—

em representação de «Varchev Finans» EOOD, por M. Valchanova, advokat,

—

em representação de Komisia za finansov nadzor, por B. Gercheva, L. Valchovska e M. Vasileva,

—

em representação do Governo alemão, por J. Möller e R. Kanitz, na qualidade de agentes,

—

em representação da Comissão Europeia, inicialmente por Y. Marinova, J. Rius e T. Scharf, e, posteriormente, por Y. Marinova e T. Scharf, na qualidade de agentes,

1

O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 56.o, n.o 2, e do artigo 72.o, n.o 2, do Regulamento Delegado (UE) 2017/565 da Comissão, de 25 de abril de 2016, que complementa a Diretiva 2014/65/UE do Parlamento Europeu e do Conselho no que diz respeito aos requisitos e às condições de exercício da atividade das empresas de investimento e à definição de determinados termos para efeitos da referida diretiva (JO 2017, L 87, p. 1), lidos em conjugação com o anexo I deste regulamento delegado.

2

Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a «Varchev Finans» EOOD à Komisia za finansov nadzor (Comissão de Supervisão Financeira, Bulgária) (a seguir «KFN») a respeito das sanções pecuniárias aplicadas àquela sociedade por violação da obrigação de manter registos relativos à categorização dos clientes e às informações que lhes são fornecidas sobre os custos e encargos associados aos serviços de investimento.

3

O artigo 16.o da Diretiva 2014/65/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de maio de 2014, relativa aos mercados de instrumentos financeiros e que altera a Diretiva 2002/92/CE e a Diretiva 2011/61/UE (JO 2014, L 173, p. 349), com a epígrafe «Requisitos de organização», dispõe no seu n.o 6:

«As empresas de investimento asseguram que sejam mantidos registos de todos os serviços, atividades e transações por elas efetuados que sejam suficientes para permitir à autoridade competente desempenhar as suas funções de supervisão e realizar ações de fiscalização ao abrigo da presente diretiva, do Regulamento (UE) n.o 600/2014 [do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de maio de 2014, relativo aos mercados de instrumentos financeiros e que altera o Regulamento (UE) n.o 648/2012 (JO 2014, L 173, p. 84)], da Diretiva 2014/57/UE [do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de abril de 2014, relativa às sanções penais aplicáveis ao abuso de informação privilegiada e à manipulação de mercado (abuso de mercado) (JO 2014, L 173, p. 179)], e do Regulamento (UE) n.o 596/2014 [do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de abril de 2014, relativo ao abuso de mercado (regulamento abuso de mercado) e que revoga a Diretiva 2003/6/CE do Parlamento Europeu e do Conselho e as Diretivas 2003/124/CE, 2003/125/CE e 2004/72/CE da Comissão (JO 2014, L 173, p. 1)], e especialmente verificar o cumprimento dos requisitos decorrentes da presente diretiva, incluindo as obrigações perante os clientes ou clientes potenciais e a estabilidade do mercado.»

4

O artigo 25.o da Diretiva 2014/65, intitulado «Avaliação da adequação e prestação de informações aos clientes», prevê nos seus n.os 2, 3, 5 e 8:

«2.   Ao prestar serviços de consultoria para investimento ou de gestão de carteiras, a empresa de investimento deve obter as informações necessárias relativas aos conhecimentos e experiência do cliente ou cliente potencial em matéria de investimento no que respeita ao tipo específico de produto ou serviço em questão, bem como as relativas à sua situação financeira, incluindo a sua capacidade para suportar perdas, e aos seus objetivos de investimento, incluindo a sua tolerância ao risco, de modo a permitir à empresa de investimento recomendar ao cliente ou cliente potencial os serviços de investimento e os instrumentos financeiros que lhe são mais adequados e, em particular, mais consentâneos com o seu nível de tolerância ao risco e a sua capacidade para suportar perdas.

Os Estados‑Membros asseguram que, caso uma empresa de investimento preste consultoria para investimento recomendando um pacote de serviços ou produtos fornecidos nos termos do artigo 24.o, n.o 11, o pacote no seu todo é adequado.

3.   Os Estados‑Membros asseguram que, ao prestarem serviços de investimento diferentes dos referidos no n.o 2, as empresas de investimento solicitam ao cliente ou potencial cliente que lhes forneça informações sobre os seus conhecimentos e experiência em matéria de investimento no que respeita ao tipo específico de produto ou serviço oferecido ou solicitado, de modo a permitir à empresa determinar se o produto ou o serviço de investimento considerado lhe é adequado. Quando se pondera um pacote de serviços ou produtos nos termos do artigo 24.o, n.o 11, a avaliação deve verificar se o pacote no seu todo é adequado.

