Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que cria o Fundo para o Asilo e a Migração»

[COM(2018) 471 final — 2018/0248 (COD)]

e sobre a «Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que cria, no âmbito do Fundo para a Gestão Integrada das Fronteiras, o instrumento de apoio financeiro à gestão das fronteiras e dos vistos»

[COM(2018) 473 final — 2018/0249(COD)]

(2019/C 62/30)

Relator:

Giuseppe IULIANO

Consulta	Conselho Europeu, 25.7.2018 Parlamento Europeu, 2.7.2018
Base jurídica	Artigo 77.o, n.o 2, artigo 78.o, n.o 2, artigo 79.o, n.os 2 e 4, e artigo 304.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia
Competência	Secção Especializada de Emprego, Assuntos Sociais e Cidadania
Adoção em secção	26.9.2018
Adoção em plenária	17.10.2018
Reunião plenária n.o	538
Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções)	101/0/3

1.   Conclusões

1.1.

A migração é uma constante da história da União Europeia, que tem um impacto claro no futuro da mesma e das sociedades que a compõem. A gestão conjunta da migração na UE é um processo inacabado, que levou, nos últimos anos, a uma crise institucional que pôs em evidência a ausência de uma voz europeia comum. A situação atual prende-se com a incapacidade dos Estados-Membros da UE de desenvolverem o sistema comum de asilo e concederem proteção adequada às centenas de milhares de pessoas deslocadas e requerentes de asilo que chegam às nossas fronteiras.

1.2.

O CESE considera que as políticas em matéria de liberdade, segurança e justiça devem basear-se na proteção dos direitos fundamentais consagrados na Convenção Europeia dos Direitos Humanos e na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.

1.3.

É necessário fazer face a mudanças profundas em matéria de migração, de asilo e de fronteiras externas, sendo imperativo retomar o trabalho realizado pelas diferentes instituições europeias no sentido de rever os atuais instrumentos e oferecer alternativas suscetíveis de elaborar uma política de migração e asilo comum, integrada e coerente, em conformidade com os princípios e obrigações decorrentes do Tratado e do direito internacional.

1.4.

É imprescindível fazer progressos no sentido de uma política global de migração e asilo, que reforce a integração e a colaboração entre os Estados-Membros e reflita com maior clareza as posições das diversas instituições europeias, de modo a dar resposta às preocupações dos cidadãos e, assim, evitar um descontentamento crescente com o projeto europeu. O CESE está consciente de que a ausência de respostas e as expectativas frustradas dos cidadãos a este respeito provocam desilusão e um crescente euroceticismo.

1.5.

O CESE considera preocupante o recrudescimento da intolerância, do racismo e da xenofobia contra migrantes e refugiados nos países da União Europeia e constata igualmente que se regista, em alguns países, uma deterioração do nível de proteção dos direitos fundamentais.

1.6.

O CESE congratula-se com os novos fundos, de caráter muito distinto, que darão continuidade ao trabalho iniciado, e considera positivo o aumento da sua dotação financeira. Recorda que os fundos são instrumentos que devem contribuir para o desenvolvimento de uma política europeia de migração e asilo global. Os fundos abrangem aspetos diversos como a migração, o asilo e a gestão das fronteiras externas, mas o CESE lamenta a ausência de referências às vias de entrada regular na União Europeia, igualmente imprescindíveis para o correto funcionamento destes domínios.

1.7.

O CESE considera adequada a referência ao artigo 80.o como base jurídica do regulamento, o qual assinala expressamente que as políticas comuns em matéria de asilo, migração e fronteiras externas são regidas pelo princípio da solidariedade e da partilha equitativa de responsabilidades entre os Estados-Membros que aplicam as disposições de Schengen em matéria de fronteiras externas e vistos (1). Considera necessário reforçar a aplicação do princípio da solidariedade para que não seja interpretado como mera retórica.

1.8.

A igualdade de tratamento e as políticas de luta contra a discriminação são pilares das políticas europeias, nomeadamente das relacionadas com a integração de nacionais de países terceiros. A supressão do termo «integração» do título é preocupante, na medida em que pode vir a ser interpretada como um sinal de menor interesse nesta questão.

1.9.

O CESE salienta que importa mencionar novamente a necessidade de maior cooperação entre os Estados-Membros em matéria de asilo e migração, nomeadamente através do apoio ao financiamento da partilha de boas práticas em matéria de asilo, assim como da criação de redes e do intercâmbio de informações sobre a migração legal e a integração dos nacionais de países terceiros.

1.10.

O CESE congratula-se com a importância conferida à flexibilidade em ambos os fundos, uma vez que indica o reconhecimento da importância de melhor responder às necessidades de cada Estado-Membro no âmbito da ação conjunta. Aprecia igualmente a simplificação dos processos, bem como o reconhecimento da importância da avaliação.

1.11.

O CESE acolhe favoravelmente o facto de a gestão das fronteiras contribuir para aumentar a segurança interna da União no pleno respeito dos direitos fundamentais, mas lamenta que não se faça uma referência específica à proteção dos direitos fundamentais também nas zonas de fronteira.

1.12.

O CESE considera indispensável recordar aos Estados-Membros que a vigilância das fronteiras marítimas inclui não só a segurança e o controlo fronteiriço, mas também as ações de busca e salvamento marítimo. Importa recordar o acórdão do Tribunal Europeu dos Direitos Humanos (TEDH) de 2012 (2) que proíbe a repulsão não só no território de um Estado, mas também na sua ação extraterritorial, incluindo em mar aberto.

1.13.

O CESE já propôs em vários pareceres (3) que a UE considere as fronteiras externas do espaço Schengen como fronteiras comuns, cuja responsabilidade deve, por conseguinte, ser gerida a nível europeu.

2.   Contexto

2.1.

A migração é uma constante da história da União Europeia, que tem um impacto claro no futuro da mesma e das sociedades que a compõem. A gestão conjunta da migração na UE é um processo inacabado, que levou, nos últimos anos, a uma crise institucional que pôs em evidência a ausência de uma voz europeia comum. É imperativo retomar o trabalho realizado pelas diferentes instituições europeias no sentido de rever os atuais instrumentos e oferecer alternativas suscetíveis de desenvolver uma política de migração e asilo comum, integrada e coerente, em conformidade com os princípios do direito internacional e dos Tratados.

2.2.

A migração é uma das prioridades políticas da Comissão, cujo objetivo principal é abordar esta questão de forma integrada. A Agenda Europeia da Migração, adotada em 2015, combina respostas imediatas à situação de crise humanitária nas fronteiras europeias com medidas a longo prazo de gestão global das migrações.

2.3.

A crise no Mediterrâneo pôs em evidência as necessidades imediatas e revelou também as limitações estruturais da política e dos instrumentos em matéria de migração da UE, a qual tem de encontrar o equilíbrio adequado e enviar uma mensagem clara aos cidadãos europeus confirmando que a migração pode ser gerida mais eficazmente em conjunto. O Fundo para o Asilo e a Migração (FAM) e o instrumento de apoio financeiro à gestão das fronteiras e dos vistos são parte integrante deste processo.

2.4.

No contexto do Quadro Financeiro Plurianual para 2021-2027, a Comissão propôs reforçar consideravelmente o orçamento geral para a gestão da migração e das fronteiras, dotando o novo FAM de um montante total de 10 415 milhões de euros (a preços correntes) (4) e o Fundo para a Gestão Integrada das Fronteiras de 9 318 milhões de euros (a preços correntes).

2.5.

O FAM visa contribuir para uma gestão integrada da migração, da integração e do regresso, bem como do Sistema Europeu Comum de Asilo (SECA), dando apoio aos Estados-Membros, num quadro de solidariedade e de partilha de responsabilidades entre eles.

2.6.

Enquanto elemento do Fundo para a Gestão Integrada das Fronteiras, o instrumento de apoio financeiro à gestão das fronteiras e dos vistos destina-se a ajudar os Estados-Membros a aplicarem melhor as medidas comuns relativas à passagem de pessoas nas fronteiras internas e ao controlo fronteiriço, assim como a política comum de vistos. A gestão adequada das fronteiras externas da União Europeia é uma condição indispensável para a realização de um espaço sem fronteiras internas, no qual pessoas e bens possam circular livremente.

3.   Observações na generalidade

3.1.

