14.8.2015   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 268/33

Relator:

David CROUGHAN

Correlator:

Carmelo CEDRONE

1.1.

As regras europeias em matéria de governação económica, concebidas em tempo de crise, desempenharam um papel importante na consolidação orçamental, na coordenação das políticas económicas e, com a introdução da avaliação dos projetos de orçamento, na prossecução da integração orçamental. No entanto, o CESE está preocupado por o custo ter sido elevado em termos de crescimento e de emprego e a União Europeia ter sido mais lenta do que as restantes economias avançadas a superar a crise económica, o que revela deficiências na implementação das políticas decorrentes, em grande medida, do caráter incompleto da governação económica numa união económica e monetária.

1.2.

As medidas adotadas no âmbito do Semestre Europeu deram início ao processo de consolidação orçamental e restabelecimento da credibilidade, mas esta abordagem baseada em regras, embora adequada para épocas normais, é agora parte do problema. Os Estados-Membros em dificuldades precisam de maiores recursos para sair do impasse da recessão e para garantir o crescimento e a criação de emprego e, através do crescimento, uma consolidação orçamental sustentável.

1.3.

O CESE considera que não se pode deixar o Banco Central Europeu (BCE) combater sozinho a atual recessão na área do euro. As medidas de flexibilização quantitativa agora empreendidas pelo BCE têm de ser acompanhadas por iniciativas políticas de maior envergadura dos Estados-Membros que vão além do Plano de Investimento para a Europa anunciado pela Comissão.

1.4.

As diferenças entre os níveis de competitividade relativa dos Estados-Membros numa União Económica e Monetária, que anteriormente teriam sido corrigidas através da valorização ou desvalorização da moeda, não podem ser resolvidas simplesmente pela imposição de recomendações e reformas, sob pena de sanção, apenas aos países considerados não competitivos.

1.5.

Há que estabelecer com urgência mecanismos e instrumentos concretos para uma boa coordenação da política económica conducente à convergência e à solidariedade. Este processo não deve implicar, de início, alterações ao Tratado, mas o CESE considera que, a longo prazo, será necessário alterá-lo.

1.6.

Na revisão do Quadro Financeiro Plurianual, em 2016, será necessário apoiar reformas estruturais urgentes que tenham um interesse comum para a UE, nomeadamente o reequilíbrio macroeconómico, com alguma forma de mecanismo orçamental, como o Instrumento de Convergência e Competitividade proposto no «Plano pormenorizado para uma UEM efetiva e aprofundada».

1.7.

O CESE manifesta-se preocupado com o facto de o equilíbrio estrutural — uma variável não observável, baseada num cálculo teórico e controverso do diferencial entre o produto real e o produto potencial de uma economia, sujeito a revisões substanciais — desempenhar um papel tão fundamental nas vertentes preventiva e corretiva do procedimento relativo aos défices excessivos (PDE).

1.8.

No processo do Semestre Europeu, a redução do défice governamental anual recebe um destaque muito maior enquanto solução para o elevado rácio dívida/PIB do que outras medidas mais frutíferas destinadas a aumentar o crescimento do PIB. A Comissão deve não só acompanhar a execução das recomendações específicas por país, mas também efetuar uma análise ex post para averiguar se as suas recomendações conduzem a um aumento do produto, do crescimento e do número de postos de trabalho de elevada qualidade no Estado-Membro em questão.

1.9.

O Comité acolhe favoravelmente a tónica colocada na flexibilidade no âmbito das regras do Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC), sendo que a Comissão terá em conta determinados investimentos públicos no cálculo do défice orçamental, mas considera que esta é uma medida limitada e parcial. Um desvio razoável em relação ao limite de 3 % para o défice deveria ser contemplado como uma exceção temporária durante um certo número de anos, sem estar automaticamente sujeito a sanções.

1.10.

O défice democrático originado pelo facto de organismos não eleitos terem um peso preponderante na governação acarreta o risco de uma fraca adesão às recomendações e de hostilidade em relação ao projeto europeu. A execução insuficiente das recomendações específicas por país pode ser combatida através de uma participação efetiva da sociedade civil e dos parceiros sociais na elaboração dessas recomendações.

1.11.

O Parlamento Europeu deve desempenhar um papel relevante no estabelecimento das prioridades económicas de cada Semestre Europeu e na supervisão parlamentar das recomendações específicas por país. O processo do Semestre Europeu deve ser mais amplamente publicitado pelos Estados-Membros e pela Comissão, a fim de assegurar uma melhor compreensão pelos cidadãos.

2.1.

