Parecer do Comité Económico e Social Europeu «Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (CE) n.o 1367/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 6 de setembro de 2006, relativo à aplicação das disposições da Convenção de Aarhus sobre o acesso à informação, participação do público no processo de tomada de decisão e acesso à justiça em matéria de ambiente às instituições e órgãos comunitários»

[COM(2020) 642 final — 2020/0289 (COD)]

(2021/C 123/10)

Relator:	Arnaud SCHWARTZ
Correlatora:	Isabel CAÑO AGUILAR

Consultas	Parlamento Europeu, 19.10.2020 Conselho, 20.10.2020
Base jurídica	Artigo 192.o, n.o 1, e artigo 304.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia
Decisão da Mesa	28/10/2020
Competência	Secção da Agricultura, Desenvolvimento Rural e Ambiente
Adoção em secção	11.1.2021
Adoção em plenária	27.1.2021
Reunião plenária n.o	557
Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções)	254/2/7

1.   Conclusões e recomendações

1.1

O Comité Económico e Social Europeu (CESE) congratula-se com a proposta da Comissão (1) para reforçar o mecanismo de revisão interna previsto no Regulamento Aarhus (2) e reconhece o seu potencial.

1.2

O CESE aprova as quatro ações prioritárias identificadas na comunicação da Comissão, nomeadamente a obrigação de os Estados-Membros transporem integral e corretamente para o direito interno os requisitos de acesso à justiça decorrentes do direito derivado da UE, a necessidade de os colegisladores incluírem disposições relativas ao acesso à justiça em atos legislativos novos e revistos relacionados com questões ambientais adotados a nível da UE, a revisão pelos Estados-Membros das respetivas disposições legislativas e regulamentares nacionais que impedem ou prejudicam o acesso à justiça e a obrigação dos tribunais nacionais de garantirem o direito das pessoas e das ONG a um recurso efetivo ao abrigo do direito da UE.

1.3

No entanto, o CESE alerta a Comissão para o facto de a sua proposta conter lacunas que podem ser utilizadas pelas instituições para se isentarem de responsabilidade.

1.4

Por exemplo, o CESE não apoia a proposta da Comissão de excluir atos da UE que impliquem «medidas nacionais de execução», uma vez que existe uma possibilidade real de esta exclusão anular ou desvalorizar a proposta da Comissão.

1.5

O CESE considera que o facto de as organizações da sociedade civil só poderem requerer uma revisão uma vez adotadas as medidas de execução constitui motivo de preocupação, na medida em que pode implicar a exclusão do âmbito da revisão interna de muitos, se não da maior parte, dos atos e omissões da UE.

1.6

Apesar dos argumentos apresentados pela Comissão, o CESE observa que os atos juridicamente não vinculativos da UE podem ter efeitos significativos tanto sobre a aplicação da legislação da UE como sobre a sua interpretação pelo Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE).

1.7

Os parceiros sociais são intervenientes fundamentais nas questões ambientais, pelo que o CESE insta a que sejam explicitamente reconhecidos no que diz respeito ao acesso à justiça.

1.8

O CESE sublinha que o novo regulamento deve prever a possibilidade de revisão interna das decisões da Comissão sobre auxílios estatais.

1.9

O CESE considera importante assegurar a proteção das organizações da sociedade civil contra encargos adicionais (como custos adicionais e medidas burocráticas), tanto a nível nacional como da UE, a fim de tornar o controlo judicial acessível na prática.

2.   Contexto

2.1   Introdução à Convenção de Aarhus e à proposta legislativa da Comissão

2.1.1

A Convenção sobre o Acesso à Informação, Participação do Público no Processo de Tomada de Decisão e Acesso à Justiça em Matéria de Ambiente (Convenção de Aarhus) da Comissão Económica para a Europa das Nações Unidas foi adotada em 25 de junho de 1998 (3). A Convenção confere ao público (indivíduos e associações) um conjunto de direitos relativos ao ambiente. É constituída por três pilares: — o direito de todos os indivíduos de receberem informações sobre o ambiente na posse dos poderes públicos («acesso a informação ambiental»). Tal pode incluir informação sobre o estado do ambiente, mas também sobre políticas ou medidas adotadas, ou sobre o estado da saúde humana e da segurança, na medida em que estes elementos possam ser afetados pelo estado do ambiente. Os requerentes têm o direito de obter esta informação no prazo de um mês após a realização do pedido e sem ter de declarar o motivo por que a solicitam. Além disso, nos termos da Convenção, os poderes públicos são obrigados a divulgar ativamente a informação ambiental em seu poder; — o direito de participar na tomada de decisões em matéria ambiental. Os poderes públicos tomarão medidas no sentido de permitir que o público e as organizações não governamentais que promovem a proteção do ambiente apresentem comentários sobre, por exemplo, propostas de projetos que afetem o ambiente, ou sobre planos ou programas relacionados com o ambiente, de assegurar que esses comentários sejam tidos em devida consideração nos processos de decisão e que seja fornecida informação sobre as decisões finais, incluindo a respetiva fundamentação («participação do público na tomada de decisões em matéria ambiental»); — o direito de interpor um recurso para impugnar as decisões tomadas pelos poderes públicos que não respeitem os dois direitos acima referidos ou o direito ambiental em geral («acesso à justiça»).

2.1.2

A União Europeia (UE) é parte na Convenção de Aarhus. O Regulamento Aarhus, adotado em 2006 (4), contribui para a execução das obrigações decorrentes da Convenção pelas instituições e pelos órgãos da UE.

2.1.3

Na Comunicação sobre o Pacto Ecológico Europeu (5), a Comissão comprometeu-se a «[estudar] a possibilidade de rever o Regulamento Aarhus para melhorar o acesso ao controlo administrativo e judicial a nível da UE dos cidadãos e das ONG que têm dúvidas sobre a legalidade das decisões com efeitos no ambiente e «[a tomar] igualmente medidas para melhorar o acesso dos mesmos à justiça perante os tribunais nacionais em todos os Estados-Membros».

2.1.4

Em 14 de outubro de 2020, a Comissão Europeia aprovou uma proposta legislativa de alteração do Regulamento Aarhus (6) com o objetivo declarado de «melhorar a aplicação da Convenção de Aarhus» através da revisão do mecanismo de revisão interna «para o benefício de ONG em relação a atos administrativos e omissões de instituições e órgãos da UE».

2.1.5

A Comissão Europeia sublinhou na sua proposta, com base nos acórdãos do TJUE sobre a relevância da Convenção de Aarhus na ordem jurídica da UE, que os procedimentos judiciais e administrativos relativos ao acesso à justiça no direito ambiental enquadram-se, na atualidade, «principalmente» no âmbito da legislação dos Estados-Membros. Por conseguinte, qualquer melhoria do acesso à revisão administrativa e judicial a nível da UE é complementar ao acesso à justiça em questões ambientais da UE ao nível dos tribunais nacionais dos Estados-Membros.

2.1.6

Os tribunais nacionais têm a obrigação de conceder acesso à justiça em questões ambientais nos termos do artigo 9.o, n.os 2 e 3, da Convenção, também ao implementar a legislação ambiental da UE. No entanto, se, ao nível nacional, as ONG em causa detetarem deficiências nos procedimentos administrativos adotados, devem primeiro procurar uma reparação perante o tribunal nacional competente do Estado-Membro. Em seguida, têm acesso ao TJUE, no âmbito do procedimento de referência preliminar previsto no artigo 267.o do TFUE. Este procedimento também pode abranger a validade dos atos das instituições da UE.

2.2   Síntese do documento da Comissão Europeia

2.2.1

As alterações propostas pela Comissão visam, em particular, melhorar as possibilidades das ONG ambientais de solicitarem às instituições da UE a revisão de atos, que aquelas considerem poder infringir a legislação ambiental da UE.

2.2.2

Tal deverá promover a abertura e a responsabilização no que respeita à proteção do ambiente, contribuir para uma maior transparência e uma prossecução mais efetiva dos objetivos da politica ambiental da UE e, desse modo, fomentar as mudanças societais sistémicas exigidas pelo Pacto Ecológico Europeu.

2.2.3

O regulamento proposto altera o Regulamento (CE) n.o 1367/2006 que foi adotado pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho em 2006, na sequência da ratificação da Convenção de Aarhus pela UE em 2005.

2.2.4

Em 2017, o Comité de Avaliação do Cumprimento da Convenção constatou que a UE não tinha cumprido as obrigações no que respeita ao acesso à justiça em matéria de ambiente. A proposta legislativa da Comissão visa corrigir as falhas constatadas pelo Comité.

2.2.5

A proposta legislativa é acompanhada por uma Comunicação da Comissão (7) que visa facilitar o acesso à justiça em matéria de ambiente para os indivíduos e as ONG nos Estados-Membros da UE.

2.2.6

As autoridades nacionais e locais adotam várias decisões importantes no contexto da aplicação da legislação da UE em matéria de ambiente, por exemplo, quando concedem licenças para projetos de infraestruturas ou para instalações industriais que podem poluir a natureza e os solos, o ar ou a água.

2.2.7

É importante melhorar o escrutínio público também destas decisões. A Comissão tomará medidas para apoiar os Estados-Membros nos seus esforços para melhorar os sistemas nacionais, nomeadamente lançando programas de formação, e iniciativas de intercâmbio de informações e de reforço de capacidades, mas também está preparada para agir judicialmente em caso de violação do direito da UE.

2.3   Próximas etapas

2.3.1

A proposta da Comissão está a ser negociada e será, em breve, aprovada pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho. A Comissão estabelecerá uma colaboração construtiva com ambas as instituições com vista a facilitar a adoção do Regulamento Aarhus revisto antes da reunião das partes na Convenção de Aarhus, que terá lugar em outubro de 2021.

3.   Observações na generalidade

3.1

O CESE relembra as conclusões apresentadas no Parecer «Acesso à justiça a nível nacional no âmbito de medidas de aplicação da legislação ambiental da UE» (8) anteriormente elaborado:

3.1.1

reconhecer que a coerência no acesso à justiça em toda a UE constitui um dos fatores essenciais que alicerçam o mercado único e a aplicação harmonizada, em toda a União, dos direitos consagrados na legislação da UE, para além de proporcionar a clareza e segurança necessárias aos mercados e aos investidores;

3.1.2

apoiar a Convenção de Aarhus e a sua plena aplicação pela UE e na UE. É, por conseguinte, fundamental que as conclusões em matéria de cumprimento, emitidas pelo Comité de Avaliação do Cumprimento da Convenção de Aarhus, um órgão nomeado pelas Partes, sejam plenamente subscritas por estas;

3.1.3

num contexto mundial de assédio e perseguição dos defensores do ambiente, instar a UE a assumir a liderança na facilitação do acesso à justiça;

3.1.4

dar prioridade, em colaboração com as ONG ambientais e a sociedade civil, a uma abordagem ampla e ambiciosa das formas e dos domínios em que a UE pode melhorar a aplicação da Convenção e o acesso à justiça, nas instituições da UE e por parte destas. Deve igualmente ponderar-se uma abordagem paralela e complementar do acesso à justiça nas instituições da UE e por parte destas, bem como orientações pertinentes e atividades de execução.

3.2

O CESE reitera igualmente a posição defendida no Parecer «Ações da UE para melhorar a conformidade e a governação em matéria de ambiente» (9), de que as lacunas atuais minam a confiança dos cidadãos na eficácia da legislação da UE, e apela aos Estados-Membros e à Comissão para que canalizem fundos significativos para a contratação de pessoal suplementar, a fim de controlar a implementação da governação e da legislação ambientais.

3.3

O CESE renova o apelo dirigido à Comissão no seu Parecer «Um papel mais construtivo para a sociedade civil na aplicação da legislação ambiental» (10), instando-a a:

3.3.1

procurar melhorar o acesso à justiça por parte da sociedade civil (por exemplo, através do direito de as organizações da sociedade civil serem ouvidas pelo Tribunal de Justiça da União Europeia e da existência de juízes e magistrados especializados a nível da UE, nacional e local);

3.3.2

assegurar que as pessoas singulares possam recorrer diretamente ao Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE) — como acontece com o Tribunal Europeu dos Direitos Humanos (TEDH) — caso esteja em causa a transposição do direito da UE para o direito nacional e já não existam vias de recurso a nível nacional;

3.3.3

ponderar a criação, para situações que não constituam emergências, de uma ação inibitória ambiental de cumprimento obrigatório para os Estados-Membros que suspenda os trabalhos até ser proferida uma decisão pelo Tribunal de Primeira Instância, caso exista a possibilidade de danos imediatos para o ambiente;

3.3.4

criar um mecanismo adequado que permita que as coimas pagas por danos causados ao ambiente sejam investidas em ações que visem apoiar a proteção do ambiente.

4.   Observações na especialidade

4.1

O CESE congratula-se com a proposta da Comissão para reforçar o mecanismo de revisão interna previsto no Regulamento Aarhus e reconhece o seu potencial.

4.2

O CESE aprova as quatro ações prioritárias identificadas na comunicação da Comissão, nomeadamente a obrigação de os Estados-Membros transporem integral e corretamente para o direito interno os requisitos de acesso à justiça decorrentes do direito derivado da UE, a necessidade de os colegisladores incluírem disposições relativas ao acesso à justiça em atos legislativos novos e revistos relacionados com questões ambientais adotados a nível da UE, a revisão das disposições legislativas e regulamentares nacionais que impedem o acesso à justiça e a adoção de medidas para garantir o direito a recurso efetivo.

4.3

O CESE salienta, no entanto, que estas ações não substituem o acesso adequado ao TJUE por via do pedido de revisão interna, nem anulam a necessidade da adoção de uma diretiva horizontal que regulamente o acesso à justiça a nível dos Estados-Membros.

4.4

O CESE concorda com a Comissão em que é necessário reforçar a aplicação e o controlo da observância do direito ambiental da UE pelos Estados-Membros e pelas instituições da UE, dada a necessidade de concretizar os objetivos e metas estabelecidos no Pacto Ecológico.

4.5

O CESE alerta, por conseguinte, a Comissão para o facto de que a proposta contém lacunas problemáticas que podem ser utilizadas pelas instituições para se isentarem de responsabilidade.

4.6

O CESE recorda à Comissão os apelos que têm sido feitos pelas organizações da sociedade civil, incluindo todos os parceiros sociais, para que a UE crie mecanismos de execução efetivos que lhes permitam responsabilizar as instituições da UE por atos que afetem o ambiente e a saúde humana.

4.7

O CESE entende que, sem as devidas alterações, a proposta em apreço não servirá o objetivo de promover a responsabilização das instituições da UE nem de assegurar o cumprimento dos compromissos assumidos pela UE no quadro do direito internacional.

4.8

O CESE não apoia a proposta da Comissão de excluir os atos da UE que não impliquem «medidas nacionais de execução». Tal exclusão poderá anular os efeitos do regulamento proposto pela Comissão ou desvalorizá-lo.

4.9

Atendendo a que, em muitos casos, não é claro que atos da UE implicarão medidas de execução, o CESE considera que poderia evitar-se atrasos e insegurança jurídica, se, ao contrário do que propõe a Comissão, as organizações da sociedade civil pudessem requerer a revisão desses atos antes de as medidas de execução serem adotadas. O CESE manifesta preocupação com o facto de as disposições propostas poderem implicar a exclusão do âmbito da revisão interna de muitos, se não da maior parte, dos atos e omissões da UE. O CESE salienta, a este respeito, que o acesso aos tribunais nacionais com a possibilidade de acesso ao TJUE no âmbito do procedimento de referência preliminar não constitui um substituto do acesso ao mecanismo de revisão interna.

4.10

O CESE considera que a definição de atos administrativos deve ser alinhada com a jurisprudência já antiga do TJUE, para que todos os atos «juridicamente vinculativos» sejam abrangidos pelo mecanismo de revisão interna, incluindo os atos preparatórios que estão na base dos regulamentos, respeitando assim o princípio da precaução fundamental para os litígios ambientais.

4.11

O CESE considera igualmente que a definição de atos administrativos sujeitos a controlo administrativo e judicial não é exaustiva, exigindo uma clarificação expressa no sentido de que todos os atos administrativos em matéria de ambiente podem ser examinados.

4.12

O CESE considera igualmente que os atos juridicamente não vinculativos da UE podem ter efeitos significativos tanto na aplicação da legislação da UE como na sua interpretação pelo TJUE. Este tipo de atos deve, por conseguinte, ser igualmente abrangido pelo mecanismo de análise interna.

4.13

O CESE sublinha, além disso, que a proposta deve incluir no âmbito da revisão interna as decisões da Comissão sobre auxílios estatais. Como confirmado pelo TJUE (11), a Comissão Europeia tem de respeitar a legislação ambiental nas decisões sobre auxílios estatais que adota, sendo, por conseguinte, fundamental que estas decisões possam ser contestadas pelas organizações da sociedade civil, sempre que estas considerem que a Comissão não cumpriu esse requisito.

4.14

O CESE considera importante assegurar-se devidamente a proteção das organizações da sociedade civil contra encargos adicionais (como custos adicionais e medidas burocráticas), tanto a nível nacional como da UE, a fim de tornar o controlo judicial acessível na prática.

4.15

O Regulamento Aarhus deve prever especificamente que a revisão judicial pelo TJUE de uma decisão tomada no âmbito de uma revisão interna abranja obrigatoriamente a legalidade material e processual da decisão.

4.16

O CESE salienta a necessidade de uma regulamentação coerente, no sentido de que os prazos processuais para o controlo administrativo e/ou judicial só se aplicam uma vez conhecido o conteúdo do ato administrativo impugnado relativo ao interesse público protegido pela legislação ambiental e à irreversibilidade dos danos ambientais. Tal é necessário para evitar práticas que possam violar o artigo 9.o da Convenção de Aarhus e a jurisprudência do TJUE (ver processo C-261/18, Comissão/Irlanda (12)) e ser fonte de arbitrariedade.

4.17

Por último, mas não menos importante, os parceiros sociais são intervenientes fundamentais nas questões ambientais, pelo que o CESE insta para que sejam explicitamente reconhecidos no que diz respeito ao acesso à justiça. O CESE considera que o artigo 11.o do Regulamento Aarhus é atualmente incompatível com o artigo 2.o, n.o 5, da Convenção de Aarhus e que deve ser alterado de modo a não restringir o acesso das organizações da sociedade civil à justiça, de modo que seja suficiente que uma organização não governamental tenha a proteção do ambiente como um dos seus objetivos.

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(1)  https://ec.europa.eu/environment/aarhus/pdf/legislative_proposal_amending_aarhus_regulation.pdf

(2)  Regulamento (CE) n.o 1367/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 6 de setembro de 2006, relativo à aplicação das disposições da Convenção de Aarhus sobre o acesso à informação, participação do público no processo de tomada de decisão e acesso à justiça em matéria de ambiente às instituições e órgãos comunitários (JO L 264 de 25.9.2006, p. 13).

(3)  Texto da Convenção de Aarhus: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=celex%3A22005A0517%2801%29

(4)  Regulamento (CE) n.o 1367/2006.

(5)  Comunicação da Comissão «Pacto Ecológico Europeu» — COM(2019) 640 final.

(6)  COM(2020) 642 final, https://ec.europa.eu/environment/aarhus/pdf/legislative_proposal_amending_aarhus_regulation.pdf

(7)  COM(2020) 643 final, https://ec.europa.eu/environment/aarhus/pdf/communication_improving_access_to_justice_environmental_matters.pdf

(8)  Parecer do CESE «Acesso à justiça a nível nacional no âmbito de medidas de aplicação da legislação ambiental da UE» (Comunicação) (JO C 129 de 11.04.2018, p. 65).

(9)  Parecer do CESE «Ações da UE para melhorar a conformidade e a governação em matéria de ambiente» (JO C 283 de 10.08.2018, p. 83).

(10)  Parecer do CESE «Um papel mais construtivo para a sociedade civil na aplicação da legislação ambiental» (JO C 47 de 11.2.2020, p. 50).

(11)  Processo C-594/18 P, Áustria/Comissão, ECLI:EU:C:2020:742, n.os 42-46.

(12)  Processo C-261/18, Comissão/Irlanda (Derrybrien Wind Farm), ECLI:EU:C:2019:955, n.os 80 e 95.