Sempre que, com base nas informações recebidas ao abrigo do primeiro parágrafo, a empresa de investimento considerar que o produto ou serviço não é adequado ao cliente ou potencial cliente, avisa‑o desse facto. Esse aviso pode ser feito em formato normalizado.

No caso de os clientes ou clientes potenciais não fornecerem as informações a que se refere o primeiro parágrafo, ou não fornecerem informações suficientes, sobre os seus conhecimentos e experiência, a empresa de investimento deve avisá‑los de que não pode determinar se o produto ou serviço de investimento considerado lhes é adequado. Esse aviso pode ser feito em formato normalizado.

[…]

5.   A empresa de investimento cria um registo que inclua o documento ou os documentos acordados entre a empresa de investimento e o cliente nos quais se enunciam os direitos e obrigações de ambas as partes, bem como as demais condições em que a empresa de investimento prestará serviços ao cliente. Os direitos e obrigações das partes no contrato podem ser incluídos por referência a outros documentos ou diplomas legais.

[…]

8.   A Comissão fica habilitada a adotar atos delegados, nos termos do artigo 89.o, para garantir que as empresas de investimento respeitam os princípios enunciados nos n.os 2 a 6 do presente artigo ao prestarem serviços de investimento ou auxiliares aos seus clientes, incluindo as informações a obter quando avaliarem a adequação dos serviços ou dos instrumentos financeiros para os clientes […]»

5

O Regulamento Delegado 2017/565 foi adotado com base, nomeadamente, no artigo 25.o, n.o 8, da Diretiva 2014/65.

6

O considerando 92 deste regulamento delegado enuncia:

«Os registos a manter por uma empresa de investimento devem ser adaptados ao tipo de atividades e à gama de serviços e atividades de investimento realizados, desde que sejam respeitadas as obrigações em matéria de manutenção de registos previstas na Diretiva [2014/65], no Regulamento [n.o 600/2014], no Regulamento [596/2014], na Diretiva [2014/57] e no presente regulamento e que as autoridades competentes tenham capacidade para desempenhar as suas funções de supervisão e realizar ações de execução tendo em vista assegurar a proteção dos investidores e a integridade do mercado.»

7

O artigo 50.o do Regulamento Delegado 2017/565, intitulado «Informações sobre os custos e encargos associados», dispõe no seu n.o 2:

«Para a divulgação ex ante ou ex post de informações sobre custos e encargos aos clientes, as empresas de investimento devem agregar os seguintes:

[…]»

8

O artigo 56.o deste regulamento delegado, com a epígrafe «Avaliação do caráter adequado e obrigações relacionadas em matéria de manutenção de registos», dispõe:

«1.   As empresas de investimento, ao avaliar se um serviço de investimento a que se refere o artigo 25.o, n.o 3, da Diretiva [2014/65] é apropriado para um cliente, devem determinar se esse cliente tem a experiência e os conhecimentos necessários para avaliar os riscos envolvidos em relação ao produto ou serviço de investimento oferecido ou procurado.

Uma empresa de investimento pode presumir que um cliente profissional tem a experiência e os conhecimentos necessários para avaliar os riscos envolvidos em relação a esses serviços ou transações de investimento específicos ou a tipos de transações ou produtos relativamente aos quais o cliente está classificado como cliente profissional.

2.   As empresas de investimento devem manter registos das avaliações da adequação realizadas, que devem incluir os seguintes elementos:

9

O artigo 72.o do referido regulamento delegado, intitulado «Conservação de registos», prevê:

«1.   Os registos devem ser conservados num suporte que permita o armazenamento de informações de forma acessível para futura referência pela autoridade competente e de tal modo que sejam respeitadas as seguintes condições:

2.   As empresas de investimento devem manter, no mínimo, os registos enumerados no anexo I do presente regulamento, em função da natureza das suas atividades.

A obrigação de elaborar a lista de registos prevista no anexo I do presente regulamento é aplicável sem prejuízo de outras obrigações de manutenção de registos decorrentes de outra legislação.

3.   As empresas de investimento devem igualmente manter registos escritos de todas as políticas e procedimentos que são obrigadas a manter nos termos da Diretiva [2014/65], do Regulamento [n.o 600/2014], da Diretiva [2014/57] e do Regulamento [n.o 596/2014] e das respetivas medidas de execução.

As autoridades competentes podem exigir às empresas de investimento que mantenham registos suplementares à lista do anexo I do presente regulamento.»

10

O anexo I do Regulamento Delegado 2017/565, intitulado «Manutenção de registos», contém uma lista mínima de registos a manter pelas empresas de investimento em função da natureza das suas atividades. Segundo esta lista, as informações que devem ser registadas compreendem, nomeadamente, a título da «avaliação do cliente», informações relacionadas com a «avaliação da adequação», e, a título da «comunicação com os clientes», «informações sobre os custos e encargos associados».

11

Em conformidade com o artigo 71.o, n.o 2, ponto 4, da Zakon za pazarite na finansovi instrumenti (Lei dos mercados de instrumentos financeiros) (DV n.o 15, de 16 de fevereiro de 2018), na sua versão aplicável ao litígio no processo principal, as empresas de investimento devem comunicar aos seus clientes ou potenciais clientes, atempadamente, de forma adequada e no respeito das exigências relativas à comunicação de informações verídicas, claras e não enganosas, informações sobre os diferentes custos e encargos da responsabilidade do cliente e o respetivo montante.

12

Nos termos do n.o 9, ponto 16, primeira hipótese, do artigo 290.o dessa lei, conjugado com o n.o 1, ponto 16, deste artigo, em caso de violação das exigências previstas por um regulamento da União Europeia, salvo disposição em contrário, as pessoas coletivas e os comerciantes pessoas singulares estão sujeitos a uma sanção pecuniária de 5000 a 1000000 leva búlgaros (BGN) (cerca de 2500 a 510000 euros), e, em caso de reincidência, a uma sanção pecuniária de 10000 a 2000000 BGN (cerca de 5000 a 1020000 euros).

13

A Varchev Finans é uma empresa de investimento que dispõe de uma licença, emitida pela KFN, que a autoriza a prestar serviços de investimento e a exercer atividades de investimento.

14

Em aplicação de um despacho do vice‑presidente da KFN, de 20 de agosto de 2018, a Varchev Finans foi objeto de um controlo, no âmbito do qual lhe foi ordenado que facultasse o acesso a todos os registos que mantinha em conformidade com as exigências regulamentares. Constatou‑se que a Varchev Finans não mantinha nem um registo das informações relativas às avaliações da adequação dos produtos e dos serviços de investimento realizadas em relação aos seus clientes, nem um registo das informações comunicadas aos clientes sobre os custos e encargos associados aos serviços de investimento.

15

Consequentemente, por decisão de 20 de maio de 2019, foram aplicadas à Varchev Finans duas sanções pecuniárias por violação, primeiro, do artigo 56.o, n.o 2, do Regulamento Delegado 2017/565, lido em conjugação com o artigo 72.o, n.o 2, e o anexo I deste regulamento delegado, e, segundo, do artigo 72.o, n.o 2, lido em conjugação com o anexo I do referido regulamento delegado.

16

A Varchev Finans interpôs recurso dessa decisão para o Rayonen sad Varna (Tribunal de Primeira Instância de Varna, Bulgária), que lhe negou provimento e confirmou que a Varchev Finans não mantinha registos, em violação das exigências decorrentes do Regulamento Delegado 2017/565.

17

A Varchev Finans interpôs recurso de cassação da sentença do Rayonen sad Varna (Tribunal Regional de Varna) para o Administrativen sad Varna (Tribunal Administrativo de Varna, Bulgária), o órgão jurisdicional de reenvio, alegando, nomeadamente, que o Regulamento Delegado 2017/565 tinha sido interpretado e aplicado de forma errada pela KFN. Da leitura das versões em língua alemã, inglesa e francesa deste regulamento delegado, a Varchev Finans não é obrigada a manter registos em sentido formal, mas apenas a conservar as «anotações», estando estas últimas — em conformidade com o que foi estabelecido pela KFN — disponíveis na empresa.

18

A KFN sustenta, em contrapartida, que resulta da versão em língua búlgara das disposições deste regulamento delegado que a recorrente no processo principal é obrigada a manter registos em sentido formal.

19

O órgão jurisdicional de reenvio considera, à luz destes argumentos e após comparação das versões nas línguas búlgara, alemã, inglesa e francesa dos termos pertinentes que figuram no artigo 56.o, n.o 2, e no artigo 72.o, n.o 2, do Regulamento Delegado 2017/565, que é necessária uma decisão prejudicial para determinar se, por força destas disposições, basta que as informações nelas referidas sejam consignadas nos dossiês dos clientes da empresa de investimento ou se é necessário que sejam consignadas de forma sistemática em registos separados.

20

Nestas condições, o Administrativen sad Varna (Tribunal Administrativo de Varna) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

21

Com as suas questões, que importa examinar em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 56.o, n.o 2, e o artigo 72.o, n.o 2, do Regulamento Delegado 2017/565, lidos em conjugação com o anexo I deste regulamento delegado, devem ser interpretados no sentido de que as empresas de investimento são obrigadas a conservar os registos relativos às avaliações da adequação dos produtos e dos serviços de investimento efetuadas em relação a cada cliente, bem como às informações comunicadas a cada cliente sobre os custos e encargos associados aos serviços de investimento, em registos independentes únicos, nomeadamente sob a forma de uma base de dados informática.

22

Importa começar por salientar que, mesmo admitindo, como sublinha a KFN, que na sua versão em língua búlgara, na medida em que nela é utilizado o termo «registri», essas disposições devam ser entendidas no sentido de que se referem a uma obrigação de manter registos em sentido formal, existem, como foi salientado tanto pelo órgão jurisdicional de reenvio como por todas as partes no processo principal, divergências entre as diferentes versões linguísticas das referidas disposições.

23

Com efeito, enquanto certas versões linguísticas do artigo 56.o, n.o 2, e do artigo 72.o, n.o 2, do Regulamento Delegado 2017/565, bem como do seu anexo I, se referem, à semelhança da versão em língua búlgara, ao «registo», como acontece nas versões em línguas espanhola («registros»), inglesa («records»), italiana («registrazioni») ou portuguesa («registos»), outras versões linguísticas referem‑se a simples «anotações», como acontece nas versões em línguas alemã («Aufzeichnungen») ou francesa («enregistrements») dessas mesmas disposições, pelo que não se pode deduzir delas, de forma inequívoca, que esses termos devem ser entendidos no sentido de que se referem a registos no sentido formal, e não a simples anotações.

24

A este respeito, há, pois, que recordar que, segundo jurisprudência constante, a redação utilizada numa das versões linguísticas de uma disposição do direito da União não pode servir de base única para a interpretação dessa disposição e não lhe pode ser atribuído caráter prioritário em relação a outras versões linguísticas. As disposições do direito da União devem, com efeito, ser interpretadas e aplicadas de maneira uniforme, à luz das versões redigidas em todas as línguas da União e, em caso de divergência entre essas versões, a disposição em causa deve ser interpretada em função da sistemática geral e da finalidade da regulamentação de que constitui um elemento (Acórdão de 25 de julho de 2018, Teglgaard e Fløjstrupgård, C‑239/17, EU:C:2018:597, n.os 37 e 38 e jurisprudência aí referida).

25

Para este efeito, importa salientar que as obrigações em matéria de registo impostas pelo Regulamento Delegado 2017/565 às empresas de investimento estão enunciadas não só de maneira pontual em certas disposições deste regulamento delegado como, em matéria de avaliações da adequação dos produtos e dos serviços de investimento, no artigo 56.o, n.o 2, do referido regulamento delegado, mas também de maneira geral na secção 8 do capítulo III do mesmo regulamento delegado, relativa à «Manutenção de registos».

26

Nesta secção figura o artigo 72.o do Regulamento Delegado 2017/565, que diz respeito à «Conservação dos registos». Este artigo dispõe, por um lado, no seu n.o 1, que essa conservação deve ser efetuada de uma forma e de um modo que respeitem as condições enunciadas nas alíneas a) a e) desse número, nomeadamente a condição segundo a qual a autoridade competente deve poder aceder facilmente aos registos em causa.

27

Por outro lado, no seu n.o 2, o artigo 72.o desse regulamento delegado prevê a obrigação de manter, no mínimo, os registos enumerados na lista do anexo I do referido regulamento delegado, entre os quais os que estão em causa no processo principal, relativos às avaliações da adequação dos produtos e dos serviços de investimento efetuadas em relação a cada cliente e às informações comunicadas a cada cliente sobre os custos e encargos associados aos serviços de investimento.

28

Como decorre do considerando 92 do mesmo regulamento delegado, estas exigências relativas à conservação dos registos visam assegurar que as autoridades competentes possam desempenhar as suas funções de supervisão e as suas atividades de fiscalização, a fim de garantir a proteção dos investidores e a integridade do mercado.

29

Decorre assim da economia geral e da finalidade das disposições do Regulamento Delegado 2017/565 em matéria de obrigações de registo que este visa prescrever as informações que as empresas de investimento são, no mínimo, obrigadas a conservar, limitando‑se, no que respeita à forma e ao modo de conservação dessas informações, a impor certas exigências que essa conservação deve satisfazer, nomeadamente uma acessibilidade fácil para as autoridades de supervisão competentes.

30

Conclui‑se que, na medida em que se referem, nas suas diferentes versões linguísticas, a «registos», estas disposições não podem ser interpretadas de modo a impor às empresas de investimento uma forma específica de conservação das informações em causa, como a criação de um registo independente único sob a forma de uma base de dados informática.

31

Essa interpretação privaria da sua razão de ser a definição das exigências que a conservação de registos deve satisfazer, que figuram no artigo 72.o, n.o 1, alíneas a) a e), do Regulamento Delegado 2017/565.

32

Em especial, resulta do artigo 72.o, n.o 1, alínea e), deste regulamento delegado que as disposições da empresa de investimento devem respeitar as obrigações de registo «independentemente da tecnologia utilizada». Resulta daqui que o referido regulamento delegado assenta numa certa «neutralidade tecnológica», no sentido de que deixa a escolha do modo de conservação dos registos às empresas de investimento, desde que o modo escolhido satisfaça todas as exigências previstas no artigo 72.o, n.o 1, do Regulamento Delegado 2017/565.

33

Uma interpretação das disposições do artigo 56.o, n.o 2, e do artigo 72.o, n.o 2, do Regulamento Delegado 2017/565, bem como do seu anexo I, no sentido de que as formulações aí utilizadas visam registos em sentido formal, em vez de simples «anotações», também não resulta da Diretiva 2014/65, com base na qual este regulamento delegado foi adotado.

34

Com efeito, nem o artigo 16.o, n.o 6, da Diretiva 2014/65 — que impõe que os Estados‑Membros velem por que as empresas de investimento mantenham registos de todos os serviços, atividades e transações por elas efetuados, que permitam à autoridade competente desempenhar as suas funções de supervisão e realizar as suas atividades de fiscalização — nem o artigo 25.o, n.o 5, desta diretiva — nos termos do qual a empresa de investimento deve constituir um dossiê que inclua o ou os documentos celebrados entre ela e o cliente, onde sejam enunciados os direitos e as obrigações das partes, bem como as outras condições em que fornece serviços ao cliente —, prescrevem a forma técnica sob a qual os registos das empresas de investimento devem ser conservados.

35

Tendo em conta as considerações anteriores, há que responder às questões submetidas que o artigo 56.o, n.o 2, e o artigo 72.o, n.o 2, do Regulamento Delegado 2017/565, lidos em conjugação com o anexo I deste regulamento delegado, devem ser interpretados no sentido de que as empresas de investimento não são obrigadas a conservar os registos relativos às avaliações da adequação dos produtos e dos serviços de investimento efetuadas em relação a cada cliente, bem como às informações comunicadas a cada cliente sobre os custos e encargos associados aos serviços de investimento, em registos independentes únicos, nomeadamente sob a forma de uma base de dados informática, podendo o modo de conservação desses registos ser escolhido livremente, na condição de satisfazer todas as exigências previstas no artigo 72.o, n.o 1, do referido regulamento delegado.

36

Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Nona Secção) declara:

O artigo 56.o, n.o 2, e o artigo 72.o, n.o 2, do Regulamento Delegado (UE) 2017/565 da Comissão, de 25 de abril de 2016, que complementa a Diretiva 2014/65/UE do Parlamento Europeu e do Conselho no que diz respeito aos requisitos e às condições de exercício da atividade das empresas de investimento e à definição de determinados termos para efeitos da referida diretiva, lidos em conjugação com o anexo I deste regulamento delegado, devem ser interpretados no sentido de que as empresas de investimento não são obrigadas a conservar os registos relativos às avaliações da adequação dos produtos e dos serviços de investimento efetuadas em relação a cada cliente, bem como às informações comunicadas a cada cliente sobre os custos e encargos associados aos serviços de investimento, em registos independentes únicos, nomeadamente sob a forma de uma base de dados informática, podendo o modo de conservação desses registos ser escolhido livremente, na condição de satisfazer todas as exigências previstas no artigo 72.o, n.o 1, do referido regulamento delegado.