Edição provisória

CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL

TAMARA ĆAPETA

apresentadas em 4 de julho de 2024 (1)

Processo C‑370/23

Mesto Rimavská Sobota

contra

Ministerstvo pôdohospodárstva a rozvoja vidieka Slovenskej republiky

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Najvyšší správny súd Slovenskej republiky (Supremo Tribunal Administrativo da República Eslovaca, Eslováquia)]

«Reenvio prejudicial — Ambiente — Regulamento (UE) n.° 995/2010 — Madeira e produtos da madeira — Conceitos de “operador” e de “colocação no mercado”»

I.      Introdução

1.        Mesto Rimavská Sobota (a seguir «recorrente») é um município no vale fluvial do Slovenské rudohorie (Montes Metalíferos eslovacos), no sul da Eslováquia. Administra uma floresta municipal.

2.        Em junho de 2018, o recorrente vendeu uma determinada quantidade de madeira a uma pessoa coletiva e, posteriormente, foi‑lhe aplicada uma coima pelas autoridades competentes por não ter instituído um sistema de diligência devida, como exigido pela Lei eslovaca da madeira (2), que dá execução ao Regulamento (UE) n.° 995/2010 (a seguir «Regulamento relativo à madeira») (3).

3.        O recorrente interpôs recurso desta coima nos órgãos jurisdicionais eslovacos e alega, inter alia, que, para efeitos da operação em causa, não atua como «operador», na aceção do Regulamento relativo à madeira, e não deve, por conseguinte, estar sujeito à obrigação de diligência devida que decorre do mesmo.

II.    Antecedentes do processo e questão prejudicial

4.        Em 11 de junho de 2018, o recorrente celebrou um contrato com a MK&MK Holz, s.r.o. (a seguir «comprador») relativo à venda de madeira.

5.        De acordo com o processo nacional, nos termos desse contrato, o recorrente vendeu ao comprador um determinado volume de madeira (expresso em metros cúbicos). Por força deste mesmo contrato, o comprador devia «proceder» à extração da madeira até 31 de dezembro de 2018. O contrato também previa parcelas específicas de terreno (de madeira) na floresta municipal de Rimavská Sobota nas quais a extração devia ocorrer. Os funcionários do recorrente deviam supervisionar o abate das árvores pelo comprador e medir os volumes extraídos a fim de assegurarem o integral cumprimento dos termos do contrato. Como contrapartida pela receção da quantidade de madeira acordada, o comprador devia pagar ao recorrente um preço fixo por metro cúbico de madeira, com IVA incluído.

6.        Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, o recorrente também vendeu madeira a pessoas singulares de uma forma semelhante para ser utilizada como lenha (4).

7.        Com a sua Decisão de 25 de junho de 2019, tomada com base numa decisão anterior do Slovenská lesnícko-drevárska inšpekcia (Inspeção das Florestas e da Silvicultura), o Ministerstvo pôdohospodárstva a rozvoja vidieka Slovenskej republiky (Ministério da Agricultura e do Desenvolvimento Rural da República da Eslováquia; a seguir «Ministério») concluiu que o recorrente tinha cometido uma infração administrativa ao abrigo da Lei eslovaca da madeira ao não manter, na sua qualidade de «operador», um sistema de diligência devida para impedir a colocação pela primeira vez no mercado interno de madeira ou produtos da madeira extraídos ilegalmente. Aplicou uma coima de 2 000 euros.

8.        O recorrente interpôs recurso desta coima no Krajský súd v Banskej Bystrici (Tribunal Regional de Banská Bystrica, Eslováquia). Este tribunal negou provimento ao recurso.

9.        Em sede de recurso no Najvyšší Správny súd Slovenskej republiky (Supremo Tribunal Administrativo da República Eslovaca, Eslováquia; a seguir «órgão jurisdicional de reenvio»), o recorrente alega que não é um «operador», na aceção do Regulamento relativo à madeira.

10.      A definição de «operador» figura no artigo 2.°, alínea c), do Regulamento relativo à madeira, que especifica que se entende por «operador» qualquer pessoa singular ou coletiva que coloque no mercado madeira ou produtos da madeira.

11.      O artigo 2.°, alínea b), do Regulamento relativo à madeira explicita ainda que por «Colocação no mercado» se entende o fornecimento por qualquer meio, independentemente da técnica de venda utilizada, de madeira ou produtos da madeira pela primeira vez no mercado interno para distribuição ou utilização no âmbito de uma atividade comercial, a título oneroso ou gratuito.

12.      A este respeito, o recorrente alega que, nos termos do contrato, é o comprador que «coloca produtos da madeira no mercado [...] pela primeira vez», uma vez que é o comprador que extrai a madeira em causa. Por conseguinte, é o comprador, e não o recorrente, que atua como «operador» neste tipo específico de operação e, portanto, está sujeito à obrigação de diligência devida por força do Regulamento relativo à madeira. O recorrente sustenta, por conseguinte, que não pode ser censurado de não ter criado um sistema de diligência devida.

13.      O Ministério considera que, uma vez em que o recorrente tinha vendido a madeira diretamente a um terceiro sem, no entanto, ceder todos os direitos inerentes ao estatuto de gestor florestal ao abrigo do direito eslovaco, apenas este estava sujeito à obrigação de manter os registos específicos exigidos pela Zákon č. 326/2005 Z. z. o lesoch (Lei n.° 326/2005 relativa às Florestas), conforme alterada, para estabelecer um sistema de diligência devida.

14.      É nestas circunstâncias de facto e de direito que o Najvyšší správny súd Slovenskej republiky (Supremo Tribunal Administrativo da República Eslovaca) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:

«Deve o artigo 2.°, alínea b), do [Regulamento (UE) n.° 995/2010], ser interpretado no sentido de que também constitui uma colocação no mercado de madeira uma venda a título oneroso de madeira em bruto ou de lenha na aceção do anexo 1 deste regulamento, se, ao abrigo do contrato, a extração da madeira for assegurada pelo comprador com base em instruções do vendedor e sob a sua supervisão?»

15.      Foram apresentadas observações escritas pelos Governos Húngaro e Eslovaco, bem como pela Comissão Europeia. Estas duas últimas partes também apresentaram alegações orais na audiência que teve lugar em 15 de maio de 2024.

III. Análise

16.      As minhas conclusões estão estruturadas da seguinte forma. Em primeiro lugar, tomarei uma posição sobre as dúvidas do Governo Eslovaco relativas à admissibilidade da presente ação (A). Em seguida, debruçar‑me‑ei sobre a interpretação pedida pelo órgão jurisdicional de reenvio (B). No âmbito desse exercício, apresentarei, sucintamente, o sistema instituído pelo Regulamento relativo à madeira (B.1), antes de explicar a razão pela qual, no tipo de acordo em causa no caso vertente, considero que o recorrente detém o estatuto de «operador» (B.2).

A.      Quanto à admissibilidade

17.      O Governo Eslovaco manifestou dúvidas quanto à admissibilidade do reenvio. Considera que a questão, tal como formulada pelo órgão jurisdicional de reenvio, requer que o Tribunal de Justiça aplique o Regulamento relativo à madeira aos factos em causa no processo principal. Todavia, esse Governo não propõe que o Tribunal de Justiça declare o presente reenvio inadmissível. Pelo contrário, sugere que a questão seja reformulada para inquirir, de um modo mais geral, sobre a interpretação do Regulamento relativo à madeira.

18.      Não estou convencida de que a questão, como submetida, necessite de ser reformulada. Essa questão já respeita, da forma como foi colocada ao Tribunal de Justiça, a repartição do trabalho, prevista no artigo 267.°, primeiro parágrafo, TFUE, entre a interpretação do direito da União (que é, em última instância, uma matéria da competência do Tribunal de Justiça) e a aplicação do mesmo conjunto legislativo (cuja função incumbe aos órgãos jurisdicionais nacionais).

19.      Assim, é possível responder à questão como foi formulada, mesmo que, como se demonstrará, uma resposta útil ao órgão jurisdicional de reenvio implique efetivamente a interpretação adicional de outras partes do Regulamento relativo à madeira, e não apenas do artigo 2.°, alínea b) deste.

B.      Quanto ao mérito

1.      Contextualização do Regulamento relativo à madeira

20.      O Plano de Ação relativo à aplicação da Legislação, à Governação e ao Comércio no Setor Florestal de 2003 (a seguir «FLEGT») (5) reconheceu «o problema cada vez mais preocupante da exploração madeireira ilegal e do comércio relacionado com esta prática» como uma das prioridades da Comissão (6).

21.      Com vista a reduzir a exploração madeireira e a produção de madeira ilegais, bem como a degradação das florestas e a desflorestação conexas, o Plano de Ação FLEGT conduziu a dois textos legislativos fundamentais: o Regulamento FLEGT (7) e o Regulamento relativo à madeira.

22.      O Regulamento FLEGT regula a importação para a União Europeia de madeira e produtos de madeira provenientes de países com os quais a União Europeia celebra tipos específicos de acordos de parceria (8). Para o efeito, cria um sistema de «licenças FLEGT». Trata‑se, essencialmente, de certificados administrativos emitidos pelas autoridades competentes do país de parceria, com os quais um importador de madeira e produtos de madeira da União pode certificar que os produtos que pretende colocar no mercado interno foram extraídos de acordo com a legislação nacional aplicável do país parceiro. Por outras palavras, as licenças FLEGT certificam que os produtos importados foram «legalmente abatidos» (9).

23.      O Regulamento relativo à madeira é um instrumento muito mais amplo. Entrou em vigor em 2 de dezembro de 2010 e é aplicável desde 3 de março de 2013 (10).

24.      Regula a colocação no mercado interno de todas as madeiras e produtos da madeira abrangidos pelo seu âmbito de aplicação (11), quer sejam ou não produzidos na União, e independentemente de a madeira e os produtos da madeira em causa terem sido importados de um país parceiro FLEGT.

25.      O Regulamento relativo à madeira não se opõe à exploração madeireira ilegal enquanto tal, mas visa desencorajar tais práticas ao regular o mercado do comércio da madeira e dos produtos da madeira, que daí resultem, na União Europeia (12).

26.      Para o efeito, esse regulamento impõe duas obrigações horizontais aos «operadores» (13).

27.      A primeira obrigação imposta a esse grupo é a proibição de colocar pela primeira vez no mercado madeira extraída ilegalmente ou produtos dela derivados (14). A segunda obrigação é a utilização de um sistema de diligência devida antes de colocar pela primeira vez no mercado madeira ou produtos da madeira (15).

28.      Este sistema de diligência devida, que pode ser concebido tanto pelos próprios operadores como por uma organização de vigilância (16) deve conter três elementos: primeiro, medidas e procedimentos para acompanhar a origem e a legalidade da madeira e dos produtos da madeira (17); segundo, procedimentos de avaliação do risco que permitam analisar e avaliar os riscos de colocação no mercado de madeira extraída ilegalmente ou de produtos da madeira dela derivados (18); e, terceiro, nos casos em que os riscos identificados não sejam negligenciáveis, medidas de mitigação de riscos que sejam adequadas e proporcionadas para minimizar efetivamente esses riscos (19).

2.      Quem é o «operador» no caso vertente?

29.      O órgão jurisdicional de reenvio solicita, em substância, uma interpretação do conceito de «operador» para decidir se a coima foi aplicada corretamente ao recorrente por não ter instituído um sistema de diligência devida.

30.      Por força do artigo 4.°, n.° 2, do Regulamento relativo à madeira, apenas os «operadores» estão sujeitos à obrigação de diligência devida ali imposta (20).

31.      Esta obrigação é imposta a fim de permitir a razoável rastreabilidade da madeira e dos produtos da madeira colocados no mercado interno (21), contribuindo assim para a prevenção do comércio da madeira extraída ilegalmente.

32.      Esta obrigação reflete igualmente a finalidade do Regulamento relativo à madeira, que, segundo o seu considerando 31, consiste no combate à exploração madeireira ilegal e ao comércio conexo. É para este efeito que o Regulamento relativo à madeira impõe obrigações específicas aos «operadores» e aos «comerciantes» (22).

33.      Todavia, as obrigações impostas aos «operadores» são diferentes das impostas aos «comerciantes». Enquanto os «comerciantes» têm a obrigação de identificar as pessoas que lhes forneceram a madeira ou os produtos da madeira e, se for o caso, as pessoas às quais forneceram esses produtos (23), os «operadores» têm a obrigação de diligência devida (24).

34.      Resulta da leitura conjugada do artigo 2.°, alíneas b) e artigo 2.°, n.° 2, alínea c), do Regulamento relativo à madeira que um «operador» é a pessoa que fornece madeira ou produtos da madeira pela primeira vez no mercado interno para distribuição ou utilização no âmbito de uma atividade comercial, a título oneroso ou gratuito.

35.      Por conseguinte, o que distingue um «operador» de um «comerciante» para efeitos do Regulamento relativo à madeira não é o facto de fornecer madeira ou produtos da madeira no mercado interno — ambos o fazem. A característica distintiva é que o «operador» é a pessoa que se encontra em primeiro lugar na cadeia de abastecimento da madeira e dos produtos da madeira no mercado interno, ao passo que os comerciantes vendem ou compram madeira ou produtos da madeira que já estão colocados no mercado interno.

36.      Daqui resulta que o elemento determinante para definir o que constitui um «operador» na aceção do Regulamento relativo à madeira é o momento no âmbito da cadeia comercial do comércio da madeira e dos produtos da madeira em que estes produtos são colocados pela primeira vez no mercado interno.

37.      A esse respeito, podemos distinguir entre duas situações: uma, na qual a madeira e os produtos da madeira provêm de árvores em pé situadas num país terceiro, que são posteriormente importados para a União Europeia e colocados no mercado interno (como madeira em bruto ou produtos derivados), e outra, na qual a madeira e os produtos da madeira são produzidos a partir de árvores em pé situadas na União Europeia e colocados no mercado interno.

38.      Uma vez que a primeira colocação no mercado da primeira categoria ocorre no momento da introdução em livre prática pelas autoridades aduaneiras nacionais, neste contexto, é o importador de madeira e de produtos da madeira provenientes de países terceiros que atua como «operador» na aceção do artigo 4.°, n.° 2, do Regulamento relativo à madeira.

39.      É, por conseguinte, o importador que tem de cumprir a obrigação de diligência devida imposta aos «operadores». A opção do legislador da União de impor a obrigação de diligência devida ao importador é lógica, uma vez que o importador é a primeira pessoa à qual o direito da União pode impor diretamente obrigações executórias quando a madeira ou os produtos da madeira em causa provêm de um país fora da União (25).

40.      Contudo, se, como no caso vertente, as árvores que são transformadas em madeira e produtos da madeira e a extração ilegal que o Regulamento relativo à madeira visa, em última instância, impedir se situarem na União Europeia, a cadeia comercial do comércio da madeira (ou dos produtos da madeira) tem início com o abate destas árvores num Estado‑Membro.

41.      Neste cenário, o «operador» é a pessoa que cede essas árvores ao abrigo do direito que lhe é conferido pelo direito nacional.

42.      Por conseguinte, é também essa a única pessoa que pode determinar, no âmbito do sistema de diligência devida previsto no artigo 4.°, n.° 2, do Regulamento relativo à madeira, que os produtos assim colocados em circulação são «extraídos legalmente» (ou seja, extraídos em conformidade com a legislação nacional aplicável, como previsto no artigo 2.°, alínea f), deste regulamento).

43.      Isso conduz‑me ao caso vertente. Resulta dos autos que o recorrente a quem foi conferido o direito de atuar como gestor florestal ao abrigo do direito eslovaco, tal como confirmado pelo Governo Eslovaco na audiência, vendeu uma determinada quantidade de madeira ao comprador. Essa madeira tinha de ser extraída, uma vez que as árvores em causa ainda não tinham sido abatidas. Por conseguinte, o contrato relativo às quantidades de madeira em causa tem por efeito conduzir à primeira colocação no mercado interno de produtos abrangidos pelo âmbito de aplicação do Regulamento relativo à madeira, uma vez que é nesse momento que tem início a cadeia comercial da madeira em causa. Foi, portanto, o recorrente que atuou como «operador» nessa transação específica e a quem incumbe a obrigação de instituir e de utilizar o sistema de diligência devida previsto no artigo 4.°, n.° 2, do Regulamento relativo à madeira. Com efeito, o recorrente é a única pessoa que pode legalmente comprovar que a primeira colocação no mercado dos produtos em causa ocorreu em conformidade com a legislação eslovaca aplicável.

44.      Para a determinação do «operador», é irrelevante saber quem procedeu ao abate físico das árvores em causa. Uma vez que só o «operador» pode cumprir a obrigação de diligência devida de confirmar a legalidade da extração daí resultante, a delegação do ato de abate das árvores num terceiro não pode exonerar o recorrente da sua obrigação de diligência devida que lhe é imposta pelo artigo 4.°, n.° 2, do Regulamento relativo à madeira.

45.      O contrário significaria que a colocação no mercado de madeira ou de produtos da madeira poderia ser dissociada da obrigação decorrente do artigo 4.°, n.° 2, do Regulamento relativo à madeira de assegurar a legalidade da extração em causa. Isso, por sua vez, poderia resultar no risco de a madeira e os produtos da madeira serem colocados no mercado interno sem que a pessoa que o faça ou que esteja responsável de o fazer possa provar a legalidade da respetiva extração, em conformidade com as obrigações dessa pessoa (26).

46.      No contexto do caso vertente, o comprador só poderia tornar‑se um «operador» se o recorrente vendesse ou cedesse os direitos de gestão relativos às árvores antes da sua extração. É apenas neste cenário que a decisão de abater as árvores e de colocar no mercado a madeira ou os produtos da madeira daí resultantes seria tomada pelo comprador (27). Sob reserva de confirmação pelo órgão jurisdicional de reenvio, tal não parece, todavia, ter sido acordado no caso em apreço.

47.      Em conclusão, nas circunstâncias factuais do caso vertente, foi o recorrente que atuou como «operador». Por conseguinte, era essa pessoa que deveria ter instituído um sistema de diligência devida para assegurar, nomeadamente, o cumprimento da legislação eslovaca aplicável.

IV.    Conclusão

48.      Tendo em conta o acima exposto, proponho que o Tribunal de Justiça responda à questão prejudicial submetida pelo Najvyšší správny súd Slovenskej republiky (Supremo Tribunal Administrativo da República Eslovaca, Eslováquia) do seguinte modo:

O conceito de «[c]olocação no mercado» que figura no artigo 2.°, alínea b), do Regulamento (UE) n.° 995/2010 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de outubro de 2010, que fixa as obrigações dos operadores que colocam no mercado madeira e produtos da madeira,

deve ser interpretado no sentido de que:

abrange uma venda a título oneroso de madeira em bruto ou de lenha na aceção do anexo 1 deste regulamento, se, ao abrigo de um contrato de concessão da extração, a extração da madeira em causa for assegurada pelo comprador com base em instruções do vendedor e sob a sua supervisão.

1      Língua original: inglês.

2      Zácon č. 113/2018 Z. z. o uvádzaní dreva a výrobkov z dreva na vnútorný trh a o zmene a doplnení zákona č. 280/2017 Z. z. o poskytovaní podpory a dotácie v pôdohospodárstve a rozvoji vidieka a o zmene zákona č. 292/2014 Z. z. o príspevku poskytovanom z európskych štrukturálnych a investičných fondov a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (Lei n.° 113/2018 relativa à Colocação de Madeira e de Produtos da Madeira no Mercado Interno e que altera e completa a Lei n.° 280/2017 relativa à Concessão de Auxílios e Subvenções à Agricultura e ao Desenvolvimento Rural e que altera a Lei n.° 292/2014 relativa ao Financiamento Concedido pelos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento, que altera e completa determinadas leis; a seguir «Lei eslovaca da madeira»).

3      Regulamento (UE) n.° 995/2010 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de outubro de 2010, que fixa as obrigações dos operadores que colocam no mercado madeira e produtos da madeira (JO 2010, L 295, p. 23; a seguir «Regulamento relativo à madeira»).

4      Devo acrescentar que apesar de não dispormos de informações relativas a estas operações além da explicação limitada da sua existência na decisão de reenvio.

5      V. Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu‑ — A aplicação da legislação, a governação e o comércio no setor florestal (FLEGT) ‑ Proposta de um plano de ação da UE (COM/2003/0251 final; a seguir «Plano de Ação FLEGT»).

6      V. Plano de Ação FLEGT, p. 3.

7      V. Regulamento (CE) n.° 2173/2005 do Conselho, de 20 de dezembro de 2005, relativo ao estabelecimento de um regime de licenciamento para a importação de madeira para a Comunidade Europeia (FLEGT) (JO 2005, L 347, p. 1, a seguir «Regulamento FLEGT»). As regras específicas de execução do Regulamento FLEGT foram estabelecidas pelo Regulamento (CE) n.° 1024/2008 da Comissão, de 17 de outubro de 2008, que estabelece regras de execução do Regulamento (CE) n.° 2173/2005 do Conselho relativo ao estabelecimento de um regime de licenciamento para a importação de madeira para a Comunidade Europeia (FLEGT) (JO 2008, L 277, p. 23).

8      À data da redação das presentes conclusões, apenas o acordo de parceria voluntário que tinha sido celebrado com a República da Indonésia tinha entrado em vigor; v. Acordo de Parceria voluntário entre a União Europeia e a República da Indonésia relativo à aplicação da legislação, à governação e ao comércio no setor florestal no que respeita aos produtos de madeira importados para a União Europeia (JO 2014, L 150, p. 252). Embora já tenham sido celebrados, ainda não entraram em vigor vários acordos com outros países terceiros; v., por exemplo, Acordo de Parceria voluntário entre a União Europeia e a República dos Camarões relativo à aplicação da legislação, à governação e ao comércio [no setor florestal] no que respeita aos produtos de madeira importados para a União Europeia (FLEGT) (JO 2011, L 92, p. 4) e Acordo de Parceria voluntário entre a União Europeia e a República do Congo relativo à aplicação da legislação, à governação e ao comércio no setor florestal no que respeita aos produtos de madeira importados para a União Europeia (FLEGT) (JO 2011, L 92, p. 127). No entanto, o Acordo de Parceria voluntário entre a Comunidade Europeia e a República do Gana relativo à aplicação da legislação no setor florestal, à governação e ao comércio de produtos de madeira importados para a Comunidade (JO 2010, L 70, p. 3), embora também se aguarde a sua entrada em vigor, parece estar em fase de negociação avançada sobre a sua aplicação; v. VPA Africa‑Latin America (Acordo de Parceria Voluntário África‑América Latina), «o Gana e a UE avançam no sentido do licenciamento FLEGT no âmbito do seu esforço comum de luta contra o comércio de madeira ilegal», disponível em: https://flegtvpafacility.org/ghana‑eu‑advance‑toward‑flegt‑licensing‑joint‑effort‑combat‑trade‑illegal‑timber/.

9      V. artigo 1.°, n.^os 1 e 2, artigo 2.°, n.° 10, e artigo 4.°, n.° 1, do Regulamento FLEGT e considerandos 3, 6 e 7 deste.

10      A partir de 30 de dezembro de 2024, o Regulamento relativo à madeira será revogado e progressivamente substituído pelo Regulamento (UE) 2023/1115 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de maio de 2023, relativo à disponibilização no mercado da União e à exportação para fora da União de determinados produtos de base e produtos derivados associados à desflorestação e à degradação florestal e que revoga o Regulamento (UE) n.° 995/2010 (JO 2023, L 150, p. 206; a seguir «Regulamento relativo à desflorestação»). Este regulamento foi adotado depois de um «controlo de qualidade» de 2021 ter revelado, nomeadamente, que o Regulamento relativo à madeira não tinha cumprido os seus objetivos de impedir a colocação no mercado interno da madeira extraída ilegalmente [v. Documento de trabalho dos serviços da Comissão — Controlo de qualidade relativo ao Regulamento (EU) n.° 995/2010 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de outubro de 2010, que fixa as obrigações dos operadores que colocam no mercado madeira e produtos da madeira (Regulamento da madeira) e relativo ao Regulamento (CE) n.° 2173/2005 do Conselho, de 20 de dezembro de 2005, relativo ao estabelecimento de um regime de licenciamento para a importação de madeira para a Comunidade Europeia (Regulamento FLEGT) (SWD(2021) 328 final)]. O Regulamento relativo à desflorestação estabelece uma proibição geral de colocação no mercado, incluindo a exportação para fora da União Europeia, de produtos que contenham ou tenham sido alimentados ou fabricados com determinados produtos de base, incluindo bovinos (carne de bovino), couro, manteiga de cacau, chocolate, derivados à base de óleo de palma selecionados, mobiliário, papel impresso e madeira contraplacada, a menos que se prove que estes produtos não estão associados à desflorestação e cumprem outros requisitos de fundo e de forma (v. artigo 1.°, n.° 1, artigo 2.°, n.°1, e artigo 3.° do Regulamento relativo à desflorestação). Uma iniciativa semelhante avança também nos Estados Unidos (v. projeto de lei, apresentado em 1 de dezembro de 2023, sob a epígrafe Fostering Overseas Rule of law and Environmentally Sound Trade Act of 2023; disponível em: https://www.congress.gov/bill/118th‑congress/senate‑bill/3371/text) e outra teve lugar no Reino Unido (v. a introdução, em 12 de dezembro de 2023, do anexo 17 na Lei do Ambiente de 2021; disponível em: https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2021/30/schedule/17/enacted).

11      O âmbito de aplicação material do Regulamento relativo à madeira encontra‑se previsto no artigo 2.°, alínea a), e no anexo deste. É incontestável, para efeitos do caso vertente, que os produtos em causa são abrangidos pelo âmbito de aplicação do anexo.

12      Com efeito, cabe aos Estados‑Membros e aos Estados terceiros (incluindo os países parceiros), de onde provêm a madeira e os produtos da madeira abrangidos pelo âmbito de aplicação do Regulamento relativo à madeira. V. artigo 2.°, alíneas f) e g), do Regulamento relativo à madeira, legislar sobre a definição de «exploração madeireira ilegal».

13      Por uma questão de exaustividade, há que salientar que são igualmente impostas obrigações aos «[c]omerciante[s]», que o artigo 2.°, alínea d), do Regulamento relativo à madeira define como «qualquer pessoa singular ou coletiva que, no exercício de uma atividade comercial, venda ou compre no mercado interno madeira ou produtos da madeira já colocados no mercado interno». Por força do artigo 5.° desse regulamento, os comerciantes têm a obrigação de rastrear a madeira e os produtos da madeira em causa, ou seja, devem poder identificar as pessoas que lhes forneceram a madeira ou os produtos da madeira em causa, bem como as pessoas às quais forneceram tais produtos.

14      V. artigo 4.°, n.° 1, do Regulamento relativo à madeira, lido em conjugação com o considerando 12 deste. V., em termos gerais, sobre esta proibição, Geraets, D. e Natens, B., «Governing through trade in compliance with WTO law: a case study of the European Union Timber Regulation» in Wouters, J., Marx, A., Geraets, D. e Natens, B. (eds.), Global Governance through Trade, Edward Elgar, Cheltenham, 2015.

15      V. artigo 4.°, n.° 2, do Regulamento relativo à madeira, lido em conjugação com o considerando 16 deste.

16      V. artigo 8.° do Regulamento relativo à madeira. Tanto quanto é do meu conhecimento, a Comissão reconheceu que um total de 12 organizações de vigilância satisfaz os requisitos estabelecidos no artigo 8.°, n.° 2, do Regulamento relativo à madeira para operar como «organizações de vigilância». V. Publicação ao abrigo do artigo 9.° do Regulamento (UE) n.° 995/2010 do Parlamento Europeu e do Conselho que fixa as obrigações dos operadores que colocam no mercado madeira e produtos da madeira (JO 2015, L 384, p. 4).

17      V. artigo 6.°, n.° 1, alínea a), e considerando 17 do Regulamento relativo à madeira.

18      V. artigo 6.°, n.° 1, alínea b), e considerandos 16 e 17 do Regulamento relativo à madeira.

19      V. artigo 6.°, n.° 1, alínea c), e considerandos 16 e 17 do Regulamento relativo à madeira.

20      O artigo 4.°, n.° 2, do Regulamento relativo à madeira explica que «os operadores devem exercer a diligência devida quando colocarem madeira ou produtos da madeira no mercado. Para esse efeito, devem recorrer a um conjunto de procedimentos e medidas, adiante designado por “sistema de diligência devida”, estabelecido no artigo 6.°» Por seu turno, o artigo 6.° do mesmo regulamento, na parte relevante, estabelece que «[o]s sistemas de diligência devida referidos no n.° 2 do artigo 4.° devem incluir os seguintes elementos: [...] b) Procedimentos de avaliação do risco que permitam ao operador analisar e avaliar o risco de colocação no mercado de madeira extraída ilegalmente ou de produtos da madeira dela derivados. Estes procedimentos devem ter em conta as informações constantes da alínea a), bem como critérios relevantes de avaliação do risco, nomeadamente: — a garantia de cumprimento da legislação aplicável, que pode incluir a certificação ou outros sistemas de verificação por terceiros que abranjam o cumprimento da legislação aplicável, — a prevalência de extração madeireira ilegal de espécies de árvores específicas, — a prevalência de extração ou de práticas madeireiras ilegais no país de extração e/ou na região do país em que a madeira foi extraída, incluindo a consideração da prevalência de conflitos armados [...]».

