1.

Na sequência de uma reestruturação dos seus negócios, a filial húngara de um grupo económico internacional deixou de oferecer aos espetadores húngaros o acesso por satélite a determinados programas de televisão, passando o acesso a ser oferecido pela filial luxemburguesa do grupo. Com base nas reclamações de assinantes húngaros, a autoridade reguladora das comunicações eletrónicas da Hungria tem um litígio pendente contra a filial luxemburguesa, no qual se discute se a autoridade húngara, apesar da reestruturação, tem o direito de tomar certas medidas de supervisão.

2.

A autoridade reguladora húngara teria essa competência se a oferta de serviços da empresa luxemburguesa constituísse um serviço de comunicações eletrónicas segundo o novo quadro regulamentar para os serviços de comunicações eletrónicas, a seguir «NQR». Porém, o NQR não tem como objetivo prioritário garantir a proteção dos consumidores, controvertida no processo principal, mas antes a distribuição de recursos escassos, a saber, as frequências e a gestão de redes, em particular do ponto de vista do direito da concorrência. Por isso, trata‑se aqui também da apreciação de medidas de supervisão à luz da livre prestação de serviços, que pressupõe, evidentemente, uma demarcação precisa em relação às regras do NQR.

3.

O NQR é composto, a par da diretiva‑quadro ( 2 ), pela diretiva autorização ( 3 ), pela diretiva acesso ( 4 ), pela diretiva serviço universal ( 5 ) e pela diretiva relativa ao tratamento de dados pessoais e à proteção da privacidade no setor das telecomunicações ( 6 ). Esta última não é naturalmente relevante para o presente processo.

4.

O considerando 10 da diretiva‑quadro dispõe claramente que os serviços por ela abrangidos e os serviços não abrangidos podem ser prestados conjuntamente:

«[…] A mesma empresa, por exemplo um prestador de serviços Internet, pode oferecer tanto serviços eletrónicos de comunicações, tais como o acesso à internet, como serviços não abrangidos pela presente diretiva, tais como a prestação de conteúdos em linha[…]»

5.

O âmbito e objetivo da diretiva‑quadro e do NQR são estabelecidos no artigo 1.o da diretiva‑quadro:

«1.   A presente diretiva estabelece um quadro harmonizado para a regulamentação dos serviços de comunicações eletrónicas, das redes de comunicações eletrónicas e dos recursos e serviços conexos. Define as funções das autoridades reguladoras nacionais e fixa um conjunto de procedimentos para assegurar a aplicação harmonizada do quadro regulamentar em toda a Comunidade.

[…]

3.   A presente diretiva e as diretivas específicas não afetam as medidas tomadas a nível comunitário ou nacional, no respeito do direito comunitário, com vista a prosseguir objetivos de interesse geral, em especial relacionados com a regulamentação de conteúdos e a política audiovisual.»

6.

No artigo 2.o da diretiva‑quadro, definem‑se em especial as redes e os serviços de comunicações eletrónicas, bem como o sistema de acesso condicional:

«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por

[…]

[…]

7.

O considerando 20 da diretiva autorização contém um esclarecimento quando à concentração de diversas atividades numa empresa:

«A mesma empresa, por exemplo, um operador de cabo, tanto pode oferecer um serviço de comunicação eletrónica, tal como o envio de sinais de televisão, como prestar serviços não abrangidos pela presente diretiva, como sejam a comercialização de uma oferta de serviços de conteúdo de difusão de rádio ou televisão, [sonoras ou televisivas], pelo que poderão impor‑se a essas empresas obrigações suplementares relativas à sua atividade como fornecedor ou distribuidor de conteúdos, nos termos de disposições diferentes das constantes da presente diretiva, sem prejuízo da lista de condições constante do anexo da presente diretiva.»

8.

O artigo 3.o da diretiva autorização estabelece as condições da oferta de redes ou serviços de comunicações eletrónicas:

«[…]

2.   A oferta de serviços de comunicações eletrónicas ou a oferta de redes de comunicações eletrónicas pode, sem prejuízo das obrigações específicas referidas no n.o 2 do artigo 6.o ou dos direitos de utilização referidos no artigo 5.o, apenas estar sujeita a uma autorização geral. Pode exigir‑se que a empresa em causa apresente uma notificação mas não que obtenha uma decisão expressa ou qualquer outro ato administrativo da autoridade reguladora nacional para poder exercer os direitos decorrentes da autorização. Após a notificação, se exigida, a empresa pode iniciar a sua atividade, sob reserva, se necessário, do disposto nos artigos 5.°, 6.° e 7.° sobre direitos de utilização.

As empresas que prestem serviços de comunicações eletrónicas transfronteiriças a empresas localizadas em diferentes Estados‑ Membros devem apresentar um único processo de notificação por cada Estado‑Membro em causa.

3.   A notificação referida no n.o 2 não implica mais do que uma declaração de uma pessoa singular ou coletiva à autoridade reguladora nacional da intenção de iniciar a oferta de redes ou serviços de comunicações eletrónicas e a comunicação das informações mínimas necessárias para permitir à autoridade reguladora nacional manter um registo ou lista dos fornecedores de serviços e redes de comunicações eletrónicas. Essas informações devem limitar‑se ao necessário para a identificação do fornecedor, como, por exemplo, o número de registo da sociedade e à indicação das pessoas de contacto, ao endereço do fornecedor, a uma breve descrição do serviço ou rede e à data provável do início da atividade.»

9.

A autorização geral a que se refere o artigo 3.o pode, nos termos do artigo 6.o, estar sujeita às condições enumeradas no anexo. O n.o 8 do anexo menciona em particular as regras de proteção dos consumidores, específicas do setor comunicações eletrónicas.

10.

O artigo 1.o, n.o 4 da diretiva serviço universal dispõe que esta se aplica sem prejuízo de outras disposições relativas à proteção dos consumidores:

«O disposto na presente diretiva é aplicável sem prejuízo das normas comunitárias relativas à proteção dos consumidores, em especial as Diretivas 93/13/CEE e 97/7/CE, e das normas nacionais conformes com o direito comunitário.»

11.

O considerando 5 da diretiva 2009/140, que altera a diretiva‑quadro, resume o objetivo do NQR:

«O objetivo consiste em reduzir progressivamente a regulamentação ex ante específica do setor para acompanhar a evolução da concorrência nos mercados e, em última análise, para que as comunicações eletrónicas sejam regidas exclusivamente pela lei da concorrência. Considerando que, nos últimos anos, os mercados das comunicações eletrónicas revelaram uma forte dinâmica competitiva, é essencial que só sejam impostas obrigações regulamentares ex ante nos casos em que não exista uma concorrência efetiva e sustentável.»

12.

A UPC DTH é uma sociedade comercial registada no Luxemburgo, que comercializa pacotes que contêm serviços de programas radiofónicos e audiovisuais. No exercício desta atividade, fornece os seus serviços, a partir do Luxemburgo, a assinantes de outros Estados‑Membros, em especial na Hungria.

13.

A transmissão dos programas, produzidos por terceiros, realiza‑se via satélite. Resulta das alegações das partes que a UPC DTH não é proprietária das infraestruturas de satélites, mas adquire os respetivos serviços a terceiros. Além disso, a UPC DTH não exerce o controlo editorial dos programas. O preço faturado pelo serviço inclui quer os custos de transmissão quer os direitos pagos às estações de radiodifusão e às sociedades gestoras de direitos de autor pela publicação dos respetivos conteúdos.

14.

Inicialmente, desde o ano de 2000, uma filial local da UPC DTH oferecia este serviço na Hungria. Em 2010, o mesmo foi transferido para a UPC DTH e, desde então, é esta sociedade que o explora ‑ conjuntamente com o serviço correspondente prestado na República Checa e na República da Eslováquia.

15.

A UPC DTH está em litígio com o Vice‑presidente da autoridade reguladora húngara da comunicação social e dos media (Nemzeti Média‑ és Hírközlési Hatóság Elnökhelyettese) quanto à questão de saber se a sociedade tem a obrigação de disponibilizar, no âmbito de um procedimento de supervisão do mercado, a documentação e outros elementos dos seus registos relativos às relações contratuais com certos assinantes.

16.

A UPC DTH alega que a autoridade luxemburguesa competente, o Institut Luxembourgeois de Régulation (ILR — instituto de regulação do Luxemburgo) emitiu um parecer oficial nos termos do qual a prestação de serviços realizada pela recorrente estava sujeita à jurisdição do Luxemburgo e a mesma prestação, segundo o direito luxemburguês, não devia ser qualificada de serviço de comunicações eletrónicas.

17.

O recurso está pendente no Fövárosi Törvényszék, o tribunal da capital da Hungria. Este tribunal submeteu ao Tribunal de Justiça seis questões prejudiciais:

18.

A UPC DTH, a autoridade reguladora húngara da comunicação social e dos media (a seguir «autoridade reguladora húngara»), a Hungria, o Reino da Bélgica, a República Checa, a República da Lituânia, o Reino dos Países Baixos, a Roménia, a República da Eslováquia e a Comissão Europeia apresentaram observações escritas. A UPC DTH, a autoridade reguladora húngara, a Hungria, a República Checa e a Comissão participaram na audiência realizada em 20 de novembro de 2013.

19.

O pedido de decisão prejudicial tem como objetivo esclarecer se a autoridade reguladora húngara pode exercer a supervisão da atividade da UPC DTH. Para isso, as questões submetidas podem ser classificadas em dois conjuntos temáticos: a primeira, a quinta e a sexta questões do tribunal nacional respeitam em substância à questão de saber se a atividade da UPC DTH é abrangida pelo âmbito de aplicação do NQR como «serviço de comunicações eletrónicas», ou seja, pelo novo quadro regulamentar para as comunicações eletrónicas (a seguir parte A). Na segunda, terceira e quarta questões, trata‑se de saber se a livre prestação de serviços consagrada no artigo 56.o TFUE obsta ao exercício da supervisão da autoridade reguladora húngara sobre a UPC DTH (a seguir parte B).

20.

Podem suscitar‑se dúvidas quanto a saber se será necessário responder aos dois conjuntos de questões. Uma vez que o NQR harmoniza exaustivamente certas questões, exclui a aplicação da livre prestação de serviços ( 8 ). Mas isto não é forçosamente aplicável no que se refere à definição de um serviço de comunicações eletrónicas. Se um Estado‑Membro delimita a competência de uma autoridade reguladora, designadamente no que respeita a esta definição, mas lhe atribui competências de supervisão relativamente aos serviços abrangidos que ultrapassam a regulamentação do NQR, pode aplicar‑se a esta competência alargada, apesar do NQR, o regime da livre prestação de serviços.

21.

É uma medida dessa natureza que está em causa no presente processo. Resulta do pedido de decisão prejudicial que a autoridade reguladora húngara pretende fiscalizar em particular as relações entre a UPC DTH e os seus assinantes, ou seja, a garantia da proteção dos consumidores. Esta proteção não é harmonizada exaustivamente pelo NQR ( 9 ). Apesar disso, deve averiguar‑se cuidadosamente se a questão correspondente não será já tratada pelo NQR.

22.

O direito das comunicações eletrónicas consagrado no NQR visa essencialmente a transmissão de sinais eletrónicos. Depois de esses serviços de transmissão terem sido durante muito tempo reservados aos monopólios estatais, o NQR, segundo o considerando 10 da Diretiva 2009/140, visa reduzir progressivamente a regulamentação ex ante específica do setor para acompanhar a evolução da concorrência nos mercados e, em última análise, que as comunicações eletrónicas sejam regidas exclusivamente pela lei da concorrência.

23.

O objetivo de reduzir a regulamentação anterior é prosseguido através da diretiva autorização, que submete os prestadores de serviços a condições de autorização relativamente insignificantes. É certo que uma autorização não é forçosamente suficiente para toda a União. Pelo contrário, cada Estado‑Membro no qual é oferecido um serviço pode conceder uma autorização própria, nos termos do artigo 3.o, n.o 2, desta diretiva.

24.

Paralelamente, a diretiva autorização contém disposições relativas aos direitos de utilização de radiofrequências, cuja gestão também é regulada pela diretiva‑quadro.

25.

Além disso, nos termos da diretiva acesso, podem ser impostas às empresas com poder de mercado significativo obrigações especiais, para que outras empresas possam igualmente ter acesso a esse mercado. Estas regras orientam‑se pela chamada «Essential Facilities Doctrine», que é discutida a propósito da proibição de abuso de posição dominante no mercado nos termos do artigo 102.o TFUE ( 10 ).

26.

Finalmente, a diretiva serviço universal destina‑se a assegurar que todos os consumidores têm acesso a determinados serviços mínimos. E a diretiva relativa à privacidade e às comunicações eletrónicas, menos pertinente neste caso, estabelece certas exigências de proteção dos dados neste domínio.

27.

A primeira e a sexta questões destinam‑se a esclarecer se a UPC DTH oferece um serviço de comunicações eletrónicas na aceção do artigo 2.o, alínea c), da diretiva‑quadro, sujeita ao NQR.

28.

A referida definição abrange serviços prestados em geral mediante remuneração, que consistem total ou principalmente no envio de sinais através de redes de comunicações eletrónicas, incluindo os serviços de transmissão em redes utilizadas para a radiodifusão, mas excluindo os serviços que consistem na oferta de conteúdos ou no exercício do controlo editorial sobre conteúdos transmitidos através de redes e serviços de comunicações eletrónicas. Estão igualmente excluídos os serviços da sociedade da informação, tal como definidos no artigo 1.o da Diretiva 98/34/CE, que não consistam total ou principalmente na transmissão de sinais através de redes de comunicações eletrónicas.

29.

O serviço em questão inclui a transmissão de sinais através de redes de comunicações eletrónicas, nomeadamente a transmissão por satélite. O sistema de transmissão e os restantes recursos que permitem a transmissão de sinais através de redes de satélites são «redes de comunicações eletrónicas», na aceção do artigo 2.o, alínea a), da diretiva‑quadro. As redes para radiodifusão sonora e televisiva são expressamente mencionadas nesta definição.

30.

Contrariamente ao que sustenta a UPC DTH, o facto de o serviço de transmissão por satélite ser fornecido por terceiros não põe em causa esta qualificação. Com efeito, a UPC DTH não só possibilita o acesso ao seu serviço através de uma rede independente deste serviço, por exemplo, através da Internet ou da rede telefónica, como promove a transmissão e possibilita aos assinantes na Hungria o acesso ao mesmo.

31.

Este acesso dos assinantes na Hungria é determinante para avaliar se, finalmente, neste Estado‑Membro, é sequer necessária a regulamentação do serviço de acordo com o NQR. Nos Estados‑Membros em que a transmissão por satélite, embora possa ser recebida, não pode ser descodificada por não haver oferta da UPC DTH, também não há necessidade de regulamentação. Por conseguinte, o verdadeiro destinatário das medidas de regulamentação ao abrigo do NQR não é a empresa que explora os satélites, mas, em último caso, a UPC DTH.

32.

Além disso, não é contestado que, no serviço oferecido pela UPC DTH mediante remuneração, não é exercido qualquer controlo editorial sobre os programas distribuídos.

33.

Pelo contrário, o serviço oferecido pela UPC DTH parece, em primeira análise, consistir na oferta de conteúdos. Por conseguinte, não se trataria de um serviço de comunicações eletrónicas na aceção do artigo 2.o, alínea c), da diretiva‑quadro.

34.

Mas esta questão já foi decidida pelo Tribunal de Justiça num processo anterior, que tinha por objeto um serviço semelhante da filial neerlandesa da UPC DTH, respeitante à transmissão de um pacote de programas através de uma rede de cabo. Segundo essa decisão, «as diretivas relevantes, em especial a diretiva‑quadro, […] e a diretiva ‘Serviços de comunicação social audiovisual’ ( 11 ), estabelecem uma distinção clara entre a produção dos conteúdos, que implicam uma responsabilidade editorial, e o encaminhamento dos conteúdos, isento de toda a responsabilidade editorial, sendo abrangidos os conteúdos e a sua transmissão por regulamentações separadas, prosseguindo objetivos que são específicos, não se referindo nem aos clientes dos serviços prestados, nem à estrutura dos custos de transmissão que lhes são faturados» ( 12 ).

35.

Assim, o que importa não é saber se um serviço tem por objeto a oferta de conteúdos para o excluir da definição de «comunicações eletrónicas», mas antes saber se esse serviço inclui a respetiva produção e/ou o controlo editorial. Mas não é isso que acontece neste caso.

36.

Poderia, no entanto, tratar‑se de um serviço que estivesse excluído da aplicação do NQR por não consistir completa ou principalmente na transmissão. Como alega a UPC DTH, a transmissão é apenas um dos elementos, entre outros, que caracterizam o serviço.

37.

Também este ponto já foi objeto de apreciação no acórdão relativo à filial neerlandesa da UPC DTH, já referido. Nos termos desse acórdão, é irrelevante que os clientes subscrevam uma assinatura do serviço para terem acesso a certos conteúdos ( 13 ), e, assim, não sejam motivados pelo acesso a um determinado sistema de transmissão. Pelo contrário, esse serviço deve estar sujeito ao regime do NQR, pelo menos na medida em que inclua uma transmissão ( 14 ).

38.

O Tribunal de Justiça justifica esta conclusão em especial pelo facto de que qualquer outra interpretação reduziria consideravelmente o alcance do NQR, prejudicaria o efeito útil das suas disposições e comprometeria consequentemente a realização dos objetivos que este quadro prossegue. Com efeito, sendo a finalidade do NQR estabelecer um verdadeiro mercado interno das comunicações eletrónicas, no âmbito do qual, como resulta do considerando 27 da diretiva‑quadro e do considerando 5 da Diretiva 2009/140, estas comunicações devem em última análise ser regidas unicamente pelo direito da concorrência, a exclusão da oferta de pacotes de programas através de uma rede de cabo do seu âmbito de aplicação, com o pretexto de que não se limita a transmitir sinais, privaria esse âmbito de qualquer conteúdo ( 15 ).

39.

Evidentemente, a combinação de diferentes serviços não leva a que todos os elementos dos serviços fiquem sujeitos ao regime do NQR. Pelo contrário, como se afirma no considerando 20 da diretiva autorização, poderão impor‑se a essas empresas obrigações suplementares relativas à sua atividade como fornecedores ou distribuidores de conteúdos, nos termos de disposições diferentes das constantes dessa diretiva, sem prejuízo das condições constantes do NQR ( 16 ).

40.

Por conseguinte, deve responder‑se à primeira e à sexta questões que os serviços em que o prestador do serviço garante, mediante remuneração, o acesso condicional a um pacote que contém serviços de programas radiofónicos e de televisão transmitido via satélite são serviços de comunicações eletrónicas na aceção do artigo 2.o, alínea c), da diretiva‑quadro, na medida em que tenham como objeto a transmissão de sinais através de redes de comunicações eletrónicas. Os prestadores destes serviços devem, por isso, ser qualificados de prestadores de serviços de comunicações eletrónicas.

41.

A quinta questão destina‑se a esclarecer se os serviços através dos quais o prestador dos serviços garante, mediante remuneração, o acesso condicional a um pacote que contém serviços de programas radiofónicos e de televisão transmitidos via satélite devem ser qualificados de serviços de comunicações eletrónicas ou de serviços de acesso condicional na aceção do artigo 2.o, alínea f), da diretiva‑quadro.

42.

É evidente que o serviço oferecido pela UPC DTH inclui um sistema de acesso condicional. O artigo 2.o, alínea f), da diretiva‑quadro define esse sistema como qualquer medida e/ou disposição técnica, por meio da qual o acesso, de forma inteligível, a um serviço de difusão radiofónica ou televisiva protegido fica condicionado a uma assinatura ou a qualquer outra forma de autorização prévia individual. O acesso ao pacote de programas que a UPC DTH oferece está concebido precisamente dessa forma.

43.

Todavia, a questão parece partir do pressuposto de que um serviço de comunicações eletrónicas e um sistema de acesso condicional se excluem mutuamente. Se se tratasse de um sistema de acesso condicional, as regras relativas aos serviços de comunicações eletrónicas não seriam aplicáveis.

44.

Porém, este pressuposto seria errado. É certo que há algumas normas que se referem ao sistema de acesso condicional. A par da diretiva relativa à proteção jurídica dos serviços que se baseiem ou consistam num acesso condicional ( 17 ), deve mencionar‑se também o artigo 6.o e o Anexo I da diretiva acesso. Se um sistema de acesso condicional for oferecido separadamente de um serviço de comunicações, apenas está sujeito a estas normas.

45.

No entanto, tal oferta isolada tem em vista, de acordo com a definição do artigo 2.o, alínea e‑A) da diretiva‑quadro, que o destinatário do serviço, que, por sua vez, oferece um serviço de comunicações, organize o sistema como serviço conexo. Segundo essa disposição, trata‑se nomeadamente de um serviço associado a uma rede ou a um serviço de comunicações eletrónicas que permite e/ou serve de suporte à oferta de serviços através dessa rede e/ou serviço ou tem potencial para fazê‑lo.

46.

No entanto, a regulamentação dos serviços de comunicações eletrónicas não se opõe à sua conjugação com um sistema de acesso condicional. Na verdade, o facto de um serviço permitir ou possibilitar um segundo serviço não significa que o primeiro serviço deva ser qualificado de segundo. Pelo contrário, o segundo serviço é uma parte do primeiro.

47.

Pelo exposto, deve responder‑se à quinta questão que os serviços através dos quais o prestador dos serviços garante, mediante remuneração, o acesso condicional a um pacote que contém serviços de programas radiofónicos e de televisão transmitidos via satélite podem incluir sistemas de acesso condicional na aceção do artigo 2.o, alíneas e‑A) e f), da diretiva‑quadro, mas não devem ser qualificados conjuntamente de sistemas de acesso condicional.

48.

A segunda, a terceira e a quarta questões referem‑se à aplicação da livre prestação de serviços. Antes de mais, há que esclarecer se o serviço aqui em questão está abrangido pelo âmbito de aplicação da livre prestação de serviços, na medida em que é prestado a partir do Luxemburgo para o território da Hungria (v. infra, ponto 1). Em seguida, deve averiguar‑se se o facto de as autoridades do Estado de receção do serviço aplicarem procedimentos administrativos relativamente a este serviço é compatível com esta livre prestação de serviços (v. infra, ponto 2), e se este Estado pode exigir o registo [v. infra ponto 3, alínea b)] e/ou a criação de uma sucursal no seu território [v. infra, ponto 3, alínea c)].

49.

A emissão de mensagens televisivas, tal como a sua transmissão, está abrangida pelas disposições do TFUE relativas à livre prestação de serviços ( 18 ) Além disso, é incontroverso que o processo no tribunal de reenvio respeita à oferta desta prestação de serviços a pessoas residentes na Hungria por uma empresa com sede no Luxemburgo.

50.

A circunstância de a UPC DTH não oferecer no Estado‑Membro em que tem a sua sede um serviço comparável não obsta à aplicação da livre prestação de serviços consagrada no artigo 56.o TFUE. O direito de um operador económico estabelecido num Estado‑Membro de prestar serviços noutro Estado‑Membro, consagrado nessa disposição, não está sujeito à condição de esse operador também prestar esses serviços no Estado‑Membro em que está estabelecido. A este respeito, o artigo 56.o TFUE exige apenas que o prestador não esteja estabelecido no mesmo Estado‑Membro que o destinatário ( 19 ).

51.

Todavia, a harmonização feita pelo NQR poderia excluir a apreciação à luz da livre prestação de serviços (v. infra, a). Além disso, é alegado que a invocação da livre prestação de serviços é abusiva (v. infra, b).

52.

Segundo jurisprudência assente, qualquer medida nacional num domínio objeto de uma harmonização exaustiva a nível da União deve ser apreciada tendo em conta as disposições dessa medida de harmonização e não as do direito primário ( 20 ).

53.

Na linha dessa orientação, o Tribunal de Justiça entende que o NQR no domínio das redes e dos serviços de comunicações eletrónicas deu execução às disposições relativas à livre prestação de serviços ( 21 ), de modo que só são aplicáveis as disposições do NQR ( 22 ). Este entendimento é válido no domínio das emissões radiotelevisivas, para a concessão de autorizações de emissão e para a atribuição de radiofrequências de emissão ( 23 ). Porém, o NQR não tem como objetivo a harmonização completa de todas as disposições respeitantes aos serviços de comunicações eletrónicas. Pelo contrário, nos termos do artigo 1.o, n.o 3, da diretiva‑quadro, as medidas adotadas pelos Estados‑Membros no respeito do direito da União, com vista a prosseguir objetivos de interesse geral, não são afetadas.

54.

Embora o pedido de decisão prejudicial apenas contenha alusões a este respeito, as alegações da autoridade reguladora húngara, em particular, indicam que o processo no tribunal nacional respeita, antes de mais, à relação entre a UPC DTH e os seus assinantes, ou seja, à proteção dos consumidores.

55.

A diretiva‑quadro e a diretiva serviço universal não preveem, porém, uma harmonização completa dos aspetos relativos à proteção dos consumidores. Com efeito, o artigo 20.o da diretiva serviço universal, que se refere aos contratos celebrados entre consumidores e fornecedores de serviços de comunicações eletrónicas, prevê que a sua aplicação não prejudica a aplicação da regulamentação da União em matéria de defesa dos consumidores, nem das regulamentações nacionais conformes com o direito da União ( 24 ).

56.

Esta conclusão não é alterada pela circunstância de a autorização geral prevista na diretiva autorização para a oferta de redes e serviços de comunicações eletrónicas, nos termos do artigo 6.o, n.o 1, e do n.o 8 do respetivo anexo, poder ser conjugada, designadamente, com as disposições relativas à proteção dos consumidores que se referem em especial às comunicações eletrónicas. Com efeito, compete aos Estados‑Membros, no respeito das disposições gerais do direito da União, determinar o teor destas disposições especiais de proteção dos consumidores.

57.

Por consequência, no litígio do processo principal não se aplicam (apenas) as disposições do NQR. No caso de os tribunais nacionais não chegarem à conclusão de que outras disposições do direito derivado são pertinentes, eventualmente as da diretiva relativa às práticas comerciais desleais ( 25 ), que também regula de modo completo algumas questões ( 26 ), será aplicável, logicamente, a livre prestação de serviços.

58.

A República Checa entende, no entanto, que a UPC DTH não pode invocar a livre prestação de serviços, uma vez que apenas está estabelecida no Luxemburgo para oferecer serviços noutros Estados‑Membros. Por isso, sustenta que a invocação da livre prestação de serviços é abusiva.

59.

A esta alegação há que acrescentar que um Estado‑Membro tem o direito de tomar medidas destinadas a impedir que, com base nas possibilidades oferecidas pelo Tratado, alguns dos seus nacionais tentem subtrair‑se abusivamente à aplicação da sua legislação nacional e que os particulares possam, abusiva ou fraudulentamente, invocar as normas comunitárias ( 27 ).

60.

É certo que o exercício de uma liberdade fundamental com o objetivo de beneficiar de uma legislação mais vantajosa de outro Estado‑Membro não é, por si só, suficiente para concluir pela existência de uma utilização abusiva dessa liberdade ( 28 ).

61.

Mesmo que se pudesse provar que a transferência do serviço controvertido de uma sociedade húngara para a UPC DTH só foi motivada pelo objetivo de subtrair abusivamente este serviço à aplicação da legislação húngara, este facto não poderia excluir a aplicação da livre prestação de serviços. A questão da sua aplicação é distinta da questão de saber se um Estado‑Membro pode tomar medidas para impedir que, recorrendo às possibilidades oferecidas pelo Tratado, alguns dos seus nacionais tentem subtrair‑se abusivamente ao domínio da sua legislação ( 29 ).

62.

Assim, não há nenhum motivo para concluir que a aplicação da livre prestação de serviços esteja excluída por ser abusiva. Em vez disso, deveriam então ser examinadas eventuais medidas para lutar contra o abuso, para saber se constituem restrições à livre prestação de serviços e, sendo esse o caso, se são justificadas.

63.

Regulamentações nacionais respeitantes a serviços prestados a partir do Luxemburgo para o território da Hungria, através dos quais o prestador dos serviços garante, mediante remuneração, o acesso condicional a um pacote que contém serviços de programas radiofónicos e de televisão transmitidos via satélite, estão, por conseguinte, sujeitas ao regime da livre prestação de serviços consagrado no artigo 56.o TFUE, na medida em que nem o NQR nem outras disposições do direito derivado harmonizem completamente o respetivo objeto.

64.

A questão da competência das autoridades húngaras visa esclarecer se a livre prestação de serviços admite a supervisão dos serviços pelas autoridades do Estado de destino dos mesmos. Nessa medida, deve averiguar‑se antes de mais se essa supervisão restringe a livre prestação de serviços e, se assim for, apreciar se essa restrição é justificada.

65.

Também a este propósito há que recordar que a questão da competência das autoridades nacionais, no caso de o direito derivado ter procedido a uma harmonização exaustiva, não deve ser apreciada à luz da livre prestação de serviços ( 30 ). É certo que as disposições materiais relativas à proteção dos consumidores no domínio das telecomunicações eletrónicas não são reguladas pelo NQR, mas os Estados‑Membros, ao abrigo do artigo 6.o e do n.o 8 do anexo da diretiva autorização, podem combinar uma autorização geral desses serviços com as disposições relativas à proteção dos consumidores que se referem especificamente às comunicações eletrónicas. A fiscalização destas disposições compete, nos termos do artigo 10.o desta diretiva, às autoridades reguladoras nacionais.

66.

Assim, a livre prestação de serviços só se aplica na medida em que essa competência não resulte desde logo do NQR ou de outras disposições do direito derivado. Compete aos órgãos jurisdicionais nacionais apreciar em que medida é esse o caso.

67.

No caso de a competência para a supervisão em questão não estar já regulada no direito derivado da União, o artigo 56.o TFUE exige a eliminação de qualquer restrição à livre prestação de serviços, ainda que indistintamente aplicada aos prestadores nacionais e aos de outros Estados‑Membros, quando seja suscetível de impedir, entravar ou tornar menos atrativas as atividades do prestador estabelecido noutro Estado‑Membro, onde preste legalmente serviços análogos ( 31 ).

68.

É certo que qualquer operação de supervisão das prestações de serviços pode entravar ou tornar menos atrativa a atividade do prestador. Porém, no caso vertente, o prestador não efetua prestações de serviços no Estado‑Membro em que tem a sua sede. A UPC DTH não oferece o acesso a pacotes de programas no Luxemburgo.

69.

Também é incontroverso que, mesmo em situações deste tipo, as restrições à livre prestação de serviços necessitam de uma justificação ( 32 ). Para averiguar da existência dessa justificação, a inexistência de qualquer atividade de prestação de serviços no Estado da sede pode ser importante. Com efeito, a ideia de que a repetição das operações de supervisão no Estado de origem pelo Estado de destino não são geralmente necessárias ( 33 ) só colhe se, no Estado de origem, houver de facto alguma supervisão.

70.

No entanto, isso não põe em causa o conceito de restrição. Tal conceito abrange, por isso, todas as medidas que sejam suscetíveis de impedir, entravar ou tornar menos atrativa a atividade do prestador de serviços que tenha a sua sede noutro Estado‑Membro, quando este prestador não ofereça um serviço comparável no Estado‑Membro da sua sede. Por conseguinte, a supervisão do serviço prestado pela UPC DTH por autoridades húngaras constitui uma restrição.

71.

Uma tal restrição à liberdade de prestação de serviços pode ser justificada por razões imperiosas de interesse geral, quando se aplique a qualquer pessoa ou empresa que exerça uma atividade no território do Estado‑Membro de destino, contanto que seja adequada a garantir a realização do objetivo que prossegue e não ultrapasse o que é necessário para alcançar esse objetivo, e na medida em que esse interesse não esteja salvaguardado pelas regras a que o prestador está sujeito no Estado‑Membro em que está estabelecido ( 34 ).

72.

No presente processo, nada demonstra que a UPC DTH possa estar sujeita a outras ações de supervisão como prestadora de serviços no Estado onde tem a sua sede.

73.

Na medida em que a supervisão tem por objetivo assegurar a proteção dos consumidores, deve referir‑se que esta proteção pode ser considerada uma razão imperiosa de interesse geral, suscetível de justificar uma restrição à livre prestação de serviços ( 35 ).

74.

Embora certas formas de supervisão possam ser desproporcionadas, não se afigura que esta qualificação se aplique à simples competência das autoridades do Estado de destino para a supervisão do serviço controvertido. Essa competência é, em princípio, adequada para promover a proteção dos consumidores. Uma vez que não se afigura que haja ações de supervisão semelhantes no Estado de origem, essa competência também pode ser entendida como necessária no âmbito do poder de apreciação do Estado de destino. E também não se pode considerar que as vantagens associadas a essa competência sejam desproporcionadas em relação aos seus inconvenientes.

75.

Esta conclusão corresponde, além disso, à opção legislativa do legislador da União ao adotar a diretiva autorização, a qual, mesmo na hipótese de não ser de aplicar à supervisão em concreto, prevê a competência do Estado de destino para essa supervisão, tendo em vista as condições que a uma autorização geral está sujeita.

76.

Além disso, o Tribunal de Justiça confirmou que um Estado‑Membro pode considerar como organismo nacional de radiodifusão um organismo de rádio e de televisão que se instale noutro Estado‑Membro com o fim de aí prestar serviços destinados ao seu território, uma vez que tal medida tem por objetivo impedir que, ao abrigo do exercício das liberdades garantidas pelo Tratado, os organismos que se estabelecem noutro Estado‑Membro possam subtrair‑se abusivamente às obrigações que decorrem da legislação nacional ( 36 ).

77.

Na medida em que o direito derivado da União ainda não regule a competência, o artigo 56.o TFUE não obsta a que as autoridades dos Estados‑Membros submetam a procedimentos administrativos os serviços que são prestados a partir de outro Estado‑Membro, através dos quais o prestador dos serviços garante, mediante remuneração, o acesso condicional a um pacote que contém serviços de programas radiofónicos e de televisão transmitidos via satélite.

78.

Com a terceira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se é compatível com a livre prestação de serviços exigir o registo do serviço na Hungria [v. infra, alínea b)] ou mesmo estabelecimento de uma sucursal [v. infra, alínea c)]. Mas em primeiro lugar devem examinar‑se as dúvidas quanto à admissibilidade desta questão [v. infra, alínea a)].

79.

A Hungria e a autoridade reguladora húngara suscitam dúvidas sobre a admissibilidade desta questão, uma vez que o litígio no processo principal não respeita à questão do registo nem à do estabelecimento. Alegam, por isso, que esta questão não é pertinente para a decisão a proferir.

80.

De facto, pelo menos a questão do registo parece ser objeto de outro processo, que conduziu a outro pedido de decisão prejudicial em que foram submetidas questões idênticas ( 37 ).

81.

Deve, sem dúvida, recordar‑se a este propósito que decorre de jurisprudência assente que as questões relativas à interpretação do direito da União submetidas pelo juiz nacional no quadro factual e regulamentar que o mesmo define sob sua responsabilidade, cuja exatidão não compete ao Tribunal verificar, gozam de uma presunção de pertinência. O Tribunal só pode recusar‑se a responder a um pedido de decisão prejudicial submetido por um órgão jurisdicional nacional quando for manifesto que a interpretação solicitada do direito da União não tem qualquer relação com a realidade ou com o objeto do litígio no processo principal, quando o problema for hipotético, ou ainda quando o Tribunal de Justiça não disponha dos elementos de facto e de direito necessários para dar uma resposta útil às questões que lhe foram submetidas ( 38 ).

82.

Além disso, o órgão jurisdicional de reenvio, em resposta a um pedido de esclarecimento que lhe foi dirigido pelo Tribunal de Justiça em aplicação do artigo 101.o do Regulamento de Processo, indicou que uma resposta a esta questão também podia ser relevante para a decisão a proferir no processo principal.

83.

Uma vez que o Tribunal não pode excluir com segurança que o órgão jurisdicional de reenvio também se possa pronunciar, no processo principal, sobre estes aspetos do conflito entre a UPC DTH e a autoridade reguladora, não é possível afirmar que esta questão não tem claramente nenhuma conexão com a realidade ou com o objeto do litígio do processo principal ou que é hipotética. Por isso, o Tribunal deve responder‑lhe. Acresce que a resposta no presente processo facilita possivelmente a solução do segundo pedido de decisão prejudicial acima referido.

84.

No que respeita ao registo do serviço controvertido no Estado‑Membro de destino, resulta do artigo 3.o, n.os 2 e 3, da diretiva autorização que o prestador de serviços de comunicações eletrónicas pode ser obrigado a apresentar uma notificação com determinadas informações à autoridade reguladora antes de iniciar a sua atividade no Estado‑Membro em causa.

85.

Nos termos do artigo 3.o, n.o 3, da mesma diretiva, essas informações devem ser suficientes para manter um registo, mas não se pode exigir à empresa em causa que obtenha uma decisão expressa ou qualquer outro ato administrativo da autoridade reguladora nacional para poder exercer os direitos decorrentes da autorização. O terceiro período esclarece que, após a notificação, se exigida, a empresa pode iniciar a sua atividade.

86.

O artigo 3.o da diretiva autorização exclui, assim, a possibilidade de impor exigências mais amplas ao prestador de serviços de comunicações eletrónicas com vista ao registo. Por isso, tais exigências também não podem ser apreciadas à luz da livre prestação de serviços.

87.

Por conseguinte, as disposições nacionais que impõem às empresas com sede noutro Estado‑Membro, quando oferecem serviços de comunicações eletrónicas aos consumidores nacionais, a obrigação de procederem a um registo na autoridade nacional devem ser apreciadas exclusivamente à luz do artigo 3.o da diretiva autorização.

88.

A condição segundo a qual uma empresa tem de criar um estabelecimento estável ou uma filial no Estado‑Membro onde a prestação vai ser executada contraria diretamente a livre prestação de serviços, porquanto torna impossível, nesse Estado‑Membro, a prestação de serviços por empresas estabelecidas noutros Estados‑Membros ( 39 ). Também nessa situação se verifica, por conseguinte, uma restrição à livre prestação de serviços.

89.

Essa restrição é, porém, suscetível de facilitar um controlo eficaz ( 40 ). Através dum estabelecimento situado no país, as autoridades competentes têm designadamente acesso a informações, pessoas e valores patrimoniais da empresa prestadora de serviços.

90.

Evidentemente, a obrigação de estabelecimento restringe de modo particularmente grave a livre prestação de serviços. De certo modo, constitui a negação ( 41 ) dessa liberdade e torna o seu exercício impossível na prática. Por isso, segundo o Tribunal de Justiça, essa obrigação não é geralmente necessária. Por um lado, o Estado‑Membro de destino deve ter em conta, nomeadamente, as obrigações equivalentes no Estado de origem ( 42 ) e, por outro, pode exigir ao prestador de serviços em causa a prova de que cumpre, no Estado de origem, as condições justificáveis para oferecer os serviços correspondentes no Estado de destino ( 43 ).

91.

No caso vertente, não se vislumbra que as possibilidades de supervisão mais eficaz que uma sucursal ou uma filial local poderiam proporcionar sejam necessárias. Pelo contrário: o diploma relativo à supervisão dos conteúdos de emissões televisivas, a saber, a diretiva relativa aos serviços de comunicação social audiovisual, pressupõe que esse estabelecimento não é exigível, em todo o caso no que respeita aos operadores televisivos ( 44 ). Com todo o respeito pela importância da proteção dos consumidores, não se devem impor às empresas que se limitam a transmitir estes conteúdos exigências mais estritas. Além disso, a obrigação de estabelecimento seria contrária pelo menos ao objetivo de facilitar a autorização de serviços de comunicações eletrónicas de acordo com o NQR.

92.

Por conseguinte, o artigo 56.o TFUE opõe‑se a uma obrigação segundo a qual os serviços através dos quais o respetivo prestador faculta, mediante remuneração, o acesso condicional a um pacote que contém serviços de programas radiofónicos e de televisão transmitidos via satélite só podem ser oferecidos no Estado‑Membro de destino desses serviços através de uma sucursal ou de uma entidade jurídica autónoma nele sediada.

93.

Pelo exposto, proponho ao Tribunal de Justiça que responda do seguinte modo ao pedido de decisão prejudicial: