(2)

Em 12 de janeiro de 2009, Portugal notificou um regime de seguro de crédito à exportação em operações garantidas a curto prazo nos termos da secção 5.1 da Comunicação da Comissão intitulada «Quadro comunitário temporário relativo às medidas de auxílio estatal destinadas a apoiar o acesso ao financiamento durante a atual crise financeira e económica» (2) (adiante «o Quadro Temporário»).

(3)

Muito embora o regime tivesse sido inicialmente notificado como um auxílio sob a forma de seguro de crédito relativo a operações de exportação garantidas a curto prazo para países da OCDE, o regime abrange também operações comerciais no mercado nacional.

(4)

Na medida em que as autoridades portuguesas confirmaram a aplicação do regime desde janeiro de 2009, a Comissão informou Portugal, por ofício de 19 de abril de 2010, que o regime havia sido transferido para o registo de auxílios não notificados.

(5)

Por ofício de 27 de outubro de 2010, a Comissão comunicou a Portugal que havia sido dado início a uma investigação, em conformidade com o artigo 108.o, n.o 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), relativamente ao regime.

(6)

Por ofício de 29 de novembro de 2010, as autoridades portuguesas apresentaram as suas observações ao ofício da Comissão de 27 de outubro de 2010. No quadro dessa correspondência, transmitiram igualmente cartas de duas seguradoras de crédito (CESCE e COSEC), de 22 e 23 de novembro de 2010, respetivamente.

(7)

A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia de 9 de abril de 2011 (3). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações sobre o regime de auxílio, não tendo sido recebidas quaisquer observações.

(8)

Segundo as autoridades portuguesas, a crise financeira atual resultou num maior risco para as operações comerciais. Tal conduziu, por seu turno, a uma atitude cada vez mais conservadora por parte das seguradoras de crédito, com reflexos a nível da disponibilidade da concessão de uma cobertura de seguro do risco inerente à realização de operações comerciais.

(9)

O objetivo do regime consiste em obviar a uma deficiência do mercado devida à indisponibilidade de seguro de crédito e ajudar a restabelecer a confiança no mercado do seguro de crédito.

(10)

Estes objetivos são prosseguidos mediante a concessão de uma cobertura de seguro de crédito a empresas exportadoras e a empresas que se confrontam temporariamente com a indisponibilidade dessa cobertura de seguro no mercado privado para as operações com empresas sediadas em países da OCDE, ou de cobertura para as operações no mercado nacional.

(11)

As autoridades portuguesas alegaram que desde 2008 o sector de seguros registou uma importante contração, que resultou na indisponibilidade de cobertura. Assim, o valor total da carteira de seguros diminuiu de 32,84 % desde 31 de dezembro de 2008 até 31 de dezembro de 2009 e de mais 22,4 % desde 31 de dezembro de 2009 até 30 de setembro de 2010. Em montantes absolutos, o valor total da carteira de seguros desceu de 30,6 mil milhões EUR no final de 2008 para 15,9 mil milhões EUR em 30 de setembro de 2010. O número de segurados passou de 3 709 empresas no final de 2008 para 2 290 em setembro de 2010. Para justificar a necessidade de manter o regime até ao final de 2010, foram ainda fornecidas cartas de seguradoras, apesar de se indicar nessas cartas que não seria atingido o montante máximo da cobertura concedida pelo regime. Estas cartas justificaram a necessidade do referido regime fazendo referência ao aumento do risco do seguro de crédito à exportação, devido à situação económica geral prevalecente neste período de retoma na sequência da crise, com o consequente aumento dos preços e a redução da cobertura pelas seguradoras privadas em determinados sectores.

(12)

O fundamento jurídico nacional para o regime é o Decreto-Lei n.o 175/2008 — Criação do Finova, de 26 de agosto de 2008, bem como o Decreto-Lei n.o 211/98, de 16 de julho de 1998, que estabelece as regras aplicáveis às sociedades de garantia mútua (tal como modificado pelos Decretos-Lei n.o 19/2001, de 30 de janeiro de 2001, e n.o 309-A/2007, de 7 de setembro de 2007).

(13)

O regime é executado através das seguintes seguradoras privadas de crédito ativas no mercado português: COSEC, CESCE, COFACE e Credito y Caución.

(14)

Segundo as informações apresentadas em 26 de novembro de 2010 pelas autoridades portuguesas, 399 beneficiários recorreram ao regime até outubro de 2010.

(15)

A segmentação dos limites de crédito concedidos até outubro de 2010 é a seguir reproduzida:

(16)

Utilização por companhia de seguros intermediária:

(17)

Repartição da dimensão do mercado em euros, em outubro de 2010, entre operações nacionais e de exportação:

(18)

Repartição por dimensão do beneficiário:

(19)

O regime cobre riscos comerciais (tais como a insolvência e o não pagamento prolongado) associados a operações de exportação, por períodos inferiores a dois anos, para países da OCDE e riscos associados a operações comerciais nacionais.

(20)

A cobertura pelo sector público é atribuída em regime de partilha de risco («cobertura complementar») com as seguradoras privadas, sendo apenas atribuída em complemento da cobertura prestada por um operador privado.

(21)

A cobertura pelo sector público é atribuída, de acordo com as autoridades portuguesas, rigorosamente nos mesmos termos e condições que o seguro privado. Deste modo, o montante coberto pelo seguro público não pode exceder, em caso algum, o montante coberto pela seguradora privada. No entanto, o prémio de seguro aplicável ao abrigo do regime é equivalente a apenas 60 % do prémio cobrado pelas seguradoras privadas. A taxa média aplicável ao abrigo do regime correspondia a 0,21 % do volume das operações, enquanto a taxa de mercado aplicada pelas seguradoras privadas representava, em média, 0,36 % do volume das operações em 2009. Mesmo as taxas médias de mercado cobradas pelas seguradoras privadas em 2007 e 2008 — de 0,23 % e 0,24 % respetivamente — eram mais elevadas do que a taxa média aplicável ao abrigo do regime a partir de 2009.

(22)

Em caso de ocorrência do sinistro coberto pelo seguro, os montantes recuperados são repartidos entre o Estado e a seguradora privada que presta a cobertura de base, proporcionalmente à sua percentagem no total da cobertura garantida, isto é, à quota-parte. O processo de recuperação é gerido pela seguradora privada.

(23)

O regime foi notificado em 12 de janeiro de 2009, prevendo-se a sua vigência a partir de 1 de janeiro de 2009 até 31 de dezembro de 2010. Não foi notificada qualquer prorrogação à Comissão.

(24)

De acordo com as informações apresentadas à Comissão pelas autoridades portuguesas, o montante máximo da garantia por cada beneficiário é de 1,5 milhões EUR.

(25)

De acordo com as informações apresentadas à Comissão pelas autoridades portuguesas, o orçamento global do regime, abrangendo tanto as operações nacionais como as exportações, ascende a 2 mil milhões EUR (5).

(26)

Na sua decisão de 27 de outubro de 2010 em que deu início ao procedimento formal de investigação, a Comissão apresentou a sua apreciação preliminar e manifestou dúvidas quanto à compatibilidade do regime em causa com o mercado interno. As dúvidas expressas nessa decisão referiam-se à:

(27)

Nas suas observações no contexto do procedimento formal de investigação, as autoridades portuguesas argumentaram que a afirmação da Comissão, segundo a qual as empresas abrangidas pelo regime beneficiam de uma vantagem que não disporiam de outro modo, não se coaduna com os objetivos enunciados no Quadro Temporário. Para demonstrar a deficiência do mercado, as autoridades portuguesas fazem referência ao rácio de perdas, que tinha atingido um nível sem precedentes de 102 % em 2008, apesar de o número de empresas cobertas por um seguro ter descido 29,41 % no fim de 2009 comparando com o fim de 2008, e novamente 12,53 % até fim de setembro de 2010. O valor da carteira de seguros tinha diminuído 32,84 % no fim de 2009 comparando com o fim de 2008, e outros 22,36 % até setembro de 2010. Portugal argumenta, além disso, que outros Estados-Membros adoptaram regimes semelhantes.

(28)

Quanto à natureza seletiva da vantagem, as autoridade portuguesas sustentam que o regime não é seletivo, constituindo ao invés uma medida de carácter geral que não pressupõe qualquer discriminação intra-sectorial ou trans-sectorial. Portugal lamenta igualmente a ausência de uma definição, por parte da Comissão, do que se deve entender por medida de carácter geral. As autoridades portuguesas sustentam que a ausência de discriminação é comprovada pelo seguinte: i) aplicação do regime igualmente a empresas de outros Estados-Membros, com atividades em Portugal; ii) aceitação de pedidos relativos ao regime apresentados pelas quatro seguradoras que desenvolvem actividades em Portugal, cujo capital social é detido, pelo menos em parte, por entidades estrangeiras; iii) ausência de uma alteração nas necessidades de financiamento durante a crise; iv) o facto de o principal beneficiário do regime ser, com referência a outubro de 2010, o segmento das operações relativas ao mercado nacional (73,2 %); v) a possibilidade de o regime reverter em benefício de todas as empresas que operam em Portugal, independentemente de as suas atividades estarem ou não ligadas ao sector do comércio de bens (os sectores da construção, dos transportes e outros serviços, excluindo o comércio, beneficiaram do regime nos montantes de 2 155 000, 471 500 e 4 580 000 EUR, respetivamente), muito embora, pela sua natureza, os créditos à exportação digam sobretudo respeito a transações de bens. Além disso, o modelo de cobertura complementar não deveria ser considerado como uma fonte de discriminação, segundo Portugal, uma vez que não impede as empresas de procederem à negociação de uma apólice de cobertura com uma seguradora privada. As autoridades públicas baseiam-se exclusivamente na avaliação do risco efectuada pelas seguradoras privadas. Além disso, de acordo com as autoridades portuguesas, o limite máximo fixado por seguro não impede o seu acesso por parte das grandes empresas, as quais têm vindo a beneficiar do regime (47,79 % em termos de valor das operações, face a 33,79 % para as empresas médias e 18,42 % para as pequenas empresas, mas somente 31,58 % em termos de número de beneficiários, contra 39,60 % de empresas médias e 28,82 % de pequenas empresas). Esse limite máximo destina-se a garantir que os recursos estatais consagrados a este regime sejam proporcionados aos objetivos prosseguidos, bem como a garantir uma diversificação adequada do risco, assegurando simultaneamente o acesso ao regime por um maior número de empresas. O facto de o montante máximo do regime não ter sido utilizado comprova a ausência de discriminação relativamente às grandes empresas, segundo as autoridades portuguesas. Por último, Portugal questiona a existência de qualquer ligação entre a jurisprudência referida pela Comissão no considerando 36 da sua decisão de dar início a um procedimento e a discriminação. Portugal lamenta que a Comissão não tenha estabelecido os critérios que uma medida deve preencher para que possa ser considerada como assumindo um carácter geral.

(29)

Portugal justifica os prémios mais baixos do seguro oferecido no âmbito do regime, comparativamente aos prémios do seguro privado, pelo facto de se verificar uma seleção negativa, uma vez que as empresas optam por proceder ao seguro das operações de menor risco ao abrigo do regime, deixando a cobertura das operações de risco mais elevado para as seguradoras privadas. Neste contexto, segundo as autoridades portuguesas, a lógica da Comissão não seria pertinente no sector do crédito à exportação, no qual o risco não aumenta com o montante do crédito, contrariamente ao que sucede com os créditos bancários. O baixo risco é também comprovado, segundo as autoridades portuguesas, pelo facto de, até outubro de 2010, o volume dos sinistros acumulados no âmbito do regime ter apenas alcançado 0,26 % do valor total da cobertura de seguros contratada. Além disso, os preços fixados para a cobertura concedida pelo Estado correspondem, de acordo com as autoridades portuguesas, aos preços de mercado antes da crise e não pressupõem assim uma vantagem para os beneficiários.

(30)

Por outro lado, de acordo com as autoridades portuguesas, o regime não suscita distorções da concorrência entre os Estados-Membros, pelas seguintes razões: i) abrange igualmente as operações nacionais; ii) os custos de seguro divergem nos Estados-Membros, conforme comprovado pelos diferentes prémios de seguro; iii) o tipo de serviço prestado não se encontra disponível no mercado.

(31)

A Comissão não recebeu quaisquer observações de terceiros, na sequência da publicação da decisão da Comissão de dar início ao procedimento formal de investigação no Jornal Oficial da União Europeia de 9 de abril de 2011.

(32)

O artigo 107.o, n.o 1, do TFUE estabelece o seguinte:

«Salvo disposição em contrário do presente Tratado, são incompatíveis com o mercado interno, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções.»

(33)

Para que o artigo 107.o, n.o 1, do TFUE seja aplicável, a medida de auxílio deve ser imputável ao Estado e ser concedida através de recursos estatais, afetar as trocas comerciais entre os Estados-Membros e falsear a concorrência no mercado interno ao conferir uma vantagem seletiva a certas empresas.

(34)

Tal como explicado na decisão da Comissão de 27 de outubro de 2010 que dá início ao procedimento formal de investigação, o seguro é prestado directamente pelo Estado e eventuais perdas decorrentes do regime afectam o orçamento nacional. Consequentemente, o regime envolve recursos estatais. O envolvimento de recursos estatais não é contestado por Portugal.

(35)

A Comissão analisou os mercados de seguro de crédito à exportação nas suas decisões relativas aos regimes de seguro de crédito de exportação em operações garantidas a curto prazo (7). Os prémios no mercado de seguro de crédito à exportação relativos a estas operações são normalmente fixados por via contratual por períodos de pelo menos um ano. Por conseguinte, qualquer alteração nos preços da cobertura proposta apenas produz efeito com um certo desfasamento temporal. Além disso, a prática do mercado consiste em adaptar o fornecimento de seguro de crédito mediante o aumento ou a diminuição dos montantes dos limites de crédito propostos, sem alterar unicamente o prémio cobrado pela cobertura. Esta prática também foi observada desde o início da crise financeira, como demonstrado pelas cartas de recusa de cobertura enviadas por Portugal e as cartas de recusa enviadas em outros casos de regimes de seguro de crédito à exportação em operações garantidas a curto prazo (8). Em geral, as cartas de recusa por parte das seguradoras não oferecem aos exportadores como alternativa um preço mais elevado para a cobertura de certos compradores. As provas existentes mostram que, em consequência da crise financeira, as seguradoras privadas diminuíram a cobertura proposta num grau muito importante, muitas vezes retirando-a na íntegra. Outros dados fornecidos por participantes no mercado confirmam a análise precedente (9). Deste modo, a concorrência entre as seguradoras baseia-se principalmente nos montantes de cobertura concedidos e não nos preços cobrados. Através da medida, o Estado respondeu à procura no mercado que não teria sido coberta pelos atuais operadores privados. No entanto, num mercado competitivo em que não se verifique intervenção estatal, um novo operador teria respondido à procura existente mediante a concessão de cobertura de seguro adicional. Por conseguinte, o efeito da intervenção do Estado foi o de proteger as posições de mercado das seguradoras privadas já ativas no mercado português.

(36)

O seguro de crédito em operações garantidas a curto prazo é um produto em que a seguradora procede à assunção do risco comercial e político de incumprimento pelo adquirente numa transação comercial. Os bancos também propõem a assunção dos riscos comerciais das operações comerciais através do crédito documentário e da cessão financeira. O seguro de crédito à exportação destas operações proposto pelas seguradoras e o crédito documentário proposto pelos bancos são substitutos relativamente à procura no mercado de proteção contra o risco comercial das operações comerciais. Na ausência de intervenção estatal, as empresas exportadoras poderiam ter recorrido, pelo menos em certa medida, ao crédito documentário (carta de crédito) proposto pelos bancos (10). Devido à substituibilidade entre o seguro de crédito à exportação oferecido pelas seguradoras e o crédito documentário oferecido pelos bancos, a medida pressupõe uma vantagem a favor do sector de fornecedores de seguro de crédito à exportação nestas operações, uma vez que contribui para manter a quota de mercado das companhias de seguro de crédito à exportação no mercado de proteção contra os riscos comercial e político das operações comerciais. Uma vez que os bancos não são elegíveis para efeito do regime, que só oferece seguro público como complemento da cobertura cedida pelas seguradoras privadas, a vantagem é seletiva.

(37)

Visto o que precede, a Comissão conclui que a medida confere uma vantagem seletiva às seguradoras.

(38)

As empresas exportadoras e as empresas comerciais que recorrem ao regime pagam um prémio que é inferior ao preço de mercado. Isto conduz a um reforço da posição das empresas que beneficiam do regime em relação às que poderiam, potencialmente, beneficiar apenas de uma cobertura junto das seguradoras privadas ao preço de mercado. Foi considerado que o simples reforço de alguns operadores de mercado em relação aos seus concorrentes, numa situação comparável, na sequência da operação de um regime estatal constitui uma vantagem (11). No presente caso, o reforço da posição desses beneficiários não teria sido possível, no mesmo grau, sem a intervenção do Estado.

(39)

Além disso, como afirmado pelas autoridades portuguesas, a cobertura não se encontra disponível no mercado, pelo menos num grau equivalente, no que respeita aos riscos cobertos pelo regime. Deste modo, as empresas que beneficiam do regime dispõem de uma dupla vantagem, sob a forma de um acesso a uma cobertura de seguro que, de outro modo, não seria disponibilizada: não só beneficiam assim de um prémio mais baixo do que o preço de mercado, como beneficiam igualmente da existência de uma cobertura adicional.

(40)

O regime português é de facto seletivo.

(41)

Uma indicação inicial da natureza seletiva do regime relaciona-se com o facto de as empresas que beneficiam da medida serem quase exclusivamente empresas que negociam bens, enquanto que as empresas que fornecem serviços beneficiam muito menos dessa medida. No contexto do procedimento de investigação formal, as autoridades portuguesas observam que não há barreiras legais que impeçam empresas não envolvidas em atividades comerciais de beneficiar do regime, e que sectores como a «construção», o «transporte», e «outros serviços (excluindo o comércio)» beneficiaram da medida. No entanto, Portugal também admite que «por natureza, os seguros de crédito se relacionam essencialmente com a comercialização de bens». De facto, as empresas que fornecem transportes e outros serviços representaram só 2,4 % do montante de seguro prestado ao abrigo do regime até outubro de 2010. Sendo que as empresas que fornecem serviços só representaram 8 do total de 361 empresas beneficiárias do regime e cerca de 1,25 % da parte de limites de crédito, é claro que a medida em causa apoiou essencialmente as empresas que comercializam bens.

(42)

Há outros elementos que mostram que o regime é realmente de facto seletivo.

(43)

Em primeiro lugar, não obstante o argumento das autoridades portuguesas de que o regime tem um carácter geral porque os beneficiários são definidos através de critérios objetivos que não implicam qualquer discriminação face a entidades de outros Estados-Membros, as condições fixadas no âmbito do regime conferem uma certa margem de apreciação na escolha dos beneficiários. O regime aplica o modelo de «cobertura complementar», segundo o qual somente as empresas que disponham de um limite de crédito junto de uma seguradora privada são elegíveis para beneficiar do regime, enquanto que as empresas às quais as seguradoras privadas de crédito recusam qualquer tipo de cobertura não são elegíveis para esta «cobertura complementar». O regime deixa a apreciação da elegibilidade para efeitos de cobertura exclusivamente às seguradoras privadas. Na ausência de critérios objetivos e uniformes para determinar o risco compreendido nas transações em que participa cada exportador ou comerciante nacional, o regime concede a seguradoras privadas uma certa margem de manobra na apreciação da fiabilidade creditícia das empresas que serão elegíveis para efeitos de cobertura pelo regime. Segundo o Tribunal de Justiça, para ser considerada como não seletiva, uma medida deve basear-se num critério de aplicação que seja objetivo, sem nenhuma consideração de ordem geográfica ou sectorial e que, além disso, seja consentâneo com o objetivo da medida (12). No caso presente, a ausência de critérios objetivos aplicáveis à decisão de concessão de uma cobertura do sector privado suscita uma discriminação potencial entre empresas que se encontram numa situação factual comparável (13).

(44)

Em segundo lugar, mesmo que os critérios de acesso ao regime devessem ser considerados objetivos, o Tribunal de Justiça considerou que a simples existência de critérios objetivos não exclui a natureza seletiva da medida quando esta última tem como efeito favorecer certas empresas em detrimento de outras. Assim, o Tribunal de Justiça julgou que, «[o] facto de o auxílio não visar um ou vários beneficiários específicos previamente definidos, estando sujeito a um conjunto de critérios objetivos nos termos dos quais pode ser concedido, no âmbito de um envelope orçamental pré-determinado, a um número indefinido de beneficiários, não inicialmente individualizados, não é com efeito suficiente para pôr em causa a natureza seletiva da medida e, em consequência, a sua qualificação como auxílio de Estado, na aceção do n.o 1 do artigo 92.o do Tratado. Tal circunstância significa, no melhor dos casos, que a medida em causa não é um auxílio individual. Não exclui, em contrapartida, que essa intervenção pública deva ser considerada como um regime de auxílio constitutivo de uma medida seletiva, e, em consequência, específica, se, em virtude dos seus critérios de aplicação, conceder um benefício a determinadas empresas ou a determinadas produções, com exclusão de outras» (14). Por conseguinte, de acordo com o Tribunal de Justiça, as intervenções estatais não devem ser apreciadas em função das suas causas ou objetivos, mas sim dos seus efeitos (15). No caso em consideração, o regime é de facto seletivo.

(45)

Em terceiro lugar, uma medida de carácter geral deve não só basear-se em critérios objetivos e horizontais, como deve igualmente não ser excessivamente limitada no tempo, nem no que se refere ao seu âmbito de aplicação. O regime, não obstante Portugal insistir no seu carácter geral, é limitado tanto no tempo como em termos do seu âmbito de aplicação, nomeadamente pela própria natureza do modelo de cobertura complementar, como explicado no considerando 43.

(46)

Enfim, os critérios previstos pelo regime não se coadunam com o objetivo e a lógica da medida (16). Mesmo que o regime fosse aplicado de forma objetiva pelas seguradoras privadas, só seriam elegíveis para beneficiar do mesmo as empresas cuja cobertura fosse reduzida durante a crise. As empresas em relação às quais as seguradoras privadas cancelaram completamente os limites de crédito são dele excluídas. Por conseguinte, apesar de o objetivo do regime consistir em suprir uma alegada indisponibilidade de cobertura no mercado privado, não permite abranger as empresas mais gravemente afectadas pela redução da capacidade das seguradoras privadas no mercado. Neste sentido, a conceção da medida não é adequada para suprir a deficiência de mercado identificada.

(47)

Tendo em conta o que precede, pode concluir-se que as vantagens conferidas às empresas exportadoras e às empresas comerciais que recorrem ao regime têm um carácter seletivo.

(48)

Relativamente ao efeito sobre o comércio, o regime aplica-se aos créditos à exportação e às operações no mercado nacional que envolvem bens transaccionáveis.

(49)

Dado assegurar igualmente a cobertura de operações no mercado nacional, o regime pode potencialmente afectar as trocas comerciais entre os Estados-Membros, na medida em que pode provocar distorções significativas dos fluxos comerciais, por exemplo, ao desviar atividades económicas da exportação para o comércio nacional.

(50)

No que respeita à distorção da concorrência, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, o simples facto de a posição concorrencial de uma empresa ser reforçada em relação a outras empresas concorrentes, em virtude da concessão de uma vantagem económica que a empresa em causa não teria obtido no âmbito das suas operações normais, aponta para uma possível distorção da concorrência (17).

(51)

Na medida em que o regime se aplica às exportações, incluindo para outros Estados- membros, a medida afecta obviamente os fluxos de comércio entre Estados-Membros, facilitando o exercício de uma atividade de exportação pelos beneficiários.

(52)

O regime afecta também o comércio na medida em que abrange as transações nacionais. De acordo com uma jurisprudência bem estabelecida, quando um auxílio conferido por um Estado-Membro fortalece a posição de uma empresa comparativamente com outras empresas em concorrência no comércio intra-União, este último deve ser considerado como afectado por esse auxílio. A esse respeito, o facto de um sector económico ter sido liberalizado ao nível da União pode servir para determinar que o auxílio tem um efeito real ou potencial sobre a concorrência e afecta o comércio entre os Estados-Membros. Adicionalmente, não é necessário que a empresa beneficiária esteja ela mesma implicada no comércio intra-União. Um auxílio conferido por um Estado membro a uma empresa pode contribuir para manter ou incrementar a atividade no mercado nacional, tendo como resultado que empresas estabelecidas noutro Estado membro têm menos oportunidades para penetrar no mercado do Estado-Membro em questão. Além disso, o reforço de uma empresa que, até esse momento, não estava envolvida no comércio intra-União pode colocar essa empresa numa posição que lhe permita entrar no mercado de outro Estado-Membro (18).

(53)

No presente caso, a medida beneficia empresas ativas em vários sectores abertos ao comércio na União europeia. Por isso, mesmo as vantagens conferidas no que respeita a transações nacionais a empresas ativas unicamente no mercado português afectam o comércio entre Estados membros.

(54)

Além disso, o objetivo da medida é o de apoiar as atividades comerciais das empresas estabelecidas em Portugal, face a empresas estabelecidas em outros Estados-Membros. A medida pode, por conseguinte, falsear a concorrência no mercado interno.

(55)

Por conseguinte, o regime constitui um auxílio estatal na acepção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE. Esse auxílio pode ser considerado compatível com o mercado interno se puder beneficiar de uma das derrogações previstas no Tratado.

(56)

A Comissão determinou na sua Comunicação as condições em que os auxílios às seguradoras, que assumam a forma de regimes estatais de crédito à exportação em operações garantidas a curto prazo, são compatíveis com o mercado interno. O Quadro Temporário enuncia as condições para a aplicação da Comunicação no contexto da crise financeira.

(57)

O ponto 2.5 da Comunicação, tal como modificada (19), define «riscos negociáveis» como os riscos comerciais e políticos relativos a devedores públicos e não públicos estabelecidos nos países enumerados no seu anexo (20). As vantagens financeiras a favor das seguradoras de crédito à exportação que participam numa operação qualificada como um risco negociável, ou que asseguram a respectiva cobertura, são normalmente proibidas.

(58)

De acordo com o ponto 3.1 da Comunicação, os fatores que podem falsear a concorrência entre as seguradoras de crédito à exportação privadas e as seguradoras públicas ou objecto de apoio público que cobrem riscos negociáveis incluem as garantias do Estado de jure e de facto, relativamente a empréstimos contraídos ou a perdas. Uma garantia deste tipo permite às seguradoras contraírem empréstimos a taxas inferiores às taxas normais de mercado ou simplesmente contraírem empréstimos. Além disso, suprimem a necessidade de as seguradoras procederem, elas próprias, a um resseguro no mercado privado.

(59)

No que diz respeito aos países não enumerados no anexo à Comunicação, tais riscos são «não negociáveis» na acepção desta última, pelo que o apoio estatal a favor do seguro destes riscos não é coberto pela referida Comunicação.

(60)

Resulta do ponto 4.2 da Comunicação que os «riscos negociáveis» não podem ser cobertos pelo seguro de crédito à exportação com o apoio dos Estados membros. No entanto, o ponto 4.4 da Comunicação prevê a possibilidade de, sob certas condições, esses riscos serem a título temporário cobertos por seguradores de crédito à exportação públicos ou apoiados por entidades públicas Em especial, prevê que os riscos incorridos no que se refere aos devedores estabelecidos nos países enumerados no seu anexo só são considerados «não negociáveis» a título temporário se puder ser demonstrada a indisponibilidade de cobertura por parte das empresas privadas no que respeita aos riscos normalmente considerados como «negociáveis». Os Estados-Membros que pretendam recorrer a essa derrogação devem fornecer um relatório de mercado e apresentar elementos de prova de duas grandes seguradoras de crédito privado à exportação, reconhecidas internacionalmente, bem como de uma seguradora de crédito nacional, que demonstrem a indisponibilidade de cobertura dos riscos no mercado de seguro privado. Além disso, a seguradora de crédito à exportação que beneficia de apoio público deve, na medida do possível, alinhar os prémios que pratica para tais «riscos não negociáveis» pelas taxas aplicadas pelas seguradoras de crédito à exportação privadas em relação ao tipo de risco em questão e apresentar uma descrição das condições que a seguradora de crédito à exportação pública tenciona aplicar em relação a esses riscos.

(61)

No intuito de acelerar o procedimento, o Quadro Temporário simplificou, até 31 de dezembro de 2010, os elementos de prova que os Estados-Membros devem apresentar para demonstrar a indisponibilidade de cobertura. Para esse efeito, os Estados-Membros devem apresentar elementos de prova fornecidos por uma grande seguradora privada de crédito à exportação reconhecida internacionalmente e uma seguradora de crédito nacional ou por pelo menos quatro empresas exportadoras bem estabelecidas no mercado nacional. O Quadro Temporário foi prorrogado até 31 de dezembro de 2011 (21).

(62)

Portugal apresentou uma série de cartas de empresas exportadoras que demonstram que lhes tinha sido recusada a cobertura de um certo número de operações. No entanto, a Comissão considera que cartas transmitidas pelas autoridades portuguesas não constituem elementos comprovativos suficientes da indisponibilidade geral de cobertura de seguro. Na verdade, essas cartas ou afirmam que os motivos para a recusa são confidenciais ou indicam expressamente que a recusa se deve a uma liquidez e situação financeira insuficientes do cliente, o que corresponde a uma prática comercial normal num mercado segurador que funcione correctamente. Portugal forneceu dados, na sua resposta à decisão da Comissão de 27 de outubro de 2010 de dar início a um procedimento formal de investigação, que revelam um declínio no número de empresas que contrataram seguros (existe um declínio de 29,41 % até ao final de 2009, em comparação com o ano anterior, e novamente de 12,53 % até setembro de 2010), bem como um declínio do valor da carteira de seguros (existe um declínio de 32,84 % até ao final de 2009, em comparação com o ano anterior, e novamente de 22,36 % até setembro de 2010). No entanto, das duas cartas de seguradoras privadas apresentadas por Portugal, apontando para a indisponibilidade de cobertura no mercado privado, uma delas (da CESCE, com data de 22 de novembro de 2010) afirma que as necessidades de financiamento das empresas também diminuíram devido a uma redução dos mercados adquirentes. Por conseguinte, a alegada redução dos volumes cobertos pelo seguro não comprova de forma suficiente a indisponibilidade de cobertura de seguro de crédito no mercado.

