This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52016DC0762
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL on the implementation of Directive 2009/81/EC on public procurement in the fields of defence and security, to comply with Article 73(2) of that Directive
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO sobre a aplicação da Diretiva 2009/81/CE relativa aos contratos públicos nos domínios da defesa e da segurança, para dar cumprimento ao artigo 73.º, n.º 2, dessa diretiva
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO sobre a aplicação da Diretiva 2009/81/CE relativa aos contratos públicos nos domínios da defesa e da segurança, para dar cumprimento ao artigo 73.º, n.º 2, dessa diretiva
COM/2016/0762 final
COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 30.11.2016
COM(2016) 762 final
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO
sobre a aplicação da Diretiva 2009/81/CE relativa aos contratos públicos nos domínios da defesa e da segurança, para dar cumprimento ao artigo 73.º, n.º 2, dessa diretiva
{SWD(2016) 407 final}
1.Introdução
A Diretiva 2009/81/CE (a seguir, «a diretiva») estabelece regras para a adjudicação de contratos públicos nos domínios da defesa e da segurança, na sequência de processos de concurso com base nos princípios da transparência e da igualdade de tratamento.
O presente relatório, exigido ao abrigo do artigo 73.º, n.º 2, da diretiva, expõe as principais conclusões de uma análise da sua aplicação e, com base nas mesmas, apresenta propostas para orientação futura. O documento de trabalho dos serviços da Comissão (DTSC) que o acompanha inclui a avaliação exaustiva da diretiva.
A referida análise avalia o funcionamento da diretiva e, na medida do possível – dada a escassez do tempo decorrido desde a datalimite para a transposição e o tempo ainda mais reduzido desde a transposição efetiva por parte dos EstadosMembros –, o impacto da mesma no mercado da defesa e na base industrial 1 . Assenta nas seguintes fontes principais: a base de dados do Diário Eletrónico de Concursos (JO/TED), uma consulta pública na Internet e reuniões de consulta com os EstadosMembros e partes interessadas, bem como em dados do Eurostat e na base de dados de defesa Jane's da empresa IHS 2 .
2.Antecedentes
O principal problema específico que levou à proposta da Comissão e, posteriormente, à adoção da diretiva em 2009 foi o facto de os EstadosMembros terem isentado – especificamente com base no artigo 296.º, n.º 1, alínea b), do Tratado CE (atual artigo 346.º, n.º 1, alínea b), do TFEU) – quase automaticamente as aquisições de equipamento militar das regras da UE em matéria de contratos públicos. Considerouse à data ser a principal causa do problema o facto de as regras da UE em matéria de contratos públicos não conseguirem dar resposta às necessidades específicas nos domínios da defesa e dos contratos sensíveis em matéria de segurança.
No período 20112015, o valor global da despesa com a contratação pública no setor da defesa por parte dos 28 EstadosMembros da UE e dos países do EEE variou entre 81 e 82 mil milhões de EUR por ano 3 . O principal objetivo da diretiva é garantir que os contratos públicos no setor da defesa e os contratos sensíveis em matéria de segurança nesse mercado sejam celebrados de acordo com as regras da UE baseadas na concorrência, na transparência e na igualdade de tratamento. A diretiva procura alcançar este objetivo mediante a elaboração de regras adequadas a esse tipo de contratos públicos e, por conseguinte, limitar a utilização de isenções, nomeadamente as previstas no artigo 346.º do TFUE, a casos excecionais. Deste modo, a diretiva visa apoiar a criação de um mercado europeu de equipamentos de defesa (MEED) aberto e competitivo e, ao mesmo tempo, reforçar a competitividade da base industrial e tecnológica de defesa europeia (BITDE).
3.Aplicação
3.1.Transposição
Na generalidade, a transposição da diretiva pelos EstadosMembros registou um atraso considerável. O prazo fixado era 21 de agosto de 2011. Apenas três EstadosMembros comunicaram a conclusão da transposição até essa data. Até março de 2012, 19 EstadosMembros tinham procedido do mesmo modo. Em maio de 2013, todos os EstadosMembros tinham comunicado a conclusão da transposição.
A Comissão não identificou problemas fundamentais em termos da conformidade das medidas nacionais de transposição com a diretiva, ou seja, não há problemas que possam pôr em causa o funcionamento da diretiva na sua globalidade. No entanto, há determinadas questões a esclarecer relativamente a um número restrito de disposições da diretiva 4 .
Antes da adoção da diretiva, 18 EstadosMembros mantinham sistematicamente regulamentos de compensação (isto é, relativamente a todos os contratos ou aos contratos acima de determinado valor) que exigiam a compensação de fornecedores não nacionais aquando da aquisição de equipamentos de defesa por eles fornecidos. Esses regulamentos eram claramente incompatíveis, não só com os tratados da UE, mas também com a correta transposição e aplicação da diretiva. Neste momento, os EstadosMembros já revogaram ou reviram os seus regulamentos de compensação. Os demais regulamentos dispõem que as compensações/retornos industriais só poderão ser exigidos mediante uma análise caso a caso e desde que estejam reunidas as condições previstas no artigo 346.º do TFUE. Não obstante, subsiste ainda a questão de saber como garantir que, na prática concreta da adjudicação de contratos, a utilização de compensações/requisitos de retorno industrial satisfazem as condições rigorosas de aplicação do artigo 346.º do TFUE.
3.2.Utilização da diretiva
Após a sua entrada em vigor, a adoção da Diretiva foi quase imediata, tendo demonstrado uma clara tendência para aumentar. Desde a sua transposição por parte dos EstadosMembros, o valor dos contratos nos domínios da defesa e da segurança adjudicados ao abrigo da diretiva mais do que decuplicou. O valor total dos contratos no setor da defesa e da segurança adjudicados ao abrigo da diretiva em 20112015 foi de aproximadamente 30,85 mil milhões de EUR 5 . Foram igualmente adjudicados contratos no domínio da defesa e da segurança ao abrigo das diretivas relativas aos contratos públicos de caráter civil, representando outros 8 mil milhões de EUR, chegando a perfazer em 20112015 um total de quase 39 mil milhões de EUR dos contratos adjudicados nos termos das regras da UE em matéria de contratos públicos.
Não obstante, a utilização da diretiva nos EstadosMembros continua a ser desigual. Os contratos adjudicados pelas autoridades britânicas representaram mais de metade do valor dos contratos adjudicados ao abrigo da diretiva durante o período de análise de cinco anos (aproximadamente 17 mil milhões de EUR). Seguiramse no ranking a França, a Polónia, a Alemanha e a Itália, que figuram entre os EstadosMembros que registam a despesa mais elevada em matéria de contratos do setor da defesa. Entre 2011 e 2015, não foi publicado nenhum anúncio de adjudicação de contratos nos termos da diretiva, por parte das entidades adjudicantes de seis EstadosMembros: Chipre, Grécia, Irlanda, Malta, Luxemburgo e Espanha 6 . As diferenças entre os EstadosMembros são também significativas se compararmos o valor dos contratos adjudicados ao abrigo da diretiva com os orçamentos disponíveis (despesa com contratos de defesa). Este indicador revela diferenças que vão, por exemplo, desde os 38,4 % da Lituânia até ao 1 % da Suécia e da Áustria, passando pela Eslováquia (36,4 %), o Reino Unido (17,7 %), a França (10,3 %) e os Países Baixos (1,3 %).
No que diz respeito à utilização dos procedimentos, convém observar que os países com publicação prévia e um anúncio de concurso representaram 60 % do número de anúncios de adjudicação e 76 % em termos de valor. O procedimento por negociação sem publicação de anúncio de contratação representou 38 % e 23 %, respetivamente.
As estimativas relativas à repartição entre contratos de defesa e contratos de segurança revelam que a esmagadora maioria se tratava de aquisições no setor da defesa. Os contratos sensíveis em matéria de segurança representaram apenas 7 % do total de anúncios e 3 % do seu valor.
4.Resultado da avaliação
A diretiva foi avaliada tendo em conta cinco critérios: eficácia, eficiência, relevância, coerência e valor acrescentado para a UE.
4.1.Eficácia
O aspeto fundamental da avaliação é aferir se – e em que medida – a diretiva atingiu os seus objetivos.
4.1.1.Concorrência, transparência e não discriminação no mercado europeu de equipamentos de defesa (MEED)
O principal objetivo da diretiva é contribuir para a criação de um MEED aberto e competitivo, assegurando que os contratos públicos nos domínios da defesa e dos equipamentos de segurança sensíveis são adjudicados através de procedimentos de adjudicação competitivos e equitativos.
No período (de referência) de 20082010, o valor médio anual dos contratos públicos de defesa e de segurança publicados em toda a UE ascendeu a 2,9 mil milhões de EUR e a aproximadamente 3,3 % do total da despesa com aquisições no setor da defesa 7 . A partir do momento em que a diretiva se tornou aplicável, o valor médio anual dos contratos públicos de defesa e de segurança publicados na UE foi de aproximadamente 6,2 mil milhões de EUR, ou 7,8 mil milhões, se acrescentarmos as aquisições nos domínios da defesa e da segurança ao abrigo do regime de contratação pública de caráter civil. Tal equivale, respetivamente, a uma percentagem entre 7,6 % e 9,5 % do valor total da despesa com aquisições no setor da defesa, durante o período de referência.
O supra exposto demonstra que a Diretiva levou a um aumento de mais do dobro do valor dos contratos de defesa e de segurança publicados em toda a UE e adjudicados, em procedimento de concurso, ao abrigo de regras baseadas na transparência e na igualdade de tratamento. No entanto, tal como acima referido, persiste a desigualdade entre os EstadosMembros quanto ao nível de aplicação da diretiva e, por conseguinte, quanto ao reforço da concorrência, da transparência e da não discriminação.
Apesar da tendência positiva em termos do aumento dos volumes de contratos públicos celebrados ao abrigo das regras da UE, a avaliação concluiu que uma percentagem muito significativa da despesa com contratos públicos de defesa continua a decorrer fora do âmbito da diretiva. Nomeadamente, a diretiva foi utilizada de forma muito limitada para a aquisição de sistemas de defesa complexos, estratégicos e de elevado valor. 8 . Contudo, há exemplos recentes de concursos para sistemas de defesa complexos lançados ao abrigo da diretiva 9 .
Relativamente à penetração transfronteiriça dos contratos públicos, a avaliação concluiu que aproximadamente 10 % do valor dos contratos adjudicados ao abrigo da diretiva foram diretamente atribuídos a empresas estrangeiras 10 .Se compararmos as conclusões com o período de referência (apesar de algumas discrepâncias na metodologia), afigurase que, desde que a diretiva se tornou aplicável, os contratos transfronteiriços diretos na UE se mantiveram em níveis semelhantes, comparativamente à despesa global com contratos públicos no setor da defesa.
Verificase contratação transfronteiriça direta sempre que empresas que operam a partir do seu mercado interno licitam e ganham contratos no âmbito de concursos lançados noutro EstadoMembro. A contratação transfronteiriça ocorre igualmente de forma indireta, através de filiais (por exemplo, as propostas de subsidiárias para concursos num país que não o da sua sede ou empresamãe). Com base numa comparação das empresas vencedoras de contratos com a lista SIPRI das 100 maiores empresas do setor da defesa 11 , o valor total das adjudicações transfronteiriças indiretas entre 20112015 ascendeu aproximadamente a 40 % do valor total dos contratos adjudicados ao abrigo da diretiva (12,44 mil milhões de EUR). Na prática, o volume e o valor dos contratos transfronteiriços indiretos podem ser superiores, dado que esta estimativa não regista as adjudicações transfronteiriças indiretas de empresas de menor dimensão (não incluídas na lista SIPRI).
Por último, um outro fator para avaliar o funcionamento do mercado é a prática de compensações/retorno industrial. Com base no feedback da indústria e nos dados publicados pelo Departamento de Comércio dos EUA 12 , podemos concluir o seguinte: os EstadosMembros parecem utilizar ainda, em certa medida, requisitos de compensação/retorno industrial (supostamente decorrentes do artigo 346.º do TFUE); a frequência desses requisitos parece ter diminuído ligeiramente; e parece haver uma tendência para a supressão de compensações indiretas fora do âmbito militar. Há a acrescentar que alguns intervenientes do setor manifestaram preocupação quanto a incertezas em torno da utilização prática de requisitos de compensação em determinados EstadosMembros.
Por conseguinte, podemos concluir que os objetivos da diretiva foram apenas parcialmente alcançados: a diretiva gerou um aumento inicial da concorrência, da transparência e da não discriminação no mercado europeu dos contratos no domínio da defesa, mas, com vista à consecução plena desses objetivos, impõese uma evolução muito maior em termos de coerência da utilização da diretiva por parte dos EstadosMembros.
Considerase que vários fatores contribuíram para uma utilização desigual e parcial da diretiva, o que, por sua vez, afetou a consecução dos objetivos da mesma. Decorreu um período relativamente curto (dois a três anos) entre a transposição efetiva pelos EstadosMembros e o último ano abrangido pela avaliação (2015). Caso se mantenha a tendência de maior utilização da diretiva, o impacto da mesma tornarseá mais visível nos próximos anos. Poderá haver ainda uma consciência limitada das regras da diretiva entre as autoridades dos EstadosMembros. Um fator conexo é provavelmente uma interpretação ainda demasiado ampla de eventuais isenções, inclusivamente nos termos do artigo 346.º do TFUE. Além disso, uma percentagem significativa da despesa com contratos de defesa pode ter sido utilizada em contratos adjudicados no âmbito de programas de cooperação iniciados muito antes da adoção da diretiva. Por último, a crise financeira pode ter conduzido à anulação ou ao adiamento de grandes projetos de contratação novos, a executar ao abrigo da diretiva.
4.1.2.Regras adaptadas aos contratos públicos no setor da defesa
A diretiva visa assegurar a concorrência, a transparência e a igualdade de tratamento; ao mesmo tempo, define disposições adaptadas às necessidades específicas dos contratos no domínio da defesa e salvaguarda os interesses dos EstadosMembros em matéria de segurança. As disposições mais relevantes a este respeito são as relativas às exclusões (ou seja, as disposições que excluem determinados contratos do âmbito de aplicação da diretiva em circunstâncias que são específicas dos contratos no domínio da defesa) e as disposições relativas à segurança da informação e à segurança do abastecimento.
No que respeita às exclusões, à luz das consultas mantidas com os EstadosMembros e as partes interessadas, pode concluirse que a formulação das mesmas não carece de alteração. No entanto, poderá ser útil o fornecimento de orientações quanto à aplicação de algumas dessas disposições. Vários EstadosMembros referiram, em especial, serem úteis esclarecimentos relativos ao artigo 12.º, alínea c), sobre as organizações internacionais. Alguns intervenientes do setor manifestaram preocupação quanto à aplicação de determinadas exclusões, em especial o artigo 13.º, alínea f), sobre as vendas efetuadas entre governos, tendo solicitado orientações relativamente a este aspeto e a aplicação desta disposição.
Pode igualmente ser confirmada a adequação das disposições em matéria de segurança da informação. Não foi detetado nenhum problema específico no que diz respeito às disposições relativas à segurança do abastecimento. Ainda assim, é evidente que estas últimas disposições respondem apenas parcialmente a um problema muito mais complexo, não podendo, por si só, ser suficientes para garantir cabalmente a segurança de abastecimento dos EstadosMembros.
4.1.3.Impacto na Base Industrial e Tecnológica de Defesa Europeia (BITDE)
A análise realizada sobre o estado da indústria de defesa europeia, com base nos dados disponíveis, revela ser difícil concluir que, na sua globalidade, a BITDE tenha sofrido uma alteração profunda no período de 2011 a 2015, como resultado da introdução da diretiva. Na realidade, há vários fatores passíveis de afetar a BITDE, como sejam as alterações aos orçamentos dos EstadosMembros e o surgimento de novos concorrentes dos mercados de países terceiros, a par de desenvolvimentos tecnológicos, sendo um desses fatores um mercado europeu mais eficiente. Dado ser longo o ciclo de vida dos produtos do setor da defesa, é provável que todos estes fatores levem vários anos a produzir alterações na BITDE. Por conseguinte, é impossível, de momento, estabelecer qualquer nexo de causalidade entre os efeitos da diretiva e a evolução da BITDE, decorridos cinco anos apenas sobre o prazo de transposição. Há que tomar também em consideração os atrasos consideráveis na transposição e uma adoção ainda parcial por parte dos EstadosMembros.
4.1.4.A situação das PME
As empresas de menor dimensão poderão ter acesso ao mercado dos contratos públicos por meio de licitação e obtenção da adjudicação de contratos públicos ou ainda recebendo subcontratos do adjudicatário (subcontratação).
Com vista a avaliar a percentagem de contratos adjudicados a PME ao abrigo da diretiva, a presente avaliação analisou uma amostra de empresas vencedoras de contratos, tendo verificado a presença de PME 13 . A referida análise revelou que 27,9 % dos contratos incluídos nesta amostra tinham sido atribuídos a PME. Em termos de quota de mercado, esses contratos representaram 6,1 % do valor total dos contratos incluídos na amostra. As PME parecem, por conseguinte, ser menos bem sucedidas na obtenção de contratos no âmbito da diretiva do que em contratos públicos gerais lançados na União, em que a percentagem é de 56 % em número de contratos e de 29 % em termos de valor. Esta diferença pode ser explicada pela natureza específica do mercado dos contratos do setor da defesa.
A perceção que as partes interessadas têm sobre o impacto da diretiva nas PME é bastante heterogénea. Muitas não consideram que haja um impacto significativo (positivo ou negativo). Na generalidade, as partes interessadas parecem considerar que, embora nos últimos anos não se tenha verificado uma alteração substancial na situação das PME do setor da defesa, estas empresas enfrentam dificuldades adicionais. No entanto, segundo as partes interessadas, estas devemse porventura mais a fatores como a redução dos orçamentos da defesa do que à diretiva.
De acordo com a abordagem tradicional da subcontratação, o adjudicatário tem liberdade para decidir da subcontratação de outras empresas. Em aproximadamente 10 % dos anúncios de adjudicação de contratos ao abrigo da diretiva, as entidades adjudicantes declararam ser uma parte do contrato adjudicado suscetível de subcontratação a terceiros. Em termos de valor, estes contratos representaram 42 % do total de contratos públicos no âmbito da diretiva, praticamente 13 mil milhões de EUR. Se for utilizado um valor aproximado de 30 % para a parte subcontratada destes contratos, o valor total desta subcontratação rondará os 3,8 mil milhões de EUR. Tratase de uma estimativa das oportunidades de negócio para as PME e os subfornecedores livremente escolhidos pelo adjudicatário (contratante principal).
As disposições de subcontratação especificamente fixadas na diretiva permitem à entidade adjudicante exigir ao adjudicatário que subcontrate uma parte do contrato a terceiros, através de procedimento de concurso, em conformidade com as regras especificadas nos artigos 50.º a 53.º. Claramente, as autoridades dos EstadosMembros não fizeram uso destas disposições: o número de anúncios de subcontratação publicados é negligenciável. Os EstadosMembros, a AED e a indústria confirmam a avaliação negativa da eficácia das disposições da diretiva em matéria de subcontratação. Segundo referiram, os principais motivos da não utilização das referidas disposições parecem ser os seguintes: i) os EstadosMembros não têm qualquer incentivo para utilizar estas disposições, dado que estas não garantem o envolvimento de empresas locais; ii) estas disposições visam abrir cadeias de fornecimento para a adjudicação de contratos específicos, ao passo que as cadeias de fornecimento se encontram há muito estabelecidas, sobretudo no setor da defesa; iii) o recurso a esta forma de subcontratação competitiva suscitaria vários problemas de índole jurídica e administrativa.
Dado que as disposições em matéria de subcontratação se limitam a definir opções para os EstadosMembros e as entidades adjudicantes, o facto de não terem sido utilizadas não entrava a utilização da diretiva nem prejudica o seu funcionamento. No entanto, não foi alcançado o objetivo de proporcionar, através de medidas legislativas, outras oportunidades a subfornecedores e a PME, através da injeção de concorrência nas cadeias de fornecimento dos principais contratantes.
4.2.Eficiência
Para avaliar a eficiência da diretiva, a avaliação analisou os custos decorrentes da sua aplicação e comparouos com os benefícios.
Para o período entre 2011 e 2015, estimamse em aproximadamente 89,6 milhões de EUR (27,6 milhões de euros para as entidades adjudicantes e quase 62 milhões de EUR para o total de empresas, incluindo as que não foram bem sucedidas) os custos totais dos procedimentos de adjudicação de contratos públicos ao abrigo da diretiva. Os referidos custos não são apenas os diretamente resultantes das obrigações fixadas pela diretiva, podendo incluir outros elementos de custo não passíveis de desagregação, como o «custo normal do negócio» ou os custos que decorrem da legislação nacional. 14 . Comparativamente com o valor total dos contratos adjudicados (30,85 mil milhões de EUR em 20112015), os custos dos procedimentos representam aproximadamente 0,3 % do valor do contrato.
A perceção de várias partes interessadas (incluindo a maioria das empresas que responderam ao inquérito em linha) é de que os custos aumentaram ao abrigo da diretiva. No entanto, esta perceção surge quando se comparam os custos da diretiva com uma situação anterior, na qual os contratos públicos no setor da defesa não estavam sujeitos a regras concorrenciais. Reuniões de consulta apuraram ainda que as partes interessadas do setor não consideram que venha a ser possível atingir os objetivos da diretiva com um nível de regulamentação substancialmente inferior.
Relativamente à análise custobenefício, haveria a probabilidade de a diretiva vir a gerar poupanças de aproximadamente 770 milhões de EUR, utilizando um pressuposto de poupança conservador de 2,5 %, com base na avaliação de 2011 das diretivas relativas aos contratos públicos de caráter civil. Por conseguinte, é possível que a poupança gerada pela diretiva venha a exceder, por um fator de quase nove, o custo dos procedimentos para as autoridades públicas e empresas 15 ..
Durante as consultas, as partes interessadas foram igualmente convidadas a avaliar globalmente a eficiência da diretiva, comparando os custos e os benefícios da realização (para as entidades adjudicantes) ou da participação (para as empresas) de/em procedimentos de adjudicação de contratos públicos ao abrigo da diretiva. Entre as entidades adjudicantes, a perceção é em grande parte positiva, sendo mais crítica a perceção das empresas inquiridas. De acordo com as reuniões de consulta, as empresas consideram, aparentemente, que os custos da participação em procedimentos de adjudicação de contratos públicos ao abrigo da diretiva compensam os benefícios, não pela diretiva em si mesma, mas pelo facto de a adoção ser limitada e de a aplicação das suas regras não ser coerente.
A diretiva impõe obrigações de informação sobre os processos de adjudicação sobretudo às entidades adjudicantes e não às empresas. Essas obrigações constituem a base das regras da UE em matéria de contratos públicos e não diferem dos previstas nas diretivas relativas aos contratos públicos de caráter civil. Por conseguinte, a avaliação concluiu serem negligenciáveis os encargos administrativos decorrentes das regras da diretiva.
Embora as opiniões das partes interessadas quanto à eficiência não sejam totalmente positivas, a Comissão conclui, sobretudo face às estimativas de custo e de poupança, que a diretiva é globalmente eficiente, mas que são necessários mais progressos para assegurar uma maior e mais coerente utilização da diretiva pelos EstadosMembros.
4.3.Relevância
A Comissão considera que os objetivos da diretiva são ainda plenamente relevantes. Tal como ficou demonstrado, registaramse avanços significativos no sentido da consecução destes objetivos, mas é necessário fazer muito mais. Toda a lógica e as necessidades que originaram a adoção da diretiva mantêm a sua relevância. Tudo isto se baseia num amplo consenso entre os EstadosMembros e as partes interessadas.
Os recentes desenvolvimentos registados após a adoção da diretiva – a deterioração da situação de segurança, as restrições orçamentais, o surgimento de um consenso quanto à necessidade de autonomia estratégica e de mais cooperação, o novo quadro jurídico para os contratos públicos de caráter civil – não põem em causa a relevância dos objetivos da diretiva.
4.4.Coerência
A avaliação analisou a coerência interna entre cada uma das disposições da diretiva e a coerência das mesmas com instrumentos legislativos ou de política em domínios conexos.
A Comissão não identificou problemas de coerência interna em relação às disposições da diretiva, nem foi levantada nenhuma questão desse tipo nas consultas.
Foi também analisada a coerência da diretiva com o quadro legislativo da Leem matéria de contratos públicos. A Comissão considera não haver problemas de coerência com os outros instrumentos da legislação da UE em matéria de contratos públicos, incluindo as novas diretivas relativas a contratos públicos de caráter civil. Neste contexto, a questão da possibilidade de alargar (algumas d)as inovações introduzidas pelas novas diretivas relativas a contratos públicos de caráter civil à diretiva (relativa à adjudicação de contratos no domínio da defesa) atraiu uma atenção especial dos EstadosMembros e das partes interessadas, que manifestaram opiniões bastante heterogéneas sobre a questão. A Comissão faz notar que as inovações introduzidas pelas novas diretivas sobre contratos públicos de caráter civil não levantam problemas de coerência no que diz respeito ao texto existente da diretiva (relativa à adjudicação de contratos no domínio da defesa).
A Comissão considera não haver incoerências entre as disposições da diretiva e o disposto na Diretiva 2009/43/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 6 de Maio de 2009, relativa à simplificação das condições das transferências de produtos relacionados com a defesa na Comunidade 16 . Os EstadosMembros e as partes interessadas ressalvaram que a aplicação desta última diretiva é um fator importante para a adoção plena da diretiva.
Nos últimos anos, os EstadosMembros, as instituições da UE e as partes interessadas têm vindo a salientar a necessidade de um reforço da cooperação europeia em matéria de defesa, nomeadamente no domínio dos contratos públicos. A diretiva reconhece a importância deste aspeto e visa permitir aos EstadosMembros a prossecução de contratos públicos em regime de cooperação de diferentes formas. Com base no debate mantido com especialistas dos EstadosMembros, nas consultas com as partes interessadas e num contributo específico da Agência Europeia de Defesa (AED), pode concluirse que a diretiva não entrava a contratação pública em regime de cooperação. No entanto, é importante incentivar as autoridades dos EstadosMembros a utilizarem plenamente a flexibilidade disponibilizada pela diretiva, com vista à prossecução da contratação pública em regime de cooperação.
4.5.Valor acrescentado para a UE
A diretiva gerou um aumento do valor dos contratos no setor da defesa publicados em toda a UE e adjudicados através de procedimentos de concurso equitativos e concorrenciais. As estimativas efetuadas para fins de análise custobenefício revelam ainda que a diretiva é suscetível de ter gerado poupanças que ultrapassam em grande medida os custos operacionais dos procedimentos para as autoridades públicas e para as empresas. Caso se venha a verificar uma maior adoção da diretiva no futuro, é provável que estes resultados se acentuem ainda mais.
Este tipo de resultado não poderia ser alcançado com a ação apenas dos EstadosMembros, a qual resultaria inevitavelmente em regimes diferentes, com o consequente aumento da complexidade da regulamentação, e levantaria obstáculos desnecessários às atividades transfronteiriças. Sem um regime específico da UE para os contratos no setor da defesa e para os contratos sensíveis em matéria de segurança, o aumento da utilização de procedimentos de concurso transparentes, equitativos e competitivos e a correspondente diminuição da utilização de isenções não poderiam ser mantidos, podendo inclusivamente vir a sofrer uma regressão.
Por conseguinte, a diretiva revestese de um claro valor acrescentado para a UE e mantém a sua conformidade com o princípio da subsidiariedade.
5.Conclusões e via a seguir
Na sequência da avaliação e convergindo, em termos gerais, com os contributos dos EstadosMembros e das partes interessadas, a Comissão considera que, na sua globalidade, o texto da diretiva é adequado ao seu propósito, que a diretiva está no bom caminho rumo ao cumprimento dos seus objetivos e que a sua alteração não se afigura necessária... Contudo, tal como demonstrado acima, e tendo em conta o curto lapso de tempo decorrido desde a transposição efetiva da diretiva, impõese fortemente um enfoque na aplicação efetiva da mesma, com vista à melhoria da sua eficácia e, consequentemente, da sua eficiência. Tal exige, entre outras coisas, um quadro jurídico estável. Ainda que uma proposta legislativa pudesse levar a algumas melhorias ligeiras do texto, nesta fase não contribuiria para avanços na consecução dos objetivos da diretiva. Por este motivo, a Comissão decidiu não apresentar uma proposta legislativa juntamente com o presente relatório. No entanto, o relatório apresenta abaixo algumas propostas para o futuro, com base nas conclusões da avaliação.
Não foram identificados problemas de base relativamente à transposição da diretiva para as legislações nacionais. Contudo, há algumas questões a esclarecer quanto à transposição de um número restrito de disposições da diretiva:
A Comissão irá contactar os EstadosMembros em questão, com vista à resolução destas questões pendentes e à obtenção de todos os esclarecimentos necessários.
A diretiva gerou inicialmente um aumento da concorrência, da transparência e da não discriminação no mercado europeu dos contratos públicos no setor da defesa, bem como uma correspondente redução do recurso a isenções. Ainda assim, uma parte muito significativa da despesa com contratos públicos no setor da defesa continua a ser praticada fora do âmbito da diretiva. A diretiva foi utilizada de forma muito limitada para a aquisição de sistemas de defesa complexos, estratégicos e de elevado valor. Além disso, o nível de aplicação da diretiva mantémse desigual entre os EstadosMembros, implicando encargos adicionais para o setor. E, ao que tudo indica, os EstadosMembros continuam a utilizar – pelo menos em certa medida – compensações/requisitos de retorno industrial (supostamente decorrentes do artigo 346.º do TFUE). As partes interessadas do setor manifestaram preocupação com as incertezas em torno da utilização desses requisitos.
Neste contexto, a Comissão irá tomar as seguintes medidas:
Fornecer orientações sobre a interpretação/aplicação das disposições específicas da diretiva em matéria de exclusões. A adoção de uma comunicação da Comissão que forneça orientações sobre os contratos celebrados entre governos é um primeiro passo neste sentido. A Comissão irá ponderar ainda a elaboração de outras orientações sobre a utilização de compensações/requisitos de retorno industrial.
Desenvolver o diálogo com os EstadosMembros e as partes interessadas, em matéria de aplicação da diretiva. Consultas aprofundadas entre os EstadosMembros e a Comissão poderão ser especialmente úteis no que diz respeito a grandes projetos envolvendo contratos no setor da defesa.
Publicar relatórios estatísticos periódicos (painéis de avaliação) sobre a utilização da diretiva pelos EstadosMembros.
Acionar procedimentos por infração, nos quais são identificadas violações graves do direito da UE, no respeitante a casos específicos de adjudicação de contratos públicos no setor da defesa. O enfoque deverá incidir em casos em que não tenha havido aplicação da diretiva e nas distorções de mercado conexas, tais como os requisitos em matéria de compensações/requisitos de retorno industrial.
As disposições da diretiva em matéria de subcontratação não foram utilizadas e são consideradas ineficazes:
A Comissão procederá à revisão das orientações relativas às disposições em matéria de subcontratação, de forma a aumentar a flexibilidade para as entidades adjudicantes dos EstadosMembros, incentivandoas, deste modo, a fazer uso das referidas disposições e, em termos mais gerais, permitindolhes a criação de situações concorrenciais nas cadeias de fornecimento.
A diretiva não entrava a contratação pública em regime de cooperação. No entanto, com vista a estimular a utilização plena da flexibilidade ao abrigo da diretiva por parte das autoridades dos EstadosMembros:
A Comissão irá fornecer orientações com vista ao esclarecimento das várias opções em matéria de contratação pública em regime de cooperação.
A Comissão irá produzir novas orientações ou reanalisar as orientações existentes sobre todas estas questões em estreita colaboração com os EstadosMembros e em consulta com as partes interessadas.
Por último, prevêse que também as propostas que se inserem no Plano de Ação europeu no domínio da defesa, destinadas a promover o acesso ao mercado transfronteiriço por parte de subfornecedores e de PME, venham a contribuir para melhorar os níveis de penetração transfronteiriça e de participação das PME nos contratos públicos do setor da defesa.