1. 

As instituições de crédito são obrigadas a contribuir para o financiamento dos mecanismos nacionais criados em todos os Estados‑Membros para cobrir os custos de reestruturação e resolução do setor financeiro. Assim, devem contribuir para o Fundo Único de Resolução («FUR»), que é o mecanismo análogo à escala da União.

2. 

A Diretiva 2014/59/UE ( 2 ) regulou essas contribuições obrigatórias que constituem um elemento‑chave no funcionamento dos sistemas nacionais de reestruturação e resolução das instituições financeiras, bem como do Mecanismo Único de Resolução (a seguir «MUR»), distinguindo entre contribuições ex ante e extraordinárias ex post.

3. 

A questão prejudicial permite ao Tribunal de Justiça pronunciar‑se pela primeira vez sobre as regras aplicáveis à cobrança das referidas contribuições. A resposta permitirá, além disso, resolver os problemas que as contribuições relativas ao exercício de 2015 suscitam em Itália, devido ao atraso na transposição da Diretiva 2014/59 e à entrada em vigor do Regulamento Delegado (UE) 2015/63 ( 3 ).

4.

Dispõe o artigo 100.o:

«1.   Os Estados‑Membros criam um ou mais mecanismos de financiamento a fim de assegurar a aplicação efetiva, pela autoridade de resolução, dos poderes e instrumentos de resolução.

[…]

3.   Os Estados‑Membros podem utilizar a mesma estrutura administrativa dos seus mecanismos de financiamento para efeitos do seu sistema de garantia de depósitos.

4.   Para efeitos do n.o 3, os mecanismos de financiamento devem dispor, nomeadamente, de poderes para:

5.   Salvo quando autorizado nos termos do n.o 6, cada Estado‑Membro cria os seus mecanismos nacionais de financiamento através de um fundo, cuja utilização pode ser desencadeada pela sua autoridade de resolução, para os efeitos previstos no artigo 101.o, n.o 1.

[…]»

5.

Nos termos do artigo 102.o:

«1.   Os Estados‑Membros asseguram que, até 31 de dezembro de 2024, os meios financeiros disponíveis dos seus mecanismos de financiamento atinjam pelo menos 1 % do valor dos depósitos cobertos de todas as instituições autorizadas no seu território.

2.   Durante o período inicial referido no n.o 1, as contribuições para os mecanismos de financiamento cobradas nos termos do artigo 103.o devem ser escalonadas ao longo do tempo da forma mais equilibrada possível até que seja atingido o nível‑alvo, mas tendo devidamente em conta a fase do ciclo económico e o impacto que as contribuições pró‑cíclicas podem ter na situação financeira das instituições contribuintes.

[…]»

6.

O artigo 103.o («Contribuições ex ante») estabelece:

«1.   A fim de atingir o nível‑alvo especificado no artigo 102.o, os Estados‑Membros asseguram que sejam cobradas contribuições pelo menos anuais junto das instituições autorizadas no seu território, incluindo as sucursais na União.

2.   A contribuição de cada instituição é proporcional ao montante do seu passivo (excluindo os fundos próprios) menos os depósitos cobertos, em relação ao passivo agregado (excluindo os fundos próprios) menos os depósitos cobertos de todas as instituições autorizadas no território do Estado‑Membro.

Essas contribuições são ajustadas em proporção do perfil de risco das instituições, de acordo com os critérios adotados nos termos do n.o 7.

[…]»

7.

O artigo 104.o («Contribuições extraordinárias ex post»), n.o 1, determina:

«Caso os meios disponíveis dos mecanismos de financiamento não sejam suficientes para cobrir as perdas, custos ou outras despesas decorrentes da utilização dos mecanismos de financiamento, os Estados‑Membros asseguram a cobrança de contribuições extraordinárias ex post junto das instituições autorizadas no seu território, a fim de cobrir os montantes adicionais. As contribuições extraordinárias ex post são repartidas pelas instituições de acordo com as regras previstas no artigo 103.o, n.o 2.

As contribuições extraordinárias ex post não podem exceder o triplo do montante anual das contribuições determinadas nos termos do artigo 103.o»

8.

O artigo 4.o («Determinação das contribuições anuais») dispõe:

«1.   As autoridades de resolução determinam as contribuições anuais a pagar por cada instituição em proporção do seu perfil de risco, com base nas informações fornecidas pela instituição em conformidade com o artigo 14.o, e aplicando a metodologia estabelecida na presente secção.

2.   A autoridade de resolução determina a contribuição anual a que se refere o n.o 1 com base no nível‑alvo anual do mecanismo de financiamento da resolução, tendo em conta o nível‑alvo a atingir até 31 de dezembro de 2024 em conformidade com o artigo 102.o, n.o 1.o, da Diretiva 2014/59/UE e com base no valor médio dos depósitos cobertos registado no ano precedente, calculado trimestralmente, de todas as instituições autorizadas no seu território.»

9.

O artigo 12.o («Instituições que passam a estar sujeitas a supervisão ou mudam de estatuto de supervisão») dispõe:

«1.   Quando uma instituição passar a estar sujeita a supervisão apenas durante uma parte de um período de contribuição, a contribuição parcial deve ser determinada aplicando a metodologia descrita na secção 3 ao montante da sua contribuição anual calculada durante o subsequente período de contribuição, por referência ao número de meses completos do período de contribuição durante os quais a instituição esteve sujeita a supervisão.

2.   Uma alteração do estatuto de uma instituição, nomeadamente uma instituição de menor dimensão, durante o período de contribuição não afeta a contribuição anual a pagar nesse ano.»

10.

O artigo 13.o, n.o 1, estipula:

«A autoridade de resolução notifica cada instituição a que se refere o artigo 2.o da sua decisão que determina a contribuição anual devida por cada instituição o mais tardar até 1 de maio de cada ano.»

11.

O artigo 14.o, n.o 1, prevê:

«As instituições devem apresentar à autoridade de resolução as suas mais recentes demonstrações financeiras anuais aprovadas disponíveis antes de 31 de dezembro do ano que precede o período de contribuição, juntamente com o parecer formulado pelo revisor oficial de contas ou sociedade de revisores oficiais de contas, em conformidade com o artigo 32.o da Diretiva 2013/34/UE […]»

12.

As disposições transitórias do Regulamento Delegado 2015/63 constam do seu artigo 20.o, cujos n.os 1, 2 e 3 estabelecem:

«1.   Em derrogação do artigo 13.o, n.o 1, no que diz respeito às contribuições a pagar em 2015, as autoridades de resolução notificam cada instituição da sua decisão que determina a contribuição anual que deverá pagar o mais tardar até 30 de novembro de 2015.

2.   Em derrogação do artigo 13.o, n.o 4, e no que respeita às contribuições a pagar em 2015, o montante devido ao abrigo da decisão a que se refere o artigo 13.o, n.o 3, é pago até 31 de dezembro de 2015.

3.   Em derrogação do artigo 14.o, n.o 4, e no que respeita às informações a prestar à autoridade de resolução em 2015, as informações referidas nesse número são prestadas o mais tardar até 1 de setembro de 2015.»

13.

Nos termos do segundo parágrafo do artigo 21.o, o presente regulamento «é aplicável a partir de 1 de janeiro de 2015».

14.

A Diretiva 2014/59 foi transposta para o direito italiano pelo Decreto Legislativo n.o 180/2015, que entrou em vigor no dia da sua publicação oficial, ou seja, em 16 de novembro de 2015.

15.

Em conformidade com o artigo 2.o, n.o 1:

«1.   O presente decreto aplica‑se às seguintes entidades:

16.

O artigo 3.o, n.o 1, dispõe:

«O Banco de Itália exerce as funções e competências previstas no presente decreto como autoridade de resolução no que diz respeito às entidades a que se refere o artigo 2.o quando estas têm a sua sede social em Itália, salvo indicação em contrário. Nos casos previstos no presente decreto, as suas funções e competências são exercidas sobre as sucursais em Itália de bancos estabelecidos fora da União.»

17.

Nos termos do Decreto Legislativo n.o 180/2015:

18.

O Banco de Itália criou, por Decisão de 22 de setembro de 2015, a Unità di risoluzione e gestione della crisi (Unidade de resolução e gestão da crise) ( 5 ), através da qual exerce as suas funções de Autoridade Nacional de Resolução. Por Decisão de 18 de novembro de 2015 ( 6 ), instituiu o Fundo Nacional de Resolução Bancária.

19.

A State Street Bank International GmbH (a seguir «SSB International») é uma instituição de crédito alemã que desenvolveu as suas atividades em Itália até 5 de julho de 2015 através de um banco italiano denominado State Street Bank SpA (a seguir «SSB Itália»).

20.

A partir de 6 de julho de 2015, depois de ter incorporado a SSB Itália, a SSB International, continuou a desenvolver as suas atividades em território italiano, exercendo a sua liberdade de estabelecimento através de uma sucursal única, denominada State Street Bank International GmbH — Sucursal Itália.

21.

Em 22 de novembro de 2015, o Banco de Itália instaurou um procedimento de resolução contra quatro bancos sob a sua jurisdição ( 7 ), cujo valor ascendeu a cerca de 3700 milhões de euros.

22.

Para fazer face a este valor, o Banco de Itália, além de fixar as contribuições ordinárias de 2015 (aproximadamente 588 milhões de euros), optou por exigir o pagamento de contribuições extraordinárias. Avaliou estas no limite estabelecido legalmente, o qual se eleva ao triplo das ordinárias (1763 milhões de euros) ( 8 ).

23.

Através da Nota n.o 0445827/16, de 1 de abril, «Contribuzione 2015 à Fondo Nazionale di Raisozione (Contribuição 2015 para o Fundo Nacional de Resolução)», o Banco de Itália solicitou à SSB International o pagamento de 5102425 euros, dos quais, 1275606 euros correspondiam à contribuição ordinária de 2015 e 3826819 euros à contribuição extraordinária.

24.

No Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio, Itália), a SSB International solicitou a anulação da nota do Banco de Itália n.o 0445827/16, bem como de todos os atos com esta relacionados.

25.

Segundo a SSB International, o Banco de Itália não era competente para exigir nenhuma contribuição correspondente ao ano de 2015 uma vez que, na data em que os documentos controvertidos foram emitidos, a SSB International estava sujeito à jurisdição da Autoridade de Resolução alemã. Por conseguinte, não fazia parte dos «bancos com sede social em Itália» nem das «sucursais italianas de bancos de fora da União», na aceção dos artigos 82.o e 83.o do Decreto Legislativo n.o 180/2015.

26.

A SSB International alega também que as disposições do Decreto Legislativo n.o 180/2015, em que o Banco de Itália se baseou para adotar as suas medidas, apenas entraram em vigor em 16 de novembro de 2015. Nesse momento, a SSB Itália tinha deixado de existir enquanto banco com sede social em Itália e, como tal, estava excluído do âmbito de aplicação do decreto legislativo. Além disso, a criação do Fundo Nacional de Resolução e a entrada em funcionamento da totalidade do sistema instituído pela Diretiva 2014/59 verificaram‑se, em Itália, num momento posterior à fusão da SSB Itália com a sociedade‑mãe (SSB International) e, consequentemente, depois de o demandante ter deixado a Itália enquanto banco autónomo regido pelo direito nacional.

27.

Subsidiariamente, a SSB International afirma que o Banco de Itália poderia, no máximo, exigir‑lhe o pagamento de uma contribuição ordinária proporcional aos meses em que a SSB Itália exerceu a sua atividade, mas não a totalidade da contribuição anual ( 9 ). Tal resultaria da aplicação por analogia do artigo 12.o, n.o 1, do Regulamento Delegado 2015/63, pelo que a instituição que se extingue durante o ano deixa de estar sujeita à supervisão da Autoridade Nacional de Resolução e deve contribuir apenas pelo período da sua existência.

28.

O Banco de Itália contesta estas alegações e defende que a sua atuação é correta. Em sua opinião, a SSB Itália fazia parte, em 1 de janeiro de 2015, do sistema bancário italiano, o que justifica que seja lhe seja exigido o pagamento das contribuições ordinárias e extraordinárias correspondentes. São irrelevantes as modificações subjetivas da referida instituição financeira que tenha havido depois.

29.

A Autoridade de Resolução alemã não pôde ter materialmente em conta a incorporação da SSB Itália pela SSB International, nem o seu subsequente aumento de dimensão, uma vez que os efeitos da fusão não foram visíveis, do ponto de vista contabilístico, até à publicação das contas do final do exercício de 2015, que só estiveram disponíveis em fase posterior. Não existe, por conseguinte, risco de dupla tributação/contribuição.

30.

De acordo com o Banco de Itália, de um ponto de vista temporal:

31.

Perante as teses contraditórias, o Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio) submete ao Tribunal de Justiça as seguintes questões:

32.

A SSB International, o Banco de Itália, a Comissão e os Governos italiano e espanhol apresentaram observações escritas. Todos eles compareceram na audiência de 10 de abril de 2019.

33.

Antes de me pronunciar sobre as questões prejudiciais, penso que é oportuno expor sucintamente as linhas básicas de financiamento dos mecanismos de reestruturação e resolução bancárias.

34.

Em resposta à crise económica de 2008, os países da zona euro criaram uma união bancária, transferindo competências para as instituições da União, em matéria de supervisão prudencial e de reestruturação e resolução de instituições financeiras. Este processo de transferência foi precedido de uma harmonização normativa em todos os Estados‑Membros da União (o denominado «código único europeu de regras»).

35.

Embora ainda esteja por delinear o sistema único de garantia de depósitos, já estão a funcionar os dois outros pilares da união bancária, o Mecanismo Único de Supervisão (a seguir «MUS») e o MUR. Anteriormente, tinham sido adotadas as regras de harmonização em toda a União em matéria de supervisão prudencial e de resolução bancária.

36.

No que diz respeito à reestruturação e à resolução bancárias, a harmonização foi feita através da Diretiva 2014/59, aplicável desde 1 de janeiro de 2015. Em relação aos países da zona euro, a adoção do Regulamento (UE) n.o 806/2014 ( 10 ) permitiu que o MUR entrasse em funcionamento a partir de 1 de janeiro de 2016, uma vez estabelecido o MUS, que foi implantado a partir de 1 de janeiro de 2015.

37.

A Diretiva 2014/59 contém regras e procedimentos para que os custos de reestruturação e resolução das instituições de crédito sejam assumidos pelo setor financeiro no seu conjunto, a fim de evitar resgates a cargo dos orçamentos nacionais.

38.

A eficácia dos instrumentos de resolução pode, em muitos casos, depender da disponibilidade de financiamento a curto prazo. Assim, a Diretiva 2014/59 estabeleceu (artigo 99.o) a criação de um sistema europeu composto por: i) mecanismos nacionais de financiamento (artigos 100.o a 105.o); ii) concessão e contração de empréstimos entre os mecanismos nacionais de financiamento (artigo 106.o); e iii) mutualização dos mecanismos nacionais de financiamento em caso de resolução de um grupo (artigo 107.o).

39.

Cada Estado‑Membro teve de criar o seu próprio mecanismo de financiamento nacional e dotá‑lo de recursos financeiros, controlados pela sua Autoridade de Resolução, que devem ser empregues para garantir a aplicação efetiva dos instrumentos de resolução ( 11 ).

40.

Os fundos nacionais de resolução são alimentados por três tipos de recursos ( 12 ):

41.

O artigo 102.o, n.o 1, da Diretiva 2014/59 determina o montante das contribuições ordinárias. Os Estados‑Membros devem assegurar, no período compreendido entre a data em vigor da diretiva (1 de janeiro de 2015) e 31 de dezembro de 2024, que «os meios financeiros disponíveis dos seus mecanismos de financiamento atinjam pelo menos 1 % do valor dos depósitos cobertos de todas as instituições autorizadas no seu território» ( 13 ).

42.

As contribuições ordinárias devem ser cobradas pelo menos uma vez por ano e refletir tanto a dimensão da instituição financeira como o nível de risco das suas atividades ( 14 ). O Regulamento Delegado 2015/63 especifica os elementos e o procedimento para o seu cálculo.

43.

Se as contribuições ordinárias não forem suficientes para cobrir as situações eventuais referidas no artigo 104.o, n.o 1, da Diretiva 2014/59, esta disposição permite que os Estados‑Membros cobrem contribuições extraordinárias ou ex post às instituições de crédito com sede no seu território.

44.

As contribuições extraordinárias ex post não podem exceder o triplo do valor anual das contribuições ordinárias. São calculadas e geridas de forma semelhante às normais.

45.

A Diretiva 2014/59 e o Regulamento Delegado 2015/63 são aplicáveis a todos os Estados‑Membros da União desde 1 de janeiro de 2015. No entanto, para os 19 países da zona euro que participam na união bancária (incluindo a Itália), a ativação do MUR desde 1 de janeiro de 2016 entrecruzou‑se com as duas referidas normas.

46.

De facto, desde 1 de janeiro de 2016, o Regulamento MUR:

47.

O FUR é, por conseguinte, o mecanismo de financiamento do MUR. Destina‑se a substituir progressivamente (no prazo de oito anos, de 2016 até 2024) os fundos nacionais relativos à resolução de instituições financeiras sujeitas ao MUS e ao MUR. Os fundos nacionais mantêm‑se apenas para as entidades menos significativas dos Estados‑Membros integrados na união bancária ( 15 ).

48.

Os artigos 67.o a 79.o do Regulamento n.o 806/2014 regem o FUR de forma quase paralela ao previsto na Diretiva 2014/59 para os fundos nacionais de resolução. É o que acontece quanto às receitas ( 16 ), aos meios ( 17 ), e ao método de cálculo das contribuições ordinárias e extraordinárias ( 18 ).

49.

A especificidade do FUR reside na mutualização progressiva dos seus recursos, prevista no Regulamento n.o 806/2014 e aplicada através de um acordo intergovernamental entre os Estados‑Membros da União que participam na união bancária («Acordo sobre a transferência e mutualização das contribuições para o Fundo Único de Resolução», feito em Bruxelas em 21 de maio de 2014) ( 19 ).

50.

O FUR é alimentado pelos recursos financeiros cobrados pelos fundos nacionais de resolução ( 20 ). Composto, no início, por «compartimentos nacionais», estes vão‑se fundindo progressivamente ao longo de uma fase transitória de oito anos. A mutualização das receitas entradas começou com 40 % no primeiro ano e 20 % no segundo ano, para aumentar em quantidades iguais durante os restantes seis anos, até que os compartimentos nacionais deixem de existir.

51.

O artigo 3.o, n.o 3 e 5.o, do Acordo de 21 de maio de 2014 estabelece o seguinte:

52.

O órgão jurisdicional de reenvio procura saber se, em conformidade com o artigo 12.o, n.o 2, do Regulamento Delegado 2015/63, constitui uma «alteração de estatuto» a operação comercial mediante a qual uma instituição de crédito, até então sujeita à supervisão de uma Autoridade Nacional de Resolução, é incorporada (fusão por incorporação) pela sociedade‑mãe com sede noutro Estado‑Membro.

53.

A questão tem sentido se tomarmos em conta que, nos termos dessa disposição, «[u]ma alteração do estatuto de uma instituição […] durante o período de contribuição não afeta a contribuição anual a pagar nesse ano». O debate centra‑se em esclarecer se, em circunstâncias como as do presente processo, a instituição seria obrigada ao pagamento integral da contribuição correspondente ao referido período ou apenas a uma quota‑parte (ou seja, na proporção dos meses em que esteve sujeita à supervisão da Autoridade do primeiro Estado‑Membro).

54.

A SSB International considera que o conceito deve ser interpretado de forma restritiva, de forma a não abranger uma fusão por incorporação, limitando‑se apenas a alterações relativas à dimensão das instituições financeiras. Pelo contrário, a Comissão, o Banco de Itália, o Governo espanhol e o Governo italiano propõem uma interpretação em sentido amplo, de modo a que a «alteração de estatuto», enquanto conceito autónomo de direito da União, compreenda as operações transfronteiriças de fusão por incorporação. Por conseguinte, a norma seria aplicável à incorporação da SSB Itália pela SSB International.

55.

Concordo com esta segunda posição.

56.

O artigo 12.o, n.o 2, do Regulamento Delegado 2015/63 exige a sua aplicação uniforme em todos os Estados‑Membros. O conceito de «alteração de estatuto» ou de «alteração de condição» ( 22 ) de uma instituição que contém esta norma dever ser interpretado como um conceito autónomo de direito da União, sobretudo porquanto o preceito não faz remissão nenhuma para o direito nacional.

57.

Segundo o método hermenêutico habitual na jurisprudência do Tribunal de Justiça ( 23 ), irei empregar os critérios de interpretação literal, sistemática e finalista.

58.

Do ponto de vista literal, existe uma «alteração de estatuto» ou de condição de uma instituição financeira quando a sua situação jurídica ou factual é alterada em termos tais que possam alterar, em princípio, a aplicação da Diretiva 2014/59 e do Regulamento Delegado 2015/63.

59.

Tais alterações incluem, evidentemente, a mudança de dimensão, a que se refere implicitamente o ponto «nomeadamente uma instituição de menor dimensão» da disposição. No entanto, essa é mais uma das modalidades de alteração de estatuto, não a única.

60.

A Diretiva 2014/59 e o Regulamento Delegado 2015/63 (em especial o artigo 10.o) contêm regras simplificadas e mais favoráveis para o cálculo das contribuições ordinárias das entidades de menor dimensão ( 24 ). O que não significa que as únicas alterações de estatuto irrelevantes, segundo o artigo 12.o, n.o 2, do Regulamento Delegado 2015/63, sejam as que dizem respeito às alterações de dimensão das instituições financeiras cujo objetivo fosse beneficiarem de um regime contributivo mais favorável.

61.

É certo que o Regulamento Delegado 2015/63 (bem como o Regulamento de Execução n.o 2015/81 para as instituições sujeitas ao MUR) visa impedir as alterações das instituições financeiras que pretendam reduzir a sua dimensão artificialmente, ou seja, com o objetivo de serem abrangidas no sistema simplificado de cálculo das contribuições ordinárias.

62.

Ora, as alterações de estatuto das instituições financeiras a que se refere o artigo 12.o, n.o 2, do Regulamento Delegado 2015/63 não se circunscrevem, de um ponto de vista literal, à diminuição do tamanho ou à dimensão das referidas instituições. O conceito controvertido permite, a partir dessa perspetiva textual, incorporar nela outros casos.

63.

A interpretação literal do artigo 12.o, n.o 2, do Regulamento Delegado n.o 2015/63 também permite afastar o argumento redutor da SSB International segundo o qual as alterações de estatuto correspondem apenas a modificações da estrutura social ou da dimensão de uma instituição financeira, sempre que esta permaneça em território do Estado e, por conseguinte, no âmbito do mecanismo nacional de resolução.

64.

Este argumento levaria a excluir das alterações de estatuto as fusões por incorporação transfronteiriça ( 25 ) quando não é feita nenhuma menção a este respeito no artigo 12.o, n.o 2, do Regulamento Delegado 2015/63. Além disso, como explicarei de imediato, é contrária à lógica da Diretiva 2014/59, que cria um sistema europeu interligado de mecanismos de financiamento das resoluções bancárias ( 26 ).

65.

De um ponto de vista sistemático, não se pode esquecer que o Regulamento n.o 806/2014 institui um Fundo Único de Resolução no qual vão sendo progressivamente integrados os fundos nacionais de resolução de países envolvidos na união bancária. Neste contexto, nem sequer é possível falar estritamente de fusões por incorporação transfronteiriça, uma vez que o valor das contribuições ordinárias é fixado pelo CUR e a sua cobrança é feita pelos fundos nacionais para posterior integração no FUR.

66.

Assim, o conceito de «alteração de estatuto», no contexto da Diretiva 2014/59 e de outras normas sobre esta matéria, inclui as fusões por incorporação transfronteiriça, e considera‑as irrelevantes para o cálculo das contribuições ordinárias.

67.

Com efeito, tal como fundamentado pela Comissão, artigo 12 do Regulamento Delegado 2015/63:

68.

O artigo 12.o, n.o 2, do Regulamento Delegado 2015/63 deve ser interpretado de forma coerente com os dois objetivos inerentes à criação dos fundos nacionais de resolução, nomeadamente: a) a necessidade de estabilidade no cálculo das contribuições ordinárias; e b) a integração e centralização progressiva destes fundos.

69.

Os artigos 102.o e 103.o, n.o 1, da Diretiva 2014/59 e o artigo 4.o do Regulamento Delegado 2015/63 impõem a cobrança anual ( 27 ) das contribuições ordinárias, para que os recursos dos mecanismos de financiamento atinjam progressivamente (até 31 de dezembro de 2024) pelo menos 1 % do valor dos depósitos garantidos de todas as instituições autorizadas no seu território.

70.

A realização desse objetivo exige que a Autoridade Nacional de Resolução especifique os montantes das contribuições ordinárias com base na situação das instituições financeiras em 1 de janeiro de cada ano de tributação. Por conseguinte, o artigo 14.o, n.o 1, do Regulamento Delegado 2015/63 obriga essas instituições a apresentar à Autoridade de Resolução as suas mais recentes demonstrações financeiras anuais aprovadas antes de 31 de dezembro do ano que precede o período de contribuição, juntamente com o parecer formulado pelo auditor oficial de contas ou pelas entidades de auditoria ( 28 ).

71.

Como se pode verificar, o cálculo das contribuições ordinárias é feito com base na «imagem estática» das instituições financeiras sujeitas à jurisdição da autoridade nacional em 1 de janeiro de cada exercício, em conformidade com os dados financeiros disponíveis dessas instituições.

72.

A estabilidade no cálculo é imprescindível para que as contribuições ordinárias aumentem progressivamente até alcançar 1 % dos depósitos em 2024. Se as autoridades de resolução devessem tomar em consideração alterações na situação jurídica e financeira das instituições que se verificaram ao longo do ano, dificilmente seria possível atingir o nível fixado pela Diretiva 2014/59.

73.

É por isso que o artigo 12.o, n.o 2, do Regulamento Delegado 2015/63 impõe como regra geral a irrelevância das alterações de estatuto das instituições durante um exercício para o cálculo das contribuições ordinárias. Esta regra é corroborada pelo facto de o Regulamento Delegado 2015/63 não permitir um novo cálculo das contribuições ordinárias anuais com base nas alterações efetuadas pelas instituições durante esse exercício, tal como, acertadamente, a Comissão salienta.

74.

A Diretiva 2014/59 e o Regulamento MUR visam a integração e centralização progressivas dos fundos nacionais de resolução. É mais coerente com essa finalidade uma interpretação do conceito de «alteração de estatuto» que inclua as fusões por incorporação, tornando‑as irrelevantes para o cálculo das contribuições ordinárias.

75.

Nos países da zona euro, a criação de fundos nacionais de resolução em 2015 (através da Diretiva 2014/59 e do Regulamento Delegado 2015/63) foi combinada com a implantação, a partir de 2016, do MUR e do FUR ( 29 ). Neste contexto, a distinção entre as fusões por incorporação nacionais e as transfronteiriças perdem sentido para efeitos de pagamento das contribuições ordinárias.

76.

A implantação do MUR pressupôs um regime de resolução único e centralizado para as instituições financeiras significativas. Este regime é articulado sobre um Fundo único (o FUR, sob o controlo do CUR), embora ainda funcione com compartimentos nacionais, que se mutualizam progressivamente até 2024. Por conseguinte, deve ser afastada a tese da SSB International, que defende uma separação estrita entre os fundos nacionais de resolução ( 30 ), quando esta não é defensável nem sequer para o exercício de transição de 2015.

77.

Mesmo que se admita uma separação estrita, quer‑me parecer que, para o cálculo das contribuições ordinárias, são irrelevantes as alterações de estatuto geradas por uma fusão por incorporação transfronteiriça. Uma vez que o artigo 12.o, n.o 2, do Regulamento Delegado 2015/63 se aplica tanto à autoridade do país da instituição incorporada (Itália, neste caso) como à autoridade do país da sociedade‑mãe (Alemanha), não há lugar a dupla tributação: A SSB International pagaria a contribuição anual de 2015 para o fundo italiano de resolução pela SSB Itália, sem aumentar a sua contribuição para o fundo alemão homólogo em 2015 (no que diz respeito aos ativos e ao risco da sua filial, incorporada em 5 de julho de 2015).

78.

Em caso de fusão mediante incorporação que ocorra durante um exercício, a instituição incorporante deve pagar a totalidade da contribuição anual ao Fundo Nacional de Resolução do Estado onde se situa a sede social da instituição incorporada. Como já referi, há que ter em conta, para efeitos de cálculo, a situação em 1 de janeiro do exercício fiscal, sendo irrelevante qualquer alteração posterior do estatuto, incluindo as fusões por incorporação transfronteiriça.

79.

Esta regra geral, estabelecida pelo artigo 12.o, n.o 2, do Regulamento Delegado 2015/63, apenas tem a exceção prevista no n.o 1 do mesmo artigo: o pagamento de uma contribuição pro rata temporis a favor de instituições financeiras criadas de novo. A solução específica para este cenário não pode ser extrapolada até ao extremo de desvirtuar a regra geral (ou seja, a irrelevância das alterações de estatuto).

80.

Pelo que não colhe fundamento a pretensão de diminuir a contribuição anual quando a alteração de estatuto da instituição financeira é legalmente irrelevante. A aplicação por analogia proposta pela SSB International é, por conseguinte, improcedente.

81.

O órgão jurisdicional de reenvio quer saber, em síntese, se as contribuições extraordinárias estão sujeitas às mesmas regras que as ordinárias em caso de fusão por incorporação transfronteiriça.

82.

As respostas das partes que apresentaram observações divergem radicalmente:

83.

Segundo o artigo 104.o, n.o 1, da Diretiva 2014/59, as contribuições extraordinárias ex post são cobradas pelas autoridades nacionais de resolução «[c]aso os meios disponíveis dos mecanismos de financiamento não sejam suficientes para cobrir as perdas, custos ou outras despesas decorrentes da utilização dos mecanismos de financiamento».

84.

A mesma disposição estabelece que as contribuições extraordinárias devem ser repartidas pelas instituições de acordo com as regras a que se refere o artigo 103.o, n.o 2, até um máximo de três vezes o montante anual das contribuições ordinárias. Além disso, o artigo 103.o, n.os 4 a 8, é igualmente aplicável às contribuições extraordinárias, na aceção do artigo 104.o, n.o 2, da Diretiva 2014/59.

85.

Em minha opinião, as remissões do artigo 104.o da Diretiva 2014/59 para o sistema jurídico das contribuições ordinárias não implicam que as contribuições extraordinárias sejam um decalque daquelas. Se o método de cálculo das contribuições extraordinárias é idêntico ao das contribuições ordinárias, tal como especificado no Regulamento Delegado 2015/63, o limiar ou limite varia, uma vez que as contribuições extraordinárias podem ascender ao triplo das contribuições ordinárias. O artigo 14.o, n.o 3 também prevê a possibilidade de suspensão total ou parcial do pagamento das contribuições extraordinárias ( 31 ), circunstância não prevista relativamente às ordinárias. Mais importante ainda, o momento e a lógica que justificam a cobrança das diferentes contribuições também divergem.

86.

As autoridades de resolução recorrem às contribuições extraordinárias quando são realizadas operações que reduzem o montante do Fundo Nacional e são necessárias receitas adicionais para atingir o nível de recursos fixado anualmente. As contribuições extraordinárias são imprevisíveis, ou seja, não podem ser planificadas como as contribuições ordinárias, cuja cobrança é efetuada para o ano civil de tributação, em conformidade com a situação das entidades em 1 de janeiro.

87.

O montante das contribuições extraordinárias dependerá, por conseguinte, da necessidade de refinanciamento do Fundo Nacional de Resolução, tendo em conta os recursos consumidos nas operações de resolução específicas ( 32 ). Pela sua natureza, o momento em que são exigíveis é incerto, uma vez que estão dependentes das datas das operações de resolução que gerem o défice do fundo.

88.

Dada a sua imprevisibilidade e a sua planificação impossível, considero que, tal como alega a Comissão, as contribuições extraordinárias só podem ser pedidas às entidades sob a jurisdição do Fundo Nacional de Resolução na data em que se adote a correspondente decisão.

89.

Em princípio, as entidades ativas no sistema financeiro do Estado quando são impostas contribuições extraordinárias são as que geraram o risco que as determinou (ou seja, o risco causado pelas operações de resolução que consumiram os recursos do fundo). As entidades que tenham saído da jurisdição da autoridade de resolução no exercício em que as contribuições extraordinárias foram estabelecidas tiveram, em geral, uma menor incidência no risco que desencadeou as operações de resolução.

90.

Esta interpretação está em harmonia com o teor do artigo 12.o, n.o 2, do Regulamento Delegado 2015/63, que apenas fala em neutralizar o efeito de uma mudança de estatuto a respeito das contribuições ordinárias, mas que não menciona as extraordinárias ( 33 ). Assim, uma instituição que se funde com uma sociedade‑mãe de um outro Estado‑Membro antes de a autoridade de resolução impor o pagamento de contribuições extraordinárias não é obrigada a pagá‑las a Estado no qual deixou de estar presente.

91.

Correlativamente, a instituição incorporante deve pagar as contribuições extraordinárias adotadas pelo fundo de resolução do Estado de residência, incluindo o cálculo dos ativos da instituição incorporada, sem que possa beneficiar do pagamento prorrata temporis previsto no artigo 12.o, n.o 1, do Regulamento Delegado 2015/63 para as instituições que entraram no sistema financeiro do referido Estado. Evitam‑se, assim, manobras destinadas a evitar o pagamento de contribuições extraordinárias sob a forma de alteração de estatuto.

92.

A alteração do estatuto da instituição afeta efetivamente, por conseguinte, a cobrança de contribuições extraordinárias, que devem ser efetuadas em conformidade com a «imagem estática» do setor bancário no momento da sua adoção, tributando as instituições sujeitas à Autoridade de Resolução nesse momento.

93.

O tribunal de reenvio pretende saber se a interpretação da noção de «alteração de estatuto» no artigo 12.o, n.o 2, do Regulamento Delegado 2015/63 deve ser aplicada a uma situação em que a fusão e a extinção subsequente da instituição se verificaram em 2015, numa altura em que tanto a Autoridade Nacional de Resolução como o Fundo Nacional ainda não tinham sido instituídos formalmente pela Itália e as contribuições ainda não tinham sido calculadas.

94.

A resposta a esta questão exige a análise do regime transitório de que a Diretiva 2014/59 e o Regulamento Delegado 2015/63 estabeleceram relativamente à implantação, ao cálculo e à cobrança das contribuições ordinárias para o exercício de 2015.

95.

De novo, sobre este aspeto, as posições diferem:

96.

O artigo 130.o, n.o 1, da Diretiva 2014/59 estipula que os Estados‑Membros devem adotar e publicar, até 31 de dezembro de 2014, as disposições legais, regulamentares e administrativas necessárias para lhe dar cumprimento e especificar que estas devem ser aplicadas pelos Estados‑Membros a partir de 1 de janeiro de 2015.

97.

Não há dúvida de que a Itália transpôs com atraso a diretiva para o seu direito interno. A norma de transposição (Decreto Legislativo n.o 180/2015) entrou em vigor em 16 de novembro de 2015 e o Banco de Itália, enquanto Autoridade Nacional de Resolução, instituiu o Fundo de Resolução apenas em 18 de novembro de 2015, e procedeu ao pedido de pagamento as contribuições ordinárias e extraordinárias a instituições financeiras (incluindo a SSB International) em 23 e 26 de novembro de 2015, respetivamente.

98.

No que diz respeito ao Regulamento Delegado 2015/63, a entrada em vigor verificou‑se em 6 de fevereiro de 2015, embora o artigo 21.o, segundo parágrafo, estabeleça que o mesmo «é aplicável a partir de 1 de janeiro de 2015». Por conseguinte, o presente regulamento, que não exigia a sua incorporação no direito interno italiano, estava, pois, em vigor no momento da fusão por incorporação da SSB Itália.

99.

A adoção tardia da Diretiva 2014/59 ( 34 ) e do Regulamento Delegado 2015/63 levou à inclusão neste último de disposições transitórias que permitissem a cobrança das contribuições ordinárias correspondente ao exercício de 2015. Estas medidas constam do artigo 20.o, n.os 1, 2 e 3 do Regulamento Delegado 2015/63, cujo conteúdo, em relação aos factos do litígio, permite deduzir que:

100.

O artigo 20.o do Regulamento Delegado 2015/63 não contém nenhuma disposição transitória ou derrogatória no que diz respeito ao cálculo das contribuições ordinárias. Isso implica, tendo em conta os critérios do Tribunal de Justiça em matéria de direito transitório ( 35 ), que o cálculo devia ser feito em 2015 segundo a forma geral determinada pela Diretiva 2014/59 e desenvolvida pelo Regulamento Delegado 2015/63.

101.

A data de referência para o cálculo das contribuições ordinárias é 1 de janeiro do exercício em questão, sem que sejam relevantes as alterações de estatuto das instituições verificadas nesse ano.

102.

Em consequência, o Regulamento Delegado 2015/63 permitia exigir o pagamento das contribuições ordinárias de 2015 a todas as instituições estabelecidas em Itália em 1 de janeiro de 2015. É, neste contexto, ineficaz o desaparecimento de uma instituição como corolário de uma fusão por incorporação transfronteiriça.

103.

Há que ter em conta que as contribuições ordinárias têm caráter anual e que a sua cobrança foi determinada nos seus elementos essenciais pela Diretiva 2014/59, a partir do exercício de 2015, inclusive. O Regulamento Delegado 2015/63 estabeleceu as disposições transitórias acima referidas, que vieram a possibilitar a cobrança de 2015 em datas posteriores. O Estado italiano, apesar de ter transposto tardiamente a Diretiva 2014/59, adotou a norma de execução interna (o Decreto Legislativo n.o 180/2015) a tempo de respeitar o calendário de cobrança previsto no artigo 20.o do Regulamento Delegado 2015/63.

104.

Por conseguinte, entendo que não estamos perante um caso de aplicação retroativa do Decreto Legislativo n.o 180/2015, como defendeu a SSB. Pelo contrário, trata‑se de aplicar as normas transitórias para a cobrança das contribuições anuais de 2015, previstas no artigo 20.o do Regulamento Delegado 2015/63 em execução da Diretiva 2014/59, que previamente havia regulado os elementos essenciais dessas contribuições.

105.

Por este motivo, parece‑me desnecessário analisar se o Regulamento Delegado 2015/63 era aplicável e produzia efeito direto (também em Itália) desde 1 de janeiro de 2015. No entanto, abordarei este aspeto para o caso de o Tribunal de Justiça o abordar.

106.

A SSB International alega que o regulamento delegado não pode ser aplicado diretamente num Estado‑Membro quando a diretiva que o mesmo desenvolve ainda não tenha sido transposta para o direito interno desse Estado. Assim, não seria exequível aplicar o Regulamento Delegado 2015/63 à SSB Itália, uma vez que a Diretiva 2014/59 foi transporta para o direito italiano em 16 de novembro de 2015, data na qual já não existia a SSB Itália, pois foi incorporada pela SSB International em 6 de julho de 2015.

107.

Não partilho deste raciocínio. É certo que, em termos gerais, o Tribunal de Justiça não admite o efeito vertical invertido das diretivas ( 36 ). Porém, esta regra tem de ser mitigada num caso como este, uma vez que a Diretiva 2014/59, que é a norma base, continha, no artigo 103.o, n.os 7 e 8.o ( 37 ), uma delegação em virtude da qual a Comissão adotou a norma delegada (Regulamento Delegado 2015/63) com o objetivo de:

108.

Em minha opinião, o Regulamento Delegado 2015/63 não excede os limites do mandato do ato habilitante ( 38 ) ao estabelecer prazos do procedimento normal de cobrança das contribuições ordinárias anuais. Também não excede os limites, no que respeita ao ato legislativo de base quando fixar no seu artigo 20.o as disposições aplicáveis ao exercício de 2015. Como já referi, o prazo reduzido de transposição da Diretiva 2014/59 e os atrasos na sua incorporação nos direitos nacionais tornavam estas disposições transitórias indispensáveis para permitir a cobrança das contribuições ordinárias em 2015.

109.

Por conseguinte, o Regulamento Delegado 2015/63 era uma norma diretamente aplicável na ordem jurídica italiana desde 1 de janeiro de 2015 e, uma vez que tinha entrado em vigor, podia produzir efeitos jurídicos por si mesmo a partir dessa data.

110.

Seria ilógico condicionar a efetividade do Regulamento Delegado 2015/63 (que considero autossuficiente, pelo que pode ser objeto de aplicação direta) à incorporação da Diretiva 2014/59 no direito nacional. Se assim fosse, qualquer Estado‑Membro podia neutralizar e atrasar a aplicabilidade direta do regulamento delegado, bastando adiar a transposição da diretiva de base. Como salientado pela Comissão e pelo Banco de Itália, tal atraso prejudicaria a aplicação uniforme do regulamento delegado, que seria aplicável em alguns Estados‑Membros antes e noutros depois.

111.

A demora teria, além disso, repercussões negativas na uniformidade do financiamento dos fundos nacionais de resolução e, por conseguinte, do FUR. Se o Regulamento Delegado 2015/63 não fosse aplicável em Itália desde 1 de janeiro de 2015, o Fundo de Resolução italiano só poderia ter arrecadado uma pequena percentagem da cobrança ordinária de 2015 (a posterior a 16 de novembro de 2015, data de entrada em vigor da norma de transposição nacional). Além disso, em 2016, o Fundo de Resolução italiano não entregaria ao FUR a parte proporcional que lhe corresponde em função da dimensão das instituições financeiras italianas.

112.

Por conseguinte, as disposições transitórias do artigo 20.o do Regulamento Delegado 2015/63 permitiam exigir contribuições ex ante do exercício financeiro de 2015 a uma instituição financeira que esteve sob a jurisdição da Autoridade Nacional de Resolução durante uma parte desse exercício e que deixou de estar por ter sido incorporada por fusão transfronteiriça. As disposições do Regulamento Delegado 2015/63 relativas às contribuições ex ante eram diretamente aplicáveis em Itália durante o exercício de 2015, independentemente da data em que teve lugar a transposição da Diretiva 2014/59 para o direito interno.

113.

Em face do exposto, proponho ao Tribunal de Justiça que responda do seguinte modo ao Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio, Itália) da seguinte forma:

O artigo 12.o, n.o 2, do Regulamento Delegado (UE) 2015/63 da Comissão, de 21 de outubro de 2014, que complementa a Diretiva 2014/59/UE do Parlamento Europeu e do Conselho no que se refere às contribuições ex ante para os mecanismos de financiamento da resolução, deve ser interpretado no sentido de que: