I — Introdução

II — Quadro jurídico

A — A diretiva «aves»

B — A diretiva «habitats»

C — A diretiva AIA

III — Matéria de facto, fase pré‑contenciosa e pedidos das partes

A — Quanto às zonas afetadas

B — Quanto ao processo

IV — Apreciação jurídica

A — Quanto à classificação de determinadas áreas como zona de proteção das aves (pedido A)

1. Quanto ao reconhecimento da necessidade de proteção da área em causa

2. Quantos aos critérios jurídicos

3. Quanto à aplicação à ação da Comissão

a) Quanto às aves reprodutoras

b) Quanto à migração das aves

c) Quanto à invernada do ganso‑de‑pescoço‑ruivo

4. Conclusão intercalar

B — Quanto aos projetos em áreas protegidas ou a proteger (pedidos B e C)

1. Quanto aos projetos nas ZPE de «Kaliakra» e «Belite Skali», bem como no SIC «Kompleks Kaliakra» proposto (pedido C)

a) Quanto à interpretação do pedido

b) Quanto à alegada violação do artigo 6.o, n.o 2, da diretiva «habitats» no que respeita às ZPE de «Kaliakra» e «Belite Skali»

i) Quanto à aplicabilidade ratione temporis do artigo 6.o, n.o 2, da diretiva «habitats»

ii) Quanto ao critério previsto no artigo 6.o, n.o 2, da diretiva «habitats»

iii) Quanto à deterioração da ZPE de «Kaliakra»

c) Quanto à proteção provisória do sítio proposto «Kompleks Kaliakra»

2. Quanto aos projetos nas áreas ainda não protegidas (pedido B)

a) Critérios jurídicos

b) Quanto aos projetos

i) Quanto aos três projetos que não foram concretizados

ii) Quanto aos três projetos que foram concretizados

c) Quanto à deterioração da zona

d) Conclusão intercalar

3. Quanto às consequências de uma eventual condenação

C — Quanto à diretiva UVP (pedido D)

1. Quanto à aplicabilidade ratione temporis da diretiva AIA

2. Quanto aos projetos

a) Quanto a decisões ineficazes enquanto objeto da presente ação por incumprimento

b) Quanto à possibilidade de uma violação da diretiva AIA por projetos não executados

3. Quanto à consideração dos efeitos cumulativos no âmbito do exame prévio

4. Conclusão intercalar

V — Despesas

VI — Conclusão

1.

Tanto a proteção das aves como o recurso à energia eólica visam a conservação do ambiente. A presente ação intentada pela Comissão demonstra, no entanto, que ambos podem ser conflituantes. A referida ação diz respeito a vários projetos, sobretudo instalações eólicas, numa zona da Bulgária que, no entender de vários ornitólogos, assume uma grande relevância para a proteção das aves. Para além do Tribunal de Justiça, também o Comité Permanente da Convenção relativa à Conservação da Vida Selvagem e dos Habitats Naturais da Europa ( 2 ) se dedica, há muito, à análise desta questão ( 3 ).

2.

A Comissão alega que a Bulgária não protegeu suficientemente determinadas partes da referida zona em conformidade com a diretiva «aves» ( 4 ) e a diretiva «habitats» ( 5 ), tendo, pelo contrário, deteriorado as mesmas através de vários projetos. Para além disso, no âmbito da execução de determinados projetos foi ainda violada a diretiva AIA ( 6 ). Outros projetos teriam ainda deteriorado zonas classificadas como zonas de proteção de aves e uma zona especial de conservação nos termos da diretiva «habitats».

3.

A ação caracteriza‑se por uma significativa complexidade factual e, da perspetiva jurídica, levanta sobretudo questões relativas à aplicação da legislação europeia em matéria de proteção da natureza a projetos iniciados antes da data de adesão da Bulgária, mas que só foram integralmente concluídos após a mesma e continuam atualmente a ter repercussões em zonas protegidas ou a proteger.

4.

Os n.os 1 e 2 do artigo 4.o da diretiva «aves» preveem que os Estados‑Membros devem classificar em zonas de proteção especial (a seguir «ZPE») os territórios mais apropriados para a proteção das aves indicadas no anexo I da diretiva e das aves migratórias:

«(1)   As espécies mencionadas no anexo I são objeto de medidas de conservação especial respeitantes ao seu habitat, de modo a garantir a sua sobrevivência e a sua reprodução na sua área de distribuição.

[…]

Os Estados‑Membros classificam, nomeadamente, em zonas de proteção especial os territórios mais apropriados, em número e em extensão, para a conservação destas espécies na zona geográfica marítima e terrestre de aplicação da presente diretiva.

(2)   Os Estados‑Membros tomam medidas semelhantes para as espécies migratórias não referidas no anexo I e cuja ocorrência seja regular, tendo em conta as necessidades de proteção na zona geográfica marítima e terrestre de aplicação da presente diretiva no que diz respeito às suas áreas de reprodução, de muda e de invernada e às zonas de repouso e alimentação nos seus percursos de migração. […]»

5.

O artigo 4.o, n.o 4, primeira frase, da diretiva «aves» regula a proteção das ZPE:

«Os Estados‑Membros tomam as medidas adequadas para evitar, nas zonas de proteção referidas nos n.os 1 e 2, a poluição ou a deterioração dos habitats, bem como as perturbações que afetam as aves, desde que tenham um efeito significativo a propósito dos objetivos do presente artigo.»

6.

A diretiva «habitats» também prevê a criação de zonas de conservação, os denominados sítios de importância comunitária (a seguir «SIC»), que visam a proteção de determinados tipos de habitat e de algumas espécies animais e vegetais, mas não diretamente a proteção das aves. Os SIC formam, em conjunto com as ZPE da diretiva «aves», a rede Natura 2000.

7.

A proteção territorial está consagrada nos n.os 2 a 4 do artigo 6.o:

«(2)   Os Estados‑Membros tomarão as medidas adequadas para evitar, nas zonas especiais de conservação, a deterioração dos habitats naturais e dos habitats de espécies, bem como as perturbações que atinjam as espécies para as quais as zonas foram designadas, na medida em que essas perturbações possam vir a ter um efeito significativo, atendendo aos objetivos da presente diretiva.

(3)   Os planos ou projetos não diretamente relacionados com a gestão do sítio e não necessários para essa gestão, mas suscetíveis de afetar esse sítio de forma significativa, individualmente ou em conjugação com outros planos e projetos, serão objeto de uma avaliação adequada das suas incidências sobre o sítio no que se refere aos objetivos de conservação do mesmo. Tendo em conta as conclusões da avaliação das incidências sobre o sítio e sem prejuízo do disposto no n.o 4, as autoridades nacionais competentes só autorizarão esses planos ou projetos depois de se terem assegurado de que não afetarão a integridade do sítio em causa e de terem auscultado, se necessário, a opinião pública.

(4)   Se, apesar de a avaliação das incidências sobre o sítio ter levado a conclusões negativas e na falta de soluções alternativas, for necessário realizar um plano ou projeto por outras razões imperativas de reconhecido interesse público, incluindo as de natureza social ou económica, o Estado‑Membro tomará todas as medidas compensatórias necessárias para assegurar a proteção da coerência global da rede Natura 2000. O Estado‑Membro informará a Comissão das medidas compensatórias adotadas.

[…]»

8.

O artigo 7.o da diretiva «habitats» transpõe estas disposições para as ZPE nos termos da diretiva «aves»:

«As obrigações decorrentes dos n.os 2, 3 e 4 do artigo 6.o substituem as decorrentes do n.o 4, primeira frase, do artigo 4.o da [diretiva ‘aves’], no respeitante às zonas de proteção especial classificadas nos termos do n.o 1 do artigo 4.o ou analogamente reconhecidas nos termos do n.o 2, do artigo 4.o da presente diretiva a partir da data da sua entrada em aplicação ou da data da classificação ou do reconhecimento pelo Estado‑Membro nos termos da [diretiva ‘aves’], se esta for posterior.»

9.

O artigo 2.o, n.o 1, define o objetivo da diretiva AIA:

«Os Estados‑Membros tomarão as disposições necessárias para garantir que, antes de concedida a aprovação, os projetos que possam ter um impacto significativo no ambiente, nomeadamente pela sua natureza, dimensão ou localização, fiquem sujeitos a um pedido de aprovação e a uma avaliação dos seus efeitos. Esses projetos são definidos no artigo 4.o»

10.

O artigo 4.o, n.os 1 a 3, e os anexos I a III da diretiva AIA regulam, de forma mais pormenorizada, quais os projetos que devem ser submetidos a uma avaliação do impacto ambiental:

«(1)   […]

(2)   Sem prejuízo do disposto no artigo 2.o, n.o 3, os Estados‑Membros determinarão, relativamente aos projetos incluídos no anexo II, se o projeto deve ser submetido a uma avaliação nos termos dos artigos 5.° a 10.° Os Estados‑Membros procedem a essa determinação:

(3)   Quando forem efetuadas análises caso a caso ou fixados limiares ou critérios para efeitos do disposto no n.o 2, serão tidos em conta os critérios de seleção relevantes fixados no anexo III.»

11.

O anexo II, n.o 3, alínea i), da diretiva AIA refere as «Instalações para aproveitamento da energia eólica para a produção de eletricidade (centrais eólicas).»

12.

O anexo III da diretiva AIA contém, por último, os critérios de seleção referidos no artigo 4.o, n.o 3, para os projetos incluídos no anexo II:

«1.   Características dos projetos

As características dos projetos devem ser consideradas especialmente em relação aos seguintes aspetos:

[…]

[…]»

13.

A área da península de «Kaliakra» tem um elevado valor em matéria de proteção da natureza. Por conseguinte, a Sociedade Búlgara para a Proteção das Aves — uma organização não‑governamental especializada na proteção das aves que representa este Estado‑Membro na Birdlife International, a associação internacional que agrupa organizações de proteção das aves — considerou que esta área constitui uma zona particularmente adequada à proteção das aves, abrangendo uma superfície de cerca de 16 mil hectares ( 7 ).

14.

Em 18 de dezembro de 2007, a Bulgária classificou, nos termos da diretiva «aves», uma zona de proteção, a ZPE de «Kaliakra», que abrange, no entanto apenas, cerca de dois terços da superfície do território de «Kaliakra» identificado pela sociedade para a proteção das aves.

15.

No mesmo dia, a Bulgária estabeleceu uma outra zona de proteção das aves, a ZPE «Belite Skali», que se situa a oeste da ZPE de «Kaliakra» e no exterior da zona importante para a conservação das aves, também denominada «Important Bird Area» (a seguir «IBA»).

16.

Igualmente em 18 de dezembro de 2007, a Bulgária propôs à Comissão a classificação nesta área de uma zona de conservação nos termos da diretiva «habitats», com a designação de «Kompleks Kaliakra», um SIC que abrange quase toda a superfície das duas ZPE anteriormente referidas. Em 15 de dezembro de 2008, a Comissão inscreveu este sítio na lista dos SIC ( 8 ). O formulário de dados normalizado relativo a este sítio ( 9 ), entregue pela Bulgária à Comissão, refere 18 tipos de habitat, entre os quais se incluem 2300 hectares do habitat prioritário da estepe ponto‑sarmática (Natura 2000, código 62C0).

17.

A Comissão tem tido, desde 2007, a oportunidade de analisar as queixas relativas à proteção dos referidos sítios e tem mantido correspondência com a Bulgária a este respeito. Após dois convites diferentes à apresentação de observações nos termos do artigo 258.o TFUE, enviados em 2008, estes contactos deram origem a um convite adicional resumido à apresentação de observações, de 30 de setembro de 2011, e a um parecer fundamentado da Comissão de 22 de junho de 2012.

18.

Na sequência dos mesmos, a Bulgária enviou várias cartas à Comissão, tendo‑lhe comunicado, entre outros pontos, que, em 8 de outubro de 2013, o Conselho nacional da Diversidade Biológica decidiu ampliar a ZPE de «Kaliakra» até aos limites da IBA «Kaliakra». Em 6 de novembro de 2013, o Conselho de Ministros búlgaro adotou a respetiva decisão ( 10 ). De seguida, a Bulgária enviou à Comissão um formulário de dados normalizado atualizado relativo ao sítio ( 11 ).

19.

Não tendo a Comissão considerado convincentes as respostas da Bulgária, intentou, em 24 de março de 2014, a presente ação e pede ao Tribunal de Justiça que se digne declarar:

20.

Além disso, a Comissão pede ao Tribunal de Justiça que se digne:

Condenar a República da Bulgária nas despesas.

21.

A República da Bulgária pede ao Tribunal de Justiça que se digne:

22.

Na réplica, a Comissão desistiu do seu pedido C), na parte em que se refere ao projeto «TSID — Atlas» EOOD, bem como do seu pedido D) no que respeita aos projetos «AES Geo Energy» e «Disib» OOD.

23.

Decorrida a fase escrita, as partes foram ouvidas na audiência de 20 de maio de 2015.

24.

Irei começar por analisar o pedido A), que diz respeito à necessidade de classificar determinadas áreas como ZPE, de seguida examinarei o pedido C), relativo a determinados projetos no interior das ZPE classificadas de «Kaliakra» e «Belite Skali», depois o pedido B), relativo a projetos nas áreas analisadas no pedido A) e, por último, o pedido D), relativo à observância da diretiva AIA.

25.

A Comissão começa por criticar o facto de áreas com uma superfície ligeiramente superior a 5 mil hectares, adjacentes à ZPE de «Kaliakra», não terem sido igualmente classificadas como zona de proteção das aves. Em causa está a zona entre Kavarna, Bulgarevo, Sveti Nikola e Rakovski, marcada como «Kaliakra IBA» no mapa abaixo reproduzido ( 12 ).

26.

A Comissão entende que a Bulgária reconheceu a necessidade de uma classificação.

27.

Efetivamente, antes da propositura da ação, a Bulgária já tinha comunicado à Comissão, pelo menos, os primeiros passos no procedimento destinado a completar a ZPE de «Kaliakra» ( 13 ). Para além disso, existe ainda um outro ato jurídico de 6 de fevereiro de 2014, através do qual — tanto quanto é possível depreender — se declara formalmente a extensão da zona de proteção com efeitos externos ( 14 ).

28.

A extensão da ZPE baseia‑se, entre outros pontos, numa decisão do Conselho búlgaro da Diversidade Biológica. Por conseguinte, é de pressupor que se baseia numa opinião científica relativa à necessidade de proteção da zona de extensão.

29.

Este tipo de atos dos Estados‑Membros tem, sobretudo no domínio da proteção territorial, uma elevada força probatória, na medida em que as suas autoridades conhecem muito melhor a situação no terreno do que a Comissão ou o Tribunal de Justiça. Neste sentido, à luz das anteriores decisões do Tribunal de Justiça ( 15 ) é de considerar que estas medidas constituem um reconhecimento da necessidade de uma proteção territorial.

30.

A Bulgária alega, contudo, que a extensão da ZPE apenas constitui uma expressão da sua vontade de colaborar e não representa um reconhecimento do entendimento científico da Comissão. Esta contradição veemente obsta a que se considere a classificação efetiva da extensão do território um reconhecimento irrefutável. As partes estão antes efetivamente em desacordo quanto à necessidade da extensão, podendo mesmo a Bulgária revogar a classificação, caso a sua argumentação a respeito da falta de necessidade de proteção destas áreas for procedente ( 16 ).

31.

No entanto, a classificação de uma área influencia o ónus da prova. Apesar de no âmbito de uma ação por incumprimento incumbir à Comissão demonstrar que uma determinada área deve ser classificada como zona de proteção ( 17 ), a mesma também pode invocar, para este efeito, a classificação posterior da zona. De forma a refutar essa prova o Estado‑Membro deve demonstrar que uma área classificada (já) não se inclui entre os territórios mais apropriados para a conservação das aves selvagens na aceção do artigo 4.o, n.o 1, da diretiva ( 18 ). Em termos práticos, tal significa que a Bulgária deve fundamentar, em bases científicas, as suas sérias dúvidas quanto a esta aptidão e, neste âmbito, rebater em particular as próprias informações que incluiu no formulário de dados normalizado relativo ao sítio. À Comissão incumbiria refutar este tipo de dúvidas, caso necessário.

32.

Nestes termos, cumpre analisar, no caso em apreço, se as áreas em causa devem ser protegidas enquanto ZPE.

33.

Nos termos do artigo 4.o, n.o 1, quarto parágrafo, da diretiva «aves», os Estados‑Membros devem classificar em zonas de proteção especial os territórios mais apropriados, em número e em extensão, para a conservação das espécies protegidas enumeradas no anexo I na zona geográfica marítima e terrestre de aplicação da presente diretiva. Nos termos do artigo 4.o, n.o 2, os Estados‑Membros tomam medidas semelhantes para as espécies migratórias não referidas no anexo I e cuja ocorrência seja regular, no que diz respeito às suas áreas de invernada e às zonas de repouso e alimentação nos seus percursos de migração ( 19 ).

34.

Isto significa que os Estados‑Membros são obrigados a classificar como ZPE todos os locais que, em aplicação de critérios ornitológicos, se revelem como os mais apropriados com vista à conservação das espécies em causa ( 20 ). As exigências económicas referidas no artigo 2.o da diretiva «aves» não podem, no entanto, ser tomadas em consideração quando da escolha e da delimitação de uma ZPE ( 21 ). Embora os Estados‑Membros gozem de uma margem de apreciação no momento da escolha das ZPE, esta apenas abrange a aplicação destes critérios com vista à identificação dos territórios mais apropriados à conservação das espécies ( 22 ).

35.

Na prática, o artigo 4.o, n.os 1 e 2, da diretiva «aves» é concretizado por critérios desenvolvidos pela organização não governamental «Birdlife International», a associação internacional das organizações de proteção das aves, para identificar as denominadas zonas importantes para a conservação das aves (Important Bird Area, a seguir «IBA») ( 23 ). Estes critérios são aplicados por organizações nacionais de proteção das aves para elaborar inventários de IBA com base nos seus conhecimentos sobre a presença de aves. Neste sentido, a IBA «Kaliakra» ( 24 ) abrange a ZPE com o mesmo nome, bem como as áreas cuja falta de proteção é contestada pela Comissão no presente processo.

36.

Nem os referidos critérios nem os inventários elaborados pelas organizações nacionais de proteção das aves com base nos mesmos são vinculativos, mas o Tribunal de Justiça reconheceu‑os como elemento de referência que permite apreciar se o respetivo Estado‑Membro classificou um número e uma área suficientes de territórios como ZPE ( 25 ). Os Estados‑Membros podem, no entanto, rebater este indício, seja através do desenvolvimento de critérios ornitológicos com fundamentos científicos igualmente adequados a transpor o artigo 4.o, n.os 1 e 2, da diretiva «aves» ( 26 ), seja através da contestação das informações relativas à presença de aves no território em causa, apresentando para tal conhecimentos mais aprofundados. ( 27 ).

37.

No que se refere ainda à classificação de determinadas parcelas de território, o Tribunal de Justiça já teve oportunidade de concluir que a classificação como ZPE não pode resultar de um exame isolado do valor ornitológico de cada uma das superfícies em causa, mas deve ser efetuada com base na consideração dos limites naturais do respetivo ecossistema, reforçando ainda que, também no que se refere às parcelas de território, os critérios ornitológicos em que a classificação deve assentar exclusivamente devem ter fundamento científico ( 28 ).

38.

A Comissão baseia‑se no facto de as aves que se reproduzem na ZPE originariamente protegida também estarem presentes nas áreas controvertidas [v., a este respeito, o ponto a), infra], na importância das áreas controvertidas para a migração das aves [v., a este respeito, o ponto b), infra] e nas necessidades do ganso‑de‑pescoço‑ruivo (Branta ruficollis) no decurso da sua invernada [v., a este respeito, o ponto c), infra].

39.

Baseando‑se no formulário de dados normalizado atualizado relativo à ZPE ampliada de «Kaliakra» poder‑se‑ia pressupor que se trata de um território homogéneo, que é utilizado em toda a sua extensão de forma igual pelas espécies protegidas.

40.

No entanto, a Bulgária argumenta, de forma convincente, que as áreas em causa não formam necessariamente uma unidade natural com as áreas já anteriormente protegidas junto à costa. Estas últimas caracterizam‑se pela presença de penhascos e habitats do tipo estepe. As áreas de ampliação controvertidas, pelo contrário, constituem terrenos destinados à agricultura, separadas, além disso, das zonas classificadas por pequenas estradas. A Bulgária sublinha ainda que as áreas agrícolas controvertidas apresentam as mesmas características que as áreas circundantes, cuja proteção não é exigida pela Comissão.

41.

É de concordar com a Comissão a respeito do facto de também as áreas agrícolas poderem ser incluídas nas zonas que devem ser classificadas como ZPE, mas é plausível a argumentação da Bulgária, que não foi objeto de contestação, de que as aves reprodutoras, que se especializam nos habitats originariamente protegidos, situados junto à costa, se reproduzem bastante menos nas áreas agrícolas circundantes.

42.

A Comissão alega igualmente que os terrenos agrícolas constituem importantes áreas de caça do gavião‑de‑pé‑curto (Accipiter brevipes), do bútio‑mourisco (Buteo rufinus) e do bufo‑real (Bubo bubo), espécies que estão indicadas como aves reprodutoras no formulário de dados normalizado e que são expressamente referidas na avaliação da ZPE. A presença destas espécies é, no entanto, bastante reduzida, não sendo, aliás, referida pela Birdlife como motivo para a identificação da IBA «Kaliakra» ( 29 ). Por conseguinte, esta utilização não é suficiente para considerar as áreas agrícolas como as mais apropriadas para a proteção destas espécies.

43.

Ao contrário do entendimento da Comissão, a presença de aves reprodutoras nas áreas costeiras originariamente protegidas não permite, por conseguinte, concluir que também as áreas agrícolas no interior devem ser protegidas.

44.

De acordo com as informações fornecidas pela Bulgária no formulário de dados normalizado, a ZPE de «Kaliakra», incluindo as áreas de ampliação, também assume importância para a migração das aves. Tal como é sublinhado pela Comissão e foi comunicado pela Bulgária no formulário de dados normalizado relativo ao sítio de «Kaliakra» ( 30 ), esta importância particular resulta das circunstâncias geográficas. Na península de «Kaliakra» o percurso da costa altera‑se em quase 90 graus, de uma direção norte/sul para um direção leste/oeste. As aves reorientar‑se‑iam de forma a prosseguir a sua migração, utilizando este ponto de referência para o seu repouso. Neste âmbito estão dependentes das áreas agrícolas da IBA, que não foram incluídas na ZPE de «Kaliakra».

45.

Em conformidade com a avaliação da zona como IBA, a Comissão entende, em particular, que a mesma constitui um «gargalo» para a migração de outono de determinadas aves.

46.

O conceito de «gargalo» diz respeito aos critérios utilizados pela Birdlife International. O critério C.5 define uma zona de «gargalo» como uma zona por onde passam regularmente pelo menos 5 mil cegonhas (Ciconiidae) e/ou pelo menos 3 mil aves de rapina (Accipitriformes e Falconiformes) e/ou 3 mil grous (Gruidae) ( 31 ) durante a migração da primavera ou de outono.

47.

De forma a demonstrar este critério, a Comissão baseia‑se, em especial, num estudo realizado em 2005 especificamente para identificar «zonas de gargalo» na Bulgária. Nos termos do mesmo, no referido ano foram observadas mais de 30 mil aves migratórias, sobretudo cegonhas e pelicanos, mas também aves de rapina raras, no ponto de observação de Bulgarevo, ou seja, perto de «Kaliakra» ( 32 ).

48.

A Bulgária apresentou uma publicação ( 33 ) e estudos ( 34 ) que contrariam o entendimento da Comissão, segundo os quais não é possível constatar a existência de um «gargalo» em «Kaliakra». Pelo contrário, as aves prosseguem em larga escala para sul. Apesar de a Comissão se opor à interpretação búlgara da referida publicação, não põe em causa os resultados da observação subjacentes à publicação e aos restantes estudos.

49.

Assumem particular interesse neste âmbito os dados de observação relativos à zona, subjacentes aos estudos apresentados pela Bulgária. Nos termos dos mesmos, nessa zona apenas é possível observar a presença irregular de grupos maiores de aves migratórias ( 35 ). Neste sentido, entre 2005 e 2011, sós em 2006 e em 2010 é que foram observadas mais de 20 mil cegonhas‑brancas ( 36 ). Nos restantes quatro anos ( 37 ) apenas foram avistadas entre 89 e 3 mil cegonhas‑brancas. De acordo com a opinião defendida pelas autoridades búlgaras, esta situação está relacionada com o facto de a rota da migração das aves ser influenciada pelas condições de vento ( 38 ). Nos dois anos em que se registou uma presença mais elevada, o facto de se terem verificado ventos de oeste relativamente fortes empurrou as aves para a costa.

50.

Tendo em consideração estes resultados, poder‑se‑ia duvidar que as referidas concentrações se verificam de forma suficientemente regular para pressupor uma «zona de gargalo». No entanto, pelo menos das alegações da Bulgária resulta que as referidas concentrações não têm um caráter meramente aleatório nem representam, por hipótese, exceções extremas. Pelo contrário, são expectáveis aproximadamente de três em três anos, quando se verificam as correspondentes condições de vento. E quando estas concentrações se verificam, em virtude das circunstâncias geográficas referidas no formulário de dados normalizado, as aves estão particularmente dependentes das áreas agrícolas como habitats de repouso e de alimentação.

51.

Por conseguinte, os dados de observação apresentados pela Bulgária confirmam a avaliação, documentada no formulário de dados normalizado, de que a ZPE de «Kaliakra», incluindo as suas áreas de ampliação, se inclui entre os territórios mais apropriados para a proteção das aves durante a migração. Sob este ponto de vista o pedido A) é, consequentemente, procedente.

52.

O terceiro motivo para a defesa, por parte da Comissão, de uma inclusão das áreas de ampliação na ZPE de «Kaliakra» está relacionado com a sua importância para o ganso‑de‑pescoço‑ruivo.

53.

As partes estão de acordo quanto ao facto de quase toda a população mundial (entre 30 mil e 50 mil aves ( 39 )) dos gansos‑de‑pescoço‑ruivo, considerado uma espécie ameaçada a nível global, hibernar na costa oeste do Mar Negro, ou seja, sobretudo na Bulgária e na Roménia ( 40 ). Neste contexto, assumem uma importância especial dois lagos búlgaros a norte de «Kaliakra», numa região em que a Bulgária procedeu à designação de zonas de proteção. Estes lagos, bem como as áreas de água marítima junto à costa — em parte localizadas antes ou mesmo no interior da ZPE de «Kaliakra» —, são utilizados pelos gansos‑de‑pescoço‑ruivo como locais de repouso, frequentemente em conjunto com outras espécies de gansos ( 41 ).

54.

No formulário de dados normalizado, a Bulgária apenas comunicou que um número reduzido de gansos‑de‑pescoço‑ruivo hiberna na região. Por conseguinte, a classificação da área de ampliação da ZPE de «Kaliakra» não constitui uma prova de que esta se inclui entre as mais apropriadas para a proteção do ganso‑de‑pescoço‑ruivo.

