–

em representação da PARPÚBLICA — Participações Públicas, SGPS, SA, por M. Mendes Pereira, advogado,

–

em representação do Governo português, por L. Inez Fernandes, M. Figueiredo e A. Duarte de Almeida, na qualidade de agentes,

–

em representação do Governo italiano, por G. Palmieri, na qualidade de agente, assistida por P. Gentili, avvocato dello Stato,

–

em representação do Governo neerlandês, por M. K. Bulterman e J. Langer, na qualidade de agentes,

–

em representação da Comissão Europeia, por P. Costa de Oliveira, L. Malferrari e K. Simonsson, na qualidade de agentes,

1

O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação dos artigos 49.°, 54.°, 56.° e 57.° TFUE e dos artigos 2.°, 16.° e 17.° da Diretiva 2006/123/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro de 2006, relativa aos serviços no mercado interno (JO 2006, L 376, p. 36).

2

Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Associação Peço a Palavra, uma associação de direito português sem fins lucrativos, assim como quatro pessoas singulares de nacionalidade portuguesa (a seguir, em conjunto, «APP e o.») ao Conselho de Ministros (Portugal) a respeito da validade de uma decisão que estabelece, num caderno de encargos, determinadas condições aplicáveis ao processo de reprivatização indireta da TAP — Transportes Aéreos Portugueses, SA (a seguir «TAP»).

3

Nos termos do considerando 21 da Diretiva 2006/123, «[o]s serviços de transporte, incluindo os transportes urbanos, os táxis e as ambulâncias, bem como os serviços portuários, deverão ser excluídos do âmbito de aplicação d[esta] diretiva».

4

Resulta do artigo 2.o, n.o 2, alínea d), desta diretiva que esta não se aplica aos serviços no domínio dos transportes, incluindo os serviços portuários, abrangidos pelo âmbito de aplicação do título V da parte III do Tratado CE, atual título VI da parte III do Tratado FUE.

5

O capítulo IV da referida diretiva, sob o título «Livre circulação de serviços», inclui um artigo 16.o, que estabelece as modalidades do direito de os prestadores de serviços prestarem livremente serviços num Estado‑Membro diferente daquele em que se encontram estabelecidos, e um artigo 17.o, que enumera as exceções a esse direito.

6

Os considerandos 10 a 12 do Regulamento (CE) n.o 1008/2008 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de setembro de 2008, relativo a regras comuns de exploração dos serviços aéreos na Comunidade (JO 2008, L 293, p. 3), enunciam:

7

O artigo 2.o deste regulamento, sob a epígrafe «Definições», dispõe:

«Para efeitos do presente regulamento, entende‑se por:

[...]

[...]

[...]

8

O capítulo II do Regulamento n.o 1008/2008, sob o título «Licenças de exploração», contém o artigo 4.o deste último, que dispõe:

«Uma autoridade de licenciamento competente de um Estado‑Membro só concede uma licença de exploração a uma empresa se:

[...]

[...]»

9

O artigo 8.o, n.os 1, 5 e 7, do Regulamento n.o 1008/2008 prevê:

«1.   Uma licença de exploração é válida enquanto a transportadora aérea comunitária cumprir os requisitos previstos no presente capítulo.

Se tal lhe for solicitado, a transportadora aérea comunitária deve, em qualquer altura, ser capaz de demonstrar à autoridade de licenciamento competente que satisfaz todos os requisitos do presente capítulo.

[...]

5.   Qualquer transportadora aérea comunitária notifica a autoridade de licenciamento competente:

[...]

[...]

7.   No que respeita às transportadoras aéreas comunitárias a que tenham concedido uma licença de exploração, as autoridades de licenciamento competentes decidem se, em caso de alteração de um ou mais elementos que afetem a situação jurídica das transportadoras aéreas comunitárias e, especialmente, em caso de fusão ou aquisição de uma participação dominante, a licença de exploração deve ser novamente submetida a apreciação.

[...]»

10

O capítulo III do Regulamento n.o 1008/2008, sob o título «Acesso às rotas», inclui o artigo 15.o deste último, que dispõe:

«1.   As transportadoras aéreas comunitárias estão autorizadas a explorar serviços aéreos intracomunitários.

2.   Os Estados‑Membros não podem submeter a exploração de serviços aéreos comunitários por uma transportadora aérea comunitária a qualquer licença ou autorização. Os Estados‑Membros não exigem às transportadoras aéreas comunitárias a apresentação de documentos ou informações já fornecidos pelas mesmas à autoridade de licenciamento competente, desde que as informações pertinentes possam ser obtidas atempadamente da autoridade de licenciamento competente.

[...]»

11

O referido artigo 15.o estabelece, nos seus n.os 4 e 5, regras em matéria de acordos de partilha de código que as transportadoras aéreas comunitárias estão autorizadas a celebrar.

12

O artigo 16.o do Regulamento n.o 1008/2008, sob a epígrafe «Princípios gerais aplicáveis às obrigações de serviço público» e que consta igualmente do capítulo III deste regulamento, enuncia, nos seus n.os 1 e 4:

«1.   Após consulta de outros Estados‑Membros interessados e depois de ter informado a Comissão, os aeroportos interessados e as transportadoras aéreas que operam na rota em questão, um Estado‑Membro pode impor uma obrigação de serviço público, no que se refere aos serviços aéreos regulares, entre um aeroporto da Comunidade e um aeroporto que sirva uma região periférica ou em desenvolvimento do seu território ou numa rota de fraca densidade de tráfego para qualquer aeroporto do seu território, se a rota em causa for considerada vital para o desenvolvimento económico e social da região que o aeroporto serve. Esta obrigação apenas pode ser imposta, na medida do necessário, para assegurar a prestação nessa rota de serviços aéreos regulares mínimos que satisfaçam normas estabelecidas de continuidade, regularidade, fixação de preços e capacidade mínima que as transportadoras aéreas não respeitariam se atendessem apenas aos seus interesses comerciais.

As normas estabelecidas impostas à rota sujeita à obrigação de serviço público devem ser definidas de forma transparente e não discriminatória.

[...]

4.   Sempre que um Estado‑Membro pretenda impor uma obrigação de serviço público, deve comunicar o texto da obrigação de serviço público prevista à Comissão, aos outros Estados‑Membros interessados, aos aeroportos interessados e às transportadoras aéreas que operam na rota em questão.

A Comissão publica numa nota informativa no Jornal Oficial da União Europeia:

13

Através do Decreto‑Lei n.o 181‑A/2014, de 24 de dezembro de 2014 (Diário da República, 1.a série, n.o 248, de 24 de dezembro de 2014), o Conselho de Ministros aprovou o processo de reprivatização da TAP, que consiste, nomeadamente, numa venda direta chamada «de referência» de até 61 % das ações da sociedade‑mãe da TAP, a sociedade holding TAP — Transportes Aéreos Portugueses, SGPS, SA (a seguir «TAP SGPS»).

14

Os considerandos desse decreto‑lei enunciam nomeadamente:

«Está em causa uma empresa que apresenta forte ligação ao país, ligação essa que importa manter, afigurando‑se por isso relevante privilegiar a manutenção do seu pendor característico enquanto “companhia bandeira”. O Governo considera que o processo de reprivatização da TAP deverá respeitar a importância estratégica do chamado “hub nacional”, como elo fundamental nas relações entre a Europa, a África e a América Latina, de que as operações aéreas da TAP são um elemento primordial, tendo igualmente presente a importância das ligações dentro do território nacional, em particular aquelas que asseguram a conexão entre o território continental e ilhas, as quais se mostram fundamentais para promover a coesão territorial e social e o desenvolvimento económico».

15

O artigo 4.o, n.o 3, do Decreto‑Lei n.o 181‑A/2014 enumera determinados critérios de seleção das intenções de aquisição para integração dos potenciais investidores em subsequentes etapas do processo de venda direta e para a escolha das propostas objeto de adjudicação. Prevê que serão definidas outras condições específicas adequadas por decisão do Conselho de Ministros.

16

Nos termos do artigo 8.o desse decreto‑lei, sob a epígrafe «Regulamentação»:

«1.   As condições finais e concretas das operações a realizar no âmbito da reprivatização da [TAP SGPS], e o exercício das competências atribuídas ao Conselho de Ministros no âmbito do presente diploma, são estabelecidos mediante a aprovação de uma ou mais resoluções.

2.   No que respeita à venda direta de referência, compete ao Conselho de Ministros, designadamente:

[...]»

17

Com base no artigo 8.o do Decreto‑Lei n.o 181‑A/2014, o Conselho de Ministros adotou, em 15 de janeiro de 2015, a Resolução n.o 4‑A/2015 (Diário da República, 1.a série, n.o 13, de 20 de janeiro de 2015), que contém, nomeadamente, o caderno de encargos que regula a venda direta de referência, retomado no Anexo I desta decisão e que faz parte integrante desta (a seguir «caderno de encargos»).

18

O artigo 1.o do caderno de encargos, sob a epígrafe «Objeto», dispõe:

«1.   O [...] caderno de encargos regula os termos e as condições da venda direta de referência de ações representativas do capital social da [TAP SGPS], a realizar no âmbito do processo de reprivatização indireta do capital social da [TAP] [...]

2.   A venda direta de referência compreende a alienação, por negociação particular, de um ou mais lotes indivisíveis de ações representativas do capital social da [TAP SGPS], a um ou mais investidores nacionais ou estrangeiros, individualmente ou em agrupamento.

3.   A venda direta de referência das ações indicadas no número anterior é contratada com um ou mais proponentes que venham a ser selecionados como adquirentes das ações objeto da venda direta.

4.   No âmbito da venda direta de referência, as ações a adquirir pelo proponente ou proponentes selecionados são alienadas pela PARPÚBLICA — Participações Públicas (SGPS), S.A. (PARPÚBLICA).»

19

Nos termos do artigo 5.o do caderno de encargos, sob a epígrafe «Critérios de seleção»:

«Os critérios a utilizar para a seleção de uma ou mais entidades que procedam à aquisição das ações identificadas no n.o 2 do artigo l.° são os seguintes:

[...]

[...]»

20

Através da Resolução n.o 32‑A/2015, de 21 de maio de 2015 (Diário da República, 1.a série, n.o 98, de 21 de maio de 2015), o Conselho de Ministros considerou, no final da primeira etapa do processo de reprivatização, que uma proposta devia ser rejeitada uma vez que não preenchia todos os requisitos previstos no caderno de encargos e que dois outros proponentes cuja proposta era, em substância, equivalente deviam ser convidados a participar numa fase de negociações, sendo a segunda etapa do processo de reprivatização.

21

Através da Resolução n.o 38‑A/2015, de 11 de junho de 2015 (Diário da República, 1.a série, n.o 113, de 12 de junho de 2015), várias sociedades pertencentes ao grupo Gateway foram selecionadas para proceder à aquisição das ações representativas de 61 % do capital social da TAP SGPS. A proposta vinculativa melhorada apresentada por essas sociedades foi considerada superior no que diz respeito à observância dos critérios de seleção previstos no artigo 5.o do caderno de encargos, em especial no que concerne à contribuição para o reforço da capacidade económico‑financeira do grupo TAP.

22

Em 24 de junho de 2015, foi assinado um contrato nos termos do qual a PARPÚBLICA — Participações Públicas, SGPS, SA (a seguir «PARPÚBLICA»), aceitou vender 61 % do capital social da TAP SGPS às sociedades do grupo Gateway por um preço de 10 milhões de euros. Esta venda era condicionada à verificação de determinadas condições que deviam ser preenchidas o mais tardar até 24 de junho de 2016.

23

Através da Resolução n.o 30/2016, de 19 de maio de 2016 (Diário da República, 1.a série, n.o 99, de 23 de maio de 2016), o Conselho de Ministros adotou um memorando de entendimento que foi assinado em 6 de fevereiro de 2016 entre o Estado português e a Atlantic Gateway, SGPS, Lda., com vista a redefinir os termos e as condições da participação do Estado português nas ações da TAP SGPS. Através deste acordo, a primeira dessas sociedades aceitou revender à PARPÚBLICA o número de ações necessárias para que o Estado português detivesse 50 % do capital social da TAP SGPS.

24

Na sequência desse acordo, as sociedades do grupo Gateway e o Estado português detêm, respetivamente, 45 % e 50 % do capital social da TAP SGPS, sendo os restantes 5 % detidos pelos trabalhadores do grupo TAP.

25

A APP e o. intentaram uma ação no órgão jurisdicional de reenvio, o Supremo Tribunal Administrativo (Portugal), pedindo a declaração de nulidade ou a anulação da Resolução do Conselho de Ministros n.o 4‑A/2015, de 15 de janeiro de 2015, na medida em que contém o caderno de encargos que regula a venda direta de referência de ações representativas de até 61 % do capital social da TAP SGPS.

26

Para o efeito, a APP e o. sustentam, antes de mais, que o artigo 5.o, alínea c), do caderno de encargos, na medida em que exige a manutenção da sede e da direção efetiva do grupo TAP em Portugal, viola os artigos 49.° e 54.° TFUE, em seguida, que o artigo 5.o, alínea d), do caderno de encargos, na medida em que obriga o adquirente das ações a cumprir obrigações de serviço público, viola os artigos 56.° e 57.° TFUE, bem como os artigos 16.° e 17.° da Diretiva 2006/123, e, por último, que o artigo 5.o, alínea e), do caderno de encargos, na medida em que exige a manutenção e o desenvolvimento do centro de operações (hub) nacional existente, é contrário aos artigos 56.° e 57.° TFUE, bem como aos artigos 16.° e 17.° dessa diretiva.

27

Nestas circunstâncias, o Supremo Tribunal Administrativo decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

28

Com a quarta a sexta questões, que há que analisar em conjunto e em primeiro lugar, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se, ao referir‑se à atividade desenvolvida pela TAP no domínio dos serviços de transporte aéreo, sobre a pertinência da Diretiva 2006/123 para efeitos da resposta que há que dar às questões submetidas, na medida em que têm por objeto a conformidade, com o direito da União, das obrigações de serviço público e da obrigação de manutenção e desenvolvimento do centro de operações (hub) nacional existente, impostas no âmbito do processo de reprivatização indireta desta empresa.

29

A este respeito, há que constatar que uma atividade de serviço no setor do transporte aéreo como a atividade principal da TAP deve ser qualificada de «serviço no domínio dos transportes», na aceção do artigo 2.o, n.o 2, alínea d), da Diretiva 2006/123, lido à luz do seu considerando 21, ao qual esta diretiva não é aplicável (v., neste sentido, Acórdão de 20 de dezembro de 2017, Asociación Profesional Elite Taxi, C‑434/15, EU:C:2017:981, n.o 36).

30

Esta qualificação é corroborada pela jurisprudência do Tribunal de Justiça segundo a qual o conceito de «serviço no domínio dos transportes» abrange não só os serviços de transporte, considerados enquanto tais, mas também qualquer serviço intrinsecamente ligado a um ato físico de movimentar pessoas ou mercadorias de um local para outro através de um meio de transporte (Acórdão de 20 de dezembro de 2017, Asociación Profesional Elite Taxi, C‑434/15, EU:C:2017:981, n.o 41 e jurisprudência referida).

31

Por conseguinte, não é necessário analisar a quinta e sexta questões, que têm por objeto mais especificamente a compatibilidade das condições estabelecidas pelo caderno de encargos, que impõem, no âmbito da prossecução da atividade de transporte aéreo da TAP, depois da reprivatização desta sociedade, determinadas obrigações relativas às obrigações de serviço público assim como à manutenção e ao desenvolvimento do centro de operações (hub) nacional desta sociedade, com os artigos 16.° e 17.° da Diretiva 2006/123.

32

Em contrapartida, na medida em que o Tribunal de Justiça pode extrair do conjunto dos elementos fornecidos pelo órgão jurisdicional de reenvio as normas e os princípios do direito da União que carecem de interpretação, tendo em conta o objeto do litígio no processo principal (Acórdão de 16 de julho de 2015, Abcur, C‑544/13 e C‑545/13, EU:C:2015:481, n.o 34), há que salientar que, para efeitos da análise da compatibilidade, com o direito da União, das condições estabelecidas pelo caderno de encargos, o Regulamento n.o 1008/2008 pode ser pertinente na medida em que estabelece regras comuns para a exploração de serviços aéreos na União.

33

Atendendo às considerações expostas, há que responder à quarta questão que a Diretiva 2006/123 deve ser interpretada no sentido de que é desprovida de pertinência para efeitos da análise da conformidade de determinadas exigências relativas às atividades prosseguidas por uma sociedade de transporte aéreo, impostas ao adquirente de uma participação qualificada no capital social desta sociedade, com o direito da União, em especial da exigência segundo a qual aquele é obrigado a cumprir obrigações de serviço público, bem como a manter e desenvolver o centro de operações (hub) nacional desta sociedade.

34

Com a primeira a terceira questões, que devem ser analisadas em conjunto e em segundo lugar, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se, em substância, sobre a compatibilidade com as liberdades fundamentais garantidas pelos Tratados de determinados «critérios» enunciados no caderno de encargos para a escolha do adquirente de uma participação de até 61 % do capital social de uma sociedade holding, no âmbito do processo de reprivatização da sua filial que exerce a sua atividade no domínio do transporte aéreo, em especial das exigências relativas às obrigações de serviço público que incumbem a essa filial, à manutenção da sede e da direção efetiva do grupo a que pertencem essas sociedades no Estado‑Membro em causa e à manutenção e desenvolvimento do centro de operações (hub) nacional existente.

35

A este respeito, há que salientar, em primeiro lugar, que, nas suas observações escritas e na audiência no Tribunal de Justiça, a PARPÚBLICA, empresa pública que cedeu esta participação e detentora da participação mantida pelo Estado português, alegou que o órgão jurisdicional de reenvio cometeu um erro na primeira a terceira questões, ao qualificar os referidos critérios de «exigências». Com efeito, trata‑se apenas de um conjunto de critérios tomados em conta na apreciação das diferentes propostas de aquisição, não tendo necessariamente o potencial adquirente da participação em causa de se comprometer a cumprir a totalidade dos mesmos. O Governo português questionou também o caráter obrigatório dos referidos critérios.

36

Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, no âmbito do processo previsto no artigo 267.o TFUE, as funções do Tribunal de Justiça e as do órgão jurisdicional de reenvio estão claramente separadas. Embora caiba ao Tribunal de Justiça interpretar as disposições do direito da União, cabe apenas ao órgão jurisdicional de reenvio interpretar a legislação nacional. O Tribunal de Justiça deve, portanto, ater‑se à interpretação do direito nacional que lhe foi exposta pelo referido tribunal nacional (v., neste sentido, designadamente, Acórdãos de 11 de setembro de 2014, Essent Belgium, C‑204/12 a C‑208/12, EU:C:2014:2192, n.o 52, e de 28 de julho de 2016, Astone, C‑332/15, EU:C:2016:614, n.o 24).

37

Por outro lado, o caráter obrigatório dos critérios enumerados no caderno de encargos parece ser confirmado pelo seu artigo 1.o, n.o 1, que dispõe que esse caderno de encargos «regula os termos e as condições da venda direta de referência de ações representativas do capital social da [TAP SGPS], a realizar no âmbito do processo de reprivatização indireta do capital social da [TAP]».

38

Afigura‑se difícil negar que esses critérios são suscetíveis de ser impostos ao adquirente da participação em causa, uma vez que levam, em princípio, qualquer proponente no processo de reprivatização a comprometer‑se, desde a apresentação da sua proposta de aquisição, a cumprir o conjunto de obrigações decorrentes dos referidos critérios.

39

Além disso, resulta dos autos de que dispõe o Tribunal de Justiça que, após a seleção do adquirente da referida participação, foram celebrados acordos nos quais este se comprometeu contratualmente a cumprir essas obrigações.

40

Em seguida, há que salientar que o órgão jurisdicional de reenvio convida o Tribunal de Justiça a analisar a exigência, que consta do caderno de encargos, de manutenção da sede e da direção efetiva no Estado‑Membro em causa, à luz das disposições do Tratado FUE em matéria de liberdade de estabelecimento, e as exigências do caderno de encargos relativas à execução das obrigações de serviço público e à manutenção e ao desenvolvimento do centro de operações (hub) nacional existente, à luz das disposições do Tratado FUE em matéria de livre prestação de serviços.

41

Ora, essas diferentes exigências impõem‑se aos operadores que pretendem ser selecionados como o adquirente da participação que é objeto do processo de reprivatização em causa e que querem assim estabelecer‑se em Portugal. As referidas exigências afetam, portanto, em primeiro lugar, a liberdade de estabelecimento do proponente, mesmo que tenham também um impacto indireto nos serviços prestados pela TAP.

42

Além disso, as mesmas exigências devem ser analisadas apenas à luz da liberdade de estabelecimento e não à luz da livre circulação de capitais.

43

Com efeito, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, está abrangida pelo âmbito de aplicação da liberdade de estabelecimento uma legislação nacional que apenas é aplicável às participações que permitem exercer uma influência efetiva nas decisões de uma sociedade e determinar as respetivas atividades (Acórdãos de 13 de abril de 2000, Baars, C‑251/98, EU:C:2000:205, n.o 22, e de 10 de junho de 2015, X, C‑686/13, EU:C:2015:375, n.o 18).

44

Ora, no caso em apreço, a aquisição de uma participação de 61 % no capital da TAP SGPS no termo do processo de reprivatização em causa no processo principal afigura‑se suficiente para permitir ao acionista em causa exercer uma influência efetiva na gestão e no controlo desta sociedade e, portanto, também da sua filial TAP. Parece que esse é ainda o caso depois da redefinição da participação da TAP SGPS, na sequência da qual esta participação de 61 % foi reduzida para 45 %, tendo o Estado português readquirido as ações necessárias para o aumento da sua participação de 34 % para 50 %.

45

Por último, no que respeita à pertinência do artigo 345.o TFUE, ao qual se referiram a PARPÚBLICA e o Governo italiano nas suas observações escritas apresentadas ao Tribunal de Justiça, é verdade que as exigências estabelecidas pelo caderno de encargos estão abrangidas por este artigo, na medida em que enquadram a reprivatização de uma empresa pública totalmente detida por um Estado‑Membro.

46

No entanto, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, o artigo 345.o TFUE não tem por efeito subtrair os regimes de propriedade existentes nos Estados‑Membros às regras fundamentais do Tratado FUE, nomeadamente às relativas à não discriminação, à liberdade de estabelecimento e à liberdade de movimentos de capitais (Acórdão de 22 de outubro de 2013, Essent e o., C‑105/12 a C‑107/12, EU:C:2013:677, n.o 36 e jurisprudência referida).

47

Antes de mais, no que se refere à exigência segundo a qual o adquirente é obrigado a cumprir as obrigações de serviço público em causa no processo principal, há que recordar que, nos termos do artigo 5.o, alínea d), do caderno de encargos, esta exigência tem por objeto «[a] capacidade para assegurar o cumprimento, de forma pontual e adequada, das obrigações de serviço público que incumbam à TAP, incluindo no que concerne às ligações aéreas entre os principais aeroportos nacionais e das regiões autónomas, quando aplicável, bem como a continuidade e reforço das rotas que sirvam as regiões autónomas, a diáspora e os países e comunidades de expressão ou língua oficial portuguesa».

48

Neste contexto, é facto assente que, no que diz respeito às linhas aéreas regulares entre Portugal e as suas regiões autónomas, como as regiões ultraperiféricas das ilhas dos Açores ou da ilha da Madeira, este Estado‑Membro impôs, no passado, às transportadoras aéreas que operavam essas ligações aéreas, obrigações de serviço público que foram objeto, em conformidade com o artigo 16.o, n.o 4, do Regulamento n.o 1008/2008, de notas informativas publicadas no Jornal Oficial da União Europeia. De resto, resulta dos autos de que dispõe o Tribunal de Justiça que a conformidade dessas obrigações com as exigências substantivas e processuais estabelecidas nos artigos 16.° e 17.° desse regulamento não foi colocada em causa.

49

Ora, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, qualquer medida nacional adotada num domínio que foi objeto de uma harmonização exaustiva a nível da União deve ser apreciada à luz das disposições dessa medida de harmonização e não das disposições do direito primário (Acórdãos de 17 de novembro de 2015, RegioPost, C‑115/14, EU:C:2015:760, n.o 57, e de 7 de setembro de 2017, Eqiom e Enka, C‑6/16, EU:C:2017:641, n.o 15 e jurisprudência referida).

50

A este propósito, deve constatar‑se que, no que diz respeito às obrigações de serviço público no setor dos serviços de transporte aéreo, os artigos 16.° a 18.° do Regulamento n.o 1008/2008 interpretados à luz do considerando 12 desse regulamento, na medida em que regulam de forma pormenorizada as condições substantivas e processuais que devem ser cumpridas para que as obrigações de serviço público possam ser impostas e que preveem, além disso, um processo de reavaliação dessas obrigações depois de terem sido impostas, operam uma harmonização exaustiva.

51

Resulta, em especial, do artigo 16.o, n.o 1, do referido regulamento que as obrigações de serviço público só podem ser impostas por um Estado‑Membro em relação a determinadas ligações aéreas dentro da União, nomeadamente aquelas que ligam um aeroporto localizado na União e um aeroporto que sirva uma zona periférica localizada no seu território.

52

Daqui decorre que, na medida em que o artigo 5.o, alínea d), do caderno de encargos se limita a exigir o cumprimento, pelo novo acionista selecionado no termo do processo de reprivatização em causa no processo principal, de eventuais obrigações de serviço público impostas à TAP em conformidade com os requisitos substanciais e processuais previstos nos artigos 16.° e 17.° do Regulamento n.o 1008/2008, esta medida nacional é conforme com o direito da União, sem que haja que apreciá‑la à luz do direito primário, em especial à luz da liberdade de estabelecimento.

53

Em seguida, no que diz respeito às obrigações decorrentes do artigo 5.o, alíneas c) e e), do caderno de encargos para o adquirente da participação objeto do processo de reprivatização em causa no processo principal e relativas, respetivamente, à manutenção da sede e da direção efetiva em Portugal assim como à manutenção e desenvolvimento do centro de operações (hub) nacional existente, há que constatar que essas medidas nacionais não pertencem a um domínio harmonizado pelo Regulamento n.o 1008/2008, pelo que devem ser apreciadas à luz do direito primário da União, no caso em apreço à luz da liberdade de estabelecimento.

54

A este respeito, há que recordar que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, devem ser consideradas «restrições à liberdade de estabelecimento», na aceção do artigo 49.o TFUE, todas as medidas que proíbam, dificultem ou tornem menos atrativo o exercício dessa liberdade (v., designadamente, Acórdão de 25 de outubro de 2017, Polbud — Wykonawstwo, C‑106/16, EU:C:2017:804, n.o 46 e jurisprudência referida).

55

Ora, impõe‑se constatar que as duas exigências em causa no processo principal, decorrentes do artigo 5.o, alíneas c) e e), do caderno de encargos, constituem restrições à liberdade de estabelecimento uma vez que dificultam ou tornam menos atrativo o exercício dessa liberdade.

56

Com efeito, essas exigências destinam‑se a impedir que, no futuro, sejam tomadas determinadas decisões pelos órgãos da TAP SGPS após a conclusão do processo de reprivatização e a consequente alteração da estrutura das participações, em especial decisões que tenham por objeto transferir o estabelecimento principal ou o centro de operações (hub) da sociedade em causa para fora de Portugal, ainda que essas decisões possam corresponder aos interesses económicos dessa sociedade.

57

Assim, as referidas exigências implicam, para o adquirente da participação que representa até 61 % do capital social da TAP SGPS, restrições à liberdade de decisão de que dispõem normalmente os órgãos desta sociedade, comparáveis às que podiam resultar do exercício, por um Estado‑Membro, das suas prerrogativas associadas às ações que lhe conferem direitos especiais, as chamadas «golden shares», destinadas a preservar interesses gerais (v., por analogia, Acórdão de 28 de setembro de 2006, Comissão/Países Baixos, C‑282/04 e C‑283/04, EU:C:2006:608, n.o 30).

58

No que diz respeito, em especial, à obrigação prevista no artigo 5.o, alínea c), do caderno de encargos, destinada a garantir que a sede e a direção efetiva do grupo TAP continuem a estar localizadas em Portugal, o seu caráter restritivo não pode, contrariamente ao que alegam a PARPÚBLICA e o Governo português, ser colocado em causa com base no Acórdão de 22 de dezembro de 2010, Yellow Cab Verkehrsbetrieb (C‑338/09, EU:C:2010:814).

59

Nesse acórdão, o Tribunal de Justiça decidiu nomeadamente que a obrigação, para os operadores económicos requerentes, de dispor de uma sede ou de um estabelecimento permanente no território do Estado‑Membro em causa para ser autorizado a explorar, ao abrigo de uma concessão, uma linha regular de transporte rodoviário de passageiros por autocarro não era contrária às regras do direito da União quando era aplicada após a concessão da autorização de exploração e antes de o empresário iniciar a exploração da referida linha.

60

A este respeito, o Tribunal de Justiça salientou nomeadamente que a obrigação em causa não podia logicamente constituir, enquanto tal, um entrave ou uma restrição à liberdade de estabelecimento na medida em que não comportava a menor limitação à liberdade de operadores económicos estabelecidos noutros Estados‑Membros criarem agências ou outros estabelecimentos neste território (Acórdão de 22 de dezembro de 2010, Yellow Cab Verkehrsbetrieb, C‑338/09, EU:C:2010:814, n.o 34).

61

No entanto, é facto assente que esta obrigação é substancialmente diferente da que está em causa no processo principal, que é relativa à manutenção da sede e da direção efetiva do grupo TAP em Portugal, ou seja, do estabelecimento principal das sociedades que fazem parte desse grupo. A referida obrigação, ilimitada no tempo, impõe, não a criação de um novo estabelecimento secundário, mas a manutenção do estabelecimento principal dessas sociedades existente no território do Estado‑Membro em causa.

62

Ora, nos termos dos artigos 49.° e 54.° TFUE, essa obrigação de manutenção do estabelecimento principal no território do Estado‑Membro em causa constitui uma restrição à liberdade de estabelecimento de uma sociedade constituída em conformidade com a legislação de um Estado‑Membro, ou seja, no presente caso, com a legislação portuguesa. Esta liberdade engloba o direito de transferência do estabelecimento principal da sociedade para outro Estado‑Membro, o que obriga, caso essa transferência implique a transformação da sociedade numa sociedade sujeita ao direito deste último Estado‑Membro e a perda da sua nacionalidade de origem, que se cumpram os requisitos de constituição definidos pela legislação desse Estado‑Membro de relocalização (v., neste sentido, Acórdão de 25 de outubro de 2017, Polbud — Wykonawstwo, C‑106/16, EU:C:2017:804, n.os 33 a 35).

63

Em seguida, coloca‑se a questão de saber se as obrigações decorrentes do artigo 5.o, alíneas c) e e), do caderno de encargos, relativas, respetivamente, à manutenção da sede e da direção efetiva da TAP em Portugal assim como à manutenção e ao desenvolvimento do centro de operações (hub) nacional existente, que foram declaradas restrições à liberdade de estabelecimento do adquirente das ações objeto do processo de reprivatização em causa no processo principal, podem ser justificadas por uma razão imperiosa de interesse geral, o que exige que sejam adequadas para garantir a realização do objetivo prosseguido no caso em apreço e que não vão além do que é necessário para atingir esse objetivo (v., neste sentido, designadamente, Acórdão de 25 de outubro de 2017, Polbud — Wykonawstwo, C‑106/16, EU:C:2017:804, n.o 52).

64

A este respeito, há que afastar, em primeiro lugar, o argumento do Governo neerlandês, segundo o qual a obrigação relativa à manutenção da sede e da direção efetiva da TAP em Portugal é justificada à luz do objetivo de controlar o cumprimento da obrigação de assegurar as obrigações de serviço público decorrentes do artigo 5.o, alínea d), do caderno de encargos.

65

Com efeito, como salientou o advogado‑geral no n.o 85 das suas conclusões, para assegurar esse controlo, é possível recorrer a medidas menos restritivas da liberdade de estabelecimento, tal como a obrigação de dispor de um estabelecimento secundário. Além disso, a obrigação imposta a todas as sociedades de transporte aéreo de manterem o seu estabelecimento principal num Estado‑Membro pelo simples facto de explorarem uma ligação aérea com partida ou destino no território desse Estado‑Membro, e sendo objeto de uma obrigação de serviço público, é manifestamente desproporcionada.

66

Em segundo lugar, quanto à identificação das razões imperiosas de interesse geral eventualmente pertinentes para efeitos da justificação das medidas restritivas decorrentes do artigo 5.o, alíneas c) e e), do caderno de encargos, resulta do preâmbulo do Decreto‑Lei n.o 181‑A/2014 que o caderno de encargos deve ter em conta o facto de a TAP ser «uma empresa que apresenta forte ligação ao país, ligação essa que importa manter, afigurando‑se por isso relevante privilegiar a manutenção do seu pendor característico enquanto “companhia bandeira”», e que o caderno de encargos deve assegurar que o processo de reprivatização da TAP respeita, nomeadamente, a «importância estratégica do chamado “hub nacional”, como elo fundamental nas relações entre a Europa, a África e a América Latina, de que as operações aéreas da TAP são um elemento primordial», tendo igualmente presente «a importância das ligações dentro do território nacional, em particular aquelas que asseguram a conexão entre o território continental e ilhas, as quais se mostram fundamentais para promover a coesão territorial e social e o desenvolvimento económico».

67

Esses objetivos gerais são reproduzidos no artigo 5.o, alínea c), do caderno de encargos uma vez que se refere à «apresentação e garantia de execução de um adequado e coerente projeto estratégico, tendo em vista a preservação e promoção do crescimento da TAP, S.A., com respeito pelo cumprimento dos objetivos delineados pelo Governo para o processo de reprivatização, [à] promoção do reforço da sua posição concorrencial enquanto operador de transporte aéreo à escala global nos mercados atuais e em novos mercados, [à] manutenção da integridade, identidade empresarial e autonomia do grupo TAP, designadamente conservando a marca TAP e a sua associação a Portugal e assegurando que a sede e a direção efetiva do grupo TAP continuam a estar localizadas em Portugal, [à] contribuição para a preservação e desenvolvimento das qualidades operacionais e comerciais do grupo TAP, e [à] valorização e desenvolvimento dos seus recursos humanos».

68

Esses mesmos objetivos gerais resultam também do artigo 5.o, alínea e), do caderno de encargos na medida em que visa a «contribuição para o crescimento da economia nacional, incluindo no que respeita à manutenção e ao desenvolvimento do atual hub nacional, como plataforma de crucial importância estratégica nas relações entre a Europa, África e a América Latina».

69

Nesse contexto, é também pertinente o artigo 5.o, alínea d), do caderno de encargos na medida em que se refere às «ligações aéreas entre os principais aeroportos nacionais e das regiões autónomas, quando aplicável, bem como [à] continuidade e reforço das rotas que sirvam as regiões autónomas, a diáspora e os países e comunidades de expressão ou língua oficial portuguesa».

70

A este respeito, há que recordar que, uma vez que o artigo 5.o, alíneas c) e e), do caderno de encargos visa objetivos como a preservação e promoção do crescimento da TAP, o reforço da posição económica desta sociedade, a contribuição para a manutenção e o desenvolvimento das qualidades operacionais e comerciais do grupo TAP e a contribuição para o crescimento da economia nacional, é jurisprudência constante que motivos de natureza puramente económica associados à promoção da economia nacional ou ao seu bom funcionamento não podem servir de justificação a um entrave a uma das liberdades fundamentais garantidas pelos Tratados (v., designadamente, Acórdão de 21 de dezembro de 2016, AGET Iraklis, C‑201/15, EU:C:2016:972, n.o 72).

71

No entanto, como alegaram, em substância, a PARPÚBLICA e o Governo português, o artigo 5.o, alíneas c) e e), do caderno de encargos, lido em conjugação com o artigo 5.o, alínea d), deste último assim como com o preâmbulo do Decreto‑Lei n.o 181‑A/2014, na medida em que visa assegurar a preservação e promoção das ligações aéreas da TAP que operam em países terceiros com laços históricos, culturais e sociais específicos com a República Portuguesa e relativamente aos quais o português é a língua oficial ou uma das línguas oficiais, como a República de Angola, a República de Moçambique e a República Federativa do Brasil, está associado a uma razão imperiosa de interesse geral suscetível de justificar um entrave à liberdade de estabelecimento.

72

A este respeito, há que recordar que a garantia de um serviço de interesse geral pode constituir uma razão imperiosa de interesse geral que pode justificar um entrave a uma das liberdades fundamentais garantidas pelos Tratados (v., por analogia, Acórdão de 28 de setembro de 2006, Comissão/Países Baixos, C‑282/04 e C‑283/04, EU:C:2006:608, n.o 38).

73

Daqui resulta que a razão imperiosa de interesse geral pertinente para efeitos da justificação das medidas restritivas decorrentes do artigo 5.o, alíneas c) e e), do caderno de encargos é a que consiste em assegurar o serviço de interesse geral destinado a garantir a suficiência dos serviços regulares de transporte aéreo com destino ou proveniência de países terceiros lusófonos com os quais Portugal tem laços históricos, culturais e sociais específicos.

74

Em terceiro lugar, no que diz respeito à questão de saber se a exigência, decorrente do artigo 5.o, alínea c), do caderno de encargos, relativa à manutenção da sede e da direção efetiva da TAP em Portugal pode ser justificada, é facto assente que, como salientou igualmente o advogado‑geral no n.o 89 das suas conclusões, esta exigência é proporcionada à luz da referida razão imperiosa de interesse geral.

75

Com efeito, sob reserva de verificação pelo órgão jurisdicional de reenvio, resulta dos autos de que dispõe o Tribunal de Justiça que foram celebrados acordos bilaterais entre a República Portuguesa e determinados países terceiros, entre os quais figuram precisamente países terceiros lusófonos com laços históricos, culturais e sociais específicos com a República Portuguesa, como a República de Angola, a República de Moçambique ou a República Federativa do Brasil, acordos esses que subordinam os direitos de tráfego de que beneficia a TAP para as ligações aéreas com esses países à manutenção do estabelecimento principal da TAP em Portugal.

76

Sob reserva de verificação pelo órgão jurisdicional de reenvio, decorre assim desses acordos bilaterais que a TAP perderia os seus direitos de tráfego sobre linhas com destino ou proveniência desses países terceiros em caso de transferência do seu estabelecimento principal para fora de Portugal. Por conseguinte, afigura‑se que uma exigência como a decorrente do artigo 5.o, alínea c), do caderno de encargos, na medida em que impõe a manutenção do estabelecimento principal da TAP nesse Estado‑Membro, é uma medida adequada para responder à razão imperiosa de interesse geral destinada a garantir a suficiência dos serviços regulares de transporte aéreo com destino ou proveniência dos países terceiros lusófonos em causa, com os quais Portugal tem laços históricos, culturais e sociais específicos.

77

Por outro lado, esta exigência não vai além do que é necessário em relação à referida razão imperiosa de interesse geral, uma vez que a transferência do estabelecimento principal da TAP para fora de Portugal implicaria, nos termos do artigo 8.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1008/2008, lido em conjugação com o artigo 4.o, alínea a), do referido regulamento, a perda de validade da licença de exploração e do COA concedidos à TAP pela autoridade portuguesa competente, obstando à exploração de todos os serviços regulares de transporte aéreo, incluindo os de destino ou proveniência dos países terceiros lusófonos em causa, que representam, indubitavelmente, uma parte substancial das atividades da TAP.

78

Além disso, a proporcionalidade da referida exigência à luz da razão imperiosa de interesse geral referida no n.o 73 do presente acórdão é corroborada pelo facto de esta não se opor a que a TAP crie estabelecimentos secundários, tais como sucursais ou filiais fora de Portugal.

79

Em quarto lugar, coloca‑se a questão de saber se a exigência decorrente do artigo 5.o, alínea e), do caderno de encargos, relativa à manutenção e ao desenvolvimento do centro de operações (hub) nacional existente, se justifica à luz do objetivo que consiste em assegurar o serviço de interesse geral destinado a garantir a suficiência dos serviços regulares de transporte aéreo com destino ou proveniência dos países terceiros lusófonos em causa, com os quais Portugal tem laços históricos, culturais e sociais específicos.

80

A este respeito, não foi demonstrado que a manutenção do modelo de organização dos serviços de transporte aéreo do centro de operações (hub) nacional existente seja necessária para atingir o objetivo de conetividade aérea dos países terceiros lusófonos em causa. Não parece estar excluído, a priori, que este objetivo possa ser atingido mesmo que seja utilizado outro modelo de organização.

81

Em todo o caso, embora também não pareça dever excluir‑se que o modelo de centro de operações (hub) nacional existente pode constituir um instrumento útil para atingir esse objetivo, é facto assente que esse modelo é aplicável a todas as ligações aéreas e não apenas às que têm proveniência ou destino nos países terceiros lusófonos em causa.

82

Daqui decorre que a exigência que consiste em assegurar a manutenção e o desenvolvimento do centro de operações (hub) nacional existente vai além do que é necessário para atingir o objetivo pretendido de conetividade desses países terceiros.

83

Atendendo às considerações precedentes, há que responder à primeira a terceira questões que o artigo 49.o TFUE deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a que, no caderno de encargos que regula as condições às quais está subordinado um processo de reprivatização de uma sociedade de transporte aéreo, sejam incluídas:

O artigo 49.o TFUE deve ser interpretado no sentido de que se opõe a que, no caderno de encargos, figure a exigência, para o adquirente da referida participação, de assegurar a manutenção e o desenvolvimento do centro de operações (hub) nacional existente.

84

Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Segunda Secção) declara: