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COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES

Livre circulação dos cidadãos da UE e das suas famílias: cinco medidas para fazer a diferença

1.           Livre circulação na União Europeia

1.1.        Um direito fundamental dos cidadãos da UE

O direito de um cidadão da União Europeia poder trabalhar e viver com os seus familiares em qualquer país da UE é uma das quatro liberdades fundamentais consagradas no direito da UE e uma pedra angular da integração europeia.

Os trabalhadores da UE beneficiam dessa liberdade desde a década de sessenta[1]. Há vinte anos, com o Tratado de Maastricht, o direito de livre circulação foi reconhecido a todos os cidadãos da UE, independentemente de serem ou não economicamente ativos. Desde então, a possibilidade de circular livremente para outros fins que não o trabalho, por exemplo para passar os anos da reforma, para estudar ou para acompanhar um familiar, tornou-se um aspeto fundamental da cidadania da UE[2].

Em 2004, procedeu-se à codificação da legislação e da jurisprudência que definem as condições e as limitações ao direito de residência. Em 2009, a Comissão forneceu diretrizes aos Estados‑Membros para aplicarem corretamente as normas e, desde então, tem levado a cabo uma política de controlo rigoroso do respeito da sua aplicação, que permitiu solucionar quase 90 % dos problemas existentes em matéria de transposição da legislação. A tónica foi agora colocada na sua aplicação no terreno.

Todos os cidadãos da UE têm o direito de livre circulação. O reconhecimento desse direito aos nacionais dos Estados-Membros é uma consequência direta da sua adesão à União Europeia. Essas decisões são adotadas por unanimidade dos Estados‑Membros.

No âmbito do mercado único, a livre circulação dos trabalhadores tem consequências positivas para a economia e para o mercado de trabalho. As quatro liberdades fundamentais, que estão estreitamente interligadas, proporcionam as condições necessárias para uma melhor repartição dos recursos no interior da UE. Ao permitir que as pessoas viajem, estudem e trabalhem além-fronteiras e dando a possibilidade aos empregadores de recrutar a partir de um leque de qualificações mais vasto, a livre circulação dos cidadãos da UE promove o crescimento económico. Tendo em conta os graves desequilíbrios existentes nos mercados laborais na Europa e a diminuição da população em idade ativa, a mobilidade laboral pode ajudar a ultrapassar a inadequação entre as qualificações existentes e os postos de trabalho disponíveis.

Estima-se que o PIB da UE-15 tenha aumentado quase 1 % a longo prazo em resultado da mobilidade suscitada pelo alargamento da União (2004-2009)[3].

A livre circulação é o direito que os cidadãos da UE mais claramente associam à cidadania da União[4]. Globalmente, 56 % dos cidadãos europeus consideram a liberdade de circulação a mais importante realização da UE[5] e 67 % reconhecem que traz vantagens económicas para as economias nacionais[6].

Embora proporcione benefícios aos cidadãos europeus e à economia da UE globalmente, a liberdade de circulação pode também colocar algumas dificuldades às comunidades locais que se confrontam com um afluxo de imigrantes. A crise económica veio reacender o debate em alguns Estados-Membros sobre o impacto da livre circulação nos sistemas de segurança social nacionais e a pressão que daí decorre para os serviços locais.

Simultaneamente, todos os Estados-Membros reiteraram o seu apoio à livre circulação, reconhecendo os benefícios mútuos que esta proporciona. Essa posição foi reafirmada em várias ocasiões e, nomeadamente, durante as recentes discussões no âmbito do Conselho «Justiça e Assuntos Internos» de 8 de outubro de 2013.

A presente comunicação tem por objetivo clarificar os direitos e as obrigações dos cidadãos da UE, assim como as condições e limitações impostas pela legislação da UE, abordando algumas preocupações manifestadas pelos Estados-Membros. Prevê cinco medidas para ajudar os Estados-Membros e as autoridades locais a tirarem partido da legislação e dos instrumentos em vigor e, nomeadamente, a utilizar plenamente os fundos estruturais e de investimento da UE.

1.2.        Quem são os cidadãos da UE que beneficiam da livre circulação?

No final de 2012, 14,1 milhões de cidadãos da UE residiam noutro Estado-Membro (2,8 % da população total), uma percentagem que era inferior à dos cidadãos oriundos de países terceiros (4 %). Representando apenas 1,6 % da população total no final de 2004, a percentagem de cidadãos migrantes da UE aumentou para 2,4 % em finais de 2008 tendo, posteriormente, evoluído mais lentamente (atingindo 2,8 % no final de 2012[7]) devido à recessão económica e à redução progressiva do potencial de emigração dos países da Europa Central e Oriental[8].

A principal razão para os cidadãos da UE exercerem o seu direito de livre circulação é o trabalho[9], seguido de motivos familiares[10]. Em 2012, entre os cidadãos da UE residentes noutro Estado-Membro (a seguir designados por «cidadãos migrantes da UE»), mais de três quartos (78 %) encontravam-se em idade ativa (15-64 anos), comparativamente com cerca de 66 % entre os nacionais do país de acolhimento. Em média, a taxa de emprego dos cidadãos migrantes da UE (67,7 %) era superior à dos nacionais (64,6 %).

Os cidadãos migrantes da UE que estão desempregados[11] representam uma pequena minoria de todos os cidadãos migrantes da UE[12], 64 % dos quais, aliás, já trabalharam anteriormente no país de residência atual[13]. 79 % vivem em agregados familiares em que, pelo menos, um membro está empregado[14]. Entre 2005 e 2012, registou-se uma redução da taxa de inatividade global entre os cidadãos migrantes da UE[15].

1.3.        Impacto dos cidadãos migrantes da UE sobre os sistemas de segurança social dos Estados-Membros de acolhimento

Em média, os cidadãos migrantes da UE têm mais probabilidade de estar empregados do que os nacionais do país de acolhimento[16]. Os cidadãos migrantes da UE contribuem para um melhor funcionamento da economia do país de acolhimento, suprindo a falta de certas qualificações e os estrangulamentos do mercado de trabalho[17]. Na maior parte dos Estados‑Membros, os cidadãos da UE são contribuintes líquidos para o sistema de segurança social do país de acolhimento, pagando mais impostos e contribuições para a segurança social do que aquilo que recebem como benefícios. Os cidadãos migrantes da UE tendem também a ser contribuintes líquidos para o custo dos serviços públicos que utilizam no Estado‑Membro de acolhimento[18]. É pois pouco provável que representem um encargo para os sistemas de segurança social dos Estados-Membros de acolhimento. Este facto foi confirmado por estudos independentes levados a cabo recentemente[19]. É também corroborado pelos dados recentemente transmitidos à Comissão pelos Estados-Membros e que comprovam que os cidadãos migrantes da UE não beneficiam de maiores prestações sociais do que os nacionais dos países de acolhimento[20] [21].

O inquérito da UE sobre o rendimento e as condições de vida confirma também que, na maior parte dos países, é provável que os cidadãos migrantes da UE recebam prestações sociais equivalentes ou mesmo inferiores às que são recebidas pelos nacionais.

Devido à sua idade e situação laboral, quando beneficiam de apoio social os cidadãos migrantes da UE são, em geral, mais suscetíveis de beneficiar de prestações sociais relacionadas com a família, o desemprego e a habitação, e menos das prestações relacionadas com a velhice, a doença ou a invalidez. Representam, todavia, apenas uma pequena parte do número global de beneficiários dessas prestações, tendo em conta a sua proporção relativamente reduzida da população total na maior parte dos Estados‑Membros.

Por outro lado, os dados disponíveis indicam que os cidadãos migrantes da UE representam uma parte muito pequena dos beneficiários das prestações especiais de caráter não contributivo, as quais combinam características de segurança social e de assistência social: menos de 1 % de todos os beneficiários (cidadãos da UE) em seis países (Áustria, Bulgária, Estónia, Grécia, Malta e Portugal); entre 1 % e 5 % em cinco outros países (Alemanha, Finlândia, França, Países Baixos e Suécia), e acima de 5 % na Bélgica e na Irlanda (embora os dados relativos à Irlanda sejam estimativas efetuadas com base em pedidos)[22].

Estudos efetuados recentemente[23] concluíram que não existia qualquer relação estatística entre a generosidade dos sistemas de proteção social e o afluxo de cidadãos migrantes da UE.

2.           Direitos e obrigações dos cidadãos da UE ao abrigo da legislação europeia

O direito à livre circulação e os direitos às prestações da segurança social e à assistência social estão sujeitos às condições previstas na legislação da UE, embora os Estados-Membros possam aplicar condições mais favoráveis. A legislação da UE foi concebida para facilitar a mobilidade transnacional em benefício mútuo tanto dos que mudam de país como dos que não o fazem.

As condições e limitações da liberdade dos cidadãos da UE de circular e residir livremente no território da UE estão consignadas na Diretiva 2004/38/CE (a seguir designada «Diretiva»)[24]. Os direitos específicos dos trabalhadores estão consagrados no Regulamento (UE) n.º 492/2011[25]. O direito à segurança social por parte dos cidadãos migrantes da UE rege-se pelos Regulamentos (UE) n.º 883/2004 e n.º 987/2009 (a seguir designados «Regulamentos»)[26] [27].

2.1.        Quem pode beneficiar do direito à livre circulação?

Durante os primeiros três meses, qualquer cidadão da União tem o direito de residir no território de outro país da UE sem qualquer outra condição ou formalidade do que ser titular de um bilhete de identidade ou de um passaporte válido[28].

Após os primeiros três meses, caso queiram obter o direito de residência, os cidadãos da UE terão de satisfazer certas condições, consoante o seu estatuto no país de acolhimento. Os estudantes e as outras pessoas não ativas economicamente, como os reformados, assim como as respetivas famílias, só podem residir no país mais de três meses se dispuserem de cobertura médica completa e de recursos financeiros suficientes para si e para os membros da sua família. Esta exigência visa impedir que se tornem uma sobrecarga para o sistema de segurança social do Estado-Membro de acolhimento. As pessoas à procura de emprego podem residir no país até seis meses, sem que lhes sejam impostas quaisquer condições, e, eventualmente, por mais tempo se demonstrarem que têm hipóteses genuínas de encontrar um emprego[29].

Após cinco anos a residir no país, os cidadãos da UE e os membros das suas famílias adquirem o direito de residência permanente[30].

2.2.        Quem pode beneficiar do direito às prestações da assistência social?

As prestações de assistência social são normalmente concedidas pelos Estados-Membros às pessoas que não possuem recursos suficientes para satisfazer as suas necessidades básicas.

Os trabalhadores migrantes da UE e os membros das suas famílias têm direito às mesmas prestações de assistência social do que os nacionais desse país desde o início da sua estada[31]. Os outros cidadãos da UE que residem legalmente noutro Estado-Membro beneficiam também da igualdade de tratamento em relação aos nacionais desse país[32], embora existam alguns mecanismos de salvaguarda para evitar que o Estado-Membro de acolhimento tenha de suportar encargos financeiros desproporcionados.

Durante os primeiros três meses de residência, o direito da UE não obriga o Estado-Membro de acolhimento a conceder assistência social aos cidadãos da UE que não sejam economicamente ativos ou a conceder assistência social às pessoas à procura do primeiro emprego[33].

Para o período de residência seguinte, que pode ir até cinco anos, é improvável que os cidadãos da UE beneficiem, na prática, de prestações de assistência social, uma vez que quando adquiriram o direito de residência tiveram necessariamente de demonstrar às autoridades nacionais que dispunham de recursos suficientes que, a título indicativo, sejam iguais ou superiores ao limiar abaixo do qual se pode beneficiar da assistência social[34].

