52011DC0308

COMUNICARE A COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN, CONSILIU ȘI COMITETUL ECONOMIC ȘI SOCIAL EUROPEAN

Combaterea corupţiei în UE

CUPRINS

1........... Introducere..................................................................................................................... 3

2........... Creşterea gradului de monitorizare a eforturilor de combatere a corupţiei......................... 5

2.1........ Mecanisme curente de monitorizare şi evaluare................................................................ 5

2.2........ Raportul anticorupție al UE........................................................................................... 6

3........... O mai bună aplicare a instrumentelor existente în domeniul anticorupţiei............................ 9

3.1........ Decizia-cadru 2003/568/JAI privind combaterea corupţiei în sectorul privat..................... 9

3.2........ Alte instrumente internaţionale de combatere a corupţiei................................................. 10

3.3........ Cooperarea dintre UE şi instrumentele internaţionale existente de combatere a corupţiei. 10

4........... Accent sporit pe aspectele legate de corupţie în cadrul politicilor interne ale UE.............. 11

4.1........ Aplicarea legii, cooperarea judiciară şi poliţienească în cadrul UE................................... 11

4.1.1..... Cooperare judiciară şi poliţienească.............................................................................. 11

4.1.2..... Anchete financiare şi recuperarea activelor.................................................................... 12

4.1.3..... Protecţia denunţătorilor................................................................................................. 13

4.1.4..... Formarea funcționarilor din domeniul aplicării legii........................................................ 13

4.2........ Achiziţii publice............................................................................................................. 13

4.3........ Politica de coeziune pentru sprijinirea consolidării capacităților administrative................ 14

4.4........ Standarde de contabilitate şi audit statutar pentru întreprinderile din UE.......................... 14

4.5........ Prevenirea şi combaterea corupţiei politice.................................................................... 14

4.6........ Îmbunătăţirea statisticilor............................................................................................... 15

4.7........ Integritatea în sport....................................................................................................... 15

4.8........ Protejarea fondurilor publice ale UE împotriva corupţiei................................................. 15

5........... Accent sporit pe aspectele legate de corupţie în cadrul politicilor externe ale UE............. 16

5.1........ Ţări candidate, candidaţi potenţiali şi ţări învecinate........................................................ 16

5.2........ Politici de cooperare şi dezvoltare................................................................................. 17

5.3........ Politica în domeniul schimburilor comerciale................................................................... 18

6........... Concluzie..................................................................................................................... 18

Combaterea corupţiei în UE

1. Introducere

Patru din cinci cetăţeni ai UE consideră corupţia[1] ca fiind o problemă gravă a statului membru din care fac parte[2]. În ciuda faptului că în ultimele decenii Uniunea Europeană a contribuit semnificativ la o mai mare deschidere şi transparenţă a Europei, este evident că rămân multe aspecte de rezolvat. Este de neacceptat ca din cauza corupţiei să se piardă o sumă estimată la 120 miliarde EUR anual, adică un procent din PIB-ul Uniunii Europene[3]. Cu siguranţă, aceasta nu este o problemă nouă în UE şi nu putem eradica în totalitate corupţia din societăţile noastre, dar este semnificativ faptul că scorul mediu obţinut de UE27 în Indicele de percepţie a corupţiei calculat de organizaţia Transparency International a înregistrat doar o îmbunătăţire modestă în ultimii zece ani[4].

Deşi natura şi amploarea corupţiei variază, aceasta dăunează atât statelor membre ale UE, cât şi Uniunii Europene în ansamblu. Corupţia produce daune financiare prin scăderea nivelului investiţiilor, obstrucţionarea funcţionării corecte a pieţei interne şi reducerea finanţelor publice. De asemenea, corupţia produce daune sociale prin faptul că grupările criminale organizate recurg la acte de corupție în vederea înfăptuirii altor infracţiuni grave, precum traficul de droguri şi de fiinţe umane. În plus, dacă nu este combătută, corupţia poate să submineze încrederea în instituţiile democratice şi să slăbească răspunderea liderilor politici.

În ultimii zece ani s-au depus unele eforturi la nivel naţional, la nivelul UE şi la nivel internaţional pentru diminuarea corupției[5]. La nivelul UE, cadrul juridic al luptei împotriva corupţiei s-a dezvoltat prin adoptarea legislaţiei de combatere a corupţiei în sectorul privat[6] şi prin aderarea UE la Convenţia Organizaţiei Naţiunilor Unite împotriva corupţiei (UNCAC)[7]. Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene recunoaşte corupţia ca fiind o infracţiune gravă cu dimensiuni transfrontaliere, pe care statele membre nu sunt capabile să o combată prin propriile forțe[8]. Într-o anumită măsură, acţiunile de combatere a corupţiei au fost integrate într-un ansamblu de politici ale UE[9].

Cu toate acestea, aplicarea cadrului juridic al luptei împotriva corupţiei se realizează în mod neuniform la nivelul statelor membre şi nesatisfăcător în ansamblu. Legislația UE anticorupție nu este transpusă în toate statele membre[10]. Unele ţări nu au ratificat cele mai importante instrumente anticorupţie internaţionale. Mai important, chiar şi acolo unde există instituţii şi legislaţie de combatere a corupţiei, în practică punerea în aplicare este adeseori insuficientă[11].

Acest fapt reflectă lipsa unui angajament politic ferm din partea liderilor şi a factorilor de decizie în ceea ce priveşte combaterea corupţiei în toate formele acesteia – corupţie politică, activităţi de corupţie comise de şi împreună cu grupările criminale organizate, corupţie la nivelul persoanelor particulare şi aşa-numita corupţie măruntă. Prin urmare există o nevoie evidentă de stimulare a voinţei politice în ceea ce priveşte combaterea corupţiei şi de creştere a coerenţei politicilor şi acţiunilor anticorupţie întreprinse de către statele membre.

Din aceste motive, Comisia va elabora un nou mecanism, respectiv Raportul anticorupție al UE, pentru monitorizarea şi evaluarea eforturile statelor în lupta împotriva corupţiei şi pentru încurajarea angajamentului politic al acestora. Beneficiind de sprijinul unui grup de experţi şi al unei reţele de corespondenţi în materie de cercetare, precum şi de finanţarea necesară de la bugetul UE, raportul va fi gestionat de Comisie şi va fi publicat la un interval de doi ani, cu începere din 2013. Acesta va oferi o imagine corectă a realizărilor, vulnerabilităţilor şi angajamentelor tuturor statelor membre. De asemenea, va identifica tendinţele şi punctele slabe care trebuie remediate şi va stimula schimbul de experiență inter pares, precum şi schimbul de bune practici. În paralel cu acest mecanism, UE ar trebui să participe la Grupul de state împotriva corupţiei al Consiliului Europei (GRECO)[12].

De asemenea, UE ar trebui să se concentreze mai mult asupra corupţiei în cadrul tuturor politicilor UE relevante – atât cele interne, cât şi cele externe. Prin urmare, în 2011 Comisia va propune, în special, norme UE moderne privind confiscarea activelor provenite din săvârşirea de infracţiuni, în 2012, o strategie pentru îmbunătățirea investigațiilor în domeniul criminalității financiare în statele membre, iar în 2011 va adopta un Plan de acțiune privind modul de îmbunătățire a datelor statistice în materie de infracționalitate. De asemenea, Comisia va coopera cu agenții ale UE, cum ar fi Europol, Eurojust și CEPOL, dar și cu OLAF pentru consolidarea cooperării judiciare și polițienești și pentru ameliorarea formării profesionale a funcționarilor din domeniul aplicării legii. Comisia va elabora în continuare norme UE moderne privind achizițiile, standardele contabile și procedura de audit a întreprinderilor UE. De asemenea, în 2011 Comisia va adopta o strategie de combatere a fraudei care afectează interesele financiare ale UE. În paralel, Comisia va pune un accent mai mare pe aspectele anticorupției în cadrul procesului de extindere a UE și – împreună cu Înaltul Reprezentant – în politica de vecinătate a UE și, de asemenea, va recurge pe scară mai largă la condiționalitate în politicile de cooperare și dezvoltare. Ar trebui dezvoltate în continuare inițiativele mediului de afaceri și dialogul public-privat la nivelul UE cu privire la modeul de prevenire a corupției.

Prezenta comunicare prezintă obiectivele raportului privind combaterea corupţiei în UE şi modul practic în care acesta va funcţiona; de asemenea, se explică modul în care UE ar trebui să accentueze problemele legate de corupţie în cadrul politicilor sale interne şi externe. Comunicarea va fi completată printr-o Strategie antifraudă a Comisiei. În timp ce comunicarea se concentrează asupra punerii în aplicare a politicilor de combatere a corupţiei de către statele membre, strategia se va referi în special la măsurile de protecţie a intereselor financiare ale UE, pentru care este competentă Comisia.

2. Creşterea gradului de monitorizare a eforturilor de combatere a corupţiei 2.1. Mecanisme curente de monitorizare şi evaluare

Până în prezent nu există niciun mecanism care să monitorizeze existenţa şi să evalueze eficienţa politicilor de combatere a corupţiei la nivelul statelor membre şi al UE într-un mod coerent şi transversal[13]. La nivel internaţional, principalele mecanisme de monitorizare şi evaluare existente sunt Grupul de state împotriva corupţiei al Consiliului Europei (GRECO), Grupul de lucru împotriva dării şi luării de mită al OCDE şi mecanismul de revizuire al Convenţiei Organizaţiei Naţiunilor Unite împotriva corupţiei (UNCAC). Aceste mecanisme impulsionează statele semnatare să implementeze şi să pună în aplicare standarde de combatere a corupţiei. Totuşi, fiecare dintre ele prezintă caracteristici de natură să limiteze potenţialul acestora de a aborda eficient problemele strâns legate de corupţie la nivelul UE.

Cel mai complet instrument cu relevanţă pentru UE care există în prezent este GRECO, întrucât beneficiază de participarea tuturor statelor membre. Prin intermediul GRECO, Consiliul Europei contribuie la asigurarea unor standarde minime în spaţiul juridic pan-european. Totuşi, din cauza vizibilităţii limitate a procesului de evaluare interguvernamentală şi a mecanismului său de urmărire, GRECO nu a generat până acum în statele membre voinţa politică necesară unei acțiuni eficiente împotriva corupţiei. În plus, GRECO monitorizează respectarea unei serii de standarde privind combaterea corupţiei stabilite de Consiliul Europei[14], prin urmare se concentrează mai puţin asupra unor domenii specifice din legislaţia UE, cum ar fi achiziţiile publice. Mai mult, sistemul GRECO nu permite analizarea comparativă şi deci nici identificarea tendinţelor UE privind corupţia, nici nu stimulează în mod activ schimbul de bune practici şi învăţarea reciprocă.

Convenţia OCDE privind combaterea corupţiei funcţionarilor străini în tranzacţiile comerciale internaţionale (Convenţia privind lupta împotriva corupţiei)[15] se concentrează asupra problemei specifice a mituirii funcţionarilor străini în tranzacţiile comerciale internaţionale şi nu poate fi extinsă asupra altor domenii de importanţă pentru combaterea corupţiei în UE. Cel de al șaptelea raport anual privind progresele înregistrate elaborat de Transparency International[16] indică faptul că aplicarea Convenţiei privind lupta împotriva corupţiei s-a realizat neuniform: doar patru state membre au aplicat convenţia în mod activ, în timp ce în 12 de state membre punerea în aplicare s-a făcut în mod redus sau deloc. În pofida existenţei unui sistem solid de evaluare sub forma Grupului de lucru împotriva dării şi luării de mită al OCDE, angajamentul politic legat de punerea în aplicare eficientă a Convenţiei OCDE privind lupta împotriva corupţiei este în continuare insuficient.

Convenţia Organizaţiei Naţiunilor Unite împotriva corupţiei (UNCAC) a intrat în vigoare în decembrie 2005, iar UE i s-a alăturat în septembrie 2008[17]. Conferinţa statelor părţi la UNCAC a adoptat mandatul mecanismului de revizuire a procesului de aplicare a UNCAC în noiembrie 2009. Uniunea Europeană sprijină implicarea societăţii civile şi transparenţa constatărilor evaluărilor efectuate în baza acestui mecanism. Cu toate acestea, există posibilitatea ca mai multe dintre caracteristicile mecanismului de revizuire al UNCAC să limiteze potenţialul acestuia de a aborda problemele legate de corupţie la nivelul UE: faptul că acesta reprezintă un instrument interguvernamental, probabilitatea ca sistemul de revizuire încrucişată să nu abordeze domenii de politică ce prezintă o relevanţă deosebită pentru UE, faptul că sunt incluse state părţi care pot avea standarde de combatere a corupţiei mai scăzute decât UE, durata relativ lungă a ciclurilor de revizuire şi faptul că recomandările către statele părţi care nu sunt puse în aplicare pot fi urmărite doar într-o măsură limitată.

2.2. Raportul anticorupție al UE

Ţinând cont de limitările explicate mai sus ale mecanismelor internaţionale de monitorizare şi evaluare existente în prezent, ar trebui să se elaboreze un mecanism de evaluare şi monitorizare specific UE, respectiv raportul privind combaterea corupţiei în UE, care să întărească voinţa politică în cadrul statelor membre şi să conducă la punerea în aplicare a instrumentelor instituţionale şi juridice existente. Acestui mecanism ar trebui să i se adauge participarea UE la GRECO[18]. Raportul privind combaterea corupţiei în cadrul UE va fi elaborat de către Comisie la interval de doi ani, cu începere din 2013.

Instituirea raportului privind combaterea corupţiei în UE reprezintă răspunsul Comisiei la apelul statelor membre, exprimat în cadrul Programului de la Stockholm[19], prin care acestea îi cereau „să dezvolte indicatori, pe baza sistemelor actuale şi a criteriilor comune, pentru a măsura eforturile depuse în combaterea corupţiei în cadrul Uniunii”, precum şi la solicitarea Parlamentului European de monitorizarea cu regularitate a eforturilor depuse de statele membre pentru combaterea corupţiei[20].

Instituirea Raportului anticorupție al UE porneşte de la principiul conform căruia nu există o soluţie „universală” la problema corupţiei, dar corupţia reprezintă o preocupare a tuturor statelor membre. Prin evaluarea periodică şi publicarea unor rapoarte factuale obiective, raportul va crea un imbold suplimentar care să determine statele membre să lupte împotriva corupţiei în mod eficient, în primul rând prin implementarea şi punerea în aplicare a unor standarde anticorupţie convenite la nivel internaţional. Acest mecanism, aplicabil în egală măsură tuturor statelor membre, va oferi o privire de ansamblu mai clară asupra existenţei şi eficacităţii eforturilor de combatere a corupţiei în UE, va facilita identificarea cauzelor specifice ale acesteia, furnizând în acest fel bazele unei pregătiri temeinice a viitoarelor acţiuni politice ale UE. În plus, va funcţiona ca „alertă în caz de criză” pentru a atenua riscurile potenţiale ale unor probleme adânc înrădăcinate care s-ar putea transforma într-o criză.

La întocmirea raportului privind combaterea corupţiei în UE , Comisia va utiliza mecanismele de monitorizare şi evaluare existente pentru a evita crearea unor sarcini administrative suplimentare pentru statele membre şi repetarea inutilă a eforturilor. De asemenea, Comisia se va inspira din standardele minime de combatere a corupţiei instituite prin intermediul instrumentelor internaţionale existente, precum Convenţia penală privind corupţia a Consiliului Europei[21], Convenţia civilă privind corupţia[22], cele douăzeci de principii directoare pentru lupta împotriva corupţiei[23], UNCAC[24] şi Convenţia OCDE privind lupta împotriva corupţiei[25].

Având în vedere faptul că aproape toate tipurile de corupţie pot avea implicaţii transfrontaliere, raportul nu se va limita la o listă exhaustivă de zone prioritare. Cu toate acestea, fiecare raport privind combaterea corupţiei în UE se va focaliza pe o serie de probleme transversale cu relevanţă deosebită la nivelul UE, precum şi pe anumite probleme specifice fiecărui stat membru. Evaluarea acestora se va face conform mai multor indicatori, pe baza standardelor existente în domeniile respective şi pe baza celor dezvoltate în decursul procesului de întocmire a raportului. Se vor elabora noi indicatori în situaţia în care un anumit instrument nu conţine precizări cu privire la standardele relevante sau în care se impun standarde mai înalte la nivelul UE,. Pentru a selecta indicatorii existenţi şi a elabora noi indicatori Comisia se va consulta cu autorităţile statelor membre competente în domeniul combaterii corupţiei. Indicatorii pot fi, de exemplu: percepţiile privind corupţia, comportamentul respondenţilor cu privire la activităţile de corupţie şi statisticile privind justiţia penală, inclusiv cele privind punerea sub sechestru şi confiscarea veniturilor provenite din săvârşirea de infracţiuni aferente corupţiei. Raportul privind combaterea corupţia în UE va cuprinde o evaluare cantitativă a indicatorilor respectivi şi o analiză calitativă a tendinţelor şi rezultatelor legate de corupţie.

Raportul privind combaterea corupţiei în UE va cuprinde:

· O secţiune tematică, în care se vor evidenţia aspectele specifice ale luptei împotriva corupţiei în cadrul UE, constatate pe baza cercetărilor efectuate, şi care va include studii de caz tematice, exemple ale celor mai bune practici şi recomandări.

· Analize la nivel de ţară, care vor include recomandări personalizate elaborate pentru fiecare stat membru pe baza rezultatelor mecanismelor de monitorizare curente şi pe baza analizării probelor disponibile provenite din surse pertinente. Această secţiune poate cuprinde recomandări privind măsurile corespunzătoare care pot fi luate la nivelul UE.

· Tendinţele la nivelul UE, secţiune care va cuprinde rezultatele unui sondaj Eurobarometru privind corupţia, efectuat la interval de doi ani pentru a măsura modul în care cetăţenii UE percep corupţia în diverse domenii, precum şi alte surse pertinente de informaţii privind experienţele legate de corupţie la nivelul UE.

La redactarea raportului, Comisia se va baza pe o varietate de surse de informare, printre care mecanismele de monitorizare existente (GRECO, OCDE, UNCAC), experţii independenţi, concluziile formulate în urma diverselor cercetări, serviciile Comisiei, Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF), statele membre, agenţiile UE, de exemplu Europol şi Eurojust, reţeaua europeană anticorupţie, sondajele Eurobarometru şi societatea civilă[26].

Raportul privind combaterea corupţiei în UE va fi gestionat de Comisie, care va fi asistată de către:

· Un grup de experţi care va oferi consiliere în ceea ce priveşte: (1) stabilirea indicatorilor, (2) evaluarea performanţei statelor membre, (3) identificarea celor mai bune practici, (4) identificarea tendinţelor la nivelul UE, (5) formularea de recomandări şi, în caz de necesitate, (6) propunerea unor noi măsuri care să fie puse în aplicare la nivelul UE. Grupul va fi înfiinţat de către Comisie în urma unei proceduri deschise de ofertare. Experţii selectaţi pot proveni din domenii extrem de variate (aplicarea legii, prevenirea corupţiei, societatea civilă, cercetare etc.); aceştia trebuie să deţină cunoştinţe incontestabile în ceea ce priveşte combaterea corupţiei, să fie recunoscuţi ca persoane integre şi să-şi asume angajamentul de a acţiona în calitatea profesională respectivă.

· O reţea de corespondenţi locali în materie de cercetare, înfiinţată de Comisie şi alcătuită din reprezentanţi ai societăţii civile şi ai mediilor academice, care va strânge informaţii pertinente în fiecare stat membru pentru a sprijini şi a completa activitatea grupului de experţi.

În legătură directă cu raportul anticorupție al UE, crearea unui program de schimburi de experienţă va ajuta statele membre, ONG-urile locale şi alte părţi interesate să identifice deficienţele politicilor de combatere a corupţiei, precum şi cele mai bune practici, să crească gradul de conştientizare sau să asigure instruire.

Comisia va suporta toate cheltuielile aferente Raportului privind combaterea corupţiei în UE, inclusiv pe cele efectuate de grupul de experţi independenţi, de reţeaua de corespondenţi în materie de cercetare şi pe cele ocazionate de programul de schimb de experienţă, în cazul în care acesta va fi creat.

Deşi nu ar răspunde în totalitate nevoilor UE de raportare periodică privind eforturile de combatere a corupţiei în cadrul său, participarea UE la GRECO ar crea anumite sinergii între cele două mecanisme[27]. În mod special, GRECO ar putea oferi mecanismului de monitorizare a UE un aport sub forma unor analize comparative ale rapoartelor sale curente de evaluare şi conformitate cu privire la statele membre UE şi ar putea evidenţia recomandările-cheie care nu au fost aplicate şi care necesită o monitorizare suplimentară.

Având în vedere cele de mai sus, Comisia instituie un mecanism de raportare privind combaterea corupţiei la nivelul UE în scopul evaluării periodice a eforturilor depuse de către statele membre pentru combaterea corupţiei şi va solicita autorizarea Consiliului pentru a negocia cu Consiliul Europei participarea UE la GRECO. Pe termen mediu şi lung, pe baza concluziilor raportului privind combaterea corupţiei în UE, Comisia va analiza necesitatea unor iniţiative politice suplimentare la nivelul UE, inclusiv apropierea dreptului penal în materie de corupţie.

3. O mai bună aplicare a instrumentelor existente în domeniul anticorupţieI

Atât la nivel internaţional şi european, cât şi la nivelul UE există deja mai multe instrumente juridice de combatere a corupţiei. Printre acestea se află Convenția UE privind lupta împotriva corupției care implică funcționari al Uniunii Europene sau funcționari ai statelor membre ale UE, intrată în vigoare la 28 septembrie 2005[28]. Totuși, cu excepția acestei convenții, instrumentele existente nu au fost încă ratificate şi transpuse în legislaţia tuturor statelor membre ale UE. Pentru a combate în mod eficient corupţia, statele membre ar trebui, ca măsură minimă, să acţioneze în vederea finalizării procesului de ratificare şi transpunere.

3.1. Decizia-cadru 2003/568/JAI privind combaterea corupţiei în sectorul privat

Decizia-cadru 2003/568/JAI privind combaterea corupţiei în sectorul privat[29], adoptată în iulie 2003, îşi propune să incrimineze corupţia activă şi pasivă instituind reguli mai detaliate referitoare la răspunderea persoanelor juridice şi sancţiuni cu caracter disuasiv. Primul raport privind punerea în aplicare[30], emis în 2007, a evidenţiat faptul că multe state membre au depus prea puţine eforturi în vederea aplicării acesteia. S-au constatat deficienţe atât în procesul de incriminare a tuturor elementelor corupţiei active şi pasive, cât şi în dispoziţiile privind răspunderea persoanelor juridice. Al doilea raport de punere în aplicare aferent prezentei comunicări evidenţiază faptul că mai multe state membre nu au transpus nici acum cele mai detaliate dispoziţii referitoare la incriminarea tuturor elementelor corupţiei active şi pasive[31]. Mai mult, răspunderea persoanelor juridice este în continuare reglementată în mod neuniform la nivel naţional.

Comisia îndeamnă statele membre să transpună integral şi fără întârziere toate dispoziţiile Deciziei-cadru 2003/568/JAI şi să se asigure că aceasta este efectiv pusă în aplicare. În funcţie de progresul înregistrat, Comisia va analiza posibilitatea de a propune o directivă care să înlocuiască decizia-cadru.

În acest context, Comisia salută adoptarea de către anumite state membre a unor reguli mai stricte de prevenire a corupţiei în sectorul privat, precum şi creşterea răspunderii societăţilor pentru infracţiunile de corupţie. Comisia intenţionează să sprijine dialogul public-privat şi schimbul de bune practici în acest domeniu. Întreprinderile private sunt încurajate să elaboreze şi să pună în aplicare norme standard comune şi clare în ceea ce priveşte contabilitatea, auditul intern, codul de conduită şi protecţia denunţătorilor pentru fiecare domeniu de activitate.

3.2. Alte instrumente internaţionale de combatere a corupţiei

Mai multe state membre ale UE au ratificat toate sau majoritatea instrumentelor anticorupţie internaţionale existente. Cu toate acestea, trei state membre ale UE[32] nu au ratificat Convenţia penală privind corupţia a Consiliului Europei[33], douăsprezece nu au ratificat Protocolul adiţional la aceasta[34], iar şapte nu au ratificat[35] Convenţia civilă privind corupţia[36]. Trei state membre încă nu au ratificat UNCAC[37]. Cinci state membre UE[38] nu au ratificat Convenţia OCDE privind lupta împotriva corupţiei.

Comisia îndeamnă statele membre care nu au ratificat instrumentele respective să facă acest lucru fără întârziere, ţinând seama de competenţa externă exclusivă a Uniunii, după caz, şi să le aplice în totalitate. Comisia solicită statelor membre să notifice Comisiei fără întârziere măsurile pe care le-au luat în vederea ratificării acestor instrumente şi orice motive pentru care aceste instrumente nu au fost ratificate. În acest context, ratificarea şi aplicarea efectivă a Convenţiei OCDE privind lupta împotriva corupţiei de către toate statele membre UE prezintă o importanţă deosebită. Comisia va analiza eventualele dificultăţi întâmpinate de către statele membre ale UE care nu au aderat la OCDE pe parcursul procesului de ratificare, precum şi deficienţele apărute în procesele de implementare şi punere în aplicare.

3.3. Cooperarea dintre UE şi instrumentele internaţionale existente de combatere a corupţiei

Programul de la Stockholm face apel la o mai bună coordonare de către statele membre a activităţilor pe care le desfăşoară în cadrul UNCAC, GRECO şi OCDE. În acest scop, Comisia va acţiona în special în următoarele domenii.

În ceea ce priveşte UNCAC, Convenţia prevede obligaţia legală de efectuare a unor autoevaluări. În cazul UE acesta este un proces complex, deoarece presupune cooperarea tuturor instituţiilor UE atât între ele, cât şi cu statele membre, în problemele care ţin de competenţa comună. Cu toate acestea, Comisia a iniţiat procesul[39] şi analizează impactul schimbărilor produse de Tratatul de la Lisabona asupra obligaţiilor UE în cadrul UNCAC. După finalizarea acestei analize se vor stabili modalităţile de participare la mecanismul de revizuire, inclusiv modalitatea de numire a experţilor.

Comisia îşi va intensifica cooperarea cu OCDE, eventual prin încheierea unui memorandum de înţelegere. Raportul privind combaterea corupţiei în UE va lua în considerare şi constatările Grupului de lucru împotriva dării şi luării de mită al OCDE.

Comisia a analizat modalităţile prin care UE poate participa la GRECO şi va demara procedurile necesare în acest scop[40], în limitele competenţei sale în cadrul UE. Statele membre ar trebui să sprijine cererea UE de participare la GRECO în cadrul Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei.

De asemenea, Comisia sprijină eforturile de combatere a corupţiei depuse în contextul G-20 şi va contribui la punerea în aplicare a planului de acţiune anticorupţie al G-20, aprobat la reuniunea la nivel înalt de la Seoul din noiembrie 2010[41].

4. Accent sporit pe aspectele legate de corupţie în cadrul politicilor interne ale UE

Pe lângă monitorizarea mai atentă şi punerea în aplicare a instrumentelor juridice existente, măsurile de combatere a corupţiei ar trebui să fie integrate tuturor politicilor UE relevante – atât cele interne, cât şi cele externe, ca parte a unei abordări globale. În anii următori, ar trebui să se pună un mai mare accent pe corupție, în special în următoarele domenii de politică.

4.1. Aplicarea legii, cooperarea judiciară şi poliţienească în cadrul UE

Statele membre ar trebui să ia toate măsurile necesare pentru a asigura depistarea eficientă, urmărirea în justiţie şi ţinerea unui evidenţe permanente privind sancţiunile cu caracter disuasiv şi recuperarea activelor provenite din săvârşirea de acte de corupţie. În acest context, cooperarea judiciară şi poliţienească între statele membre ale UE, anchetele financiare, formarea personalului care răspunde de aplicarea legii şi protecţia denunţătorilor joacă un rol deosebit de important.

4.1.1. Cooperare judiciară şi poliţienească

În cadrul strategiei sale pentru perioada 2010-2014, Europol s-a angajat să sprijine mai susţinut operaţiunile de aplicare a legii şi să funcţioneze ca centru informaţional pe probleme penale şi centru de cunoştinţe specializate în domeniul aplicării legii al UE. Comisia îndeamnă Europol să îşi intensifice eforturile de combatere a corupţiei ca factor favorizant al activităţilor de crimă organizată. Aceasta presupune şi emiterea unor evaluări periodice ale ameninţărilor existente.

Cu începere din 2004, Eurojust a instrumentat un număr relativ mai mare de cazuri de corupţie. Deşi în 2010 acestea au reprezentat doar 2% din totalul cazuisticii sale, numărul crescând al statelor membre implicate atestă nevoia sporită de cooperare judiciară în cazurile de corupţie cu dimensiuni transfrontaliere. Comisia îndeamnă Eurojust să îşi intensifice eforturile pentru a facilita schimbul de informaţii între autorităţile statelor membre în cazurile de corupţie cu implicaţii transfrontaliere.

De asemenea, cu începere din 2008, reţeaua UE de puncte de contact în domeniul combaterii corupţiei (EU contact-point network against corruption -EACN)[42] reuneşte autorităţile statelor membre din domeniul anticorupției, precum şi Comisia, OLAF, Europol şi Eurojust. EACN este administrată de reţeaua European Partners against Corruption (EPAC), condusă de Austria. Comisia va colabora cu EACN pentru a obţine rezultate mai concrete, a accentua problemele operaţionale cu relevanţă pentru persoanele însărcinate cu anchetarea cazurilor de corupţie şi a delimita mai clar rolurile EPAC şi respectiv EACN. Comisia are în vedere întocmirea unei propuneri de modificare a deciziei Consiliului prin care s-a instituit EACN.

4.1.2. Anchete financiare şi recuperarea activelor

În cadrul a patru rapoarte de punere în aplicare întocmite de către Comisie[43] se subliniază întârzieri în ceea ce privește eforturile statelor membre de a adopta măsuri privind confiscarea produselor infracţiunii. În 2011 Comisia va propune un cadru legal revizuit al UE privind confiscarea şi recuperarea bunurilor, pentru a se asigura că instanţele din statele membre sunt capabile să confişte activele care au provenit din săvârşirea de infracţiuni sau care au legătură cu acestea şi să recupereze integral valorile corespunzătoare, inclusiv în cazurile care presupun corupţie.

A treia directivă privind combaterea spălării banilor[44] enumeră corupţia printre infracţiunile principale care favorizează spălarea banilor. Evaluările efectuate de către Grupul de lucru împotriva dării şi luării de mită al OCDE sugerează că sistemele naţionale de combatere a spălării banilor identifică foarte puţine cazuri de dare şi luare de mită apărute în străinătate. Comisia subliniază necesitatea unei cooperări mai strânse între unităţile de informaţii financiare[45], agenţiile specializate de combatere a corupţiei şi organismele de aplicare a legii din statele membre. Statele Membre trebuie să se asigure că anchetele financiare având ca obiect cazuri de corupţie se derulează în mod eficient şi consecvent şi că orice eventuală legătură cu activităţile de crimă organizată şi de spălare a banilor este întotdeauna luată în considerare. În 2012 Comisia va adopta o strategie care să conducă la creşterea calităţii anchetelor financiare derulate în statele membre şi a producţiei de informaţii financiare care urmează să fie circulate între autorităţile statelor membre, între statele membre şi agenţiile UE, precum şi la nivel internaţional.

4.1.3. Protecţia denunţătorilor

Protecţia eficientă a denunţătorilor împotriva represaliilor reprezintă un element-cheie al politicilor de combatere a corupţiei. Cadrul juridic relevant din UE este neuniform şi îngreunează instrumentarea cazurilor cu dimensiuni transfrontaliere. Comisia va evalua protecţia persoanelor care raportează infracţiuni financiare, inclusiv protecţia denunţătorilor, precum şi aspectele conexe privind protecţia datelor, ca punct de plecare pentru luarea unor măsuri suplimentare la nivelul UE.

4.1.4. Formarea funcționarilor din domeniul aplicării legii

Comisia va susţine elaborarea unor programe de formare axate pe corupţie şi adresate agenţiilor de aplicare a legii prin intermediul Colegiului European de Poliţie (CEPOL). Aceste programe trebuie să abordeze aspectele concrete legate de instrumentarea cazurilor de corupţie cu implicaţii transfrontaliere, cum ar fi colectarea şi schimbul de probe, corelarea cu anchetele financiare şi corelarea cu anchetele privind infracţiunile de crimă organizată.

4.2. Achiziţii publice

Cheltuielile publice pentru lucrări, bunuri şi servicii reprezintă aproximativ 19% din PIB-ul UE (2009). Aproape o cincime din aceste cheltuieli intră sub incidenţa directivelor UE privind achiziţiile publice (respectiv aproximativ 420 miliarde de € sau 3,6% din PIB-ul UE).

Cadrul juridic actual al UE referitor la achiziţiile publice[46] nu cuprinde dispoziţii specifice privind prevenirea şi sancţionarea conflictelor de interese şi prevede un număr restrâns de norme specifice privind sancţionarea favoritismului şi a corupţiei.

În ianuarie 2011, Comisia a lansat o consultare[47] referitoare la modernizarea politicii UE în domeniul achiziţiilor publice. Aceasta ridică problema dacă la nivelul UE apare necesitatea unei definiţii comune a conflictului de interese şi a unor eventuale măsuri de protecţie împotriva unor situaţii de acest fel, printre care publicarea contractelor încheiate în scopul de a creşte transparenţa, extinderea motivelor de excludere şi luarea unor măsuri de „curăţare a propriei instituţii”. Comisia va analiza cu atenţie aceste aspecte pe parcursul procesului de întocmire a unei legislaţii UE modernizate privind achiziţiile publice. În acest context, Comisia va analiza şi posibilitatea de a înainta propuneri legislative privind concesiunile, în scopul creării unor condiţii mai bune pentru atribuirea corectă şi pe baze concurenţiale a acestor contracte, ceea ce ar reduce riscul de corupţie.

4.3. Politica de coeziune pentru sprijinirea consolidării capacităților administrative

Politica de coeziune a UE sprijină consolidarea capacităţii instituţionale în cadrul statelor membre în scopul eficientizării administraţiilor şi serviciilor publice. Capacitatea administrativă şi buna guvernanţă figurează ca priorităţi în cadrul orientărilor strategice comunitare privind coeziunea pentru perioada 2007-2013. În baza acestor orientări, pentru consolidarea capacităţii instituţionale la nivel naţional, regional şi local, a fost alocată o sumă totală de 3,5 miliarde EUR, din care 2 miliarde EUR provin de la Fondul social european. Regulamentul Fondului social european 2007-2013 a introdus o prioritate specifică pentru consolidarea capacității administrative în regiunile mai puțin dezvoltate și în statele membre. Sprijinirea capacităţii instituţionale va avea un impact pozitiv asupra prevenirii corupţiei prin creşterea gradului de eficienţă şi transparenţă a administraţiilor şi serviciilor publice. Unele state membre au prevăzut în programele lor operaționale măsuri pentru combaterea corupției. Comisia are intenţia de a oferi în continuare sprijin pentru consolidarea capacităţii instituţionale atât statelor membre, cât și regiunilor[48].

4.4. Standarde de contabilitate şi audit statutar pentru întreprinderile din UE

În 2005 a devenit obligatorie utilizarea Standardelor Internaţionale de Raportare Financiară pentru situaţiile financiare consolidate ale societăţilor cotate la bursele de valori din UE[49]. Procedurile privind auditul statutar au fost armonizate[50], introducându-se cerinţa de externalizare a asigurării calităţii şi dispoziţii privind supravegherea publică, atribuţiile şi independenţa auditorilor legali şi aplicarea standardelor internaţionale. Aceste măsuri au sporit credibilitatea, calitatea şi transparenţa raportării financiare, reducând riscul de apariţie a corupţiei.

În 2010 Comisia a organizat consultări publice privind învăţămintele trase în domeniul politicii de audit în urma crizei financiare[51]. Rezultatele consultărilor vor ajuta Comisia să ia decizii cu privire la măsurile viitoare menite să asigure realizarea unor verificări consolidate şi a unor sisteme de control în cadrul societăţilor din UE în vederea reducerii riscului de apariţie a practicilor corupte. Acestea pot aborda aspecte precum clarificarea rolului auditorului, guvernanţa şi independenţa firmelor de audit, supravegherea auditorilor, crearea unei pieţe unice pentru furnizarea de servicii de audit şi simplificarea regulilor aplicabile IMM-urilor.

4.5. Prevenirea şi combaterea corupţiei politice

După cum au arătat în mod repetat scandalurile politice, între actorii politici, întreprinderile private, mass-media, asociaţiile comerciale şi fundaţii se stabilesc uneori conexiuni complexe[52]. Aceste conexiuni, determinate de beneficiile reciproce care decurg din influenţarea deciziilor politice şi economice majore, cauzează expunerea la risc a instituţiilor şi procedurilor democratice şi îngreunează depistarea practicilor corupte. Sub imboldul procesului de monitorizare derulat de GRECO s-au observat unele progrese în cadrul juridic şi instituţional care reglementează finanţarea partidelor politice în mai multe state membre. Din păcate, în unele state membre modul de aplicare a normelor privind transparenţa şi supravegherea rămâne nesatisfăcător. Comisia face apel la statele membre, la parlamentele naţionale şi la Parlamentul European să asigure o transparenţă sporită şi să permită supravegherea mai eficientă a finanţării partidelor politice şi a altor grupuri de interese. De asemenea, Comisia s-a angajat, în cadrul propriului Cod de conduită și al altor norme relevante, să își respecte obligațiile privind apărarea interesului general al Uniunii.

Mass-media joacă un rol cheie în creşterea transparenţei şi a responsabilităţii personalităţilor politice şi reprezintă adesea un instrument ingenios de combatere a corupţiei politice. Comisia recomandă insistent statelor membre să ia toate măsurile necesare pentru a asigura punerea efectivă în aplicare a cadrului juridic existent care garantează independenţa şi libertatea mass-media, inclusiv a celui care reglementează finanţarea mass-media. Prin programele sale existente, Comisia va sprijini programele de formare care ajută mass-media să acumuleze cunoştinţe în domeniile specifice cu relevanţă pentru depistarea corupţiei (de exemplu spălarea banilor, finanţarea partidelor politice, domeniul bancar sau pieţele bursiere). De asemenea, Comisia susține și prin alte modalități acțiunile de limitare a corupţiei politice, inclusiv prin finanţarea iniţiativelor societăţii civile[53].

4.6. Îmbunătăţirea statisticilor

În prezent nu există un sistem statistic uniform care să măsoare natura şi amploarea corupţiei sau eficienţa măsurilor de combatere a acesteia la nivelul UE. În continuarea planului de acţiune al UE privind elaborarea unei strategii comune şi coerente a UE de evaluare a criminalităţii şi a justiţiei penale[54] este în curs de redactare un nou plan de acţiune (2011-2015). Ca primă etapă în găsirea unor posibile soluţii pentru elaborarea unui sistem statistic uniform al UE în materie de corupţie, Comisia va înființa un subgrup de experţi în statistică, drept primă măsură în cadrul acțiunilor care vizează instituirea unui sistem statistic uniform al UE în domeniul corupției.

4.7. Integritatea în sport

Corupția din sport este o problemă tot mai vizibilă, cu dimensiuni transfrontaliere, legată în principal de opacitatea transferurilor și de aranjarea meciurilor. Comisia va analiza posibile soluții de combatere cu mai multă eficiență a aranjării de meciuri[55] prin lansarea, în primul rând, a unui studiu privind modul în care legislația națională prevede dispoziții referitoare la corupția din sport. Acesta ar putea oferi temeiuri pentru adoptarea în continuare de măsuri de politică în domeniu, de exemplu posibilitatea de a se institui norme minime privind definirea infracțiunilor din sport.

4.8. Protejarea fondurilor publice ale UE împotriva corupţiei

În urmă cu peste un deceniu, acuzaţiile de corupţie au condus la demisia în bloc a Comisiei şi la înfiinţarea Oficiului European de Luptă Antifraudă (OLAF). Una dintre responsabilitățile esențiale ale OLAF este de a întreprinde anchete administrative pentru combaterea fraudei, a corupției și a altor activități ilegale care afectează interesele financiare ale UE[56].

În 2011 se vor propune mai multe inițiative pentru intensificarea luptei împotriva fraudei și corupției care afectează bugetul public al UE. Comunicarea privind protecţia intereselor financiare ale UE prin intermediul legislației penale și al anchetelor administrative[57] descrie modul în care Comisia intenţionează să protejeze banii contribuabililor la nivelul UE împotriva activităţilor ilegale, inclusiv împotriva ameninţărilor reprezentate de actele de corupţie săvârşite în interiorul şi în afara instituţiilor UE. Comunicarea evidenţiază oportunităţile de îmbunătăţire a cadrului legislativ penal existent, instrumentele procedurale aflate la dispoziţia anchetatorilor şi a procurorilor, precum şi posibilele dezvoltări instituţionale, cum ar fi înfiinţarea Parchetului European.

De asemenea, Comisia intenţionează să adopte o nouă strategie antifraudă care să consolideze politicile financiare ale Uniunii în vederea unei mai bune protejări a intereselor financiare ale UE. Strategia va identifica priorităţile şi domeniile concrete de activitate în scopul extinderii cadrului actual antifraudă al Comisiei, cu accent pe prevenirea fraudelor.

În completarea acestor iniţiative, propunerea Comisiei de modificare a cadrului legal al OLAF[58] are ca scop creşterea eficienţei şi a vitezei anchetelor OLAF, consolidarea garanţiilor procedurale, întărirea cooperării OLAF cu statele membre şi optimizarea guvernanţei acestuia.

5. Accent sporit pe aspectele legate de corupţie în cadrul politicilor externe ale UE 5.1. Ţări candidate, candidaţi potenţiali şi ţări învecinate

Procesul de extindere a UE a reprezentat o modalitate cheie de introducere a unor reforme anticorupţie majore în ţările candidate şi în ţările cu statut de candidat potenţial. Cele mai recente aderări au avut un impact considerabil asupra ponderii efective a politicilor de combatere a corupţiei în cadrul UE. În plus, acestea au evidenţiat faptul că la momentul aderării era încă foarte dificil să se prezinte un istoric al reformelor anticorupţie aplicate şi să se demonstreze ireversibilitatea acestora. Mai mult, în urma aderării a trebuit ca eforturile de combatere a corupţiei să fie monitorizate în continuare.

În cadrele de negociere cu Croaţia şi Turcia din 2005 s-a introdus un capitol specific[59] care vizează o serie de aspecte referitoare la statul de drept, inclusiv reforma sistemului judiciar şi lupta împotriva corupţiei. Reînnoirea consensului privind extinderea[60] a condus la acordarea unei atenţii sporite problematicii statului de drept.

Conştientă că, în absenţa unei voinţe politice puternice, faptul de a investi fondurile UE exclusiv în consolidarea instituţiilor nu poate garanta succesul politicilor de combatere a corupţiei, Comisia şi-a intensificat în 2010 dialogul referitor la statul de drept cu ţările candidate şi cu candidaţii potenţiali. Dialogul reînnoit se bazează pe experienţa dobândită pe parcursul procesului de liberalizare a vizelor. Foile de parcurs cu obiectivele de referinţă pe care ţările aveau obligaţia de a le atinge pentru a beneficia de liberalizarea vizelor s-au dovedit un instrument eficient de motivare şi de prioritizare a reformelor. Scopul dialogului privind statul de drept este să consolideze aceste obiective de referinţă în stadiile timpurii ale procesului de preaderare. Avizele Comisiei privind cererile de aderare la UE înaintate de Albania şi Muntenegru conţin deja recomandări care ar trebui puse în aplicare înainte de începerea negocierilor. Dialogul va fi dublat de prezenţa unor misiuni anuale de experţi derulate cu participarea unor experţi din statele membre ale UE, care astfel se vor implica mai activ în proces.

Bazându-se pe aceste instrumente, Comisia va continua să acorde prioritate maximă monitorizării politicilor de combatere a corupţiei şi va exercita un control riguros încă din stadiile timpurii ale pregătirilor pentru aderare, pentru a obţine garanţii privind sustenabilitatea reformelor. De asemenea, Comisia va promova coordonarea strânsă între finanţatorii internaţionali pentru a evita orice suprapunere şi a canaliza mai eficient resursele investite.

În cadrul politicii europene de vecinătate, Înaltul Reprezentant şi Comisia vor promova procesul de consolidare a capacităţii de luptă împotriva corupţiei în ţările învecinate, ca aspect cheie al susţinerii acordate[61]. Acest lucru este deosebit de important mai ales dacă se au în vedere evenimentele recente din nordul Africii, unde revoltele împotriva regimurilor respective au fost impulsionate şi de dorinţa imperioasă de a eradica mentalităţile bazate pe corupţie din ţările respective.

5.2. Politici de cooperare şi dezvoltare

Sprijinul acordat de către UE pentru întărirea bunei guvernanţe şi a democratizării ca parte a politicii de cooperare şi dezvoltare include şi politicile de combatere a corupţiei[62]. În acest context, Comisia urmăreşte o abordare bazată pe parteneriat, angajându-se într-un dialog cu guvernele ţărilor partenere şi cu societatea civilă, cu statele membre ale UE şi cu alţi donatori. Deşi recunoaşte că, în absenţa voinţei politice în interiorul ţării, este puţin probabil ca sprijinul venit din exterior să dea rezultate, Comisia consideră totuşi că abordările pe bază de stimulente se pot dovedi benefice[63]. Comisia are intenţia de a intensifica dialogul cu ţările partenere privind combaterea fraudelor şi a corupţiei şi de a acorda un sprijin sporit pentru consolidarea capacităţilor, toate acestea conducând spre adoptarea unor strategii naţionale de luptă împotriva corupţiei în toate formele sale. Pe parcursul perioadei de programare şi al procesului de implementare se va acorda o atenţie specială acestor strategii şi punerii lor în aplicare.

În conformitate cu acest obiectiv, Comisia va promova utilizarea mai intensă a principiului condiţionalităţii în domeniul dezvoltării, pentru a încuraja respectarea standardelor internaţionale minime de combatere a corupţiei aşa cum sunt prevăzute în UNCAC şi în alte convenţii internaţionale şi regionale la care aceste ţări sunt părţi. În acelaşi spirit, Comisia va promova utilizarea mai intensă a dispoziţiilor ce reglementează problemele legate de combaterea corupţiei deja prevăzute în bazele juridice privind cooperarea cu ţările partenere, acordând consultaţii specifice în cazurile grave de corupţie şi aplicând sancţiuni dacă nu se instituie măsurile corespunzătoare.

În cele din urmă, Comisia a instituit şi va continua să susţină cadre globale ce au ca scop crearea unor sisteme transparente de extracţie şi comercializare a resurselor naturale şi materiilor prime, cum ar fi aplicarea legislaţiei, guvernanţa şi schimburile comerciale în domeniul forestier[64] şi Iniţiativa privind transparenţa în industriile extractive.

5.3. Politica în domeniul schimburilor comerciale

Politica în domeniul schimburilor comerciale a UE încurajează ţările terţe să respecte, inter alia, drepturile omului şi buna guvernanţă prin intermediul relaţiilor comerciale bilaterale şi al unor instrumente precum sistemul generalizat de preferinţe. Recent, Comisia a propus restructurarea sistemului generalizat de preferinţe[65] consolidând stimulentele acordate pentru respectarea standardelor de bună guvernanţă prin adeziunea la convenţii internaţionale cheie cum ar fi UNCAC şi punerea acestora în aplicare.

Comisia va continua să promoveze includerea în acordurile de liber schimb a unor dispoziţii specifice privind transparenţa achiziţiilor publice internaţionale și, în contextul Organizaţiei Mondiale a Comerţului, extinderea către alte state membre ale OMC a Acordului privind achiziţiile publice, care conţine dispoziţii privind creşterea gradului de transparenţă în cadrul achiziţiilor publice internaţionale, pentru diminuarea riscului de corupţie.

6. Concluzie

Corupţia reprezintă în continuare un motiv de îngrijorare la nivelul UE, aşa cum se întâmplă şi la nivel global. Deşi natura şi amploarea corupţiei variază, aceasta este prezentă în toate statele membre, aducând prejudicii grave de natură economică, socială şi democratică.

Instrumentele internaţionale şi legislaţia UE de combatere a corupţiei există deja, însă punerea lor în aplicare este insuficientă. Comisia face apel la statele membre UE să se asigure că toate instrumentele juridice pertinente sunt integral transpuse în legislaţia proprie şi, ca aspect de importanţă crucială, că ele sunt efectiv monitorizate şi puse în aplicare prin depistarea şi urmărirea în justiţie a infracţiunilor de corupţie, pe baza prevederilor din dreptul penal şi printr-o evidenţă sistematică a sancţiunilor cu caracter disuasiv şi a recuperării activelor.

Pentru îndeplinirea acestui obiectiv este necesar un angajament politic mai ferm din partea tuturor factorilor de decizie din cadrul UE. Mecanismele internaţionale curente de monitorizare şi evaluare nu au generat deocamdată masa critică necesară. Prin urmare, la nivelul UE trebuie întreprinse demersuri care să stimuleze voinţa politică în toate statele membre, în vederea abordării ferme a corupţiei.

În acest scop, Comisia va institui Raportul privind combaterea corupţiei în UE, care va evalua periodic eforturile depuse de către statele membre în acest sens, începând din 2013. În paralel, UE ar trebui să-şi negocieze participarea la Grupul de state împotriva corupţiei al Consiliului Europei (GRECO).

De asemenea, UE ar trebui să continue, în cadrul unei abordări globale, acțiunile sale de combatere a corupţiei prin intermediul tuturor politicilor sale pertinente, interne şi externe. Corupţiei trebuie să i se acorde o atenţie sporită în cadrul procesului de cooperare judiciară şi poliţienească, în cuprinsul unor norme modernizate ale UE privind confiscarea activelor provenite din săvârşirea de infracţiuni şi al unei legislaţii revizuite a UE în materie de achiziţii publice, în cadrul unor statistici îmbunătăţite privind infracţionalitatea în UE şi al unei politici consolidate de luptă împotriva fraudei care să protejeze interesele financiare ale UE, în cadrul procesului de extindere a UE şi prin utilizarea pe scară mai amplă a condiţionalităţii în cadrul politicilor de cooperare şi dezvoltare ale UE. În acelaşi timp ar trebui dezvoltat în continuare, cu sprijinul Comisiei, dialogul public-privat la nivelul UE referitor la modalităţile de prevenire a corupţiei în mediul de afaceri.

În mod realist, aceste iniţiative nu vor eradica fenomenele de corupţie în interiorul sau în afara UE. Cu toate acestea, dacă sunt aplicate concomitent, ele vor contribui la reducerea acestei probleme, în beneficiul tuturor.

[1]               În prezenta comunicare se foloseşte definiţia generală a corupţiei, adoptată în cadrul Programului global împotriva corupţiei derulat de Organizaţia Naţiunilor Unite: „abuz de putere în scopul obţinerii unui câştig personal”, definiţie care se aplică atât corupţiei din sectorul public cât şi celei din sectorul privat.

[2]               78%, conform sondajului Eurobarometru 2009 privind corupţia. Sondajul se realizează la intervale de doi ani. Conform cercetărilor efectuate de Transparency International, 7-11% dintre cetăţenii UE oferă mită în fiecare an, cf. http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/gcb. Într-unul dintre studii se sugerează că, din cauza corupţiei, costul total al contractelor comerciale creşte cu până la 20-25%: http://www.nispa.org/files/conferences/2008/papers/200804200047500.Medina_exclusion.pdf.

[3]               Costurile economice totale ale corupţiei nu sunt uşor de calculat. Suma citată se bazează pe estimările efectuate de organisme şi instituţii specializate precum Camera de Comerţ Internaţională, organizaţia Transparency International, iniţiativa „Global Compact” a ONU, Forumul Economic Mondial sau publicaţia „Clean Business is Good Business” din 2009, care sugerează că la nivel mondial corupţia se ridică la 5% din PIB.

[4]               De la 6,23 în 2000 la 6,30 în 2010, dintr-un scor maxim de 10. În indicele 2010, deşi nouă state membre s-au clasificat printre cele mai puţin corupte 20 de ţări ale lumii, alte opt state membre au primit un scor mai mic de 5. Principalele constatări şi tendinţe rezultate din indicele privind UE, respectiv existenţa unor diferenţe clare între statele membre la nivel individual, nouă dintre ele fiind clasificate printre cele mai performante din punct de vedere al combaterii corupţiei, iar zece – printre cele mai puţin performante, au primit confirmare din partea indicatorilor mondiali privind guvernarea ai Băncii Mondiale. A se vedea şi http://info.worldbank.org/governance/wgi/worldmap.asp

[5]               Comisia a solicitat depunerea unor astfel de eforturi în 2003, COM(2003) 317 final.

[6]               Decizia-cadru 2003/568/JAI a Consiliului privind combaterea corupţiei în sectorul privat (JO L 192, 31.7.2003, p. 54).

[7]               Decizia Consiliului 2008/801/CE (JO L 287, 25.9. 2008, p. 1).

[8]               Articolul 83 alineatul (1) din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene menţionează corupţia printre delictele în cazul cărora se pot institui directive care să impună reguli minime pentru definirea infracţiunilor şi a sancţiunilor, întrucât corupția are adeseori implicații care depăşesc graniţele interne şi externe ale UE. Atât corupţia la nivel transfrontalier, cât şi alte forme de corupţie, precum corupţia în cadrul sistemului judiciar, pot să afecteze negativ concurenţa şi fluxurile de investiţii.

[9]               A se vedea secţiunile 4 şi 5.

[10]             Comisia nu are competența de a introduce acțiuni în instanță împotriva statelor membre pe motiv că nu au transpus măsurile adoptate în cadrul celui de al treilea pilon al tratatului, înainte de intrarea în vigoare a TFUE. Astfel de acțiuni vor fi posibile de la data de 1 decembrie 2014, în temeiul articolului 10 din Protocolul nr. 36 privind dispozițiile tranzitorii ale Tratatului de la Lisabona.

[11]             A se vedea secţiunea 3.

[12]             A se vedea secţiunea 2.2 şi Raportul Comisiei către Consiliu privind modalităţile de participare a UE la GRECO, COM(2011) yyy.

[13]             Pentru două dintre statele membre există încă din 2006 un mecanism specific de monitorizare, respectiv mecanismul de cooperare şi de verificare (MCV) pentru România şi Bulgaria (Deciziile 2006/928/CE şi 2006/929/CE ale Comisiei din 13 decembrie 2006 (JO L 354, 14.12.2006, pp. 56, 58). MCV a fost creat ca soluţie ad-hoc pentru deficienţele serioase constatate în pragul aderării la UE. În acest context, Comisia efectuează verificări în baza mai multor obiective de referinţă predefinite în domeniul reformelor în justiţie şi al combaterii corupţiei, precum şi în domeniul luptei împotriva crimei organizate în cazul Bulgariei.

[14]             Convenţia penală privind corupţia (ETS 173, adoptată la 27 ianuarie 1999) şi protocolul adiţional la aceasta (ETS 191, adoptat la 15 mai 2003); Convenţia civilă privind corupţia (ETS 174, adoptată la 4 noiembrie 1999) şi cele douăzeci de principii directoare pentru lupta împotriva corupţiei [Rezoluţia Comitetului de Miniştri a Consiliului Europei (97) 24].

[15]             http://www.oecd.org/document/12/0,3343,en_2649_34859_35692940_1_1_1_1,00.html

[16]             http://www.transparency.org/global_priorities/international_conventions

[17]             Decizia Consiliului 2008/801/CE (JO L 287, 25.9.2008, p. 1).

[18]             A se vedea Raportul Comisiei către Consiliu privind modalităţile de participare a UE la GRECO, COM(2011) 307.

[19]             Documentul Consiliului 17024/09, adoptat de către Consiliul European la 10/11 decembrie 2009, JO C 115, p. 1. A se vedea de asemenea Rezoluţia Consiliului 6902/05, adoptată la 14.4.2005, în care se solicită Comisiei să ia în considerare şi elaborarea unui mecanism de evaluare şi monitorizare reciprocă.

[20]             Declaraţia scrisă nr. 2/2010 privind eforturile de combatere a corupţiei ale Uniunii, adoptată de Parlamentul European la 18 mai 2010.

[21]             ETS 173, 27.1.1999.

[22]             ETS 174, 4.11.1999.

[23]             Rezoluţia Comitetului de Miniştri a Consiliului Europei (97) 24.

[24]             Rezoluţia Adunării generale a Organizaţiei Naţiunilor Unite 58/4 din 31 octombrie 2003.

[25]             Adoptată la Conferinţa de negociere din 21 noiembrie 1997.

[26]             Vor fi luate în considerare evaluările relevante efectuate de societatea civilă. Printre acestea se numără studiul în derulare efectuat de Trasparency International cu privire la sistemele naționale de integritate (National Integrity Systems) din UE.

[27]             A se vedea Raportul Comisiei către Consiliu privind modalităţile de participare a UE la GRECO, COM(2011) 307.

[28]             JO C 195, 25.6.1997, p. 2-11.

[29]             JO L 192, 31.7.2003, p. 54.

[30]             COM(2007) 328 final.

[31]             COM(2011) 309 final. În raport se constată că numai 9 state membre (respectiv Belgia, Bulgaria, Republica Cehă, Franţa, Irlanda, Cipru, Portugalia, Finlanda şi Marea Britanie) au transpus corect toate elementele infracţiunii, conform articolului 2 din decizia-cadru.

[32]             Austria, Germania, Italia.

[33]             ETS 173, 27.1.1999.

[34]             Austria, Republica Cehă, Estonia, Finlanda, Germania, Ungaria, Italia, Lituania, Malta, Polonia, Portugalia, Spania.

[35]             Danemarca, Germania, Irlanda, Italia, Luxemburg, Portugalia şi Marea Britanie.

[36]             ETS 174, 4.11.1999.

[37]             Republica Cehă, Germania, Irlanda.

[38]             Cipru, Letonia, Lituania, Malta, România. Aceste state membre nu sunt membre ale OCDE. Bulgaria este singurul stat membru care a adoptat convenția, deși nu este membru OCDE.

[39]             OLAF a început cu analiza sistematică a cazurilor de corupţie în vederea identificării ameninţărilor la care este expus bugetul UE şi a punctelor vulnerabile ale acestuia.

[40]             A se vedea Raportul Comisiei către Consiliu privind modalităţile de participare a UE la GRECO, COM(2011) 307.

[41]             Anexa III la Declaraţia liderilor G-20 cu ocazia summitului de la Seul, 11-12 noiembrie 2010.

[42]             Decizia 2008/852/JAI a Consiliului, JO L 301, 12.11.2008, p. 38.

[43]             Raportul Comisiei către Parlamentul European şi Consiliu întemeiat pe articolul 8 din Decizia Consiliului 2007/845/JAI din 6 decembrie 2007 privind cooperarea dintre oficiile de recuperare a creanţelor din statele membre în domeniul urmăririi şi identificării produselor provenite din săvârşirea de infracţiuni sau a altor bunuri având legătură cu infracţiunile [COM(2011) 176 final]. Raportul adresat de către Comisie Parlamentului European şi Consiliului în temeiul articolului 22 din Decizia-cadru 2006/783/JAI a Consiliului din 6 octombrie 2006 privind aplicarea principiului recunoaşterii reciproce pentru hotărârile de confiscare [COM(2010) 428]. Raportul Comisiei în temeiul articolului 6 din Decizia-cadru 2005/212/JAI a Consiliului din 24 februarie 2005 privind confiscarea produselor, a instrumentelor şi a bunurilor având legătură cu infracţiunea [COM(2007) 805 final]. Raportul Comisiei în temeiul articolului 14 din Decizia-cadru 2003/577/JAI a Consiliului din 22 iulie 2003 privind executarea în Uniunea Europeană a ordinelor de îngheţare a bunurilor sau a probelor [COM(2008) 885 final].

[44]             Directiva 2005/60/CE (JO L 309, 25.11.2005, p. 15).

[45]             Conform articolului 21 alineatul (2) litera (b) din Directiva 2005/60/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 26 octombrie 2005 privind prevenirea utilizării sistemului financiar în scopul spălării banilor şi finanţării terorismului, „Unitatea de Informaţii Financiare se instituie ca o unitate centrală naţională. Ea este responsabilă cu primirea (şi, în măsura posibilului, solicitarea), analizarea şi comunicarea către autorităţile competente a informaţiilor divulgate care se referă la posibile spălări de bani, posibile finanţări ale terorismului sau care sunt solicitate de legislaţia sau reglementările naţionale. Unitatea dispune de resurse adecvate pentru a-şi îndeplini sarcinile”.

[46]             Directiva 2004/18/CE privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziţii publice de lucrări, de bunuri şi de servicii (JO L 134, 30.4.2004, p. 114) şi Directiva 2004/17/CE de coordonare a procedurilor de atribuire a contractelor de achiziţii în sectoarele apei, energiei, transporturilor şi serviciilor poştale (JO L 134, 30.4.2004, p. 1).

[47]             Cartea verde privind modernizarea politicii UE în domeniul achiziţiilor publice. Către o piaţă europeană a achiziţiilor publice mai performantă, COM(2011) 15 final.

[48]             Concluziile celui de al cincilea raport privind coeziunea economică, socială și teritorială: viitorul politicii de coeziune, COM(2010)642 final.

[49]             Regulamentul (CE) nr. 1606/2002 al Parlamentului European și al Consiliului din 19 iulie 2002 (JO L 243, 11.9.2002, p. 1).

[50]             Directiva 2006/43/CE privind auditul legal al conturilor anuale şi al conturilor consolidate, de modificare a Directivelor 78/660/CEE şi 83/349/CEE ale Consiliului şi de abrogare a Directivei 84/253/CEE a Consiliului (JO L 157, 9.6.2006, p. 87).

[51]             Cartea verde privind politica de audit: lecţiile crizei, COM(2010) 561 final.

[52]             În ultimii ani s-au adus în mod repetat acuzaţii privind legăturile existente între politicieni şi patronii unor societăţi comerciale sau societăţi mass-media influente, în special în ceea ce priveşte finanţarea campaniilor electorale.

[53]             Acest sprijin este asigurat prin programul specific privind „Prevenirea și combaterea criminalității”.

[54]             COM(2006) 437 final.

[55]             COM(2011) 12 final.

[56]             OLAF întocmește rapoarte anuale cu privire la activitățile desfășurate, a se vedea http://ec.europa.eu/anti_fraud/reports/olaf_en.html.

[57]             Comunicarea privind protecţia intereselor financiare ale Uniunii Europene prin intermediul legislaţiei penale şi prin anchete administrative: o politică integrată de protejare a fondurilor contribuabililor, COM(2011) 293 final.

[58]             COM(2011) 135 final.

[59]             Capitolul 23.

[60]             Consensul reînnoit privind extinderea, aprobat la 14 şi 15 decembrie 2006.

[61]             Comunicare comună către Parlamentul European, Consiliu, Comitetul Economic și Social European și Comitetul Regiunilor – Un nou răspuns la o vecinătate în schimbare, COM(2011) 303 final.

[62]             Comunicarea privind guvernanţa şi dezvoltarea, COM(2003) 615 final, şi Comunicarea privind guvernanţa în cadrul consensului european privind dezvoltarea: către o abordare armonizată în Uniunea Europeană, COM (2006) 421 final.

[63]             De exemplu, iniţiativa în materie de guvernanţă pentru ţările din Africa, Caraibe şi Pacific, care a luat forma unei „tranşe de stimulente” în valoare de 2,7 miliarde EUR, menite să încurajeze voinţa politică de reformă.

[64]             Comunicarea referitoare la planul de acţiune comunitar privind aplicarea legislaţiei, guvernanţa şi schimburile comerciale în domeniul forestier, COM(2003) 251 final.

[65]             COM(2011) 241 final.