EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52016DC0762
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL on the implementation of Directive 2009/81/EC on public procurement in the fields of defence and security, to comply with Article 73(2) of that Directive
RAPORT AL COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN ȘI CONSILIU privind punerea în aplicare a Directivei 2009/81/CE privind achizițiile publice în domeniile apărării și securității, în vederea respectării articolului 73 alineatul (2) din directiva menționată
RAPORT AL COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN ȘI CONSILIU privind punerea în aplicare a Directivei 2009/81/CE privind achizițiile publice în domeniile apărării și securității, în vederea respectării articolului 73 alineatul (2) din directiva menționată
COM/2016/0762 final
COMISIA EUROPEANĂ
Bruxelles, 30.11.2016
COM(2016) 762 final
RAPORT AL COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN ȘI CONSILIU
privind punerea în aplicare a Directivei 2009/81/CE privind achizițiile publice în domeniile apărării și securității, în vederea respectării articolului 73 alineatul (2) din directiva menționată
{SWD(2016) 407 final}
1.Introducere
Directiva 2009/81/CE (directiva) enunță normele pentru atribuirea contractelor publice în domeniile apărării și securității, în urma unor proceduri de ofertare competitive, bazate pe principiile transparenței și egalității de tratament.
Prezentul raport, obligatoriu în temeiul articolului 73 alineatul (2) din directivă, ilustrează principalele constatări ale revizuirii punerii sale în aplicare și, pe baza acestora, formulează propuneri pentru direcția de urmat. Documentul de lucru însoțitor al serviciilor Comisiei (SWD) conține evaluarea detaliată a directivei.
Revizuirea evaluează funcționarea directivei și, în măsura în care este posibil, având în vedere timpul scurt care s-a scurs de la termenul de transpunere și timpul și mai scurt de la transpunerea efectivă de către statele membre, impactul acesteia asupra pieței de apărare și a bazei industriale 1 . Aceasta s-a bazat pe următoarele surse principale: baza de date Tenders Electronic Daily (JO/TED), o consultare publică pe internet și reuniuni de consultare cu statele membre și cu părțile interesate, datele Eurostat și baza de date în domeniul apărării IHS Jane 2 .
2.Context
Principala problemă specifică care a condus la propunerea Comisiei și apoi la adoptarea directivei în 2009 a fost că statele membre au scutit – în special, în temeiul articolului 296 alineatul (1) litera (b) din TCE [în prezent, articolul 346 alineatul (1) litera (b) TFUE] – aproape în mod automat achizițiile de echipamente militare de la normele UE privind achizițiile publice. Cauza principală a problemei a fost considerată la momentul respectiv a fi faptul că normele UE privind achizițiile publice nu au reușit să abordeze nevoile specifice achizițiilor din domeniul apărării și achizițiilor sensibile din domeniul securității.
În perioada 2011-2015, valoarea totală a cheltuielilor pentru achizițiile din domeniul apărării realizate de către cele 28 de state membre ale UE și SEE a variat între 81 și 82 de miliarde EUR pe an 3 . Obiectivul principal al directivei este acela de a garanta că achizițiile din domeniul apărării și achizițiile sensibile din domeniul securității pe această piață se realizează în conformitate cu normele UE bazate pe concurență, transparență și egalitate de tratament. Directiva urmărește să realizeze acest lucru prin furnizarea de reguli adaptate pentru astfel de achiziții și, prin urmare, să limiteze utilizarea scutirilor, în special a celor prevăzute la articolul 346 din TFUE, la cazuri excepționale. În acest mod, directiva urmărește să sprijine instituirea unei piețe europene deschise și competitive în materie de echipamente de apărare (EDEM) care, la rândul său, să consolideze competitivitatea bazei tehnologice și industriale de apărare europene (EDTIB).
3.Punere în aplicare
3.1.Transpunere
În general, transpunerea directivei de către statele membre a înregistrat întârzieri considerabile. Termenul-limită fusese stabilit pentru 21 august 2011. Până la această dată, doar trei state membre au notificat transpunerea completă. Alte 19 state membre se conformaseră până în martie 2012. Până în mai 2013, toate aveau să notifice transpunerea completă.
Comisia nu a identificat probleme fundamentale în ceea ce privește conformitatea măsurilor naționale de transpunere cu directiva, adică nu există probleme care să pună în pericol funcționarea generală a directivei. Cu toate acestea, pentru un număr limitat de dispoziții ale directivei, anumite aspecte trebuie clarificate 4 .
Înainte de adoptarea directivei, 18 state membre au menținut în mod sistematic reglementările în materie de compensații (adică pentru toate contractele sau pentru cele care depășesc o anumită valoare) solicitând compensații din partea furnizorilor non-naționali de la care achiziționează echipamente de apărare. Aceste reglementări au fost în mod evident incompatibile atât cu tratatele UE, cât și cu transpunerea și aplicarea corectă a directivei. Între timp, statele membre fie au eliminat, fie au revizuit reglementările lor în materie de compensații. Reglementările rămase prevăd că aceste compensații/contrapartide industriale pot fi solicitate, în urma unei analize de la caz la caz, numai dacă sunt îndeplinite condițiile prevăzute la articolul 346 din TFUE. Cu toate acestea, încă se pune întrebarea cum se poate asigura ca, în practica concretă a achizițiilor, utilizarea cerințelor în materie de compensații/contrapartide industriale să respecte condițiile stricte pentru aplicarea articolului 346 din TFUE.
3.2.Utilizarea directivei
La intrarea în vigoare, asimilarea directivei s-a realizat aproape imediat și a cunoscut o tendință ascendentă clară. De la transpunerea sa de către statele membre, valoarea contractelor în domeniul apărării și securității atribuite în temeiul directivei a crescut de peste zece ori. Valoarea totală a contractelor în domeniul apărării și securității atribuite în temeiul directivei în 2011-2015 a fost de aproximativ 30,85 miliarde EUR 5 . Au fost atribuite contracte de achiziții în domeniile apărării și securității și în temeiul directivelor privind achizițiile civile, care însumează încă 8 miliarde EUR, pentru a ajunge la un total de aproape 39 miliarde EUR în perioada 2011-2015, reprezentând contracte atribuite în conformitate cu normele UE privind achizițiile publice.
Cu toate acestea, utilizarea directivei la nivelul statelor membre rămâne neuniformă. Contractele atribuite de autoritățile britanice au reprezentat mai mult de jumătate din valoarea contractelor atribuite în temeiul directivei în perioada de cinci ani a revizuirii (aproape 17 miliarde EUR). Urmează în clasament Franța, Polonia, Germania și Italia, care se numără printre statele membre cu cele mai mari cheltuieli în materie de achiziții publice pentru apărare. Între anii 2011 și 2015, nu a fost publicat niciun anunț de atribuire a contractelor în temeiul directivei de către autoritățile contractante din șase state membre: Cipru, Grecia, Irlanda, Malta, Luxemburg și Spania 6 . Diferențele dintre statele membre sunt semnificative, de asemenea, atunci când valoarea contractelor atribuite în temeiul directivei este comparată cu bugetele disponibile (cheltuieli de achiziții pentru apărare). Acest indicator arată diferențe care variază de la o țară la alta, de exemplu, Lituania (38,4 %), Slovacia (36,4 %), Regatul Unit (17,7 %), Franța (10,3 %), Țările de Jos (1,3 %), Suedia și Austria (1 %).
În ceea ce privește utilizarea procedurilor, este important de remarcat faptul că țările care au folosit publicitate prealabilă și au lansat apeluri de concurs au acoperit 60 % din numărul anunțurilor de atribuire a contractelor și 76 % ca valoare. Procedura de negociere fără publicarea unui anunț de participare a reprezentat 38 %, respectiv, 23 %.
Estimările privind repartizarea între contractele din domeniul apărării și cele din domeniul securității arată că marea majoritate au fost achiziții în domeniul apărării. Contractele de achiziții sensibile din domeniul securității au reprezentat doar 7 % din numărul de anunțuri și 3 % din valoarea acestora.
4.Rezultatele evaluării
Directiva a fost evaluată pe baza a cinci criterii: eficacitatea, eficiența, relevanța, coerența și valoarea adăugată europeană.
4.1.Eficacitatea
Elementul esențial al evaluării este aprecierea dacă și în ce măsură directiva și-a îndeplinit obiectivele.
4.1.1.Concurența, transparența și nediscriminarea pe piața europeană a echipamentelor de apărare (EDEM)
Obiectivul principal al directivei este de a ajuta la instituirea unei EDEM deschise și competitive, asigurându-se că la baza acordării contractelor de achiziții publice în domeniul apărării și contractelor de achiziții publice sensibile în domeniul securității se află proceduri de achiziții echitabile și competitive.
În perioada (de referință) 2008-2010, valoarea medie anuală a achizițiilor din domeniile apărării și securității la nivelul UE s-a ridicat la 2,9 miliarde EUR, adică aproximativ 3,3 % din totalul cheltuielilor de achiziții pentru apărare 7 . După ce directiva a devenit aplicabilă, valoarea medie anuală a achizițiilor din domeniile apărării și securității la nivelul UE a fost de aproximativ 6,2 miliarde EUR sau 7,8 miliarde EUR dacă se adăugă același tip de achiziții în temeiul regimului aplicabil achizițiilor civile. Acest lucru echivalează cu procente cuprinse între 7,6 % sau 9,5 % din valoarea totală a cheltuielilor pentru achiziții în domeniul apărării în perioada de referință.
Cele de mai sus ilustrează faptul că directiva a dus la o creștere mai mult decât dublă a valorii contractelor din domeniile apărării și securității publicate la nivelul UE și atribuite, în cadrul procedurii de ofertare, în temeiul unor norme bazate pe transparență și egalitate de tratament. Cu toate acestea, după cum am arătat mai sus, gradul de aplicare a directivei și, prin urmare, de creștere a concurenței, transparenței și nediscriminării, rămâne neuniform la nivelul statelor membre.
În pofida tendinței pozitive de creștere a volumului achizițiilor publice efectuate în conformitate cu normele UE, evaluarea a constatat că o parte foarte importantă a cheltuielilor pentru achizițiile în domeniul apărării încă se realizează în afara directivei. Mai exact, directiva a fost utilizată într-o măsură foarte limitată pentru achiziția de sisteme de apărare strategice, complexe, cu valoare ridicată 8 . Cu toate acestea, au existat exemple recente de licitații pentru sisteme de apărare complexe lansate în temeiul directivei 9 .
În ceea ce privește gradul de penetrare a achizițiilor transfrontaliere, evaluarea a relevat că un procent de aproximativ 10 % din valoarea contractelor atribuite în temeiul directivei a fost câștigat în mod direct de către întreprinderi străine 10 . Atunci când se compară rezultatele cu perioada de referință (în pofida unor discrepanțe metodologice), se pare că, de la momentul în care directiva a devenit aplicabilă, achizițiile transfrontaliere directe în UE au rămas la niveluri similare în comparație cu cheltuielile totale pentru achizițiile din domeniul apărării.
Achizițiile transfrontaliere directe au loc atunci când întreprinderile care operează de pe piața de origine ofertează și câștigă contracte de licitație lansate într-un alt stat membru. Achizițiile transfrontaliere pot avea loc și în mod indirect, prin filiale (de exemplu, ofertele de licitații subsidiare derulate într-o altă țară decât cea în care se află sediul principal sau societatea-mamă). Pe baza unei comparații a întreprinderilor câștigătoare cu lista SIPRI a primelor 100 de întreprinderi din domeniul apărării 11 , valoarea totală a contractelor transfrontaliere atribuite în mod indirect în 2011-2015 a reprezentat aproximativ 40 % din valoarea totală a contractelor atribuite în temeiul directivei (12,44 miliarde EUR). Practic, numărul și valoarea contractelor transfrontaliere indirecte ar putea fi mai mare întrucât contractele transfrontaliere indirecte câștigate de întreprinderile mai mici (care nu figurează pe lista SIPRI) nu au fost cuprinse în această estimare.
În cele din urmă, un alt factor în evaluarea funcționării pieței este practica compensațiilor/contrapartidelor industriale. Pe baza feedback-ului industriei și a datelor publicate de Departamentul de Comerț al SUA 12 , se poate concluziona că: statele membre par să utilizeze în continuare, într-o anumită măsură, cerințele privind compensațiile/contrapartidele industriale (bazându-se, probabil, pe articolul 346 din TFUE); frecvența utilizării acestor cerințe pare să fi scăzut ușor; și se pare că există o tendință de a se renunța la compensațiile non-militare indirecte. Ar trebui adăugat că unele părți interesate din industrie și-au exprimat îngrijorarea cu privire la incertitudinile legate de utilizarea practică a cerințelor în materie de compensații, în anumite state membre.
Prin urmare, se poate concluziona că obiectivele directivei au fost doar parțial îndeplinite: aceasta a condus la o creștere inițială a nivelului de concurență, transparență și nediscriminare pe piața europeană a achizițiilor în domeniul apărării, însă sunt necesare mult mai multe progrese în ceea ce privește utilizarea consecventă a directivei de către statele membre pentru a realiza pe deplin aceste obiective.
Mai mulți factori sunt considerați a fi contribuit la folosirea neuniformă și parțială a directivei și care, la rândul lor, au afectat atingerea obiectivelor directivei. Între transpunerea efectivă de către statele membre și ultimul an (2015) cuprins în evaluare s-a scurs un timp relativ scurt (2-3 ani). În cazul în care utilizarea directivei continuă tendința ascendentă, impactul său va deveni mai vizibil în următorii câțiva ani. De asemenea, este posibil să existe în continuare un grad limitat de conștientizare cu privire la normele directivei în rândul autorităților din statele membre. Un factor conex îl reprezintă, probabil, interpretarea prea largă a posibilelor scutiri, inclusiv în temeiul articolului 346 din TFUE. Mai mult, o parte semnificativă a cheltuielilor destinate achizițiilor publice din domeniul apărării este posibil să fi fost făcute pentru contractele atribuite în cadrul programelor de cooperare lansate cu mult înainte de adoptarea directivei. În fine, criza financiară este posibil să fi condus la anularea sau amânarea unor noi proiecte majore de achiziții care urmează să fie implementate în temeiul directivei.
4.1.2.Norme adaptate achizițiilor din domeniul apărării
Directiva urmărește să asigure concurența, transparența și egalitatea de tratament, stipulând totodată dispoziții adaptate nevoilor specifice achizițiilor din domeniul apărării și protejând interesele statelor membre în materie de securitate. Cele mai importante dispoziții în acest context sunt cele referitoare la excluderi (adică prevederile care exclud anumite contracte din domeniul de aplicare al directivei, în circumstanțe deosebite, specifice achizițiilor din domeniul apărării), precum și dispozițiile privind securitatea informațiilor și securitatea aprovizionării.
În ceea ce privește excluderile, pe baza consultărilor cu statele membre și cu părțile interesate, se poate concluziona că formularea acestora nu necesită nicio modificare. În schimb, ar putea fi util să se furnizeze orientări cu privire la aplicarea unora dintre aceste prevederi. Mai multe state membre au menționat, în special, că ar fi indicate unele clarificări cu privire la articolul 12 litera (c) privind organizațiile internaționale. Unele părți interesate din industrie și-au exprimat îngrijorarea cu privire la aplicarea anumitor excluderi, în special cele prevăzute la articolul 13 litera (f) privind vânzările interguvernamentale, și au solicitat orientări și clarificări normative cu privire la acest aspect.
De asemenea, se poate confirma faptul că dispozițiile privind securitatea informațiilor sunt adecvate. Nu a fost identificată nicio problemă specifică în ceea ce privește dispozițiile privind securitatea aprovizionării. Este clar, totuși, că aceste din urmă prevederi abordează doar o parte a unei probleme mult mai complexe și nu pot, prin ele însele, să fie suficiente pentru a garanta pe deplin siguranța aprovizionării statelor membre.
4.1.3.Impactul asupra bazei industriale și tehnologice europene (EDTIB)
Analiza efectuată asupra stării industriei de apărare a Europei, pe baza datelor disponibile, arată că este dificil să se concluzioneze că, în general, EDTIB s-a schimbat fundamental în perioada 2011-2015, ca urmare a introducerii directivei. De fapt, există o serie de factori care ar putea afecta EDTIB, cum ar fi modificările bugetare efectuate de statele membre, apariția unor noi concurenți pe piețele unor țări din afara UE și evoluțiile tehnologice, printre care o piață europeană mai eficientă. Având în vedere ciclul de viață lung al produselor din domeniul apărării, toți acești factori ar putea necesita mai mulți ani pentru a produce schimbări în cadrul EDTIB. Prin urmare, este imposibil să se stabilească acum existența unei legături de cauzalitate între efectele directivei și evoluțiile înregistrate în cadrul EDTIB, după numai cinci ani de la termenul de transpunere. Trebuie luate în considerare, de asemenea, întârzierile semnificative în ceea ce privește transpunerea și asimilarea în continuare parțială a directivei de către statele membre.
4.1.4.Situația IMM-urilor
Întreprinderile mai mici pot avea acces la piața achizițiilor publice prin ofertarea și câștigarea de contracte publice sau prin obținerea de subcontracte de la ofertantul câștigător (subcontractare).
Pentru a estima ponderea contractelor atribuite IMM-urilor în temeiul directivei, evaluarea a analizat un eșantion de firme câștigătoare și a verificat prezența IMM-urilor 13 . Această analiză a arătat că 27,9 % din contractele incluse în acest eșantion fuseseră atribuite IMM-urilor. În ceea ce privește cota de piață, aceste contracte au reprezentat 6,1 % din valoarea totală a contractelor incluse în eșantion. Prin urmare, IMM-urile par să aibă mai puțin succes în câștigarea de contracte în temeiul directivei decât în cadrul achizițiilor publice generale ale UE, unde cota este de 56 % după numărul de contracte și 29 % după valoare. Această diferență poate fi explicată prin natura specifică a pieței de achiziții din domeniul apărării.
Percepțiile părților interesate legate de impactul directivei asupra IMM-urilor sunt oarecum variate. Multe dintre acestea nu văd existența unui impact semnificativ (pozitiv sau negativ). În general, părțile interesate par să considere faptul că, de vreme ce în ultimii ani nu s-a produs nicio schimbare fundamentală în ceea ce privește situația IMM-urilor în sectorul apărării, aceste întreprinderi se confruntă cu unele dificultăți suplimentare. Conform părților interesate, acestea se datorează, însă, cel mai probabil, mai degrabă unor factori precum reducerile bugetelor naționale alocate apărării decât directivei.
Potrivit abordării tradiționale în materie de subcontractare, ofertantul câștigător este liber să decidă cu privire la acordarea de subcontracte altor firme. În aproape 10 % din anunțurile de atribuire de contracte în temeiul directivei, autoritățile contractante au declarat că o anumită parte din contractele atribuite ar putea fi subcontractată unor terți. În ceea ce privește valoarea, aceste contracte au reprezentat 42 % din achizițiile globale în temeiul directivei, adică aproape 13 miliarde EUR. Dacă se utilizează o valoare de 30 % ca indicator pentru cota subcontractată a acestor contracte, valoarea totală a acestei subcontractări ar fi de aproximativ 3,8 miliarde EUR. Aceasta reprezintă o estimare a oportunităților de afaceri pentru IMM-uri și sub-furnizori de a fi selectați în mod liber de către ofertantul câștigător (contractantul principal).
Dispozițiile specifice ale directivei în materie de subcontractare permit autorității contractante să solicite ofertantului câștigător să subcontracteze o parte a contactului către terți prin licitație competitivă, în conformitate cu normele prevăzute la articolele 50-53. Aceste dispoziții nu au fost, în mod clar, utilizate de către autoritățile statelor membre: numărul anunțurilor publicate privind subcontractele este neglijabil. Evaluarea negativă a eficacității dispozițiilor directivei privind subcontractarea este confirmată de către statele membre, de AEA și de industrie. Pe baza informațiilor furnizate, principalele motive pentru care nu au fost utilizate aceste dispoziții par a fi: i) statele membre nu sunt stimulate să utilizeze aceste dispoziții, deoarece acestea nu garantează implicarea întreprinderilor locale; ii) dispozițiile urmăresc să deschidă lanțurile de aprovizionare pentru atribuirea de contracte specifice, în vreme ce lanțurile de aprovizionare sunt stabilite cu mult timp înainte, mai ales în domeniul apărării; iii) utilizarea acestei forme de subcontractare competitivă ar ridica mai multe probleme juridice și administrative.
Având în vedere că dispozițiile în materie de subcontractare se limitează la enunțarea opțiunilor pentru statele membre și autoritățile contractante, faptul că nu au fost utilizate nu împiedică utilizarea directivei și nici nu subminează funcționarea acesteia. Totuși, nu a fost atins scopul de a furniza, prin intermediul unor măsuri legislative, posibilități suplimentare pentru subfurnizori și IMM-uri prin integrarea concurenței în lanțurile de aprovizionare ale contractanților principali.
4.2.Eficiența
Pentru a estima eficiența directivei, evaluarea a analizat costurile care decurg din aplicarea acesteia, precum și măsura în care acestea se raportează la beneficii.
Costurile totale ale procedurilor de achiziții efectuate în temeiul directivei sunt estimate la aproximativ 89,6 miliarde EUR în 2011-2015 (27,6 milioane EUR pentru autorități contractante și aproape 62 de milioane EUR pentru toate întreprinderile, inclusiv cele necâștigătoare). Aceste costuri nu sunt doar cele care rezultă direct din cerințele directivei, ci ar putea include și alte elemente de cost, care nu pot fi disociate, cum ar fi costurile de tip „business as usual” sau costurile care rezultă din legislația națională 14 . În comparație cu valoarea totală a contractelor atribuite (30,85 miliarde EUR în 2011-2015), costurile aferente procedurilor reprezintă aproximativ 0,3 % din valoarea contractelor.
Percepția unui număr de părți interesate (inclusiv majoritatea întreprinderilor respondente la sondajul online) este că, odată cu aplicarea directivei, costurile au crescut. Pe de altă parte, această percepție survine atunci când costurile impuse de directivă sunt comparate cu situația anterioară, în care achizițiile din domeniul apărării nu erau supuse normelor concurențiale. De asemenea, rezultă din reuniunile de consultare că părțile interesate din industrie nu consideră că atingerea obiectivelor directivei va fi posibilă în condițiile unei reglementări reduse considerabil.
În ceea ce privește analiza cost-beneficiu, directiva ar fi de natură să genereze economii de aproximativ 770 milioane EUR, dacă se utilizează o previziune prudentă de 2,5 % a economiilor, pe baza evaluării din 2011 a directivelor privind achizițiile civile. Prin urmare, economiile generate de directivă ar putea să depășească, cu aproape un factor de nouă, costurile procedurilor pentru autoritățile publice și firme 15 .
În cadrul consultărilor, părților interesate li s-a solicitat, de asemenea, să realizeze o evaluare globală a eficienței directivei prin compararea costurilor și a beneficiilor efectuării (pentru autoritățile contractante) sau a participării (pentru întreprinderi) în cadrul procedurilor de achiziții în temeiul directivei. Printre autoritățile contractante, percepția este în general pozitivă, în vreme ce percepția întreprinderilor respondente este mai negativă. După cum rezultă din reuniunile de consultare, întreprinderile par să considere că, în raport cu beneficiile, costurile de participare la procedurile de achiziții în temeiul directivei sunt mai mari, nu atât din cauza directivei în sine, ci mai degrabă din cauza asimilării limitate și a neconcordanțelor legate de aplicarea normelor sale.
Directiva impune obligații de informare cu privire la procedurile de atribuire în principal asupra autorităților contractante, și nu asupra întreprinderilor. Aceste obligații formează baza normelor UE privind achizițiile publice și nu diferă de cele prevăzute prin directivele privind achizițiile civile. Prin urmare, evaluarea a conchis că sarcina administrativă care decurge din normele directivei este neglijabilă.
Cu toate că opiniile părților interesate cu privire la eficiență nu sunt în totalitate pozitive, Comisia concluzionează, mai ales în lumina estimărilor privind costurile și economiile, că directiva este, în general, eficientă, dar că sunt necesare noi progrese pentru a se asigura o utilizare mai coerentă și mai pronunțată a directivei de către statele membre.
4.3.Relevanța
Comisia consideră că obiectivele directivei sunt încă pe deplin relevante. După cum s-a arătat mai sus, s-au înregistrat progrese semnificative în direcția atingerii acestor obiective, dar rămân încă multe de făcut. Întreaga justificare și nevoile care au condus la adoptarea directivei își păstrează relevanța. Toate acestea sunt susținute de un larg consens în rândul statelor membre și al părților interesate.
Noile evoluții care au avut loc după adoptarea directivei – deteriorarea situației de securitate, constrângerile bugetare, noul consens cu privire la nevoia de autonomie strategică și de cooperare sporită, noul cadru juridic pentru achizițiile publice – nu pun sub semnul întrebării relevanța obiectivelor directivei.
4.4.Coerența
Evaluarea a analizat coerența internă între diferitele dispoziții ale directivei și coerența acestora cu instrumentele legislative sau politice în domenii conexe.
Comisia nu a identificat probleme de coerență internă în ceea ce privește dispozițiile directivei și nici consultările nu au adus în prim plan vreo astfel de problemă.
Coerența directivei cu cadrul legislației UE privind achizițiile publice a fost, de asemenea, analizată. Comisia constată că nu există probleme de coerență cu celelalte instrumente ale legislației UE din domeniul achizițiilor publice, inclusiv cu noile directive privind achizițiile civile. În acest context, întrebarea dacă (unele dintre) elementele de noutate introduse de noile directive privind achizițiile civile ar trebui sau nu transferate în directivă (privind achizițiile în domeniul apărării) au atras o atenție deosebită din partea statelor membre și a părților interesate, care au puncte de vedere oarecum împărțite pe această temă. Comisia observă că elementele de noutate ale noilor directive civile nu creează probleme de coerență în ceea ce privește textul existent al directivei (privind achizițiile în domeniul apărării).
Comisia constată că nu există neconcordanțe între dispozițiile directivei și cele ale Directivei 2009/43/CE privind transferurile în interiorul UE de produse din domeniul apărării 16 . Statele membre și părțile interesate au evidențiat faptul că punerea în aplicare a acesteia din urmă este un factor important pentru asimilarea completă a directivei.
În ultimii ani, statele membre, instituțiile UE și părțile interesate au subliniat necesitatea consolidării cooperării europene în materie de apărare, inclusiv în domeniul achizițiilor publice. Directiva recunoaște importanța acestui aspect și își propune să permită statelor membre să continue practica achizițiilor publice în domeniul cooperării sub diferite forme. Pe baza discuțiilor cu experții statelor membre, a consultării părților interesate și a unei contribuții specifice din partea Agenției Europene de Apărare (AEA), se poate concluziona că directiva nu împiedică achizițiile în materie de cooperare. Cu toate acestea, este important să se încurajeze autoritățile statelor membre să utilizeze pe deplin flexibilitatea disponibilă în temeiul directivei, în vederea efectuării de achiziții în materie de cooperare.
4.5.Valoarea adăugată europeană
Directiva a generat o creștere a valorii contractelor din domeniul apărării publicate la nivelul UE și atribuite prin proceduri de ofertare echitabile și competitive. Estimările efectuate pentru analiza cost-beneficiu ilustrează, de asemenea, că directiva a generat, cel mai probabil, economii care depășesc în mod semnificativ costurile de realizare a procedurilor pentru autoritățile publice și întreprinderi. Dacă asimilarea directivei se va intensifica și mai mult în viitor, aceste rezultate par să fie și mai pronunțate.
Nu aceleași rezultate au putut fi realizate prin acțiunea statelor membre, ceea ce va duce în mod inevitabil la situații în care regimuri diferite vor crește complexitatea în materie de reglementare și vor crea obstacole inutile în calea activităților transfrontaliere. Fără un regim specific al UE pentru achiziții sensibile în domeniile apărării și securității, creșterea utilizării unor proceduri de ofertare transparente, echitabile și competitive, precum și reducerea corespunzătoare utilizării derogărilor, nu vor continua și chiar ar putea regresa.
Prin urmare, directiva are o valoare adăugată europeană clară și respectă în continuare principiul subsidiarității.
5.Concluzii și căi de urmat
În urma evaluării și în acord general cu contribuțiile statelor membre și ale părților interesate, Comisia consideră că, în ansamblu, textul directivei este adecvat scopului, că directiva se află în mare măsură pe drumul cel bun în vederea atingerii obiectivelor și că nu este necesară o modificare a directivei. Cu toate acestea, după cum s-a arătat mai sus și având în vedere intervalul scurt de timp care s-a scurs de la transpunerea efectivă a directivei, este absolut necesară o concentrare asupra punerii sale în aplicare efective, în scopul de a-i îmbunătăți eficacitatea și, în consecință, eficiența. Acest lucru presupune, printre altele, un cadru juridic stabil. Chiar dacă o propunere legislativă ar putea conduce la câteva îmbunătățiri minore ale textului, în acest stadiu nu ar contribui pozitiv la atingerea obiectivelor directivei. Prin urmare, Comisia a decis să nu înainteze o propunere legislativă împreună cu prezentul raport. Cu toate acestea, sunt formulate mai jos o serie de propuneri pentru calea de urmat, pe baza concluziilor evaluării.
Nu au fost identificate probleme fundamentale în ceea ce privește transpunerea directivei în legislația națională. În schimb, există anumite aspecte care trebuie clarificate cu privire la transpunerea unui număr limitat de dispoziții ale directivei:
Comisia va contacta statele membre în cauză pentru a soluționa aceste probleme restante și a solicita orice clarificare necesară.
Directiva a generat o creștere inițială a gradului de competitivitate, transparență și nediscriminare pe piața europeană a achizițiilor din domeniul apărării, precum și o scădere corespunzătoare a utilizării derogărilor. Cu toate acestea, un procent foarte semnificativ din cheltuielile destinate achizițiilor în materie de apărare încă se realizează în afara sferei de aplicare a directivei. Directiva a fost utilizată într-o măsură foarte limitată pentru achiziția de sisteme de apărare strategice, complexe, cu valoare ridicată. În plus, gradul de aplicare a directivei rămâne neuniform la nivelul statelor membre, ceea ce duce la costuri suplimentare pentru industrie. Mai mult, statele membre par încă să utilizeze – cel puțin într-o anumită măsură – cerințele în materie de compensații/contrapartide industriale (bazându-se, probabil, pe articolul 346 din TFUE). Părțile interesate din industrie și-au exprimat îngrijorarea cu privire la incertitudinile legate de utilizarea practică a acestor cerințe.
În acest context, Comisia va întreprinde următoarele acțiuni:
Furnizarea de orientări privind interpretarea/aplicarea dispozițiilor specifice ale directivei cu privire la excluderi. Adoptarea unei comunicări a Comisiei care să ofere orientări cu privire la contractele interguvernamentale este un prim pas în această direcție. Comisia va avea în vedere, de asemenea, elaborarea de noi orientări cu privire la utilizarea cerințelor în materie de compensații/contrapartide industriale.
Consolidarea dialogului cu statele membre și cu părțile interesate cu privire la aplicarea directivei. Consultările avansate dintre statele membre și Comisie pot fi deosebit de utile pentru proiectele majore de achiziții în domeniul apărării.
Publicarea de rapoarte statistice periodice (tablouri de bord) privind utilizarea directivei de către statele membre.
Inițierea procedurilor de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, atunci când sunt identificate încălcări grave ale legislației UE legate de cazuri specifice de achiziții publice în domeniul apărării. Accentul ar trebui pus în special pe cazurile de neaplicare a directivei și pe distorsiunile conexe ale pieței, cum ar fi cerințele în materie de compensații/contrapartide industriale.
Dispozițiile în materie de subcontractare ale directivei nu au fost utilizate și sunt considerate ineficiente:
Comisia va revizui orientările privind dispozițiile în materie de subcontractare, pentru a spori flexibilitatea în favoarea autorităților statelor membre responsabile cu achizițiile, oferindu-le astfel motivația de a utiliza aceste dispoziții și, în general, permițându-le să integreze concurența în lanțurile de aprovizionare.
Directiva nu împiedică achizițiile prin cooperare. Cu toate acestea, pentru a încuraja autoritățile din statele membre să utilizeze pe deplin flexibilitatea existentă în temeiul directivei:
Comisia va furniza orientări pentru a clarifica întreaga gamă de opțiuni pentru achizițiile prin cooperare.
Comisia va elabora orientări suplimentare sau revizuite cu privire la toate aceste aspecte, în strânsă cooperare cu statele membre și cu consultarea părților interesate.
În cele din urmă, se preconizează că propunerile planului de acțiune european în domeniul apărării menite să favorizeze accesul pe piața transfrontalieră pentru subfurnizori și IMM-uri vor contribui, de asemenea, la îmbunătățirea nivelurilor de penetrare transfrontalieră și de participare a IMM-urilor în cadrul contractelor de achiziții în domeniul apărării.
