10.12.2010   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 334/1

I.

A melhoria da gestão financeira da União Europeia e das disposições que obrigam a Comissão a responsabilizar-se pela sua gestão dos fundos constitui uma tarefa importante. A legislação pode desempenhar um papel considerável neste processo – e as correcções propostas incluem alterações que auxiliarão os gestores a tomarem decisões sensatas: algumas das alterações propostas implicam uma considerável simplificação de procedimentos. Mas a legislação por si só não é suficiente: as principais melhorias são conseguidas através das acções dos gestores da Comissão, das outras instituições e dos Estados-Membros.

II.

A Comissão descreveu esta proposta como ultrapassando o âmbito normal da revisão trienal. Porém, na prática, as alterações propostas são menos ambiciosas do que o que se refere. Por exemplo (ponto 42), a exposição de motivos refere-se à transferência do regime de subvenções de uma gestão baseada nos meios utilizados para um sistema baseado em resultados obtidos. Na prática, embora se verifiquem algumas inovações como disposições relativas à concessão de prémios, as propostas não contemplam essa aspiração.

III.

A proposta da Comissão sobre as receitas afectadas externas tem uma base sólida, mas revela-se desnecessário manter uma categoria de receitas afectadas internas (pontos 6 a 9).

IV.

A Comissão apresenta propostas sobre um risco de erro tolerável. O Tribunal observa que a definição e a aplicação do conceito de risco tolerável estão rodeadas de considerável incerteza e que a proposta da Comissão parece utilizar o conceito de risco tolerável apenas como base para avaliar o nível de pagamentos irregulares de fundos que deve ser considerado como aceitável a posteriori. O Tribunal sugere que o Parlamento e o Conselho considerem se o Regulamento Financeiro deverá exigir à Comissão que aperfeiçoe o seu exame das propostas de despesas na altura em que são apresentadas e melhore o seu diagnóstico das causas dos erros. O Regulamento Financeiro não deverá tentar restringir a responsabilidade do Tribunal à decisão relativa a um nível adequado de materialidade (pontos 10 a 23).

V.

A proposta da Comissão sobre as modalidades de gestão implica a exigência significativa de uma declaração de gestão sobre a utilização de todos os fundos cuja gestão é partilhada com os Estados-Membros. As propostas colocam, contudo, questões de custo, de viabilidade e de responsabilidade que requerem uma cuidadosa apreciação (pontos 24 a 36).

VI.

O Tribunal recomenda que o regulamento de execução tome em conta anteriores comentários do Tribunal a respeito das contas fiduciárias (pontos 38 a 41).

VII.

A inserção no Regulamento Financeiro de uma base jurídica específica para a utilização de instrumentos financeiros é adequada. No entanto, o Tribunal observa que o aditamento proposto ao Regulamento Financeiro não contempla a questão da propriedade. Não é claro se a Comissão espera registar todos os instrumentos financeiros no balanço da União Europeia (pontos 43 a 47).

VIII.

Partes substanciais das propostas sobre auditoria externa restringiriam a possibilidade de o Tribunal assumir eficazmente as responsabilidades que lhe são conferidas pelo Tratado. O Tribunal recomenda assim que o Parlamento e o Conselho rejeitem a maior parte dessas propostas (pontos 48 a 69).

IX.

A Comissão propõe a criação de fundos fiduciários europeus. O Tribunal chama a atenção do Parlamento e do Conselho para as questões de administração, de responsabilização e de auditoria colocadas por esta proposta (pontos 70 a 78).

X.

A criação de um «Regulamento Financeiro-Tipo simplificado» para os propostos organismos especiais resultantes de parcerias público-privadas não requer explicitamente a consulta do Tribunal. O Tribunal considera importante que esse documento não restrinja de nenhum modo a sua capacidade de auditar a utilização dos fundos da UE (pontos 79 a 81).

XI.

O Tribunal recomenda a continuação do reforço da disposição sobre pré-financiamentos, juntamente com acções de gestão no sentido de evitar uma excessiva acumulação de pré-financiamentos não apurados (pontos 86 a 89).

XII.

As propostas implicam alguma simplificação das disposições relativas à elaboração e à prestação das contas. O Tribunal recomenda além disso que a Comissão reitere e esclareça o seu compromisso de elaborar demonstrações financeiras em conformidade com as normas internacionalmente aceites (pontos 90 a 93).

XIII.

O Tribunal recomenda que a Comissão clarifique a proposta de auditoria das agências com vista a optimizar a contribuição que esta proposta poderá dar para uma garantia global da legalidade e da regularidade das despesas (pontos 94 a 99).

XIV.

O Tribunal sugere um exame dos requisitos em matéria de elaboração de relatórios (pontos 101 e 102).

XV.

No seu conjunto, as propostas constantes da reformulação do Regulamento Financeiro concederão à Comissão oportunidades de melhorar a transparência e a gestão financeira. A simplificação da legislação sectorial continua, no entanto, a constituir uma via importante para uma significativa melhoria dos resultados.

1.

A proposta da Comissão [COM(2010) 260 final] contém grande número de propostas de alterações específicas dos artigos do Regulamento Financeiro. A exposição de motivos dessa proposta resume a intenção e a natureza das alterações de grupos de artigos. O parecer do Tribunal acompanha, sempre que possível, a estrutura da exposição de motivos da Comissão.

2.

O presente parecer faz referência, quando necessário, ao texto da Comissão [SEC(2010) 639/2], indicando alterações possíveis ao seu regulamento que estabelece as normas de execução do Regulamento Financeiro. Não pretende comentar esse texto no seu conjunto.

3.

A melhoria da gestão financeira da União Europeia e das disposições que obrigam a Comissão a responsabilizar-se pela sua gestão dos fundos constitui uma tarefa importante. As alterações do Regulamento Financeiro podem desempenhar um papel considerável neste processo – e as correcções propostas incluem grande número de alterações desejáveis que estimularão a continuação do processo. Contudo, e como o Tribunal assinalou noutro local (3), melhorar a qualidade das despesas da UE implica simplificar e aperfeiçoar a legislação sectorial, em conjugação com outras iniciativas visando apoiar, estimular e exigir uma boa actuação por parte dos gestores da Comissão, das outras instituições e dos Estados-Membros. Uma legislação complexa não é susceptível de produzir os melhores resultados pretendidos por todas as partes interessadas da UE.

4.

Em alguns casos, os pontos que se seguem apresentam sugestões específicas de alterações das propostas da Comissão. Essas alterações são apresentadas no anexo.

5.

A Comissão propõe uma série de alterações ao Título II do Regulamento Financeiro, que se ocupa dos princípios orçamentais. O Tribunal observa que essas alterações (nomeadamente as medidas destinadas a simplificar as disposições relativas à cobrança de juros) se destinam geralmente a simplificar e a facilitar o funcionamento do orçamento, embora respeitando os princípios orçamentais: à excepção de dois casos (tratamento das receitas afectadas e risco de erro tolerável), o Tribunal não tece comentários específicos.

6.

O Regulamento Financeiro actual apresenta (no artigo 18.o) vários tipos de «receitas afectadas», as quais deverão ser utilizadas para financiar rubricas específicas das despesas. O artigo 10.o do texto existente estipula que as receitas não utilizadas transitam automaticamente para o exercício seguinte. A Comissão propõe:

7.

A proposta da Comissão é razoável no que se refere às receitas afectadas externas. Os Governos e outras entidades que tenham contribuído, por exemplo, para programas de investigação ou de ajuda gostariam de poder certificar-se de que os seus fundos foram utilizados para os fins previstos.

8.

No entanto, revela-se desnecessário manter uma categoria de receitas afectadas internas. As receitas geradas internamente podem ser tratadas através do processo orçamental normal.

9.

O Tribunal recomenda que o Parlamento e o Conselho adoptem a proposta da Comissão unicamente em relação às receitas afectadas externas.

10.

O artigo 28.o-B da proposta da Comissão obriga (e não permite meramente) a autoridade legislativa a decidir sobre o nível de risco de erro tolerável «para um grau de agregação adequado das rubricas orçamentais». Essa decisão deve ser «tida em conta» durante o processo anual de quitação. O nível de risco tolerável deve assentar numa análise dos custos e dos benefícios dos controlos. Os Estados-Membros e as entidades e pessoas que gerem fundos da UE devem, mediante pedido, apresentar um relatório à Comissão sobre os custos dos controlos das despesas da UE por si suportados.

11.

O considerando 27 acrescenta alguns pormenores:

12.

O Tribunal apresenta a seguir observações relativas ao objectivo, à definição, à estimativa e à aplicação de um nível de risco tolerável, bem como às responsabilidades das instituições.

13.

O Tribunal observou anteriormente (Parecer n.o 1/2010) que uma análise dos custos e benefícios dos programas de despesas e dos prováveis riscos de erro poderá fornecer informações para um exame do regime regulamentar e da estrutura de gestão dos programas em causa. Por outras palavras, a Comissão deverá considerar as insuficiências dos actuais sistemas e analisar os custos e benefícios de várias possíveis alterações. Quando for difícil obter um elevado nível de conformidade com as normas do regime, parecem possíveis algumas opções. Estas poderão incluir a simplificação das normas do regime, uma nova concepção do programa, a intensificação dos controlos, a tolerância de um nível mais elevado de não conformidade ou, se necessário, a cessação da actividade.

14.

A proposta da Comissão para o artigo 28.o-B parece, pelo contrário, utilizar o conceito de risco tolerável apenas como base para decidir o nível de utilização irregular de fundos que deve ser considerado como aceitável a posteriori. A proposta não exige, por exemplo, que a Comissão avalie o custo dos sistemas administrativos e de controlo ou a taxa provável de não conformidade, nem que defina as opções de simplificação consideradas ao propor quaisquer novos regimes de despesas (por exemplo, ao analisar os programas de despesas da União a partir de 2014).

15.

Presentemente, o Regulamento Financeiro é omisso quanto às responsabilidades da Comissão ao elaborar novas propostas de despesas (salvo no artigo 49.o, que refere a necessidade de um acto de base). É de considerar se o Regulamento Financeiro deverá exigir que a Comissão elabore uma estimativa dos níveis prováveis de não conformidade, efectue uma avaliação de impacto e avalie os prováveis custos gerais e de controlo antes de apresentar novas propostas de despesas.

16.

Embora o «nível de risco tolerável» deva ser definido pela autoridade legislativa em termos numéricos, os parâmetros envolvidos não foram claramente definidos. Tal como atrás referido, os domínios de despesas a cobrir são, estranhamente, definidos com mais pormenor no projecto de considerando do que no projecto de artigo. É igualmente significativo o facto de o texto proposto não esclarecer se o risco de erro deve ser considerado em relação ao montante de despesas declaradas como correctamente executadas pelos beneficiários finais (medida válida) ou ao volume de pagamentos efectuados pela Comissão (incluindo adiantamentos, que são de reduzida relevância para mostrar se as despesas foram legais e regulares em domínios como a gestão partilhada ou a investigação).

17.

Não é claro na proposta relativa ao artigo 28.o-B se os «custos dos controlos» deverão incluir os custos suportados pelos beneficiários. Pode argumentar-se que o deverão se for estabelecido um nível de risco tolerável comparando custos marginais e benefícios de controlos adicionais, como a Comissão pretende nas suas comunicações. O texto também não especifica se os custos suportados pela Comissão serão tidos em consideração.

18.

Se a autoridade legislativa aceitasse elementos das propostas da Comissão, seria necessário examinar atentamente como medir se o risco de erro fora na realidade limitado a um nível tolerável.

19.

Tal como o Tribunal referiu nos seus comentários à comunicação da Comissão «Para um entendimento comum do conceito de risco de erro admissível» [COM(2008) 866], de 2008, o conceito de nível de erro ou risco de erro admissível coloca questões que o Parlamento e o Conselho deverão debater e decidir, tanto como legisladores como no contexto do procedimento de quitação. A proposta da Comissão reflecte, portanto, adequadamente a repartição de responsabilidades entre as instituições.

20.

A definição do nível de materialidade, pelo contrário, depende de uma decisão do auditor externo. O Tribunal de Contas é obrigado a definir um «limiar de materialidade» em conformidade com as normas internacionais de auditoria.

21.

Essas normas exigem que o auditor externo:

22.

O Tribunal observa que, se o Parlamento Europeu e o Conselho pretendessem definir limiares para o risco de erro tolerável, poderiam fazê-lo em actos não vinculativos, por exemplo orientações, em vez de legislação.

23.

O Tribunal recomenda que o Parlamento Europeu e o Conselho analisem a proposta da Comissão tomando em conta as considerações atrás expostas. As condições em que as autoridades de quitação concedem a quitação são da competência dessas mesmas autoridades de quitação. O Tribunal salienta, no entanto, que a definição e a aplicação do conceito de risco tolerável estão rodeadas de considerável incerteza. O Tribunal sugere que o Parlamento e o Conselho considerem se o Regulamento Financeiro deverá exigir à Comissão que aperfeiçoe o seu exame das propostas de despesas na altura em que são apresentadas e melhore o seu diagnóstico das causas dos erros. O Regulamento Financeiro não deverá tentar restringir a responsabilidade do Tribunal quanto à determinação do nível adequado de materialidade.

24.

A Comissão propõe reduzir o actual número de modalidades de gestão definidas no Regulamento Financeiro a duas: directa e indirecta. Todas as despesas cuja gestão é partilhada com os Estados-Membros seriam sujeitas a disposições administrativas concebidas à semelhança das disposições vigentes para a agricultura.

25.

Os organismos a quem foi confiada pelos Estados-Membros a responsabilidade pela gestão das despesas devem ter de garantir que estas são sujeitas a uma auditoria externa independente e apresentar uma «declaração de fiabilidade da gestão» quanto à integralidade e à exactidão das contas, ao funcionamento dos sistemas de controlo, bem como à regularidade das despesas sob a sua gestão. Esta declaração, acompanhada do parecer de um organismo de auditoria independente, deve ser apresentada antes de 1 de Fevereiro (sendo um relatório de síntese exigido até 15 de Fevereiro se mais de um organismo for responsável pela realização de despesas).

26.

A exigência normal de uma declaração atempada da gestão melhorará consideravelmente a oportunidade e a coerência da elaboração de relatórios em matéria financeira e de gestão.

27.

No entanto, as propostas da Comissão não simplificam as disposições administrativas. Colocam uma série de questões, entre as quais as seguintes:

Além disso, o benefício global da proposta não foi especificado (ver pontos 35 e 36).

28.

As alterações propostas ao Regulamento Financeiro incluem a supressão da anterior definição da função dos Estados-Membros como realizando «tarefas de execução». É essencial que as responsabilidades da Comissão sejam claramente definidas no que se refere à gestão partilhada (4). Essa definição deverá incluir a fixação de prazos para as actividades descritas no artigo 53.o-A, alínea b), e a exigência de que a Comissão adopte uma decisão reconhecendo o montante final de despesas a cargo do orçamento no exercício em causa.

29.

Tem-se verificado ao longo dos anos uma tendência para as despesas agrícolas do orçamento da UE serem afectadas por um nível mais reduzido de erro do que outros domínios das despesas operacionais. No entanto, as diferenças entre as despesas agrícolas e as de outros domínios são flagrantes. Os beneficiários das despesas da Política Agrícola Comum desempenham normalmente a actividade exigida, realizando as autoridades nacionais controlos antes de efectuarem os pagamentos; cerca de 70 % das despesas são calculadas com base não no reembolso dos custos mas em critérios objectivos, por exemplo terras elegíveis para pagamento ao abrigo do Regime de Pagamento Único.

30.

No que se refere às despesas em domínios como os Fundos Estruturais, a Educação e Cultura e a Justiça e Assuntos Internos, os beneficiários de subsídios são diversos e recebem uma contribuição da UE para actividades em curso co-financiadas por outras fontes. Os pagamentos são efectuados antes de os custos serem incorridos, sendo os pedidos aceites com base em declarações de que os custos elegíveis foram de facto incorridos.

31.

Assim, o sistema contabilístico do organismo gestor dos pagamentos não fornece um registo directo do direito ao pagamento, mas um registo indirecto das declarações efectuadas por outros organismos. Além disso, os controlos de (por exemplo) um programa de infra-estruturas, um programa de capital de risco ou um programa de formação podem ser diferentes quanto ao seu calendário e natureza.

32.

Desse modo, a reprodução das disposições administrativas relativas aos pagamentos agrícolas não será necessariamente fácil. Também não se pode considerar que a alteração proposta transferirá automaticamente para outras partes do orçamento as vantagens manifestas do actual sistema de tratamento das despesas agrícolas.

33.

Não existem indicações dos custos prováveis da criação das estruturas referidas no artigo 53.o-A. A inclusão de uma avaliação de impacto das propostas ajudaria a avaliar os referidos custos.

34.

As propostas apresentadas neste artigo parecem representar um investimento considerável para a obtenção de informações mais exactas sobre os custos reembolsáveis incorridos pelos beneficiários. Embora tal seja desejável se os sistemas de pagamento se mantiverem como actualmente, a exposição de motivos do Regulamento Financeiro propõe a transição para um «sistema baseado no desempenho, assente na definição de indicadores e de objectivos». A introdução desse sistema poderá implicar a adopção de um quadro administrativo diferente.

35.

A proposta da Comissão tem semelhanças significativas com as ideias expostas no Parecer n.o 2/2004 sobre o modelo de «auditoria única» («single audit») (e proposta para um Quadro do Controlo Interno Comunitário). Ambos incluem um sistema de verificações coordenadas das despesas em todo o orçamento, em forma de pirâmide, como base da garantia global ao nível da Comissão. Embora as propostas apresentadas no projecto de Regulamento Financeiro possam contribuir para essa «pirâmide de garantia», a proposta da Comissão não mostra de que modo essas informações serão utilizadas para chegar à conclusão de que as contas são exactas e de que todos os fluxos de despesas estão isentos de erros materiais.

36.

O Tribunal recomenda que o Parlamento e o Conselho considerem as propostas da Comissão à luz dos comentários atrás apresentados. Observa em especial que as propostas combinam questões de arquitectura institucional e questões de garantia no que se refere à fiabilidade das informações contabilísticas, à legalidade e à regularidade das despesas e ao perfil de risco dos programas de despesas. Seria, por exemplo, possível obter uma declaração de gestão para cada programa de despesas sem insistir que cada um deles tenha as mesmas disposições organizativas.

37.

O Tribunal não tece comentários sobre as propostas do projecto de Regulamento Financeiro.

38.

A Comissão propõe que sejam abertas contas fiduciárias em seu nome e por sua conta (sob a responsabilidade do gestor orçamental responsável pela execução do programa ou acção, em concertação com o contabilista da Comissão). Estas contas serão geridas por uma entidade referida no n.o 1, ponto 2), alíneas c) e d), do artigo 53.o, a saber, instituições financeiras a quem foi confiada a execução dos instrumentos financeiros, o Banco Europeu de Investimento (BEI) e o Fundo Europeu de Investimento (FEI).

39.

O Tribunal já auditou anteriormente a gestão das contas fiduciárias por parte da Comissão (por exemplo no Relatório Especial n.o 5/2009), tendo concluído, entre outros elementos, que não existem regras claras para a criação de contas fiduciárias.

40.

A Comissão já utiliza contas fiduciárias há muitos anos, ao executar programas e acções como operações de capital de risco ou garantias para PME. Esta nova disposição fornece a base jurídica para a abertura de novas contas fiduciárias. Não requer que o gestor orçamental responsável pela execução do programa ou acção dependa do acordo do contabilista da Comissão em relação às contas fiduciárias já existentes nem que estabeleça regras para a sua utilização e controlo.

41.

O Tribunal sugere que, ao finalizar o texto das normas de execução, a Comissão tome em conta os comentários constantes dos pontos 30 a 32 do Relatório Especial n.o 5/2009 do Tribunal.

42.

A Comissão apresenta numerosas propostas de adaptação do sistema de reembolso de custos (permitindo continuar a utilizar montantes únicos, tabelas de preços unitários, etc.). No entanto, as propostas de alteração do Regulamento Financeiro fornecem poucas explicações sobre o modo como se fará a transição para um sistema baseado no desempenho. Existe, portanto, uma diferença entre a aspiração da exposição de motivos [que afirma ser seu objectivo «a transferência do regime de subvenções de uma gestão baseada nos custos reais (meios utilizados) para um sistema baseado em resultados (resultados obtidos), a fim de visar de forma mais precisa os objectivos prosseguidos e introduzir uma considerável simplificação das exigências processuais e documentais no interesse dos beneficiários e facilitar a utilização de montantes únicos»] e a realidade das alterações propostas. As propostas de prémios podem indiciar um afastamento do reembolso de custos. Se a Comissão pretender realizar progressos significativos no sentido de um sistema de reembolsos baseado no desempenho, terá de abordar esta matéria nas normas de execução e/ou na legislação sectorial.

43.

Este novo título fornece um quadro legislativo para a utilização dos instrumentos financeiros. Nos termos das suas disposições, a Comissão pode executar instrumentos financeiros na modalidade de gestão directa ou na modalidade de gestão indirecta, confiando tarefas ao BEI, ao FEI ou a outras instituições financeiras. Anteriormente, os instrumentos financeiros foram tratados como excepções às disposições normais em matéria de subvenções.

44.

A inserção no Regulamento Financeiro de uma base jurídica específica para a utilização de instrumentos financeiros é adequada, pelas razões explicadas pela Comissão. Contudo, o Tribunal observa que as orientações fornecidas pelo aditamento proposto ao Regulamento Financeiro não contemplam a questão da propriedade: não é claro se a Comissão espera registar todos os instrumentos financeiros no balanço da União Europeia, como deverá fazer em conformidade com as normas contabilísticas internacionalmente reconhecidas (5) (ver igualmente os pontos 46 e 92).

45.

O Tribunal já auditou anteriormente a gestão dos diferentes instrumentos financeiros por parte da Comissão, do BEI, do FEI e de outros intermediários financeiros (por exemplo no Relatório Especial n.o 1/2009 e no Relatório Anual relativo ao exercício de 2008), tendo concluído designadamente que, em alguns casos, o acompanhamento da utilização dos instrumentos financeiros pela Comissão ou pelos intermediários financeiros a quem é confiada a sua gestão não é adequado.

46.

A Comissão tenciona alargar o seu recurso aos instrumentos financeiros, para o que necessitará de acompanhar a sua utilização e investir na formação de pessoal para gerir os riscos associados (6). Necessitará igualmente de garantir que o pessoal está consciente da necessidade de transparência (incluindo a divulgação de informações em conformidade com as normas contabilísticas internacionalmente aceites).

47.

O Tribunal recomenda que o Parlamento Europeu e o Conselho solicitem à Comissão esclarecimentos mais pormenorizados no que se refere à propriedade dos instrumentos financeiros e à maneira como espera que estes sejam contabilizados e referidos nas demonstrações financeiras da UE. O Tribunal recomenda, além disso, que a Comissão inclua nas normas de execução políticas adequadas de acompanhamento da utilização dos instrumentos financeiros, incluindo os executados na modalidade de gestão indirecta. Deverá igualmente reforçar a capacidade do seu pessoal para trabalhar com instrumentos financeiros relativamente complexos.

48.

A Comissão apresenta uma série de propostas relevantes para o Relatório Anual (artigos 129.o, 143.o e 144.o-A) e para os relatórios especiais (artigo 144.o) do Tribunal. A Comissão (principal entidade auditada pelo Tribunal) não consultou o Tribunal (auditor externo da Comissão) antes de propor estas alterações às disposições relativas às auditorias do Tribunal.

49.

A Comissão propõe (para além de algumas alterações na ordem dos elementos do artigo 143.o):

50.

O Tribunal não tece comentários sobre as alterações propostas aos n.os 4 e 6 do artigo 143.o.

51.

A proposta de inserir uma referência ao procedimento contraditório nos n.os 1 e 2 do artigo 143.o é redundante.

52.

O Tribunal considera inadequadas as alterações de calendário propostas no n.o 1 do artigo 143.o. De modo formal, reduziriam significativamente o prazo de que o Tribunal dispõe para elaborar as suas observações. O Tribunal constata, além disso, que a Comissão não propôs antecipar a data em que deverá apresentar as contas provisórias (artigo 128.o) e as contas definitivas (artigo 129.o).

53.

O calendário proposto surpreende especialmente no que se refere aos relatórios anuais de actividades dos Directores-Gerais da Comissão e ao relatório de síntese que os agrupa. O Tribunal comenta estes documentos nos seus relatórios anuais. O n.o 8 do artigo 60.o do Regulamento Financeiro estipula que eles deverão estar disponíveis em 15 de Junho. O Tribunal deveria assim enviar o seu projecto de relatório no mesmo dia em que a Comissão deve enviar o seu relatório de síntese sobre o funcionamento do sistema de controlo interno.

54.

O Tribunal reconhece ser desejável disponibilizar qualquer material à Comissão e às outras instituições atempadamente e na prática fá-lo, sempre que possível, antes do termo dos prazos de envio definidos pelo Regulamento Financeiro. Sugere que será melhor manter inalterados os prazos formais existentes e continuar a basear-se na cooperação.

55.

Se o Parlamento e o Conselho forem de opinião que, em vez disso, determinados prazos devem ser antecipados, o Tribunal considera ser necessária a mesma abordagem em relação aos prazos aplicáveis à Comissão.

56.

Nesse caso, será especialmente desejável reconsiderar o prazo de recepção das respostas da Comissão e das outras instituições ao projecto de Relatório Anual do Tribunal (observações), fixado pelo n.o 1 do artigo 143.o em 15 de Outubro. Se as instituições apenas disponibilizarem as suas respostas finais traduzidas nesta data, será impossível publicar o Relatório Anual atempadamente. De modo a cumprir o actual prazo de apresentação do Relatório Anual à autoridade orçamental no início de Novembro, o Tribunal tem de receber as respostas completamente traduzidas até 30 de Setembro o mais tardar.

57.

O novo artigo144.o-A proposto tem igualmente de ser considerado à luz dos condicionalismos inerentes à elaboração do Relatório Anual do Tribunal.

58.

O Tribunal tem de se pronunciar sobre todas as despesas de um exercício. Não pode completar o seu programa de visitas de auditoria até que a Comissão tenha registado todas as despesas (8). Nestas circunstâncias, é inevitável que a comunicação dos resultados das auditorias cause perturbações a todas as partes. Este assunto tem de ser abordado recorrendo à cooperação, à comunicação e ao diálogo.

59.

Existem geralmente três ocasiões nas quais a entidade auditada tem oportunidade de responder às constatações do Tribunal:

60.

A nota de observações preliminares faz parte dos procedimentos internos do Tribunal, não sendo um documento adoptado pelo Tribunal ou por uma câmara (9). O Tribunal expressa, portanto, a opinião de que em princípio é inadequado inserir no Regulamento Financeiro uma disposição como o artigo 144.o-A.

61.

Existem, além disso, objecções práticas significativas à proposta da Comissão:

62.

Caso se pretenda regulamentar a utilização das notas de observações preliminares, será prioritário obrigar juridicamente a Comissão a responder no prazo máximo de seis semanas.

63.

O Tribunal recomenda que o Parlamento e o Conselho:

64.

A Comissão propõe:

65.

Tal como no caso do Relatório Anual, o Tribunal considera redundante a referência ao procedimento contraditório.

66.

A segunda das alterações supostamente esclarecedoras é obscura. A intenção é provavelmente que o Tribunal adopte a versão definitiva do relatório especial no prazo de um mês após ter recebido as respostas em questão. De qualquer modo, a prática do Tribunal consiste em adoptar os relatórios especiais imediatamente após ter recebido a versão final das respostas da instituição em causa. O Tribunal considera que a presente revisão do Regulamento Financeiro proporciona uma boa oportunidade de retirar este parágrafo redundante do artigo 144.o.

67.

O novo parágrafo final proposto para o n.o 1 do artigo 144.o é contraproducente, na medida em que limita a possibilidade de o Tribunal elaborar relatórios especiais de modo a optimizar o seu valor para os leitores. O Tribunal revê constantemente o modo de apresentação dos relatórios especiais e já dá mais importância às respostas da entidade auditada do que a maioria das Instituições Superiores de Controlo. O Tribunal compreende que a maioria das Instituições Nacionais de Controlo solicita que a entidade auditada lhes envie as observações sobre os seus projectos de relatório, sintetizando-as posteriormente no texto do relatório definitivo. Caso se efectuem alterações, o Tribunal prefere este modelo de apresentação.

68.

O Tribunal recomenda que o Parlamento e o Conselho não aceitem as alterações do artigo 144.o atrás discutidas e considerem a supressão do terceiro parágrafo do n.o 1 do artigo 144.o.

69.

O terceiro período do n.o 2 do artigo 140.o do Regulamento Financeiro actual diverge do texto do Tratado em três casos (10): as palavras «in conjunction» («em ligação») substituem «in liaison» («em colaboração») do Tratado; o Regulamento Financeiro fala de «audit institutions» («instituições de controlo») em vez de «audit bodies» («instituições de fiscalização») e os «national departments» («serviços nacionais») são descritos como «responsible» («competentes») em vez de «competent» («competentes»). O Tribunal recomenda que esta secção seja adaptada à terminologia do Tratado.

70.

O projecto de Regulamento Financeiro inclui um novo artigo 164.o, que fornece uma base para a possível criação de fundos fiduciários europeus. Estes seguirão o modelo das operações de fundos fiduciários do Banco Mundial e das Nações Unidas. Permitirão que a Comissão gira em comum fundos de outros doadores (bem como provenientes do orçamento da UE). A Comissão propõe manter estes fundos numa conta bancária específica, cobrando uma comissão de gestão de 7 %.

71.

Decidir se a Comissão deve começar a gerir fundos fiduciários é uma questão política sobre a qual o Tribunal não pretende tomar posição. O Tribunal chama, contudo, a atenção do Parlamento e do Conselho para as questões de administração, de custo, de responsabilização e de auditoria colocadas por esta proposta.

72.

Embora uma conta bancária específica possa ser adequada para a recepção de contribuições e sua manutenção até serem solicitadas, são necessárias outras disposições no que se refere à utilização de donativos. Um fundo fiduciário destinado, por exemplo, a dar resposta ao terramoto no Haiti implica despesas em moeda local no Haiti, a aquisição de materiais e de serviços numa variedade de divisas na região das Caraíbas e a obtenção de bens e serviços logísticos de dentro da UE e de perto dela, o que exige que as operações de fundos fiduciários sejam tratadas por uma variedade de contas bancárias e manipuladas por uma variedade de delegações e de membros do pessoal.

73.

A contabilidade dos fundos fiduciários é, portanto, uma actividade complexa, intimamente ligada a outras actividades contabilísticas. Essa complexidade não é reconhecida no projecto de texto da Comissão sobre «contas bancárias específicas».

74.

O projecto de Regulamento Financeiro permite à Comissão cobrar uma comissão de gestão de 7 % das contribuições para a administração de um fundo fiduciário. O Tribunal reconhece que este valor [igualmente utilizado no âmbito do Acordo-Quadro Financeiro e Administrativo (FAFA — Financial and Administrative Framework Agreement) CE/NU] reflecte o limite dos custos gerais de administração permitidos em outros domínios do orçamento e não uma avaliação dos prováveis custos adicionais da operação de um fundo fiduciário.

