16.7.2014   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 226/21

1.1

O CESE acolhe favoravelmente o «Pacote de Investimento Social» da Comissão e congratula-se, em particular, com a pretendida mudança de paradigma, segundo a qual o investimento social deixa de ser entendido como um mero fator de custo para passar a ser encarado como um investimento no futuro.

1.2

Assim sendo, o CESE expõe no presente parecer os múltiplos efeitos positivos do investimento social, em particular no mercado de trabalho e nos orçamentos públicos, nos seguintes domínios:

1.3

São também apontadas e descritas reações em cadeia positivas, a saber:

1.4

Os benefícios sociais, económicos, orçamentais e societais, nomeadamente os «múltiplos dividendos» do investimento social são tanto maiores quanto melhor se enquadrarem num contexto macroeconómico e institucional credível.

1.5

No entender do CESE, a implementação coerente e bem sucedida de um «Pacote de Investimento Social» abrangente está associada ao cumprimento dos seguintes requisitos centrais:

2.1

O CESE é da opinião de que, precisamente em tempos de crise, o investimento social é uma necessidade absoluta para combater o crescente risco de pobreza, encerrando em si um forte potencial de emprego em toda a Europa, a ser mobilizado através de investimentos privados e públicos (1).

2.2

Por conseguinte, o CESE acolheu favoravelmente o «Pacote de Investimento Social» da Comissão (2), no qual os Estados-Membros são exortados a colocarem uma tónica acrescida no investimento social, e congratulou-se, em particular, com a pretendida mudança de paradigma, segundo a qual o investimento social deixa de ser entendido como um mero fator de custo para passar a ser encarado como um investimento no futuro (3).

2.3

No parecer, o CESE afirmava igualmente que o investimento social orientado para resultados e aplicado na prática de forma coerente e eficaz cria oportunidades de emprego e contribui decisivamente para avançar na concretização dos objetivos da Estratégia Europa 2020 em matéria de emprego.

2.4

O CESE instou, portanto, a Comissão a apresentar igualmente um plano concreto de aplicação do «Pacote de Investimento Social».

2.5

Segundo o CESE, o ponto fraco da iniciativa residia no facto de a Comissão ter deixado em aberto questões quanto ao financiamento, além de que, sem uma alteração da política dominante de cortes unilaterais na despesa, não é realista esperar que as propostas para intensificar o investimento social possam ser executadas com êxito.

2.6

Com base no que antecede, o presente parecer analisa os múltiplos efeitos positivos do investimento social, sobretudo no mercado de trabalho e nos orçamentos públicos, e avança medidas e recomendações concretas para a aplicação do «Pacote de Investimento Social».

3.1

A Comissão atribui à política social três funções centrais (4): apoio às pessoas para enfrentarem diversos riscos inerentes à vida, estabilização da economia e investimento social. Estas funções não se excluem mutuamente, antes se conjugam para possibilitar uma definição ativa das políticas. Neste contexto, importa ter em consideração a complementaridade tanto das políticas como das condições-quadro (institucionais), o que, em última análise, também possibilita a coesão social.

3.2

Não só no CESE, mas também cada vez mais no campo da investigação (5) e das políticas da UE, se reconhece que os investimentos no Estado social, para além de se traduzirem em progresso social, também trazem benefícios económicos e orçamentais (6). Simultaneamente, não há normas comparáveis que ajudem a identificar e a avaliar todos os efeitos externos positivos do investimento social.

3.3

No entanto, não há dúvida de que o investimento social, se for bem planeado, efetivo e eficaz, — em função da natureza e da amplitude das medidas tomadas — tem múltiplos efeitos positivos: satisfação das necessidades sociais, criação de oportunidades de emprego, igualdade de oportunidades (também entre homens e mulheres), sendo que os custos resultantes são, em grande medida, compensados por um aumento do emprego e uma redução das taxas de desemprego. Na maior parte dos casos, o investimento social não é imediatamente «rentável», ou seja, os seus efeitos positivos só se fazem sentir a longo prazo (por exemplo, investimentos na educação, guarda de crianças, promoção da saúde, condições de trabalho adaptadas às diferentes fases da vida dos trabalhadores).

3.4

Os «múltiplos dividendos» do investimento social são tanto maiores quanto melhor se enquadrarem num contexto político complementar, institucional e global. O necessário é que haja um planeamento estratégico e uma monitorização estruturada em conformidade com os objetivos da Estratégia Europa 2020.

3.5

Dadas as elevadas taxas de desemprego que hoje se registam, e nada indica que venham a diminuir num futuro próximo, intensificar o investimento social pode dar um contributo importante para a promoção do crescimento e do emprego. Para explorar ao máximo o potencial de emprego existente é necessário levar por diante uma política coerente que abra oportunidades de participação na economia e na sociedade. Neste contexto, um investimento social, que seja eficaz e focado em resultados futuros, em particular o desenvolvimento dos serviços sociais cujos efeitos sobre o emprego são, regra geral, muito mais significativos do que os produzidos por qualquer outra forma de intervenção financeira pública, reveste-se da maior importância.

3.6

Para além dos seus efeitos positivos no mercado de trabalho, o investimento social pode aliviar os orçamentos públicos, sem pôr em causa a consolidação orçamental. O CESE já em anteriores ocasiões referiu que, numa conjuntura de abrandamento económico, a tentativa de consolidar os orçamentos públicos apenas através da redução da despesa é considerada, em geral, como falhada (7). É mais fácil alcançar um equilíbrio a médio e longo prazo entre as receitas e as despesas se os problemas estruturais forem resolvidos através de investimentos, aumentando-se assim a margem de manobra orçamental dos poderes públicos a longo prazo. Análises atuais revelam que a promoção de um crescimento inclusivo e o aumento das taxas de emprego, em conformidade com os objetivos da Estratégia Europa 2020, proporcionam aos orçamentos públicos em toda a UE uma margem de manobra adicional de até 1  000 biliões de euros (8).

3.7

Importa ainda considerar que a «não ação», sobretudo no domínio social, também tem um «preço» e que, frequentemente, a ausência de investimento social acarreta custos ainda mais elevados. Esta ideia de que remediar sai mais caro do que prevenir está também expressa em várias comunicações da Comissão (9). É verdade que o investimento social está associado a custos no curto prazo, mas a médio e longo prazo resulta em ganhos para o bem-estar da sociedade e num aumento das receitas dos orçamentos públicos, além de que reduz significativamente os custos no futuro (10).

3.8

Nem todas as despesas sociais são, per se, investimentos sociais. Algumas prestações sociais têm apenas um efeito consumptivo (por exemplo, pensões, subsídios de desemprego). No entanto, o CESE sempre salientou a importância do investimento em sistemas de segurança social sólidos (sobretudo em tempos de crise) para apoiar o consumo e a economia, na medida em que funcionam como estabilizadores automáticos que sustentam os rendimentos e a procura, contribuindo, assim, para superar as crises na Europa (11).

4.1

Investimentos nos serviços sociais — Intensificar o investimento na disponibilização e promoção de infraestruturas sociais (entre outros, cuidados, assistência a idosos, saúde, serviços para pessoas com deficiência, apoio ao domicílio, centros de aconselhamento, etc.) cria postos de trabalho e, ao mesmo tempo, contribui significativamente para uma maior participação no emprego (12), ajudando, a médio e longo prazo, a aliviar os orçamentos públicos (13) e a revitalizar a economia regional. Segundo os cálculos da Comissão, com uma taxa de crescimento anual de 0,5 % do emprego na área da saúde poder-se-á esperar um crescimento do emprego setorial de, no mínimo, 1 milhão de postos de trabalho até 2020 (14). O CESE já em várias ocasiões salientou que se deve tratar, tanto no setor público como no setor privado, de empregos com boas condições de trabalho e remuneração justa (15).

4.2

Investimento nas estruturas de guarda de crianças — Numerosos estudos demonstram, tomando por exemplo a guarda de crianças, que através de investimentos direcionados é possível associar progresso social a aumento da competitividade (16). Cálculos recentes indicam que o investimento público para concretizar os objetivos de Barcelona no domínio da guarda de crianças permite aos poderes públicos obter receitas adicionais, além de ter efeitos consideráveis no emprego. Por exemplo, um estudo (17) realizado na Áustria indica que, mesmo com perspetivas económicas fracas, após quatro anos, os ganhos obtidos ultrapassam os custos de investimento. Neste contexto, os orçamentos públicos beneficiam de efeitos complementares: impulsos ao nível da conjuntura económica e da política regional, aumento do emprego direto, redução dos custos dos subsídios de desemprego, etc. O CESE acolheria com agrado o reforço das atividades de investigação e um maior intercâmbio de boas práticas neste domínio.

4.3

Investimento em favor das crianças — A Comissão promove medidas preventivas através de investimentos oportunos, tendo em vista melhorar as possibilidades de desenvolvimento e de participação das crianças (não só das oriundas de contextos socioeconómicos desfavorecidos) (18). Na sua recomendação intitulada «Investir nas crianças», a Comissão mostra que o investimento preventivo para combater a pobreza infantil pode assumir variadas formas. Destaca igualmente os efeitos positivos do desenvolvimento de estruturas de acolhimento de qualidade: encorajar as aptidões das crianças, reduzir o risco de abandono escolar precoce, melhorar as possibilidades de emprego, sobretudo das mulheres, e impulsionar o crescimento a nível regional (19).

4.4

Investimento na educação e combate ao desemprego juvenil — Para ter futuro, a Europa precisa de alcançar níveis de educação mais elevados e colmatar os défices de ensino e formação profissional. Um investimento na educação adequado às necessidades das pessoas e da economia conduz a um aumento da produtividade, das receitas fiscais e das contribuições para a segurança social. Os cálculos da OCDE sobre a taxa de rentabilidade das despesas públicas com a educação apontam para um rendimento médio de 7,8 % (20). A promoção do emprego juvenil deve constituir uma componente central das estratégias nacionais de investimento social. Os Estados-Membros são encorajados, e com razão, a porem em prática medidas enérgicas em favor dos jovens, sobretudo para os que não trabalham, não estudam e não seguem uma profissão (os chamados NEET). A Eurofound estima que as perdas económicas devido à não participação dos jovens no mercado de trabalho e no sistema de educação se elevam anualmente a 150 mil milhões de euros, equivalente a 1,2 % do PIB europeu (21).

4.5

Investimento na promoção do emprego — Taxas de desemprego elevadas, sobretudo desemprego juvenil e de longa duração, representam um fardo enorme não só para quem se encontra nessa situação mas também para as respetivas famílias. Para os orçamentos públicos, o desemprego persistente representa também um desafio importante que tem de ser enfrentado através de medidas de qualificação e de promoção do emprego (22). Quanto mais tempo durar o desemprego, mais difícil se torna equilibrar adequadamente a oferta e a procura de trabalho. Precisamente numa economia baseada no conhecimento e na tecnologia os défices de qualificações e a falta de experiência laboral constituem um entrave decisivo a uma inserção permanente no mercado de trabalho.

4.6

Investimento na gestão da evolução demográfica e na melhoria das possibilidades de emprego das pessoas mais velhas — O CESE volta a chamar a atenção para o facto de o mercado de trabalho ser a chave central para fazer face à evolução demográfica. Através de um aproveitamento mais eficiente do potencial de emprego existente será possível manter estável o rácio entre os contribuintes e os beneficiários das prestações, apesar do aumento da proporção de pessoas idosas (23). Apesar de serem previsíveis alterações da estrutura etária da população, muitos Estados-Membros não estão a investir suficientemente para criar condições para um mercado de trabalho adaptado ao envelhecimento demográfico (criação de condições de trabalho adequadas às diferentes fases da vida) e aumentar a participação no emprego.

4.7

Investimento na prevenção da saúde e na reabilitação — Também no domínio da promoção da saúde, tanto a nível empresarial como setorial, pode haver efeitos positivos uma vez que a empregabilidade e o risco de desemprego estão intimamente ligados à saúde mental e física. Se as situações de gravidade não forem atempadamente detetadas e combatidas, o sofrimento das pessoas e os custos sociais aumentarão. Para assegurar a sustentabilidade dos orçamentos públicos há que investir mais na prevenção.

4.8

Investimento em habitações sociais — O CESE subscreve a opinião do Parlamento Europeu e do Comité das Regiões de que as habitações sociais têm um papel-chave para a coesão social, e reclama, portanto, a criação de um quadro europeu neste domínio (24). Assinala, neste contexto, a necessidade de respeitar o princípio da subsidiariedade, ou seja, os Estados-Membros devem poder continuar a ser eles próprios a definir os critérios em matéria de habitação social. Tais investimentos dão resposta a necessidades sociais urgentes (sobretudo no domínio do combate à pobreza e da inclusão social), além de criarem emprego nas regiões e contribuírem, assim, para estabilizar a economia — por exemplo através de investimentos na reabilitação térmica dos edifícios — e combater os efeitos das alterações climáticas e a pobreza energética (25).

4.9

Investimento numa sociedade com acessibilidade para todos — O CESE já por várias vezes salientou a necessidade de promover uma sociedade com acessibilidade para todos (26). Nesse sentido, o investimento social deve centrar-se, entre outros aspetos, na criação de espaços públicos e habitações acessíveis a pessoas idosas ou com incapacidade, bem como das respetivas infraestruturas para promover a mobilidade, e na disponibilização de serviços sociais facilmente acessíveis, comportáveis e de qualidade para os grupos sociais desfavorecidos.

4.10

Investimento no empreendedorismo social — Apraz ao CESE que a Comissão reconheça o importante papel que cabe à economia social na execução do «Pacote de Investimento Social». A economia social está, não raro, diretamente associada à realização deste pacote. Para apoiar estas tarefas, importa simplificar o acesso aos fundos públicos e ao capital privado, de uma forma compatível com o modelo económico das empresas sociais. Os Estados-Membros podem recorrer em maior medida a formas de financiamento inovadoras, nomeadamente através da participação do setor privado, o que pode também dar origem a poupanças orçamentais (27). Contudo, o CESE reitera que tal não deve, de modo algum, conduzir a uma comercialização ou a uma abordagem fragmentada da política social. O Estado não deve eximir-se às suas responsabilidades em matéria de política social (28).

5.1.1

Na opinião do CESE, o impacto da expansão dos serviços sociais na criação de emprego é maior do que o de qualquer outra forma de despesa pública. Por conseguinte, importa fazer progredir o desenvolvimento sustentável do Estado social na Europa, de modo que este possa realizar todo o seu potencial enquanto força impulsionadora da economia europeia.

5.1.2

A implementação e a aplicação bem sucedidas de um «Pacote de Investimento Social» abrangente pressupõem a existência de um enquadramento macroeconómico e institucional credível. Sem uma alteração da política unilateral de contenção da despesa, será impossível integrar eficazmente no mercado de trabalho vastas camadas sociais e assegurar-lhes uma participação justa na vida social e económica.

5.1.3

À luz do «Pacote de Investimento Social» e dos desafios a ele associados, o CESE reitera o seu apelo à realização de um programa europeu de relançamento da economia e de investimento, equivalente a 2 % do PIB (29).

5.2.1

Uma mudança de paradigma credível no sentido de uma estratégia de investimento preventiva nos principais domínios de política (educação, aspetos sociais, mercado de trabalho, saúde, para citar apenas alguns) implica que haja uma garantia de financiamento tanto ao nível do orçamento da UE como ao nível dos orçamentos nacionais.

5.2.2

O CESE mantém a sua convicção de que, no âmbito das consolidações orçamentais que se impõem, o foco não deve incidir apenas nas despesas, havendo igualmente que ter em conta o aumento da eficiência e eficácia das despesas públicas e a exploração de novas fontes de receitas (30). Assim, o CESE está convicto da necessidade de aumentar a matéria coletável dos Estados–Membros através, entre outras medidas, da introdução de um imposto sobre as transações financeiras, da abolição dos paraísos fiscais, do combate às práticas de concorrência fiscal e da adoção de medidas de combate à evasão fiscal. Acresce que seria conveniente repensar globalmente os regimes fiscais, focando questões relativas ao ajustamento dos montantes em função das várias formas de rendimento e de ativos (31).

5.2.3

Embora o CESE partilhe da opinião da Comissão de que o Fundo Social Europeu (FSE) deve ser o principal instrumento de financiamento do investimento social e de que, em cada Estado-Membro, 20 % dos recursos do FSE devem ser aplicados na inclusão social e no combate à pobreza, considera igualmente necessário recorrer a outros fundos da UE. Como tal, uma parte substancial do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) e do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) deve ser investida em serviços sociais, como a guarda de crianças, a prestação de cuidados ou a mobilidade nas zonas rurais, e estar prevista nas disposições nacionais.

5.2.4

O CESE tem uma posição extremamente crítica relativamente às condicionantes no âmbito da governação económica, que preveem reduções das dotações destinadas à política de coesão por incumprimento das regras da UE no domínio macroeconómico. Para além de serem pró-cíclicas e limitadoras do desenvolvimento económico, estas condicionantes constituem mais um obstáculo à realização dos investimentos necessários precisamente nos países que beneficiam de um programa. Pelo contrário, há que impulsionar o crescimento, prestar apoio e aumentar a taxa de cofinanciamento europeia sobretudo nos países mais atingidos pela crise económica.

5.3.1

O CESE apela a que o investimento social seja mais focalizado no processo de coordenação do Semestre Europeu. Esta nova ênfase tem de ser expressamente tida em conta nas análises anuais do crescimento e nas recomendações específicas por país. Neste contexto, há que clarificar que o reforço do investimento social é compatível com uma consolidação orçamental favorável ao crescimento.

5.3.2

Para atingir este objetivo, o CESE apoia o debate que se desenrola atualmente na Comissão Europeia a propósito da aplicação da denominada «regra de ouro» ao financiamento no âmbito da regulamentação orçamental da União Económica e Monetária (UEM), segundo a qual os investimentos públicos futuros não devem contar para o cálculo do valor líquido do défice público. Evita-se, assim, que investimentos com benefícios líquidos a longo prazo deixem de ser realizados. O CESE insta à realização de um debate sobre se a «regra de ouro» do financiamento também se poderá aplicar ao investimento social promovido por fundos estruturais da UE.

5.3.3

A promoção do investimento social deve igualmente ser um elemento central da revisão das orientações integradas para o crescimento e o emprego na sequência da avaliação intercalar da Estratégia Europa 2020 em 2014.

5.3.4

O CESE defende a necessidade absoluta de se efetuar mais consultas a todos os níveis e a todos os responsáveis pela realização de investimentos sociais, devendo os mesmos ser informados e envolvidos tanto nas decisões como no acompanhamento.

5.4.1

A base das decisões relativas à futura orientação política tem de ser melhorada em termos qualitativos e mais integrada. De um modo geral, no contexto do investimento social, deverá haver uma abordagem dinâmica no tempo, orientada para o ciclo de vida e preventiva, capaz de refletir mais adequadamente a realidade dos custos do que as simples análises estáticas de custo-benefício (32).

5.4.2

Face às complexas interações existentes entre as diferentes políticas, é necessário desenvolver uma metodologia mais adequada para medir o êxito e aumentar a transparência, por exemplo, sob a forma de relações custo-benefício associadas ao conceito de utilidade para a sociedade ou de descrições de cenários de diferentes medidas políticas perspetivadas a médio e longo prazo.

5.4.3

Um possível primeiro passo seria desenvolver uma metodologia para determinadas projeções a longo prazo normalizadas, inclusivamente para as áreas de despesa relacionadas com a demografia (por exemplo, educação, prestação de cuidados, saúde, pensões, etc.). O Relatório sobre o Envelhecimento Demográfico 2015 seria uma boa oportunidade para apresentar o «retorno» do investimento social necessário e orçamentado em função das características nacionais. Este aspeto até aqui descurado tem feito com que os custos sejam apresentados de forma deturpada e exagerada.

5.4.4

Outra questão deixada em aberto é a de saber que significado deve ser atribuído aos indicadores sociais no atual quadro institucional da UEM. Se se pretende dar-lhes um verdadeiro significado enquanto orientação política, então torna-se necessário aperfeiçoar os indicadores.

5.4.5

O CESE regista também com interesse o facto de o Parlamento Europeu (33) exortar a Comissão a desenvolver um painel de indicadores comuns de investimento social que inclua um mecanismo de alerta para o acompanhamento dos progressos alcançados nos Estados-Membros e lançar um apelo para que estes considerem a assinatura de um «Pacto de Investimento Social», que fixe metas de investimento e crie um mecanismo de controlo.

5.5.1

O CESE considera que o roteiro político apresentado pela Comissão para a execução do «Pacote de Investimento Social» é pouco ambicioso e, como tal, insta a Comissão a conceber um plano de execução mais concreto e com um horizonte temporal mais alargado (pelo menos até 2020).