O Semestre Europeu, introduzido em 2011, foi acompanhado de um reforço do Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC), que entrou em vigor em 13 de dezembro de 2011 com um novo conjunto de regras para a supervisão económica e orçamental, composto por cinco regulamentos e uma diretiva, conhecidos em conjunto como o «Six Pack» [pacote de seis atos legislativos]. Em 30 de maio de 2013, foram adicionados mais dois regulamentos, designados «Two Pack», para reforçar a integração e a convergência económicas entre os Estados-Membros da área do euro. A análise em apreço diz respeito à eficácia dos sete regulamentos e à direção a seguir no futuro. Aborda, de um modo geral, as três vertentes da governação económica a nível da UE: supervisão orçamental (1), desequilíbrios macroeconómicos (2) e a monitorização dos países da área do euro que enfrentam dificuldades no domínio da estabilidade financeira (3).

3.1.1.

O Comité congratula-se com a tónica da Análise Anual do Crescimento para 2015, publicada em concomitância com a análise da governação económica, que aponta para um Semestre Europeu integrado e reforçado graças à simplificação das várias fases e dos seus resultados, tal como recomendado no parecer do CESE sobre a Análise Anual do Crescimento para 2014 (4).

3.1.2.

O CESE entende que o Semestre Europeu desempenha um papel imprescindível no processo de convergência e ajustamento. O Comité apelou igualmente para o lançamento de uma estratégia de comunicação e de simplificação, como tarefa comum da Comissão, do Parlamento Europeu, dos Estados-Membros e da sociedade civil (5).

3.1.3.

O Comité congratula-se com a prossecução da integração orçamental, introduzida com a fixação de um calendário comum para os Estados-Membros apresentarem e publicarem, até meados de outubro de cada ano, os seus projetos de propostas de orçamento, monitorizados por organismos nacionais independentes, a fim de os sujeitar às observações da Comissão antes da adoção final pelos governos dos Estados-Membros. O processo deve tornar-se mais democrático e transparente e ser mais amplamente publicitado pelos Estados-Membros e pela Comissão, a fim de assegurar uma melhor compreensão pelos cidadãos. O Comité acolheria com agrado uma avaliação pela Comissão do papel e da qualidade dos organismos nacionais independentes.

3.1.4.

O CESE observa que, de acordo com os projetos de propostas de orçamento para 2015, a redução do esforço orçamental em 2015 conduzirá a uma postura globalmente neutra na área do euro. Assinala igualmente que, dos sete países que apresentam um risco de incumprimento, três poderão enfrentar eventuais medidas ao abrigo do PDE em março. Este procedimento exige também uma maior transparência, uma consulta com os governos nacionais e a sociedade civil, em particular os parceiros sociais, bem como a supervisão pelo Parlamento Europeu.

3.1.5.

No curto período em análise, o Comité considera que a reforma das regras orçamentais da UE no âmbito dos regulamentos pertinentes em matéria de supervisão orçamental contribuiu, indubitavelmente, para a ação de consolidação orçamental, tal como demonstra o défice da UE-28, que desceu de 4,5 % do PIB em 2011 para 3 % em 2014.

3.1.6.

Não obstante, o custo foi elevado para um êxito muito limitado, o que indica algumas falhas no contributo das políticas da UE para o crescimento económico e o emprego. Em contrapartida, no mesmo período, o défice dos EUA desceu de 10,6 % para 4,9 %; o crescimento do PIB norte-americano acelerou de 1,6 % para 2,4 % (cf. desaceleração na UE de 1,7 % para 1,3 %); o desemprego nos EUA caiu de 8,9 % para 6,2 % (cf. aumento na UE de 9,6 % para 10,2 %) e importa salientar que o emprego nos Estados Unidos aumentou em 6,3 % ao passo que na UE estagnou em - 0,1 %.

3.1.7.

O CESE está muito menos confiante do que a Comissão de que os objetivos em termos de défice estrutural no âmbito do procedimento relativo aos défices excessivos permitam um aconselhamento mais preciso e transparente em relação às políticas. Embora o Comité aceite que esta medida, isenta das distorções provocadas pelo ciclo económico e por medidas orçamentais isoladas, oferece a oportunidade de visualizar um panorama mais transparente, ela constitui, porém, uma variável não observável, baseada num cálculo teórico e controverso de potenciais diferenças entre o produto efetivo e o produto potencial da economia, passível de revisões substanciais e, em alguns casos, suscetível de conduzir a políticas inadequadas.

3.1.8.

O rácio dívida/PIB é um elemento importante da sustentabilidade orçamental. Tem duas componentes: o montante da dívida e a dimensão do PIB, nenhum dos quais pode ser analisado sem ter em conta o seu impacto no outro. Uma abordagem que se centre numa redução do défice demasiado rápida com o objetivo de reduzir ainda mais o nível da dívida mas resulte na estagnação ou redução do PIB terá um efeito contraproducente no que respeita ao objetivo de reduzir o rácio dívida/PIB propriamente dito.

3.1.9.

O Comité acolhe favoravelmente a tónica colocada na flexibilidade no âmbito das regras do PEC, devendo a Comissão ter em conta, ao determinar a solidez da situação orçamental de um Estado-Membro: a) os investimentos públicos no Plano de Investimento para a Europa; b) os investimentos relacionados com o cofinanciamento ao abrigo dos fundos estruturais; c) as reformas que tenham um impacto a longo prazo na sustentabilidade das finanças públicas; d) as condições cíclicas (6). No entender do CESE, todavia, isto representa uma medida limitada e parcial.

3.1.10.

O CESE adverte que, não obstante uma maior colaboração com o Parlamento Europeu e com os parlamentos nacionais através de missões no local e da supervisão dos projetos de orçamento na área do euro, o défice democrático continua a estar inerente ao processo, na medida em que as instituições da UE, que essencialmente não têm contas a prestar, exercem uma influência considerável sobre o processo decisório a nível nacional.

3.1.11.

Um défice participativo (isto é, ausência de uma verdadeira participação nacional no processo decisório) que não seja compensado por uma legitimação através de resultados positivos (ou seja, a resolução eficiente de problemas económicos) leva a uma apropriação pouco entusiasta dos programas económicos e a uma hostilidade crescente em relação ao projeto europeu, tal como demonstram as eleições europeias (7).

3.1.12.

A Comissão deve efetuar avaliações ex post, não só da execução pelos Estados-Membros das suas recomendações políticas, mas também no sentido de averiguar se essas recomendações promoveram efetivamente o regresso da economia a uma trajetória sustentável, não só em termos de ajustamentos financeiros e orçamentais, mas também de crescimento económico, desenvolvimento, e criação de postos de trabalho de elevada qualidade.

3.2.1.

O Comité reconhece e apoia a necessidade do procedimento relativo aos desequilíbrios macroeconómicos (PDM), já que a supervisão de variáveis essenciais não orçamentais pode identificar possíveis tendências negativas antes que se concretizem. A crise veio demonstrar claramente o fracasso do PEC ao acompanhar unicamente os equilíbrios orçamentais enquanto os aspetos do desenvolvimento e do emprego continuaram a ser ignorados ou tratados de modo apenas marginal.

3.2.2.

O Parlamento Europeu deve desempenhar um papel relevante no estabelecimento das prioridades económicas de cada Semestre Europeu e na supervisão parlamentar das recomendações específicas por país (8).

3.2.3.

Um aspeto que suscita grande preocupação para o Comité é a abordagem unilateral da correção dos desequilíbrios macroeconómicos. A questão é encarada unicamente como um problema nacional, com a ênfase quase exclusivamente na correção de défices prejudiciais e com uma visão positiva dos excedentes. Para abordar a questão de forma adequada, é necessária uma avaliação dos desequilíbrios e do seu impacto na economia à escala europeia.

3.2.4.

A fim de assegurar que o PDM e, consequentemente, a Estratégia Europa 2020, não se limitem a reproduzir os fracassos da Estratégia de Lisboa, a Comissão precisa de promover um método melhor para avaliar a qualidade de execução das recomendações específicas por país e deve estar preparada para acompanhar o processo e conceder incentivos aos Estados-Membros (flexibilidade, regras de ouro, etc.) antes de recorrer à imposição de sanções em último recurso.

3.2.5.

Ao contrário da supervisão orçamental, que habitualmente tem resultados facilmente mensuráveis a curto prazo, as recomendações de política que constituem uma parte significativa das recomendações específicas por país referem-se a políticas e resultados menos concretos, tais como a competitividade, ou a diversos aspetos das condições para a atividade empresarial, ou ainda a reformas nos regimes de segurança social, cujo nível de execução ou impacto pode ser difícil de medir.

3.2.6.

Na revisão do Quadro Financeiro Plurianual, em 2016, será necessário apoiar reformas estruturais urgentes de interesse comum para a UE, nomeadamente o reequilíbrio macroeconómico, com alguma forma de mecanismo orçamental. O CESE insta a que se considerem os instrumentos possíveis: o Instrumento de Convergência e Competitividade para permitir às economias sob pressão realizar reformas estruturais urgentes a bem do interesse comum da UE, delineado em seis páginas do «Plano pormenorizado para uma UEM efetiva e aprofundada» e posteriormente objeto de uma comunicação (9); uma revisão do Livro Verde sobre as obrigações de estabilidade, preconizada no Regulamento (UE) n.o 1173/2011, atualmente em exame no presente parecer; e um tipo de regime mínimo de segurança social que ajudaria as economias em dificuldade.

3.2.7.

Segundo a Comissão, as análises aprofundadas estão no cerne do PDM, cujas recomendações políticas são incluídas nas recomendações específicas por país. O CESE apoia esta prática, que tem o potencial de produzir análises mais completas, uma vez que implica a realização de missões no local, que contribuem em grande medida para o conhecimento da economia em análise, e tem o valor acrescentado de permitir o estabelecimento de relações de trabalho profícuas entre os funcionários da Comissão e das administrações financeiras nacionais.

3.2.8.

Dado que as reformas no âmbito do PDM se orientam para benefícios a mais longo prazo, receia-se que os governos nacionais possam não as considerar prioritárias e consagrem mais do que promessas vãs à sua execução. Uma parte essencial das recomendações específicas por país para corrigir os desequilíbrios deve centrar-se na realização do mercado interno.

3.2.9.

A participação efetiva da sociedade civil e dos parceiros sociais nesta secção do Semestre Europeu seria uma forma importante de garantir o cumprimento, bem como de melhorar o seu perfil político e a apropriação a nível nacional.

3.2.10.

O CESE considera que, no que respeita à forma como a Comissão e os Estados-Membros melhor podem interagir, é possível retirar ensinamentos da experiência adquirida com os países sujeitos a programas de ajustamento, onde foi efetuada uma supervisão contínua e profunda.

3.2.11.

Um documento de trabalho dos serviços da DG ECFIN sugere que só foram postos em prática uns meros 41 % das recomendações específicas por país durante o período de dois anos 2012-2013 e que se registou uma ligeira deterioração de um ano para o outro (10), o que pode fazer soar alguns fortes sinais de alarme. Precisamos de uma avaliação dos motivos para o desfasamento existente entre as recomendações e a sua execução.

3.2.12.

O CESE adverte que a abordagem do painel de avaliação, que é retrospetiva e constitui uma ferramenta importante para justificar análises aprofundadas, não identifica necessariamente a acumulação de desequilíbrios suscetíveis de precipitar uma crise no futuro. Existe, por conseguinte, o perigo de os decisores políticos não disporem de bases sólidas para tomar medidas eficazes (11), podendo a sua atenção vir mesmo a ser desviada de necessidades políticas mais importantes.

3.3.1.

O CESE reconhece a necessidade de apoiar, através de uma supervisão específica, os países que 1) sejam afetados ou ameaçados por graves dificuldades no que diz respeito à sua estabilidade financeira ou à sustentabilidade das suas finanças públicas ou 2) solicitem ou recebam assistência financeira de instituições da UE, de outros Estados-Membros ou do FMI.

3.3.2.

O CESE concorda plenamente que, caso um Estado-Membro seja incluído num programa de ajustamento macroeconómico, todas as outras obrigações, incluindo o Semestre Europeu, fiquem suspensas e esse Estado-Membro seja sujeito a uma supervisão pós-programa permanente.

3.3.3.

O processo para o período em que um Estado-Membro pretenda solicitar assistência financeira continua por testar, visto que este regulamento só entrou em vigor depois de os quatro países em questão terem já começado a participar num programa de ajustamento.

3.3.4.

O CESE exorta a Comissão a realizar e publicar um estudo sobre os resultados dos programas de ajustamento nesses quatro países, nomeadamente para averiguar se a adoção de uma abordagem diferente pela Comissão teria contribuído para um maior êxito do país que apresenta um resultado aparentemente menos positivo.

4.1.

A UE é um dos maiores e mais prósperos blocos económicos do mundo e tem sobrevivido até agora com um sistema disfuncional de governação económica, consequência da decisão de formar uma união económica e monetária com uma moeda e uma política monetária únicas, embora mantendo, ao mesmo tempo, as políticas orçamentais e económicas nacionais.

4.2.

O CESE considera que não se pode deixar o Banco Central Europeu combater sozinho a atual recessão na área do euro. As medidas de flexibilização quantitativa agora empreendidas pelo BCE têm de ser acompanhadas por iniciativas políticas de maior envergadura dos Estados-Membros. O Plano de Investimento para a Europa anunciado pela Comissão é um passo necessário, mas insuficiente, na direção certa. Sem uma maior integração orçamental, a abordagem numa perspetiva nacional da coordenação económica no âmbito do Semestre Europeu impede que a área do euro siga uma estratégia orçamental adequada.

4.3.

A crise revelou falhas profundas, que representam uma ameaça existencial para o euro. Forçou a realização de reformas substanciais da governação económica, elaboradas à pressa e adotadas através de acordos intergovernamentais, em vez de pelo método comunitário. As diferenças entre os níveis de competitividade relativa dos Estados-Membros numa União Económica e Monetária, que anteriormente teriam sido corrigidas através da valorização ou desvalorização da moeda, não podem ser resolvidas simplesmente impondo recomendações e reformas, sob pena de sanção, apenas aos países considerados não competitivos.

4.4.

As medidas adotadas no âmbito do Semestre Europeu deram início ao processo de consolidação orçamental e restabelecimento da credibilidade, mas esta abordagem baseada em regras, embora adequada para épocas normais, é agora parte do problema. O CESE considera que a governação económica (em especial da área do euro) não pode continuar a depender unicamente dos regulamentos atualmente em análise. Os Estados-Membros em dificuldades precisam de maiores recursos para sair do impasse da recessão e para garantir o crescimento e a criação de emprego e, através do crescimento, uma consolidação orçamental sustentável.

4.5.

O CESE partilha das preocupações suscitadas pelo relatório anual sobre a evolução social na Europa, publicado recentemente pela Comissão (12), que afirma que as medidas aplicadas para resolver a crise aumentaram as dificuldades financeiras e o nível de endividamento das famílias e acentuaram a pobreza e a exclusão social e que a deterioração da situação social durante um período prolongado influenciou negativamente a crença e a confiança dos cidadãos na capacidade dos governos e das instituições para solucionar esses problemas. Os dados indicados no relatório da Comissão relativamente à qualidade do trabalho (tempo parcial, trabalho inseguro e instável) e ao desemprego, especialmente entre os jovens, são impressionantes.

4.6.

O CESE solicita que os indicadores sociais (13) ocupem um lugar de maior destaque no painel de avaliação e sejam utilizados para regular as políticas orçamentais, a começar pelo Semestre Europeu, a fim de evitar comprometer os princípios fundamentais da UE — desenvolvimento económico harmonioso e equilibrado, crescimento sustentável e respeitador do ambiente, elevada taxa de convergência económica, elevado nível de emprego e de proteção social, coesão económica e social, solidariedade entre os Estados-Membros — estabelecidos pelos Tratados de Roma e posteriormente consagrados nos Tratados de Maastricht, Amesterdão e Lisboa, mas que o Pacto Orçamental e todos os textos conexos não têm suficientemente em conta.

4.7.

Para dar um novo sentido à integração dos Estados-Membros e, em particular, dos países da área do euro, é necessário propor uma abordagem de governação europeia que permita aos países mais endividados e em que o crescimento do PIB é nulo ou negativo realizar os investimentos necessários para tornar os seus sistemas de produção novamente competitivos e relançar o desenvolvimento. Uma tal abordagem deve ter em devida conta os princípios da coesão económica e social consagrados nos Tratados fundadores da UE.

4.8.

Um desvio razoável, por qualquer Estado-Membro, em relação ao limite de 3 % para o défice poderia ser considerado uma exceção temporária durante um certo número de anos, não dando automaticamente lugar à imposição de sanções. No âmbito desta nova abordagem de governação, a Comissão deve examinar cuidadosamente as necessidades assinaladas pelos países em dificuldade, avaliar se o plano de investimento proposto pelo Estado-Membro é adequado e exequível à luz dos compromissos assumidos no Semestre Europeu (estabilidade/convergência e programas nacionais de reformas) e aprová-lo com a supervisão do Parlamento Europeu.

4.9.

Os parâmetros utilizados para elaborar os orçamentos e interpretar os dados devem ser uniformes, alinhados e aplicáveis a todos os países e respetivas administrações através de um procedimento transparente, compreensível e acessível ao público. Um regulamento único com regras claras e simples deveria ser suficiente, assegurando a participação da sociedade civil, dos parceiros sociais e dos parlamentos nacionais.

4.10.

Seguindo esta abordagem, o Semestre Europeu deveria passar a ser uma grande oportunidade para a UEM, a fim de restaurar a confiança mútua e lançar um processo comum, tanto no que se refere às reformas estruturais (que terão de ser acordadas por todos os países da área do euro) como ao orçamento. O quadro regulamentar deve evoluir no sentido de um novo orçamento para a área do euro, ensaiando um processo de desenvolvimento conjunto e adotando o máximo possível de transparência e veracidade como palavras de ordem para a opinião pública europeia.