75.

Uma das características da proposta é que a Comissão, ela própria doadora, pode cobrar a comissão de administração pela gestão da sua própria contribuição para o fundo. A ficha explicativa descreve a conta bancária específica como «exterior ao orçamento», o que sugere que a Comissão espera considerar as transferências para o fundo fiduciário como despesas orçamentais. Não é claro que seja legítimo a Comissão cobrar determinado montante pela gestão dos seus próprios fundos nem se os 7 % de comissão de gestão representam uma avaliação justificada dos prováveis custos incorridos.

76.

O projecto de normas de execução (artigo 231.o-A) refere que o fundo fiduciário deve ser consolidado nas contas anuais da Comissão e que deve ser apresentada uma conta anual à autoridade orçamental no contexto do processo de quitação. Cada fundo fiduciário é sujeito a pelo menos três auditorias: a do Serviço de Auditoria Interna, a do Tribunal e a de um «auditor externo independente».

77.

Estas disposições podem comparar-se com as dos gestores de fundos fiduciários estabelecidos. Estas implicam geralmente a elaboração de uma declaração consolidada de fundos fiduciários, coberta por uma auditoria única. A referida consolidação reduz significativamente o custo da auditoria. No caso do Banco Mundial, os doadores que pretendam uma garantia suplementar em relação aos fundos fiduciários individuais encomendam uma auditoria ao auditor externo do organismo de gestão, tendo que lhe pagar uma comissão que cobre o custo adicional da referida auditoria.

78.

O Tribunal recomenda que, ao considerarem a proposta da Comissão em apreço, o Parlamento e o Conselho tenham em devida conta as observações atrás formuladas e considerem de que modo, caso a proposta de criação de fundos fiduciários europeus seja apoiada, podem ser criadas disposições sólidas mas que tenham uma boa relação custo-eficácia.

79.

O projecto de Regulamento Financeiro inclui um novo artigo 185.o-A, que fornece a base para a introdução explícita do conceito de parcerias público-privadas (PPP) e para que a sua criação seja confiada a um organismo especial resultante de parcerias público-privadas. A proposta da Comissão aponta para que esta adopte um Regulamento Financeiro-Tipo simplificado, estabelecendo um conjunto de princípios necessários para garantir a boa gestão financeira. Estes princípios, com base, nomeadamente, no novo artigo 53.o-B do projecto de Regulamento Financeiro, serão incluídos nas regras financeiras a adoptar pelos organismos com personalidade jurídica, instituídos por um acto de base, e responsáveis pela criação das PPP, nos termos do n.o 1, ponto 2, alínea e), do artigo 53.o.

80.

As parcerias público-privadas são essencialmente uma forma de disposição jurídica a longo prazo, de elevado valor e frequentemente complexa. A ficha técnica da Comissão refere que os parceiros não consideram adequadas as disposições do actual Regulamento Financeiro. Nessa base (e após análise suplementar), a Comissão considerou que, para a criação de uma PPP, deverá ser acrescentada às actuais opções uma opção adicional de a confiar a um organismo especial resultante de parcerias público-privadas.

81.

Decidir se a criação de uma PPP deverá ser confiada a um organismo especial resultante de parcerias público-privadas é uma questão política sobre a qual o Tribunal não pretende tomar posição. As disposições sobre o Regulamento Financeiro-Tipo simplificado para os organismos especiais não prevêem a consulta do Tribunal. O Tribunal considera importante que esse documento não restrinja de nenhum modo a capacidade de o Tribunal auditar a utilização dos fundos da UE.

82.

O Tribunal recomenda que sejam acrescentadas as palavras «após consulta do Tribunal de Contas» ao segundo período deste artigo.

83.

O Tribunal não tece comentários sobre esta proposta.

84.

O Tribunal não tece comentários sobre a sugestão processual apresentada pela Comissão.

85.

O Tribunal gostaria de chamar a atenção do Parlamento e do Conselho para quatro questões não abordadas na exposição de motivos da Comissão: o apuramento dos pré-financiamentos (artigo 81.o), as responsabilidades do contabilista (artigo 123.o), a auditoria das agências (n.o 4 do artigo 185.o) e a proliferação de requisitos em matéria de elaboração de relatórios ao longo do Regulamento Financeiro.

86.

Têm-se verificado nos últimos anos níveis muito elevados de pré-financiamentos não apurados em algumas partes do orçamento. A proposta da Comissão dá uma resposta a este problema.

87.

A Comissão propõe, entre outros elementos, o aditamento de um novo n.o 4 ao artigo 81.o, exigindo que o gestor orçamental competente apure os pré-financiamentos «periodicamente», mas sem referir a frequência desse apuramento. Não é claro que a alteração proposta atinja o objectivo definido.

88.

O Tribunal recomenda que o Parlamento Europeu e o Conselho considerem o reforço desta disposição, referindo-se por exemplo à conveniência em evitar uma excessiva acumulação de pré-financiamentos não apurados ou permitindo apenas um único pré-financiamento.

89.