O CESE congratula-se com o facto de a base jurídica citada para ambos os instrumentos ser o artigo 80.o do TFUE, que estabelece que as políticas comuns em matéria de asilo, migração e fronteiras externas são regidas pelo princípio da solidariedade e da partilha equitativa de responsabilidades entre os Estados-Membros.

3.2.

A execução dos dois fundos deve assentar em orientações claras e precisas sobre os sistemas de gestão e de controlo, assim como sobre os requisitos em matéria de auditoria. Deve promover-se uma simplificação dos procedimentos, bem como a redução dos encargos administrativos conexos, sendo igualmente necessário promover medidas que garantam maior transparência, uma melhor comunicação de informações e o cumprimento dos objetivos na base do financiamento concedido aos Estados-Membros.

3.3.

Os instrumentos devem ser articulados com outras disposições em vigor, evitando sobreposições, e executados em plena complementaridade com as diferentes agências da União que também operam nestes domínios. A atividade deve ser realizada em consonância com as políticas pertinentes da UE, como a gestão das fronteiras, a segurança interna, a inclusão e a integração social dos nacionais de países terceiros e a política externa da UE.

3.4.

Os instrumentos devem ser flexíveis para responder aos desafios em constante evolução no domínio da gestão das fronteiras e dos vistos. Por conseguinte, para além da contribuição fixa estabelecida para cada Estado-Membro participante, o Comité acolhe favoravelmente o facto de o resto dos fundos ser destinado a ações específicas nas quais a intervenção da UE tenha valor acrescentado.

3.5.

Os instrumentos devem servir para articular a solidariedade e a partilha de responsabilidades entre os Estados-Membros que apliquem plenamente as disposições do espaço de Schengen (ou que estejam a preparar a sua plena participação no mesmo) em matéria de fronteiras externas e vistos e devem ser utilizados em benefício da política comum da União para a gestão das fronteiras externas. Para assegurar o correto funcionamento de Schengen, as fronteiras externas, que são fronteiras comuns, devem ser geridas a nível europeu.

3.6.

É fundamental harmonizar nos textos a terminologia em matéria de migração «irregular» ou «indocumentada», respeitando assim as recomendações do Conselho da Europa (5) e do próprio Parlamento Europeu (6).

3.7.

A UE precisa de uma política de migração comum com instrumentos e vias que facilitem a migração regular e ordenada, bem como a proteção do direito de asilo. O CESE lamenta que os considerandos incidam sobretudo nas chegadas irregulares e no controlo das fronteiras, não fazendo referência à necessidade de progredir e inovar rumo a um sistema europeu das migrações global. É também indispensável reformar o sistema de Dublim.

4.   Observações na especialidade

4.1.

O CESE considera oportunas as propostas relativas aos dois instrumentos financeiros, reconhecendo o apoio que a assistência técnica e financeira da União Europeia proporcionou aos Estados-Membros no período compreendido entre 2015 e 2017 através do Fundo para o Asilo, a Migração e a Integração (FAMI) (7) e de outros fundos, apoio este que contribuiu para melhorar a gestão nos domínios do asilo, da migração e das fronteiras externas.

4.2.

O CESE congratula-se com o aumento do orçamento para estes fundos, desde que contribua para o objetivo de desenvolver uma política de migração da UE global, comum, coerente e conforme aos princípios do direito internacional, que reconheça quer as necessidades das sociedades de acolhimento quer dos cidadãos da UE e que colabore estreitamente com parceiros de todo o mundo.

4.3.

O CESE entende que o termo «integração» deve voltar a fazer parte do nome do FAM, tendo em conta que a inclusão constitui um desafio para os Estados-Membros.

4.4.

O CESE considera positivo o reconhecimento, no FAM, do papel que os órgãos de poder local e regional (incluindo os das regiões ultraperiféricas), bem como os intervenientes sociais e as organizações da sociedade civil desempenham na integração a curto e longo prazo e no mercado de trabalho dos nacionais de países terceiros. Deplora que não se prevejam soluções inovadoras para melhorar o acesso destes intervenientes ao FAM, tendo em conta a importância de garantir e respeitar o princípio da subsidiariedade.

4.5.

O CESE acolhe favoravelmente o facto de se prever, para a utilização do apoio operacional deste fundo, a possibilidade de declarar que um Estado-Membro não está em conformidade com o acervo da União pertinente, quando não cumpra as obrigações vinculativas dos Tratados ou quando exista um risco claro de violação dos valores da União em matéria de asilo e de regresso. Seria oportuno indicar mais pormenorizadamente as consequências deste incumprimento para a execução do FAM. O CESE recorda que concorda que a Comissão possa intervir em situações de emergência, sempre segundo um procedimento transparente que preveja a informação imediata dos legisladores europeus (Parlamento e Conselho) (8). Considera igualmente pertinente que se possam instaurar imediatamente processos por infração face ao incumprimento nestes domínios pelos Estados-Membros.

4.6.

No âmbito da cooperação com países terceiros destinada a assegurar uma gestão adequada dos fluxos de requerentes de asilo, são necessários incentivos económicos, mas também colaboração técnica e reforço institucional. O Fundo Fiduciário de Emergência da União Europeia para África é um instrumento necessário, mas não pode ser o único: a concessão a este fundo de uma dotação orçamental adequada deve ser completada pela procura de uma parceria real assente na corresponsabilidade, com objetivos partilhados e enquadrados nos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável, entre os países da União Europeia e os países africanos. É necessário envidar esforços no sentido de melhorar a coordenação das ações em matéria de migração e asilo com as de reforço institucional e com o apoio aos processos democráticos da DG DEVCO, evitando sempre duplicações e incoerências.

4.7.

O CESE considera necessário acompanhar de forma mais rigorosa a obrigação de cooperar e estabelecer mecanismos de coordenação com as autoridades responsáveis pela gestão do FSE+ e do FEDER em cada Estado-Membro, a fim de fomentar a coordenação e a transversalidade e estudar de que forma devem ser aplicados quando também forem geridos por órgãos de poder local e regional.

4.8.

Há que atribuir maior valor acrescentado no âmbito do FAM ao reforço do Sistema Europeu Comum de Asilo, às capacidades dos Estados-Membros para apoiar as pessoas que careçam de proteção internacional, à promoção da utilização de vias legais para entrar no território da União e ao apoio à integração dos nacionais de países terceiros em situação regular.

4.9.

Em termos de integração, a chave de repartição só toma em consideração os fluxos de chegadas anuais e as percentagens totais de população estrangeira, sem utilizar um indicador de caráter qualitativo que também possa servir para uma melhor identificação das necessidades específicas dos Estados-Membros. É necessário determinar com maior precisão os objetivos conexos e definir indicadores (9) que permitam avaliar de forma contínua o êxito do contributo do FAM nestes domínios.

4.10.

Afigura-se essencial garantir a avaliação (intercalar e retrospetiva) do FAM e dispor de mecanismos flexíveis que permitam realizar correções nas ações avaliadas. Há que combinar a avaliação de impacto e dos resultados, especialmente nas ações que podem ser executadas por diferentes níveis administrativos em cada Estado-Membro.

4.11.

A redução do incentivo à migração irregular, através de uma política em matéria de regresso e readmissão, não é evidente. É fundamental desenvolver uma política de regresso e readmissão eficiente, que assegure os direitos humanos das pessoas afetadas, e melhorar a avaliação destas políticas e do seu verdadeiro impacto na redução dos fluxos irregulares.

4.12.

De igual modo, o CESE considera imprescindível lutar contra o emprego irregular, sobretudo de imigrantes em situação de irregularidade administrativa ou em casos de abuso e exploração laboral. Considera muito positivo que o FAM possa financiar medidas destinadas a combater os incentivos à migração irregular, designadamente o emprego irregular, que pode ser um elemento de atração de fluxos irregulares, de concorrência desleal entre empresas e conduzir a um espaço de violação de direitos (10).

4.13.

O CESE acolhe favoravelmente a atribuição de recursos ao Quadro de Reinstalação (e de Admissão por Motivos Humanitários) da União. Espera que o programa específico de reinstalação da União transforme este compromisso numa realidade efetiva executada pelos Estados-Membros. O CESE manifestou já o seu apoio a um programa específico de reinstalação da União que transforme esta iniciativa numa realidade efetivamente concretizada pelos Estados-Membros, com incentivos financeiros para os Estados-Membros mais empenhados.

4.14.

Com o estabelecimento do instrumento de apoio financeiro à gestão das fronteiras e dos vistos reitera-se a vontade de contribuir para garantir a segurança interna da União Europeia no pleno respeito dos direitos fundamentais. Todavia, o CESE lamenta que não se mencione especificamente a proteção desses direitos nas zonas fronteiriças, nem em relação aos cidadãos de países não pertencentes à União Europeia.

4.15.

O CESE congratula-se com o facto de o instrumento permitir que os Estados-Membros executem projetos com um país terceiro ou no território deste, na condição de consultarem previamente a Comissão. Entende que deveria haver mais informação sobre os requisitos desta consulta (ou da comunicação de informações), estabelecendo-se critérios claros que incluam também a situação dos direitos humanos no país de destino. Tal afigura-se-lhe imprescindível, na medida em que as ações com países terceiros podem incluir o controlo, a deteção, a identificação, a localização, a prevenção e a interceção de passagens não autorizadas da fronteira.

4.16.

O CESE deplora que, no regulamento, se equipare repetidamente o combate à migração irregular ao combate à criminalidade transfronteiriça, sem diferenciar os objetivos ilegítimos da segunda em relação à primeira.

4.17.

Em termos de gestão das fronteiras, é dececionante constatar que se continua a interpretar a segurança como uma questão essencialmente «militar», quando a «estratégia global para a política externa e de segurança da União Europeia» salienta que a UE promoverá a segurança humana através de uma abordagem integrada. Esta pressupõe ações destinadas a reduzir a pobreza e as desigualdades, promover a boa governação e os direitos humanos, contribuir para o desenvolvimento e o tratamento das causas profundas dos conflitos e da insegurança, entre outras.

4.18.

O CESE acolhe favoravelmente o facto de se indicar que o instrumento também tem como objetivo contribuir para proteger e salvar as vidas dos migrantes, assim como de se recordar aos Estados-Membros que a vigilância das fronteiras marítimas inclui não só a segurança e o controlo fronteiriço, mas também as ações de busca e salvamento marítimo.

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(1)  Ver o parecer «Revisão do Código de Vistos» (SOC/582) (JO C 444 de 6.12.2018, p. 142).

(2)  Processo Hirsi Jamaa e outros v. Itália (Req. n.o 27765/09).

(3)  JO C 303 de 19.8.2016, p. 109; JO C 451 de 16.12.2014, p. 1; JO C 458 de 19.12.2014, p. 7; JO C 44 de 11.2.2011, p. 162.

(4)  Para informações mais pormenorizadas sobre estes valores, ver o parecer «Quadro Financeiro Plurianual pós-2020» (ECO/460) (JO C 440 de 6.12.2018, p. 106).

(5)  Assembleia Parlamentar do Conselho da Europa. Resolução 1509 (2006).

(6)  Resolução do Parlamento Europeu, de 14 de janeiro de 2009, sobre a situação dos direitos fundamentais na União Europeia (2004-2008) [2007/2145(INI)].

(7)  O Regulamento (UE) n.o 516/2014 foi adotado em abril de 2014 e cria um programa específico de financiamento da UE em matéria de asilo e migração para o período 2014-2020, com o objetivo de contribuir, através da assistência financeira, para a gestão eficiente dos fluxos migratórios e para a aplicação e o desenvolvimento de uma abordagem comum da UE em matéria de asilo e migração. O FAMI tinha quatro objetivos: 1) reforçar e desenvolver o Sistema Europeu Comum de Asilo (SECA); 2) apoiar a migração legal para os Estados-Membros, em conformidade com as suas necessidades económicas e sociais, e promover a integração efetiva dos nacionais de países terceiros; 3) promover estratégias de regresso equitativas e eficazes, que contribuam para a luta contra a imigração irregular; e 4) aumentar a solidariedade e a partilha de responsabilidades entre os Estados-Membros, em especial a favor dos mais afetados pelos fluxos migratórios e pelos fluxos de requerentes de asilo.

(8)  JO C 303 de 19.8.2016, p. 109.

(9)  OCDE/UE (2015) «Indicators of Immigrant Integration 2015» [Indicadores de integração dos imigrantes 2015] ou «indicadores de Saragoça».

(10)  Ver os pareceres adotados JO C 204 de 9.8.2008, p. 70 e JO C 75 de 10.3.2017, p. 81.