21      Devo salientar o termo «razoável» neste contexto, uma vez que, tal como referido no considerando 15 do Regulamento relativo à madeira, a rastreabilidade prevista da madeira e dos produtos da madeira visa, ao mesmo tempo, evitar a imposição de encargos administrativos desnecessários para os intervenientes no mercado.

22      O conceito de «[c]omerciante» encontra‑se definido no artigo 2.°, alínea d), do Regulamento relativo à madeira como «qualquer pessoa singular ou coletiva que, no exercício de uma atividade comercial, venda ou compre no mercado interno madeira ou produtos da madeira já colocados no mercado interno».

23      V. artigo 5.° do Regulamento relativo à madeira.

24      A obrigação de diligência devida não é imposta aos «comerciantes», que se encontram definidos no artigo 2.°, alínea d), do Regulamento relativo à madeira como «qualquer pessoa singular ou coletiva que, no exercício de uma atividade comercial, venda ou compre no mercado interno madeira ou produtos da madeira já colocados no mercado interno».

25      É evidente que a madeira ou os produtos da madeira importados podem já estar em circulação há algum tempo fora do mercado interno, tendo eventualmente sido sujeitos a várias etapas de transformação, pelo que o momento da importação pode afastar‑se do momento em que as árvores em causa foram inicialmente abatidas. No entanto, antes de a madeira ou os produtos da madeira serem importados para a União Europeia, o legislador da União não tem competência para influenciar o comércio dessa madeira e produtos da madeira através de uma regulamentação interna.

26      Na audiência, teve lugar uma discussão sobre a questão de saber quem seria o «operador» num cenário hipotético em que uma pessoa abate uma árvore sem autorização para vender a madeira ou os produtos da madeira daí resultantes no mercado interno. Neste tipo de cenário, é o gestor florestal ou o «ladrão de madeira» que atua como «operador», na aceção do artigo 2.°, alínea c), do Regulamento relativo à madeira? Muito provavelmente não se trata de um cenário que o legislador tenha previsto quando adotou o Regulamento relativo à madeira. No entanto, como uma situação deste tipo poderia, evidentemente, surgir na prática, na minha opinião, e em conformidade com a posição do Governo Eslovaco, continuaria a ser o gestor florestal, e não o «ladrão de madeira», a quem é conferido o título de «operador» para efeitos do Regulamento relativo à madeira. Tal deve‑se ao facto de que apenas o primeiro tem capacidade para assegurar a legalidade de uma operação de extração e, deste modo, cumprir a obrigação de diligência devida prevista no artigo 4.°, n.° 2, do Regulamento relativo à madeira. Por outro lado, o «ladrão de madeira» nunca poderia cumprir esta obrigação e, portanto, não teria capacidade para dar início à cadeia comercial no mercado interno que o Regulamento relativo à madeira pretende regular. A obrigação de diligência devida seria cumprida nesse cenário através da inserção pelo gestor florestal, no seu sistema de diligência devida, inter alia, de uma descrição das árvores ilegalmente abatidas, em conjunto com uma avaliação segundo a qual a madeira roubada daí resultante corre o risco de ser colocada ilegalmente no mercado interno.

27      Tal parece também ser o caso que a Comissão tinha presente no cenário 10a da Comunicação da Comissão de 12 de fevereiro de 2016, Documento de orientação para o regulamento da UE relativo à madeira [C(2016) 755 final, pp. 18 e 19]. Na parte relevante, esse documento tem a seguinte redação: «[Os cenários 10 e 10a destacam o facto de que as árvores em pé não são abrangidas pelo âmbito de aplicação do regulamento. Dependendo dos acordos contratuais específicos, o “operador” pode ser o proprietário florestal ou a empresa que tem o direito de extrair madeira para distribuição ou utilização através da sua própria atividade comercial] [...] O proprietário florestal Z vende à empresa A o direito de proceder à extração de árvores em pé no terreno de Z, para distribuição ou utilização através da atividade comercial do próprio A. A empresa A torna‑se um operador quando extrai a madeira para ser distribuída ou utilizada no âmbito da sua própria atividade comercial.»