O Tribunal observa que deverá ser possível à Comissão abordar o problema dos elevados níveis de pré-financiamentos não apurados antes de se introduzirem alterações no Regulamento Financeiro. O Tribunal sugere que a Comissão adopte uma meta para a redução do nível dos pré-financiamentos não apurados e acompanhe a evolução do processo através de relatórios anuais de actividades.

90.

As propostas da Comissão simplificam e reduzem o texto sobre a prestação de contas. São efectuadas algumas alterações da data da apresentação de diferentes conjuntos de informações financeiras.

91.

O Tribunal regozija-se com a simplificação do texto constante deste título. Contudo, é de opinião que seria útil aproveitar esta oportunidade para esclarecer a responsabilidade do contabilista da Comissão em relação às contas da Comissão no sentido de garantir que estas sejam adequadamente elaboradas. A intenção não seria introduzir quaisquer alterações substanciais: na prática, as contas são elaboradas em todos os aspectos materiais em conformidade com as normas internacionais de contabilidade do sector público. Mas há possibilidades de aumentar a clareza.

92.

O Tribunal sugere uma alteração do artigo 123.o no sentido de dispor que as contas deverão ser elaboradas em conformidade com «as normas contabilísticas internacionalmente aceites para o sector público» (inspirando-se na redacção do artigo 133.o), mas permitindo ao contabilista que delas se afaste com o objectivo de apresentar uma imagem verdadeira e apropriada. Assim, será permitido ao contabilista adoptar um tratamento diferente do exigido pelas normas apenas se tal for necessário para apresentar uma imagem verdadeira e apropriada. Ser-lhe-á solicitado que explique que o fez e mostre (no anexo das contas) de que modo as demonstrações financeiras seriam diferentes se as normas tivessem sido seguidas.

93.

O Tribunal recomenda que, ao considerarem as propostas da Comissão para esta parte do Regulamento Financeiro, o Parlamento e o Conselho considerem a inserção de um esclarecimento sobre os pontos atrás referidos.

94.

A Comissão propôs um novo n.o 4 do artigo 185.o, relativo à auditoria das agências da UE. Esse número refere que os relatórios anuais específicos do Tribunal sobre as agências se baseiam nos trabalhos efectuados por auditores do sector privado, que serão nomeados por cada agência. Há alguma ambiguidade quanto à intenção exacta da proposta. O primeiro período refere-se à legalidade e à regularidade das receitas e despesas, o segundo às contas.

95.

A proposta da Comissão tem o potencial de fornecer uma base para um quadro de auditoria melhorado para as agências. São utilizados auditores do sector privado com vista a formular uma opinião sobre a fiabilidade das contas. O Tribunal partilha o ponto de vista da Comissão de que esta deverá poder confiar no trabalho de um auditor independente do sector privado, adequadamente nomeado, para formular a sua opinião sobre a fiabilidade das contas de uma agência.

96.

A questão é algo mais complicada em relação à legalidade e à regularidade, em que as exigências constantes da legislação da UE se afastam mais dos trabalhos de auditoria convencionais dos auditores do sector privado. Na opinião do Tribunal, a sequência mais adequada seria solicitar a um auditor do sector privado designado para o efeito que realize «procedimentos acordados» em relação às questões de adjudicação de contratos públicos e de recrutamento, no âmbito dos quais o auditor do sector privado deverá seleccionar uma amostra «acordada» de processos de adjudicação e de recrutamento e submeter essa amostra a um conjunto «acordado» de testes. O Tribunal formularia posteriormente, com base nos resultados dos testes, a sua própria opinião sobre a questão da legalidade e da regularidade das contas da agência.

97.

O Tribunal sugere, portanto, que deverá estar implicado na selecção dos auditores do sector privado, ser proprietário dos documentos de trabalho de auditoria e ter a última palavra quanto à dispensa dos serviços de um auditor do sector privado caso o Tribunal o julgue necessário. Dado a opinião de auditoria ser a opinião do Tribunal e assim permanecer, o Tribunal deve assumir o completo controlo de quaisquer trabalhos de campo de auditoria subcontratados.

98.

Uma proposta revista segundo estas orientações permitirá que o Tribunal continue a exercer o seu mandato com uma boa relação custo-eficácia no contexto de um número crescente de agências e organismos.

99.

O Tribunal recomenda a adopção da proposta da Comissão mediante as seguintes alterações:

100.

Para além destes pontos, o Tribunal propõe um pequeno aditamento ao n.o 1 do artigo 185.o no sentido de garantir que o Tribunal continue a ser consultado antes da adopção de um Regulamento Financeiro-Tipo para as agências e outros organismos.

101.

O Regulamento Financeiro prevê a elaboração de vários relatórios pela Comissão. As demonstrações financeiras anuais e os mapas sobre a execução do orçamento decorrem (artigo 121.o) de normas internacionais. Mas o Regulamento Financeiro impõe outros requisitos em matéria de elaboração de relatórios, como o relatório anual de actividades do gestor orçamental (n.o 7 do artigo 60.o) e o relatório sobre a gestão orçamental e financeira (artigo 122.o). O Tratado passou igualmente a exigir um relatório anual de avaliação das finanças da União (artigo 318.o do TFUE).

102.

Sem colocar em causa o valor de qualquer destes relatórios, o Tribunal sugere que o Parlamento Europeu e o Conselho auscultem a Comissão quanto à possibilidade de simplificar e consolidar os relatórios, tendo em conta as necessidades dos seus utilizadores.

10.12.2010   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 334/18