(63)

Por outro lado, se existe uma indisponibilidade efectiva de cobertura no mercado privado e essa cobertura passa a estar disponível quando o Estado concede uma cobertura parcial, tal facto pode indicar que as companhias de seguros beneficiaram de auxílio estatal. Uma vez que a posição competitiva dos atores no mercado é determinada em grande parte pela sua capacidade de oferecer uma cobertura de seguro de crédito, como explicado no considerando 35, a disponibilidade de crédito que decorre do apoio estatal permite aos atores já presentes no mercado manter a sua posição.

(64)

Os prémios aplicados ao abrigo do regime correspondem a 60 % do prémio aplicado por uma seguradora privada para proporcionar cobertura ao mesmo cliente. A esse respeito, contrariamente ao alegado por Portugal, o risco transferido para o Estado ao abrigo do regime deve ser considerado mais elevado do que o risco coberto pela seguradora privada de forma isolada. Importa recordar que o risco de incumprimento aumenta em função do montante coberto pelo seguro. Assim, se dispuser de um mais elevado montante de cobertura pelo seguro, o exportador aceitará concluir um maior número de operações comerciais com um dado adquirente. O volume total das operações pode exceder a capacidade de reembolso deste último.

(65)

As autoridades portuguesas afirmam que o risco envolvido em operações adicionais é mais reduzido, por entenderem que uma empresa exportadora que tenha obtido uma cobertura do limite de crédito optará por cobrir primeiro as transações com os adquirentes de maior risco; com uma cobertura mais alargada, a empresa exportadora cobrirá progressivamente as operações com adquirentes de risco inferior. Contudo, esse argumento ignora o facto de os limites de crédito serem concedidos globalmente a cada cliente, pelo que a empresa exportadora não dispõe da opção de consagrar o limite de crédito de que dispõe para cobrir exclusivamente transações com os compradores de menor fiabilidade creditícia.

(66)

Além disso, o argumento das autoridades portuguesas de que as operações adicionais cobertas pelo seguro apresentam um risco inferior ao das operações cobertas por uma seguradora privada, levaria a concluir que as seguradoras privadas aceitariam um risco mais elevado em contrapartida de um dado nível de prémio, apesar de recusarem a cobertura de operações de risco inferior por um prémio de nível idêntico. Se esse argumento fosse correcto, uma seguradora privada racional asseguraria a cobertura de um maior número de operações, o que aumentaria as suas receitas decorrentes do nível de prémio estipulado e diminuiria simultaneamente o risco. Por outras palavras, o argumento das autoridades portuguesas apontaria para um comportamento irracional por parte das seguradoras privadas, que aceitariam proceder ao seguro da parte da carteira que apresenta um risco mais elevado, em vez da parte caracterizada por um menor risco. Por conseguinte, esse argumento não pode ser aceite.

(67)

Em consequência do maior risco coberto pelo regime de auxílio, a exposição às perdas finais potencialmente mais elevadas será assumido, em derradeira instância, pelo Estado e não pela seguradora privada que concede e fixa o preço da cobertura inicial de forma isolada. Por conseguinte, no caso de um regime de cobertura complementar em que a decisão de alargar a cobertura só é tomada uma vez fixado o prémio relativo ao limite do seguro de crédito inicial, o preço da cobertura complementar deve reflectir o risco mais elevado decorrente do eventual excesso de cobertura. O argumento das autoridades portuguesas, segundo o qual a empresa exportadora optaria por uma seleção negativa garantindo que a cobertura das operações de maior risco é assegurada pelas seguradoras privadas, não é confirmado por quaisquer dados concretos, nem pelas práticas conhecidas do mercado. A forma mais comum de seguro do crédito em operações garantidas a curto prazo proposta pelas seguradoras privadas (apólice relativa ao volume total de negócios) exige que a apólice cubra toda a carteira de vendas a crédito de um cliente. Deste modo, o cliente segurado não pode optar por cobrir os riscos de um modo seletivo. A Comissão considera que o preço do seguro complementar devia ter tido em conta o grau mais elevado de risco assumido. Por isso, os prémios fixados deveriam ter-se situado a um nível superior aos prémios aplicados à cobertura de base fornecida pelas seguradoras privadas.

(68)

No presente caso, os prémios praticados ao abrigo do regime são mais baixos do que as atuais taxas do mercado do seguro de crédito à exportação, o que é confirmado por Portugal na sua resposta à decisão da Comissão, de 27 de outubro de 2010, de dar início a um procedimento formal de investigação. Tais prémios são igualmente inferiores às taxas de mercado vigentes em 2007 e 2008. Por esse motivo, é igualmente refutado o argumento apresentado pelas autoridades portuguesas, segundo o qual os referidos prémios correspondem aos que eram praticados no mercado antes da crise. Além disso, o prémio deve também ter em conta o nível mais elevado de risco assumido. Por conseguinte, os prémios fixados deveriam efectivamente situar-se a um nível superior ao dos prémios praticados no mercado.

(69)

Tendo em conta o que precede, a Comissão conclui que o regime em análise, tal como aplicado às seguradoras, é incompatível com a Comunicação e com o Quadro Temporário.

(70)

O artigo 107.o, n.o 3, alínea c), aplicável em condições normais de mercado, e o artigo 107.o, n.o 3, alínea b), do TFUE, aplicável em períodos de perturbação grave da economia, permitem que o auxílio seja considerado compatível com o mercado interno em determinadas circunstâncias.

(71)

A Comissão recorda que, de acordo com a jurisprudência o artigo 107.o, n.o 3, alínea b), do TFUE deve ser interpretado de forma restritiva e que a perturbação em questão deve afectar o conjunto da economia do Estado-Membro (22).