55.

A Comissão considera, pelo contrário, que as áreas de ampliação da ZPE de «Kaliakra» assumem uma extrema importância enquanto habitat de alimentação do ganso‑de‑pescoço‑ruivo.

56.

Apesar de a Comissão não designar o critério associado a esta alegação, é de pressupor que está em causa o critério C.1, que a Birdlife indica em relação ao ganso‑de‑pescoço‑ruivo na IBA de «Kaliakra» ( 42 ). Este critério pressupõe que o sítio acolhe regularmente números significativos de uma espécie ameaçada a nível global ou outras espécies cuja preservação reveste interesse a nível mundial ( 43 ).

57.

Tanto quanto é possível depreender, a Comissão baseia‑se na avaliação da Sociedade Búlgara para a Proteção das Aves ( 44 ), a qual é, no entanto, posta em causa pela Bulgária.

58.

Ambas as posições assentam num estudo que avalia os dados de observação relativos aos anos de 1995 a 2000 ( 45 ). É de concordar com a Bulgária quanto ao facto de nos termos deste estudo o ganso‑de—pescoço‑ruivo não ter utilizado todos os anos as áreas de ampliação da ZPE de «Kaliakra» como habitat de alimentação ( 46 ).

59.

A Comissão sublinha, contudo, corretamente que, de acordo com o referido estudo, em pelo menos dois dos cinco anos do período de observação, vários milhares de gansos‑de‑pescoço‑ruivo procuraram alimentos nas referidas superfícies ( 47 ).

60.

O facto de as observações mais recentes revelarem que as áreas são menos utilizadas ( 48 ) não se opõe aos referidos resultados, na medida em que estas observações apenas foram iniciadas após a instalação de um elevado número de parques eólicos nestas áreas, não sendo de excluir que as mesmas tenham deixado de ser atrativas para os gansos devido a estes parques ( 49 ).

61.

Em síntese, pode concluir‑se que, antes da instalação dos parques eólicos, as áreas de ampliação da ZPE de «Kaliakra» constituíam um local de alimentação importante — mas não permanente — para o ganso‑de‑pescoço‑ruivo. Os estudos apresentados demonstram igualmente que esta espécie é flexível no que respeita à escolha dos seus locais de alimentação.

62.

Isso não implica que as áreas de ampliação devam ser excluídas do núcleo de territórios mais apropriados para a proteção dos gansos‑de‑pescoço‑ruivo. Isto porque, tendo em consideração a ameaça global desta espécie e a particular responsabilidade da União Europeia pelas suas áreas de invernada, as exigências impostas à identificação deste tipo de zonas não podem ser demasiado rigorosas ( 50 ). Pelo contrário, é necessário proteger um número suficiente de locais de alimentação para não ameaçar a invernada do ganso‑de‑pescoço‑ruivo.

63.

Por conseguinte, o presente pedido também tem fundamento em virtude da necessária proteção do ganso‑de‑pescoço‑ruivo.

64.

Neste sentido, importa constatar que ao não ter protegido na totalidade como zona de proteção especial as partes originariamente não protegidas da Important Bird Area de «Kaliakra», situadas a norte da zona de proteção especial de «Kaliakra» originariamente definida, até ao termo do prazo fixado pela Comissão no parecer fundamentado, a Bulgária não cumpriu as suas obrigações decorrentes do artigo 4.o, n.os 1 e 2 da diretiva «aves».

65.

A Comissão critica ainda o facto de a Bulgária ter autorizado vários projetos — em particular parques eólicos, mas também projetos turísticos como campos de golfe e hotéis — no interior das zonas de proteção classificadas ou ainda por classificar. O mapa abaixo reproduzido ( 51 ) fornece uma panorâmica a este respeito:

66.

De seguida, serão analisados os projetos no interior da ZPE, na medida em que neste contexto é mais fácil apresentar os critérios jurídicos a que se deverá recorrer posteriormente no âmbito dos projetos nas áreas ainda não classificadas. No final irei relativizar o resultado desta análise, analisando resumidamente as consequências jurídicas de uma eventual condenação nestes dois pontos.

67.

No seu pedido C, a Comissão pede que se declare que, ao autorizar os projetos «Kaliakra Wind Power» AD, «EVN Enertrag Kavarna» OOD, «Vertikal — Petkov & Cie» OOD, bem como «Thracian Cliffs Golf & Spa Resort» OOD nas ZPE de «Kaliakra» e de «Belite Skali», bem como no SIC «Kompleks Kaliakra» proposto, a Bulgária não cumpriu as obrigações que lhe incumbem nos termos do artigo 6.o, n.o 2, da diretiva «aves», na interpretação que lhe foi dada pelo Tribunal de Justiça da União Europeia nos processos C‑117/13 e C‑244/05, uma vez que não tomou as medidas adequadas para evitar a deterioração dos habitats naturais e dos habitats de espécies biológicas, assim como as perturbações que atingem as espécies para as quais as zonas foram classificadas.

68.

À primeira vista parece pouco claro de que forma este pedido deve ser entendido, pelo que também se levanta a questão da sua admissibilidade. Nos termos do artigo 120.o, alínea c), do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, os pedidos da petição devem ser formulados de forma inequívoca a fim de o Tribunal de Justiça não correr o risco de decidir ultra petita ou de se abster de decidir quanto a uma acusação ( 52 ).

69.

A primeira contradição verifica‑se entre a norma invocada, o artigo 6.o, n.o 2, da diretiva «habitats», e os dois acórdãos invocados. Nestes acórdãos, o Tribunal de Justiça não interpretou precisamente o artigo 6.o, n.o 2, tendo apenas reforçado que, nos termos do n.o 5 do artigo 4.o, as medidas de proteção ali previstas apenas se impõem em relação aos sítios que estejam inscritos na lista de sítios selecionados como sítios de importância comunitária ( 53 ).

70.

Esta formulação contraditória do pedido pode, no entanto, ser explicada pelo facto de a Comissão resumir neste pedido a violação de duas obrigações distintas. Por um lado, alega a deterioração de duas ZPE classificadas, e, por outro, a deterioração do SIC de «Kompleks Kaliakra» proposto. Não obstante, as intervenções em ZPE classificadas devem ser avaliadas nos termos do artigo 6.o, n.o 2, da diretiva «habitats», ao passo que os deveres de proteção provisórios para propostas de sítios resultam dos dois acórdãos invocados.

71.

O pedido deve, por conseguinte, ser entendido no sentido de que a Comissão alega a existência de uma violação do artigo 6.o, n.o 2, da diretiva «habitat» em relação às duas ZPE e, para além disso, uma violação dos deveres de proteção provisórios, nos termos dos acórdãos invocados, em relação à proposta de sítio.

72.

Embora tendo em consideração este esclarecimento, é ainda necessário esclarecer melhor o objetivo do presente pedido. Na medida em que a Comissão contesta a autorização dos projetos, seria possível considerá‑lo manifestamente infundado. Isto porque nos termos do artigo 2.o do Ato relativo às condições de adesão da República da Bulgária e da Roménia e às adaptações dos Tratados em que se funda a União Europeia ( 54 ), o direito da União apenas se aplicava à Bulgária a partir da sua adesão. Todavia, as autorizações contestadas pela Comissão no pedido foram concedidas antes dessa data. Logo, a Bulgária não podia violar o artigo 6.o, n.o 2, da diretiva «habitats» ou os deveres de proteção provisórios em relação a propostas de sítios por via da concessão das autorizações.

73.

No entanto, no seu pedido, a Comissão precisou, desde logo, que considera que as violações se devem ao facto de a Bulgária não ter tomado as medidas adequadas para evitar a deterioração dos habitats naturais e dos habitats de espécies biológicas, assim como as perturbações que atingem as espécies para as quais as zonas foram classificadas. Para a Comissão não estão, por conseguinte, em causa as autorizações como tal — as quais, aliás, deveriam ser antes de mais analisadas de acordo com o processo de avaliação prévia nos termos do artigo 6.o, n.o 3, da diretiva «habitats» —, mas sim o facto de posteriormente não ter sido efetivamente impedida a deterioração dos sítios pelos projetos, o que é abrangido pelo artigo 6.o, n.o 2, e os deveres de proteção provisórios. A restante argumentação confirma esta interpretação do pedido C), na medida em que a Comissão não se opõe ali às decisões de autorização prévias à adesão, mas sim à execução dos projetos desde a adesão e, em particular, desde a classificação das duas ZPE e da proposta do sítio «Kompleks Kaliakra».

74.

Apesar de ser de lamentar esta falta de precisão do pedido C), não se pode, no entanto, concluir que é de tal forma grave que o mesmo deva ser considerado inadmissível ou manifestamente infundado. Pelo contrário, por via da interpretação é possível entendê‑lo corretamente e apreciá‑lo quanto ao mérito. Além disso, os argumentos da Bulgária demonstram que a sua defesa não foi afetada pelas deficiências do pedido.

75.

Assim, importa começar por analisar se ao autorizar a execução dos projetos «Kaliakra Wind Power» AD, «EVN Enertrag Kavarna» OOD, «Vertikal — Petkov & Cie» OOD, bem como «Thracian Cliffs Golf & Spa Resort» OOD, a Bulgária violou o artigo 6.o, n.o 2, da diretiva «habitats» no que respeita às ZPE de «Kaliakra» e «Belite Skali», classificadas em 18 de dezembro de 2007.

76.

A Bulgária entende que o artigo 6.o, n.o 2, da diretiva «habitats» não se aplica, de todo, a projetos autorizados antes da adesão e, logo, também não se aplica em relação à sua execução.

77.

A Bulgária baseia‑se aqui no acórdão «Lauteracher Ried», no qual a então Segunda Secção do Tribunal de Justiça decidiu, por razões de segurança jurídica ( 55 ), que as obrigações decorrentes da diretiva «habitats» não se aplicavam a um projeto cujo procedimento de autorização foi iniciado antes da data de adesão do correspondente Estado‑Membro à União Europeia ( 56 ). Por conseguinte, a diretiva «habitats» ainda menos se aplicaria a projetos autorizados antes da data de adesão.

78.

No entanto, entretanto a Grande Secção do Tribunal de Justiça alterou — corretamente ( 57 ) — a referida jurisprudência relativa à aplicação ratione temporis da diretiva «habitats», na medida em que previamente à autorização de um projeto ainda não se verifica uma situação formada ( 58 ) em relação à qual se aplicaria o princípio da segurança jurídica.

79.

Esta última decisão não diz respeito a quaisquer projetos já autorizados antes da data de adesão, mas o Tribunal de Justiça esclareceu a este respeito que, a partir do início da aplicabilidade da diretiva «habitats», o artigo 6.o, n.o 2 se aplica a projetos cuja exploração foi autorizada antes de o regime de proteção previsto na diretiva «habitats» ser aplicável à zona de proteção afetada ( 59 ). O mesmo se deve aplicar em relação a projetos que foram aprovados antes da adesão.

80.

Apesar de este tipo de projetos não estarem submetidos às prescrições do artigo 6.o, n.o 3, da diretiva «habitats» a respeito do processo de avaliação prévia das incidências do projeto sobre o sítio em causa, os Estados‑Membros devem, nos termos do artigo 6.o, n.o 2, tomar as medidas adequadas para evitar que a execução dos projetos deteriore os habitats naturais e os habitats de espécies nas zonas de proteção especial ou perturbações que atinjam as espécies para as quais as zonas foram classificadas, na medida em que essas perturbações possam vir a ter um efeito significativo, atendendo aos objetivos da presente diretiva ( 60 ).

81.

Por conseguinte, a execução de projetos autorizados antes da adesão da Bulgária e do início da aplicabilidade da diretiva «habitats» e da diretiva «aves» está abrangida pelo artigo 6.o, n.o 2, da diretiva «habitats».

82.

Interessa ainda referir, a título complementar, que no que respeita às ZPE, o artigo 6.o, n.o 2, da diretiva «habitats» conjugado com o artigo 7.o apenas se aplica a partir da classificação da ZPE. Antes desta data, estes sítios estão sujeitos ao artigo 4.o, n.o 4, primeira frase, da diretiva «aves», que se caracteriza por ser mais rígido no que respeito à justificação de intervenções ( 61 ), mas que não é, no entanto, referido pela Comissão no seu pedido C).

83.

Uma atividade só está em conformidade com o artigo 6.o,n.o 2, da diretiva «habitats» quando há a garantia de que não engendra nenhuma perturbação suscetível de afetar de forma significativa os objetivos da referida diretiva, em particular os seus objetivos de conservação ( 62 ). Na ação por incumprimento, a alegação de uma violação do artigo 6.o, n.o 2, apenas é procedente, se a Comissão fizer prova bastante de que o Estado‑Membro não adotou as medidas adequadas para evitar que a exploração de projetos — desde que tenha sido realizada após a classificação da zona de proteção em causa — provoque deteriorações desses habitats das espécies e perturbações destas espécies suscetíveis de ter efeitos significativos no objetivo desta diretiva de assegurar a conservação da dita espécie ( 63 ).

84.

Todavia, para se poder constatar um incumprimento do artigo 6.o, n.o 2, da diretiva «habitats», a Comissão não tem de provar também a existência de uma relação causal entre a exploração de um projeto e a perturbação significativa das espécies em causa. Pelo contrário, é suficiente que a Comissão demonstre a existência de uma probabilidade ou risco de que essa exploração provoque perturbações significativas nessa espécie ( 64 ).

85.

Apesar de o Tribunal de Justiça apenas aplicar o critério da existência de uma probabilidade ou risco para analisar perturbações significativas de espécies, não se vislumbra nenhum motivo para não o utilizar na análise do outro tipo de prejuízo na aceção do artigo 6.o, n.o 2, da diretiva «habitats», designadamente a deterioração de habitats.

86.

Este critério explica‑se pelo facto de a avaliação prévia de um projeto também dever ser realizada nos termos do artigo 6.o, n.o 3, da diretiva «habitats» quando se verifica um risco deste tipo ( 65 ). Neste caso, a autorização apenas é possível caso a análise demonstre que o sítio, enquanto tal, não é afetado ou caso o projeto se justifique nos termos do artigo 6.o, n.o 4. Na medida em que os n.os 2 e 3 do artigo 6.o visam garantir o mesmo nível de proteção ( 66 ), o mesmo critério deve também ser aplicado à demonstração da existência de uma violação do artigo 6.o, n.o 2.

87.

No entanto, uma demonstração com base neste critério não prova necessariamente, de forma definitiva, que uma medida — a exploração de projetos, por exemplo — é inadmissível. Pelo contrário, esta demonstração pode ser refutada através de uma avaliação adequada das incidências no sítio em causa ou a medida pode justificar‑se nos termos do artigo 6.o, n.o 4, da diretiva «habitats» ( 67 ).

88.

A Comissão opõe‑se a quatro projetos na zona original da ZPE de «Kaliakra» e da ZPE de «Belite Skali». Estes projetos foram autorizados antes da adesão da Bulgária à União Europeia, mas no entanto as obras de construção apenas foram concluídas após a classificação da ZPE. Estão em causa três projetos no âmbito da produção de energia eólica e ainda um projeto turístico.

89.

O projeto «Kaliakra Wind Power» AD, que visa a instalação de 35 aerogeradores, foi autorizado em 2006 e entrou em funcionamento em 5 de junho de 2008. O projeto «EVN Enertrag Kavarna» OOD tinha por objeto a instalação de 32 aerogeradores e foi autorizado em 26 de julho de 2006. Posteriormente, a autorização foi limitada a 20 aerogeradores, dos quais, de acordo com as informações fornecidas pela Bulgária, foram instalados oito, a funcionar desde 8 de junho de 2012. Outras três instalações eólicas foram autorizadas em 2005 no âmbito do projeto «Vertikal — Petkov & Cie» OOD. Uma ação contra estas decisões foi concluída por acordo, 26 de julho de 2007. Duas instalações entraram em funcionamento em 24 de abril de 2008 e em 14 de fevereiro de 2011. Não se prevê que a terceira seja instalada.

90.

O projeto turístico «Thracian Cliffs Golf & Spa Resort» OOD na ZPE de «Belite Skali» abrange a construção de um campo de golfe e de um centro termal. A primeira licença de construção foi atribuída em 22 de dezembro de 2005, enquanto a licença de exploração foi concedida em 6 de abril de 2010.

91.

Na medida em que, nos termos do artigo 7.o da diretiva «habitats», o artigo 6.o, n.o 2, não é aplicável antes da classificação da ZPE, uma avaliação das incidências da construção destas instalações com base nesta disposição pressupõe que a Comissão comunique que trabalhos necessários foram executados após esta data. Esta informação não foi, contudo, fornecida. De acordo com as informações, não contestadas, prestadas pela Bulgária, apenas se sabe que os trabalhos de preparação do solo necessários para estes projetos foram executados ainda antes da adesão da Bulgária à União. Por conseguinte, não é possível analisar a construção das instalações no presente processo.

92.

É certo, no entanto, que todas estas instalações só entraram em funcionamento após a classificação da ZPE. Por conseguinte, importa analisar se esta exploração nas duas ZPE é compatível com o artigo 6.o, n.o 2, da diretiva «habitats».

93.

No que diz respeito às centrais eólicas, a Comissão sublinha, é certo, o risco de morte de aves por colisão com estas instalações (embate de aves), refutando a Bulgária este argumento através da apresentação dos resultados da monitorização ornitológica da instalação. De acordo com esta monitorização, no primeiro ano de funcionamento do parque eólico de «Kaliakra Wind Power» ODD apenas foram registadas três aves mortas, designadamente, um pelicano‑branco (Pelecanus onocrotalus) e dois trigueirões (Miliaria ou Emberiza calandra Emberiza calandra). Apesar de ambas as espécies serem referidas no formulário de dados normalizado da ZPE de «Kaliakra», tendo em consideração o elevado número populacional de 2 mil a 3 mil pelicanos‑brancos e de 500 a 1200 trigueirões, estas perdas revelam‑se bastante menos importantes do que as flutuações naturais das populações.

94.

A Comissão continua a defender o entendimento de que as centrais eólicas e as instalações do «Thracian Cliffs Golf & Spa Resort» OOD perturbam as aves em causa e deterioram os seus habitats, quantificando mesmo as perdas com base numa comunicação de uma organização de proteção das aves búlgara.

95.

A Bulgária opõe‑se corretamente à referida quantificação, referindo que a comunicação não esclarece a origem dos números apresentados. Por conseguinte, não é possível fundamentar uma violação do artigo 6.o, n.o 2, da diretiva «habitats» com base na dimensão quantificada das alegadas perdas na área.

96.

Todavia, é manifesto que a exploração de centrais eólicas, de edifícios de hotéis e de um campo de golfe fundamenta a existência de uma probabilidade ou de um risco de deterioração dos habitats das aves protegidas na ZPE, e a sua perturbação significativa.

97.

Neste sentido, o parque eólico construído pela «Kaliakra Wind Power» AD é composto por 35 aerogeradores instalados numa área densa de três a quatro quilómetros quadrados em plena ZPE de «Kaliakra». Há uma grande probabilidade de as áreas entre as turbinas eólicas e a vizinhança imediata do parque eólico já não serem tão atrativas para as espécies de aves protegidas como eram antes da instalação do parque eólico. Em menor grau, a mesma situação também se aplica aos dois projetos de energia eólica de menor escala. Em resultado, a Bulgária proibiu expressamente a construção de novas centrais eólicas na ZPE de «Kaliakra» ( 68 ).

98.

É também de excluir que as áreas da ZPE de «Belite Skali» utilizadas pelas instalações do «Thracian Cliffs Golf & Spa» OOD continuem a ter a mesma utilidade para as aves protegidas que tinham antes da concretização deste projeto. A exploração de um campo de golfe e de infraestruturas de lazer altera as características dos habitats afetados e, mesmo que as espécies de aves em causa pudessem continuar a utilizá‑los durante a reprodução, o repouso ou a procura de alimentação, seriam afugentadas pela presença de turistas ( 69 ).

99.

De acordo com a argumentação da Comissão a respeito das alegadas perdas de área, é de pressupor que esta situação se verifique, nomeadamente, em relação às seguintes espécies enumeradas no anexo I da diretiva «aves», as quais também estão indicadas no formulário de dados normalizado das duas ZPE: o Oenanthe pleschanka, a calhandra‑real (Melanocorypha calandra), a calhandrinha‑comum (Calandrella brachydactyla), o alcaravão (Burhinus oedicnemus), o bútio‑mourisco (Buteo rufinus), o gavião‑de‑pé‑curto (Accipiter brevipes) e o rolieiro (Coracias garrulus).

100.

Por conseguinte, compete à Bulgária refutar este indício da existência de uma probabilidade ou de um risco de uma deterioração dos habitats das aves protegidas, bem como da sua perturbação. A Bulgária não se manifestou, no entanto, a respeito da perturbação das espécies afetadas ou da deterioração dos seus habitats.

101.

Logo, é de partir do princípio de que se verifica uma violação do artigo 6.o, n.o 2, da diretiva «habitats», através da exploração dos referidos projetos.

102.

Assim, a Bulgária violou o artigo 6.o, n.o 2, da diretiva «habitats», ao não tomar as medidas necessárias para evitar que a exploração das centrais eólicas «Kaliakra Wind Power» AD, «EVN Enertrag Kavarna» OOD e «Vertikal — Petkov & Cie» OOD, bem como das instalações do «Thracian Cliffs Golf & Spa Resort» OOD, no interior da ZPE de «Kalikra» e de «Belite Skali» deteriore os habitats das aves protegidas e perturbe estas espécies

103.

A Comissão contesta ainda o facto de a Bulgária não ter protegido suficientemente o SIC «Kompleks Kaliakra» proposto dos prejuízos causados pelos projetos «Kaliakra Wind Power» AD, «EVN Enertrag Kavarna» OOD, «Vertikal — Petkov & Cie» OOD, bem como «Thracian Cliffs Golf & Spa Resort» OOD, referindo‑se, a este propósito, à destruição do habitat prioritário da estepe ponto‑sarmática (Natura 2000, código 62C0).

104.

Por força da diretiva «habitats», os Estados‑Membros estão obrigados a tomar, no que se refere aos sítios que alojam tipos de habitats naturais e/ou espécies prioritárias e que identificaram com vista à sua inscrição na lista comunitária, medidas de proteção apropriadas, a fim de manter as características ecológicas dos referidos sítios. Os Estados‑Membros não poderão, por isso, autorizar intervenções que envolvam o risco de comprometer seriamente as características ecológicas desses sítios. É esse designadamente o caso quando uma intervenção possa reduzir de forma significativa a área do sítio, conduzir ao desaparecimento de espécies prioritárias no sítio ou, finalmente, traduzir se na destruição do sítio ou no aniquilamento das suas características representativas ( 70 ).

105.

Este dever de proteção seria violado caso a Bulgária autorizasse a destruição substancial de um habitat prioritário no interior de um sítio proposto.

106.

No entanto, tal como todos os restantes deveres decorrentes do direito da União, este dever apenas se aplica a partir da data de adesão da Bulgária. A Bulgária sustenta, sem ter sido contestada sobre este ponto, que os trabalhos de preparação do solo relativos aos projetos referidos que destruíram o habitat, foram executados antes da sua adesão à União. Por conseguinte, estes prejuízos causados ao habitat não são suscetíveis de violar o direito da União.

107.

Caso o habitat já esteja destruído nas áreas afetadas, a exploração posterior dos projetos não é suscetível de o deteriorar ainda mais.

108.

Por conseguinte, o pedido C) é infundado a este respeito, devendo a ação da Comissão ser julgada improcedente a este título.

109.

Com o seu pedido B) a Comissão pede que se declare que, ao autorizar os projetos «AES Geo Energy» OOD, «Windtech» OOD, «Brestiom» OOD, «Disib» OOD, «Eco Energy» OOD e «Longman Investment» OOD, para a zona importante para a proteção das aves de «Kaliakra», que não foi classificada como zona de proteção especial, mas que deveria ter sido classificada como tal, a República da Bulgária não cumpriu as suas obrigações decorrentes do artigo 4.o, n.o 4, da diretiva «aves», na interpretação que lhe foi dada pelo Tribunal de Justiça nos processos C‑96/98 e C‑374/98.

110.

Este pedido tem uma redação semelhante à do pedido C), mas não apresenta, contudo, as mesmas deficiências, na medida em que diz respeito a uma situação factual e jurídica diferente.

111.

Suscita, porém, algumas dúvidas o facto de a Comissão basear o seu pedido na Diretiva 2009/146, que revogou a versão anterior da diretiva «aves». Neste sentido, poder‑se‑ia pressupor que se pretende abranger violações que se verificaram após a entrada em vigor da Diretiva 2009/147, ocorrida em 15 de fevereiro de 2010.

112.

De acordo com o seu primeiro considerando, a referida diretiva visa, no entanto, a codificação da diretiva «aves» e não alterou a primeira frase do n.o 4 do artigo 4.o da versão anteriormente aplicável. Além disso, estabelece‑se igualmente no artigo 18.o, n.o 1, que a versão da diretiva «aves» anteriormente aplicável é revogada «sem prejuízo das obrigações dos Estados‑Membros». Consequentemente, ter apenas em consideração, no presente caso, circunstâncias verificadas desde a adoção da diretiva de codificação, existindo uma obrigação com um conteúdo idêntico e uma matéria de facto continuada, representaria um ato de formalismo exagerado ( 71 ).

113.

Tendo em conta as considerações precedentes expostas no ponto IV. A, é de considerar que os projetos se situam em áreas que a Bulgária deveria ter classificado como ZPE. No entanto, a classificação apenas foi realizada após a data pertinente para a avaliação da situação no presente processo, ou seja, o termo do prazo fixado no parecer fundamentado ( 72 ) de 22 de agosto de 2012.

114.

De acordo com jurisprudência constante, as zonas que não foram ainda designadas como ZPE quando o deveriam ter sido continuam a ficar sob a alçada do artigo 4.o, n.o 4, primeira frase, da diretiva «aves» ( 73 ). Nos termos deste artigo, os Estados‑Membros tomam as medidas adequadas para evitar, nas ZPE, a poluição ou a deterioração dos habitats, bem como as perturbações que afetam as aves, desde que tenham um efeito significativo a propósito dos objetivos do presente artigo.

115.

De forma a provar a existência de uma violação do artigo 4.o, n.o 4, primeira frase, da diretiva «aves», afigura‑se adequado recorrer ao critério que o Tribunal de Justiça desenvolveu para o artigo 6.o, n.o 2, da diretiva «habitat», na medida em que esta disposição coincide, em grande medida, com o artigo 4.o, n.o 4, primeira frase, da diretiva «aves» ( 74 ). Nos termos do mesmo, verifica‑se uma violação quando a Comissão demonstre a existência de uma probabilidade ou risco de que um projeto deteriore os habitats das aves protegidas ou provoque perturbações significativas nessa espécie ( 75 ). Em termos práticos, o Tribunal de Justiça já declarou anteriormente a existência de uma violação do artigo 4.o, n.o 4, primeira frase, da diretiva «aves» com base na existência de uma probabilidade ou de um risco de um prejuízo ( 76 ), sem, no entanto, indicar expressamente o referido critério.

116.

Com o presente pedido a Comissão opõe‑se a seis projetos.

117.

Em relação a três projetos, designadamente, o «Windtech» OOD, o «Brestiom» OOD e o «Eco Energy» OOD apenas se decidiu, de acordo com as alegações da Bulgária que, neste ponto, não foram contestadas, que não era necessário proceder a uma avaliação do impacto ambiental. Não foram concedidas quaisquer outras autorizações e as instalações também não foram construídas. Entretanto, as decisões sobre a necessidade de uma avaliação do impacto ambiental caducaram.

118.

Poder‑se‑ia igualmente deduzir destas decisões a existência de um risco mais elevado ou um maior perigo de perturbações ou deteriorações da zona que ainda subsistia no termo do prazo fixado no parecer fundamentado ( 77 ). Uma avaliação do impacto ambiental iria, nomeadamente, aumentar a probabilidade de identificar e evitar as perturbações ou deteriorações.

119.

Ainda assim, esta ameaça puramente processual para a zona em causa não é suficiente para que se possa constatar a existência de uma violação do artigo 4.o, n.o 4, primeira frase, da diretiva «aves», na medida em que, na falta de outras fases processuais, a ameaça se mantém hipotética.

120.

De resto, a realização de uma avaliação do impacto ambiental seria efetivamente desejável, mas — ao contrário do que sucede com o artigo 6.o, n.o 3, primeira frase, da diretiva «habitats» — não é expressamente exigida pelo artigo 4.o, n.o 4, primeira frase, da diretiva «aves». Por conseguinte, é suficiente que se continue a impugnar a decisão relativa à necessidade de uma avaliação do impacto ambiental enquanto possível violação da diretiva AIA.

121.

No caso dos três restantes projetos, as autoridades búlgaras concederam as necessárias autorizações, tendo sido construídas centrais eólicas em conformidade.

122.

Após a realização, em 2008, de uma avaliação do impacto ambiental, foi atribuída ao projeto «AES Geo Energy» OOD uma licença de construção para a instalação de 52 aerogeradores, que entraram em funcionamento em 15 de novembro de 2011.

123.

Em relação ao projeto «Disib» OOD foi decidido em 4 de janeiro de 2007 que não era necessário realizar uma avaliação do impacto ambiental. Subsequentemente, foi autorizada a instalação de um aerogerador, que entrou em funcionamento em 22 de maio de 2008.

124.

A situação é semelhante no caso do projeto «Longman Investment» OOD. Depois de em 11 de dezembro de 2007 ter sido decidido que não era necessário realizar uma avaliação do impacto ambiental, foi autorizada a instalação de um aerogerador, em funcionamento desde 16 de junho de 2008.

125.

A instalação e a exploração de aerogeradores nas zonas posteriormente protegidas enquanto extensão da ZPE de «Kaliakra» devem ser apreciadas, quanto ao mérito, da mesma forma que o seriam no interior da ZPE original.

126.

Tal como sucede no interior da ZPE original, verifica‑se uma probabilidade ou um risco suficientes de as áreas já não serem tão atrativas para as aves protegidas como o eram anteriormente devido à instalação e exploração de um conjunto de 54 aerogeradores ( 78 ).

127.

O facto de segundo os dados de observação do parque eólico «AES Geo Energy» OOD, nos quais a Bulgária se baseia, os gansos‑de‑pescoço‑ruivo continuarem a utilizar as zonas e a migração de aves se concentrar em «Kaliakra» quando se verificam as correspondentes condições de vento, também não se opõe à referida probabilidade ou risco. Isto porque os deveres de proteção já existem mesmo antes de se verificar uma diminuição do número de aves ou de se concretizar a ameaça de extinção de uma espécie protegida ( 79 ).

128.

Além disso, dos dados referidos é possível retirar, pelo menos, um indício da perda de atratividade da área, na medida em que a utilização das zonas por parte dos gansos‑de‑pescoço‑ruivo é mais reduzida em relação aos picos atingidos no período anterior à instalação das turbinas eólicas. Também não está documentado que as aves migratórias ainda continuam a repousar em grande número nas zonas referidas — nem mesmo durante as concentrações ocasionais junto à costa.

129.

Por conseguinte, ao não tomar as medidas adequadas para evitar que a exploração dos projetos de energia eólica «AES Geo Energy» OOD, «Disib» OOD e «Longman Investment» OOD deteriore os habitats naturais das aves a proteger e perturbe estas espécies na zona importante para a proteção das aves de «Kaliakra», que não foi classificada como zona de proteção especial, mas que deveria ter sido classificada como tal, a Bulgária violou o artigo 4.o, n.o 4, primeira frase, da diretiva «aves».

130.

Importa ainda referir, a título complementar, que as informações disponíveis não permitem decidir, a título definitivo, se se deve proibir a continuação da exploração dos projetos analisados. Isto porque não é de excluir que uma análise mais aprofundada dos projetos permita concluir que os mesmos não afetam a zona enquanto tal, ou que possam ser justificados nos termos do artigo 6.o, n.o 4, da diretiva «habitats» ( 80 ).

131.

O primeiro passo para a concretização de uma eventual condenação nestes pontos e, simultaneamente, a primeira medida apropriada para evitar prejuízos nas ZPE em causa, consistiria, por conseguinte, numa avaliação científica dos efeitos dos projetos. Caso após esta avaliação, ainda não se possa excluir todas as dúvidas razoáveis do ponto de vista científico quanto à inexistência de efeitos prejudiciais para a integridade do sítio ( 81 ), pode ser necessário analisar uma justificação nos termos do artigo 6.o, n.o 4, da diretiva «habitats».

132.

A respeito do artigo 6.o, n.o 2, da diretiva «habitats», o Tribunal de Justiça já confirmou a possibilidade de uma justificação ( 82 ). Em contrapartida, a justificação de uma violação do artigo 4.o, n.o 4, primeira frase, da diretiva «aves», está, em princípio, sujeita a limites significativamente mais restritos ( 83 ). O artigo 6.o, n.o 4, 4, da diretiva «habitats» é contudo, em princípio, adequado para justificar a exploração futura das turbinas eólicas, na medida em que entretanto as zonas em causa também são parte integrante da ZPE de «Kaliakra», sendo assim também aplicável o artigo 6.o, n.os 2 a 4, da diretiva «habitats».

133.

Nos termos do artigo 6.o, n.o 4, da diretiva «habitats», o Estado‑Membro tomará todas as medidas compensatórias necessárias para assegurar a proteção da coerência global da rede Natura 2000 se, apesar de a avaliação das incidências sobre o sítio ter levado a conclusões negativas e na falta de soluções alternativas, for necessário realizar um plano ou projeto por outras razões imperativas de reconhecido interesse público, incluindo as de natureza social ou económica.

134.

A par do interesse na utilização da energia eólica ou na manutenção de postos de trabalhos, devem ser tidas sobretudo em consideração a segurança jurídica e a proteção da confiança legítima no âmbito da identificação do interesse público, desde que estes projetos se baseiem em autorizações concedidas antes de a diretiva «aves» e a diretiva «habitats» se terem tornado aplicáveis. Se tiverem sido adotadas todas as medidas razoáveis para a minimização dos efeitos prejudiciais, a segurança jurídica e a proteção da confiança legítima deviam, na maior parte dos casos, prevalecer sobre o interesse na proteção dos bens naturais afetados.

135.

No entanto, não estão preenchidas as condições de uma justificação deste tipo, uma vez a Bulgária ainda não identificou o peso da deterioração do sítio por parte da exploração das instalações. Por conseguinte, não é possível ponderar o interesse na prossecução da exploração em relação ao impacto negativo sobre a zona, nem é possível examinar eventuais alternativas como, por exemplo, a transferência dos aerogeradores para outros locais ou a imposição de restrições operacionais, em particular durante períodos sensíveis. Fica também por esclarecer quais as medidas necessárias para garantir a coerência da rede Natura 2000 ( 84 ).

136.

Se o Tribunal de Justiça seguir a minha proposta, seria necessário começar por analisar a capacidade de perturbação da exploração dos projetos e, de seguida, poderia eventualmente examinar‑se a sua justificação.

137.

Por último, com o seu pedido D) a Comissão contesta o facto de não terem sido analisados de forma adequada os efeitos cumulativos dos projetos «Windtech» OOD, «Brestiom» OOD, «Eco Energy» OOD e «Longman Investment» OOD nas áreas originariamente não protegidas da IBA de «Kaliakra». Deste modo, a Bulgária não cumpriu as suas obrigações decorrentes do artigo 2.o, n.o 1, em conjugação com o artigo 4.o, n.os 2 e 3, e com o anexo III, n.o 1, alínea b), da diretiva AIA.

138.

Na sua versão original, o pedido dizia respeito ao exame prévio de cinco projetos para verificar a necessidade da realização de uma avaliação do impacto ambiental, bem como à efetiva avaliação do impacto ambiental de um sexto projeto. Após a Comissão ter restringido o pedido na réplica, atualmente apenas está em causa o exame prévio de quatro projetos.

139.

A Comissão pede que se declare a existência de uma violação da diretiva AIA, na sua versão de 2011. No entanto, as autoridades búlgaras adotaram as decisões impugnadas já em 2007. Ainda assim, a versão posterior pode ser aplicável, na medida em que coincide em todos os pontos relevantes com a versão vigente em 2007 ( 85 ).

140.

Todos os projetos contestados dizem respeito à parte da IBA de «Kaliakra» que começou por não estar classificada como ZPE. Não foi realizada nenhuma avaliação do impacto ambiental, na medida em que a autoridade competente a considerou desnecessária.

141.

Estes procedimentos preliminares de investigação foram instaurados na primeira metade de 2007 e concluídos com decisões de 24 de setembro de 2007 («Eco Energy» OOD, relativa à instalação de um aerogerador), de 11 de dezembro de 2007 («Longman Investment» OOD, relativa à instalação de um aerogerador) e de 28 de dezembro de 2007 («Windtech» OOD, relativa à instalação de quatro aerogeradores e «Brestiom» OOD, relativa à instalação de seis aerogeradores).

142.

Apenas foi concretizado o projeto «Longman Investment» OOD, que está a funcionar desde 16 de junho de 2008.

143.

Em relação aos outros três projetos, nunca foram, em contrapartida, concedidas licenças de construção e, de acordo com as informações fornecidas pela Bulgária, as referidas decisões já caducaram por não terem sido executadas.

144.

Em face do exposto, importa apreciar se uma eventual violação pode ser objeto da presente ação por incumprimento [v., a este respeito, ponto a), infra], bem como se pode existir efetivamente uma violação da diretiva AIA no que respeita aos projetos não executados [v., a este respeito, ponto b), infra]. De seguida, é necessário analisar se os efeitos cumulativos dos projetos foram suficientemente tidos em consideração.

145.

À primeira vista poder‑se‑ia presumir que o presente litígio perdeu a utilidade no que respeita às decisões que se tornaram ineficazes. Nas ações por incumprimento importa, no entanto, ter em consideração a situação vigente à data do termo do prazo fixado pela Comissão no parecer fundamentado complementar de 22 de junho de 2012, ou seja, em 22 de agosto de 2012 ( 86 ).

146.

Nessa data, as decisões relativas à necessidade de uma avaliação do impacto ambiental ainda eram eficazes, na medida em que, tanto quanto é possível depreender, a ineficácia se baseia no facto de, em 2012, ter sido introduzido um prazo de cinco anos para a concretização de projetos. Por conseguinte, é de pressupor que as referidas decisões caducaram, no mínimo, cinco anos após a sua adoção, ou seja, só em 24 de setembro de 2012 e em 28 de dezembro de 2012.

147.

As dúvidas relativas a uma violação da diretiva AIA por projetos não concretizados poderiam estar relacionadas com o facto de os Estados‑Membros, nos termos do artigo 2.o, n.o 1, tomarem as disposições necessárias para garantir que, antes de concedida a aprovação, os projetos que possam ter um impacto significativo no ambiente, nomeadamente pela sua natureza, dimensão ou localização, fiquem sujeitos a um pedido de aprovação e a uma avaliação dos seus efeitos.

148.

Todavia, tanto quanto é possível depreender, a decisão de considerar desnecessária a realização de uma avaliação do impacto ambiental ainda não corresponde à aprovação de um projeto. De acordo com as informações incontestadas da Bulgária, é pelo menos ainda necessária uma licença de construção, a qual — ao contrário do que sucedeu com o projeto concretizado «Longman Investment» OOD — nunca foi atribuída aos restantes três projetos. A Bulgária não pode, assim, ser acusada de ter aprovado estes projetos sem ter procedido ao exame necessário.

149.

Não obstante, a decisão sobre a necessidade de uma avaliação do impacto ambiental deve ser adotada nos termos da diretiva AIA, nomeadamente, de acordo com o artigo 4.o, n.os 2 e 3, bem como o anexo III. Pelo menos estas disposições podem ser violadas, mesmo que o projeto nunca obtenha todas as licenças necessárias. No que respeita ao projeto «Longman Investment» OOD é ainda possível equacionar uma violação do artigo 2.o, n.o 1, da diretiva AIA.

150.

No que respeita ao exame prévio da necessidade de uma avaliação do impacto ambiental, importa recordar que, nos termos do artigo 4.o, n.o 2, primeiro parágrafo, da Diretiva 85/337, os Estados‑Membros determinam, com base numa análise caso a caso ou com base nos limiares ou critérios por eles fixados, se os projetos abrangidos pelo anexo II desta diretiva devem ser submetidos a uma avaliação do impacto no ambiente.

151.

Nestes projetos estão incluídas as instalações para aproveitamento da energia eólica para a produção de eletricidade (centrais eólicas) indicadas no n.o 3, alínea i), do referido anexo.

152.

Quanto à fixação desses limiares ou critérios, o artigo 4.o, n.o 2, alínea b), da diretiva AIA confere aos Estados‑Membros uma margem de apreciação nessa matéria. Esta margem de apreciação tem, contudo, os seus limites na obrigação, enunciada no artigo 2.o, n.o 1, da diretiva, de submeter a um estudo do impacto ambiental os projetos suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente, nomeadamente pela sua natureza, dimensões ou localização ( 87 ).

153.

Em conformidade, os critérios e/ou limiares mencionados no artigo 4.o, n.o 2, alínea b), da diretiva AIA têm o objetivo de facilitar a apreciação das características concretas de um projeto, para determinar se o mesmo está sujeito à obrigação de avaliação ( 88 ).

154.

Daqui resulta que as autoridades nacionais competentes a quem tenha sido apresentado um pedido de aprovação de um projeto incluído no anexo II da diretiva AIA devem proceder a um exame especial, para apurarem se, tendo em conta os critérios previstos no anexo III da referida diretiva, se deve proceder a uma avaliação do impacto no ambiente ( 89 ).

155.

A este respeito, resulta do n.o 1 deste anexo III da diretiva AIA que importa apreciar as características de um projeto, nomeadamente, tendo em conta os seus efeitos cumulativos com outros projetos. Com efeito, o facto de o efeito cumulativo de um projeto com outros projetos não ser tido em conta pode ter o resultado prático de o subtrair à obrigação de avaliação, quando, considerado em conjunto com outros projetos, é suscetível de ter efeitos significativos no ambiente ( 90 ).

156.

Este requisito deve ser lido à luz do n.o 3 do anexo III da diretiva AIA, segundo o qual os impactos significativos dos projetos deverão ser considerados em relação aos critérios definidos nos n.os 1 e 2 do mesmo anexo, atendendo especialmente à probabilidade, extensão, magnitude, duração e reversibilidade do impacto desse projeto ( 91 ).

157.

Daqui resulta que compete a uma autoridade nacional, sempre que verifique que um projeto deve ser sujeito a uma avaliação do impacto ambiental, examinar os efeitos que este pode ter conjuntamente com outros projetos. Além disso, na falta de especificação, esta obrigação não está limitada apenas aos projetos da mesma natureza. Neste exame prévio, importa nomeadamente verificar se o impacto de um projeto no ambiente pode ser maior, devido aos efeitos de outros projetos, do que seria se esses projetos não existissem ( 92 ).

158.

No presente caso estavam planeados para as zonas da IBA de «Kaliakra» ainda não classificadas como ZPE pelo menos, desde logo, o parque eólico de «AES GEO Energy» OOD com 52 aerogeradores e três outros aerogeradores do projeto «Disib» OOD. No final de 2007 não era possível excluir, à partida, a existência de efeitos cumulativos com estes projetos em relação a nenhum dos quatro projetos aqui em causa.

159.

Além disso, nas informações relativas à IBA de «Kaliakra» foram fornecidos indícios de que as zonas afetadas assumem uma elevada importância para a migração das aves e para a invernada do ganso‑de‑pescoço‑ruivo.

160.

Por conseguinte, era imperativo ter em consideração os efeitos cumulativos dos vários projetos de energia eólica no âmbito da avaliação da necessidade de uma avaliação do impacto ambiental.

161.

A Bulgária invoca o facto de ter ficado expresso nas decisões que não eram expectáveis quaisquer efeitos cumulativos. No entanto, a mera declaração de que não se verificam efeitos cumulativos não comprova que estes foram suficientemente analisados, não tendo, aliás, a Bulgária apresentado um comprovativo desta análise.

162.

Ao não ter considerado de forma adequada os efeitos cumulativos dos projetos «Windtech» OOD, «Brestiom» OOD, «Eco Energy» OOD e «Longman Investment» OOD com outros projetos, no âmbito do exame da necessidade de uma avaliação do impacto ambiental, a Bulgária não cumpriu as suas obrigações decorrentes do artigo 4.o, n.os 2 e 3, e do anexo III, n.o 1, alínea b) da diretiva AIA, e adicionalmente, do artigo 2.o, n.o 1, da diretiva, pelo facto de o projeto «Longman Investment» OOD ter sido, ainda assim, autorizado e concretizado.

163.

Nos termos do artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Na medida em que ambas as partes requereram a condenação da outra parte nas despesas e a Bulgária foi vencida em grande medida, mas não na totalidade, proponho que este Estado‑Membro seja condenado a suportar três quartos das despesas.

164.

Por conseguinte, proponho que o Tribunal de Justiça decida do seguinte modo: