurilor, punctele 57 și 58. A se vedea, de asemenea, principiile ECA, punctul 34.

(23)  Articolul 22 alineatul (5) din Regulamentul privind concentrările economice. A se vedea, de asemenea, principiile ECA, punctul 22.

(24)  În conformitate cu principiile ECA, în cazul în care se ia în considerare o cerere de trimitere comună, autoritățile naționale de concurență ar trebui să informeze părțile la tranzacție cât mai curând posibil (a se vedea punctul 25).

(25)  Obligația de suspendare prevăzută la articolul 7 din Regulamentul privind concentrările economice se aplică numai de la data la care Comisia informează întreprinderile în cauză că a fost depusă o cerere, în măsura în care concentrarea nu a fost pusă în aplicare la data respectivă. A se vedea articolul 22 alineatul (4) primul paragraf din Regulamentul privind concentrările economice.

(26)  Articolul 22 alineatul (1) al doilea paragraf din Regulamentul privind concentrările economice. A se vedea, de asemenea, Comunicarea privind trimiterea cazurilor, punctul 50.

(27)  A se vedea Comunicarea privind trimiterea cazurilor, nota de subsol 43. A se vedea, de asemenea, principiile ECA, punctul 31.

(28)  Articolul 22 alineatul (2) din Regulamentul privind concentrările economice. A se vedea, de asemenea, Comunicarea privind trimiterea cazurilor, punctul 50, și Principiile ECA, punctul 24.

(29)  Principiile ECA, punctul 24.

(30)  Articolul 22 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul privind concentrările economice.

(31)  Articolul 22 alineatul (4) primul paragraf din Regulamentul privind concentrările economice.