(72)

Em consonância com os princípios estabelecidos no Quadro Temporário (ponto 5.1), prorrogado até 31 de dezembro de 2012, a fim de serem consideradas compatíveis, as medidas de auxílio devem preencher os seguintes critérios:

a)

b)

c)

(73)

Como explicado no considerando 46, a concepção do regime exclui as empresas mais gravemente afectadas pela crise, pelo que não se trata de um regime adequado para suprir a alegada deficiência do mercado no que respeita à indisponibilidade de cobertura por parte das seguradoras privadas.

(74)

Como supramencionado no considerando 62, apesar de as informações prestadas por Portugal apontarem para a existência de tensões no mercado dos seguros de crédito privados, elas não demonstram a indisponibilidade de cobertura. Daí que não possa ser dada come estabelecida a necessidade de uma intervenção do Estado.

(75)

Como já mencionado nos considerandos 21 e 64, os prémios aplicados ao abrigo do regime correspondem a 60 % dos prémios praticados pelas seguradoras privadas para assegurar a cobertura do mesmo cliente.

(76)

Como explicado supra nos considerandos 65 a 67, no caso de um regime de cobertura complementar em que a decisão de alargar a cobertura só é tomada uma vez fixado o prémio relativo ao limite do seguro de crédito inicial, o preço dessa cobertura complementar deve reflectir o risco mais elevado de um eventual excesso de cobertura.

(77)

O objetivo de assegurar a cobertura de seguro alegadamente indisponível no mercado poderia ser igualmente alcançado através de um regime cujos preços fossem de molde a reflectir o risco subjacente assumido pelo Estado. Por isso, o facto de o regime aplicar prémios inferiores aos praticados no mercado para riscos semelhantes não é proporcionado ao objetivo prosseguido pelo regime.

(78)

Tendo em conta o que precede, o regime, na parte em que prevê um seguro de crédito à exportação, não pode ser considerado um auxílio às empresas exportadoras compatível com o mercado interno, nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea b), do TFUE e do Quadro Temporário.

(79)

Importa notar que todos os argumentos relativos à adequação, à necessidade e à proporcionalidade que foram examinados nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea b) do TFUE são a fortiori pertinentes no contexto da apreciação da compatibilidade da medida nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c). Por conseguinte, a Comissão conclui que o auxílio dado às empresas exportadoras pelo regime afecta as condições do comércio numa medida contrária ao interesse comum.

(80)

No que diz respeito à aplicação do regime a operações nacionais, o seguro de operações comerciais nacionais abaixo dos preços de mercado pode levar a que sejam privilegiadas as operações nacionais em detrimento das operações comerciais ligadas à exportação, com um impacto significativo sobre as importações. Por conseguinte, em condições normais de mercado, os auxílios de Estado a favor das operações comerciais no mercado nacional são estritamente proibidas. No entanto, as alíneas c) e b) do artigo 107.o, n.o 3 do TFUE permitem que um auxílio possa ser considerado compatível com o mercado interno, em determinadas circunstâncias. Neste contexto, a Comunicação e o Quadro Temporário estabelecem os critérios a preencher para assegurar a compatibilidade das medidas de auxílio sob a forma de seguro de crédito à exportação em operações garantidas a curto prazo. Esses textos não são aplicáveis, todavia, ao seguro concedido às operações comerciais no mercado nacional.

(81)

Não obstante, Portugal notificou o regime no contexto da atual crise financeira ao abrigo do Quadro Temporário. Por conseguinte, é necessário determinar se, atendendo às profundas consequências da atual crise económica, o regime pode ser considerado compatível directamente nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea b), do TFUE. Se não for esse o caso, deve analisar-se se a medida pode ser considerada compatível nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c).

(82)

No que respeita à compatibilidade nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea b), do TFUE, esta disposição permite à Comissão declarar compatíveis com o mercado interno os auxílios que visam «sanar uma perturbação grave da economia de um Estado-Membro».

(83)

A Comissão recorda que o artigo 107.o, n.o 3, alínea b), do TFUE deve ser interpretado de forma restritiva e que a perturbação em questão deve afectar o conjunto da economia do Estado-Membro (24). Recorda também que, como referido no considerando 73, a medida deve preencher os princípios da adequação, necessidade e proporcionalidade.

(84)

A medida foi adoptada no contexto da atual crise financeira, sendo limitada no tempo.

(85)

A Comissão recebeu cartas de empresas exportadoras e de seguradoras privadas que apontam para uma redução na cobertura de seguro das operações nacionais. As autoridades portuguesas argumentam que o rácio de perdas aumentou para 102 %. No entanto, tal não é conclusivo, visto que o aumento corresponde a uma tendência constante desde 2004, conforme demonstrado pelas observações apresentadas pelas autoridades portuguesas. Este aumento constante do rácio de perdas, mesmo antes do início da crise financeira, é suscetível de ser indicativo não de uma deficiência do mercado em termos de financiamento das operações nacionais, mas de um problema estrutural do mercado. Por conseguinte, a Comissão não identificou elementos comprovativos de que o regime é adequado para sanar uma perturbação grave da economia, pelo que o regime não pode ser declarado compatível ao abrigo do Quadro temporário ou do artigo 107.o, n.o 3, alínea b).

(86)

No que se refere à compatibilidade da medida ao abrigo da Comunicação e do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), o objetivo do regime consiste em suprir a indisponibilidade de cobertura no mercado de seguros. Todavia, dado tratar-se de um regime de cobertura complementar que confere uma certa margem de manobra às seguradoras privadas na escolha dos beneficiários, o regime exclui potencialmente as empresas que se encontram numa situação de facto comparável às empresas abrangidas, mas que foram mais afectadas pela crise. A tais empresas excluídas, teria sido recusada qualquer tipo de cobertura de seguro, em contraposição à mera recusa parcial. Além disso, a medida não só prevê a concessão de uma cobertura adicional aos beneficiários, como lhes confere igualmente uma vantagem em termos de preços, uma vez que os prémios são inferiores aos praticados no mercado. De facto, como já foi referido, os prémios praticados ao abrigo do regime de auxílio estatal correspondem a 60 % dos prémios aplicados por uma seguradora privada para assegurar a cobertura do mesmo cliente, enquanto o facto de o limite de cobertura ser alargado para o dobro do limite inicial implica um risco mais elevado da cobertura assegurada pelo Estado, o que não é reflectido pelo prémio. Além disso, o nível de preços praticado ao abrigo do regime não se justifica à luz da necessidade de suprir a indisponibilidade de cobertura do seguro. O regime não é nem proporcionado nem apropriado para atingir os seus objetivos declarados e causa potenciais distorções da concorrência.

(87)

A Comissão conclui, portanto, que o auxílio estatal concedido sob a forma de seguro de operações comerciais no mercado nacional não preenche as condições estabelecidas nas alíneas b) e c) do artigo 107.o, n.o 3, do TFUE e é incompatível com o mercado interno.

(88)

Tendo em conta o que precede, a Comissão conclui que o regime concede um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE o qual não pode ser declarado compatível com o mercado interno.

(89)

Nos termos do artigo 14.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho (25), nas decisões negativas relativas a auxílios ilegais, a Comissão decide que o Estado-Membro em causa deve tomar todas as medidas necessárias para recuperar o auxílio junto dos beneficiários. Só serão recuperados os auxílios incompatíveis com o mercado interno.

(90)

A recuperação tem por finalidade restabelecer a situação que prevalecia antes da concessão dos auxílios. Isto é assegurado uma vez restituídos os auxílios incompatíveis pelos beneficiários, que renunciam assim às vantagens de que beneficiavam em relação aos seus concorrentes. O montante a recuperar deve ser de molde a eliminar a vantagem económica conferida aos beneficiários.

(91)

Para a quantificação exata do montante do auxílio, e uma vez que não há um preço de mercado para a remuneração da cobertura assegurada pelo Estado, deve ser definido um parâmetro de referência adequado. Tal como estabelecido no primeiro travessão do ponto 4.2 da Comunicação da Comissão relativa às garantias (26), o «equivalente-subvenção» de uma garantia de empréstimo num determinado ano pode ser calculado de forma idêntica ao equivalente-subvenção de um empréstimo em condições preferenciais. Daí que o montante do auxílio possa ser calculado como a diferença entre uma taxa teórica de mercado e a taxa obtida graças à garantia estatal, após dedução dos eventuais prémios pagos.

(92)

No que respeita ao auxílio às seguradoras, a vantagem assume a forma de manutenção das suas quotas de mercado. Na ausência de auxílio, a cobertura teria sido assegurada por outro operador no mercado. Em especial, como acima explicado no considerando 35, a concorrência no mercado verifica-se em grande medida em função da capacidade relativa dos atores de mercado em oferecer limites de de seguro de crédito e, em menor medida, do preço da cobertura concedida. Adicionalmente, a prática do mercado consiste em fixar um preço médio para a totalidade da carteira, que deverá ser então coberta pela mesma empresa seguradora (27), por forma a evitar que a empresa segurada utilize apenas o limite de cobertura no que diz respeito aos compradores que apresentam um risco maior («cherry picking»). O seguro seletivo das transações mais arriscadas poderia ocorrer se a empresa segurada pagasse um preço médio somente no que diz respeito aos seus compradores apresentando um risco mais elevado e não incluísse na carteira os compradores apresentando riscos menos elevados ou contratasse o seguro relativo a compradores de menor risco com outro fornecedor de proteção de crédito. Por isso, caso outro operador no mercado tivesse assegurado a cobertura às empresas exportadoras e/ou aos comerciantes no mercado nacional no que respeita à totalidade dos limites de crédito solicitados, muito embora a um preço mais elevado, seria provável que eles transferissem na íntegra as suas apólices de seguro para este operador. A vantagem em termos monetários é a margem de lucro realizada na cobertura do volume segurado por cada fornecedor de proteção de crédito, diminuída dos custos associados à cobertura deste volume. Estes elementos, traduzidos nos lucros realizados pelas seguradoras privadas que participaram no regime durante o período em que o Estado assegurou a cobertura complementar, teriam sido realizados por outro operador no mercado, na ausência do regime estatal. O auxílio a favor das seguradoras é assim quantificado como correspondendo aos lucros realizados pelas seguradoras que participaram no regime, durante a sua vigência, em resultado da cobertura das empresas exportadoras e das empresas comerciais no mercado nacional que recorreram ao regime. A vantagem que resulta da cobertura dos clientes que recorreram ao regime deve ser calculada a nível de cada seguradora individual que participou no regime e, na eventualidade de essa vantagem exceder o montante de minimis, deve ser recuperada.

(93)

Em relação às empresas exportadoras e às empresas empenhadas em transações nacionais, os beneficiários deveriam ter pago uma remuneração em condições de mercado em contrapartida da cobertura do Estado. O montante de auxílio deve, portanto, ser calculado como a diferença em relação a esse preço efectivamente praticado no mercado, adaptado por forma a ter em conta a alteração do grau de risco. A Comissão desenvolveu um método para o cálculo do montante a recuperar (explicado no anexo desta decisão), com base em pressupostos razoáveis e na prática corrente do mercado. Ao abrigo desse método, um preço de mercado teórico pela cobertura concedida pelo Estado equivale a 110 % do preço (em termos do prémio) aplicado pela seguradora privada no caso de cada empresa cliente. Visto que os prémios aplicados ao abrigo do regime correspondem a 60 % dos prémios cobrados pelas seguradoras privadas, o montante a recuperar em cada operação equivale ao montante cobrado pelo Estado, ao abrigo do regime, multiplicado por 5/6.

(94)

O montante referido no considerando 93 constitui o montante a recuperar, acrescido dos juros vencidos sobre esse montante a partir da data em que o auxílio foi colocado à disposição dos beneficiários (data das garantias individuais) até à sua recuperação efectiva. Os juros de recuperação serão calculados numa base composta, em conformidade com o disposto no Capítulo V do Regulamento (CE) n.o 794/2004 da Comissão (28), com a última redação que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.o 271/2008 (29).

(95)

A presente decisão tem efeitos imediatos, em particular no que respeita à recuperação de todos os auxílios individuais concedidos ao abrigo do regime, com a exceção daqueles auxílios que preenchem as condições estabelecidas por Regulamentos adotados por força dos artigos 1.o e 2.o do Regulamento (CE) N.o 994/98 do Conselho (30), ou de qualquer outro regime de auxílio aprovado, até às intensidade máximas de auxílio ou até aos limites de minimis aplicáveis a esse tipo de auxílio.