Se, todavia, um cidadão não ativo da UE requerer uma prestação de assistência social, por exemplo se a sua situação económica se alterar ao longo do tempo, esse pedido deve ser analisado em função da igualdade de tratamento. Em certos casos, o facto de requerer assistência social pode gerar uma suspeita razoável por parte das autoridades nacionais de que a pessoa se tornou uma sobrecarga excessiva para o sistema de assistência social[35].

Neste contexto, um Estado-Membro pode subordinar a concessão de uma prestação de assistência social ou de uma prestação especial de caráter não contributivo[36] a um cidadão de outro Estado‑Membro ao facto de esse cidadão cumprir as condições para obter uma autorização de residência por um período superior a três meses[37]. Os Estados‑Membros não podem, todavia, recusar automaticamente a concessão dessas prestações aos cidadãos não ativos da UE, nem podem presumir, automaticamente, que os requerentes dessas prestações não têm recursos suficientes e, por esse motivo, recusar-lhes o direito de residência no país[38]. As autoridades devem avaliar a situação individual, atendendo a uma série de fatores, como o montante, a duração, o caráter temporário das dificuldades ou a dimensão global do encargo que a concessão dessa prestação social constituiria para o sistema de assistência social nacional[39]. Se, com base nesses dados, as autoridades concluírem que a pessoa se tornou uma sobrecarga desproporcionada podem pôr termo ao direito de residência[40].

Após cinco anos de residência legal os cidadãos da UE têm direito a assistência social nas mesmas condições que os nacionais do Estado-Membro de acolhimento.

2.3.        Quem pode beneficiar do direito às prestações da segurança social?

Os Regulamentos garantem que os cidadãos da UE não perdem os direitos que adquiriram quando mudam de país no interior da UE. As prestações de segurança social mais comuns incluem as pensões de velhice, sobrevivência, invalidez, assim como as prestações por doença, o subsídio de nascimento, o subsídio de desemprego, o abono de família e os cuidados de saúde.

Os trabalhadores — assalariados ou independentes — e os membros das suas famílias são abrangidos pelo sistema de segurança social do país de acolhimento nas mesmas condições que os nacionais desse país, uma vez que contribuem, com as respetivas contribuições e impostos, tal como todos os outros trabalhadores nacionais, para os recursos públicos que financiam as prestações sociais.

Não existe, todavia, uma harmonização a nível da UE neste domínio. É a legislação do país de acolhimento que determina as prestações fornecidas, as condições em que são concedidas, a sua duração e o montante a pagar. O direito a prestações sociais varia pois consoante o Estado‑Membro em causa.

As prestações de segurança social devem ser asseguradas pelo país onde a pessoa está empregada e, no que se refere aos cidadãos da UE economicamente inativos, pelo país de residência.

Na aceção das disposições de coordenação, só pode existir um único local de residência e este deve corresponder ao centro de interesses da pessoa em causa (Estado-Membro da «residência habitual»). As pessoas economicamente inativas só podem beneficiar de prestações de segurança social se satisfizerem critérios rigorosos para apurar a residência habitual, demonstrando que possuem uma ligação genuína ao Estado-Membro em questão. Esse exame implica uma avaliação global da situação pessoal do requerente, em função de critérios rigorosos (duração da estada, motivação, situação familiar e intenção)[41]. As pessoas que emigram temporariamente para outro país e mantêm a sua residência anterior no país de origem normalmente não alteram a sua residência habitual.

3.           Condições e limitações ao abrigo da legislação da UE

A legislação da UE prevê uma série de garantias sólidas para ajudar os Estados-Membros a prevenir o abuso e a fraude. Compete aos Estados-Membros utilizarem plenamente essas garantias. A Comissão apoia os esforços envidados pelos Estados-Membros neste domínio.

3.1.        Luta contra o abuso e a fraude no âmbito da Diretiva

Para efeitos da Diretiva, entende-se por abuso e fraude[42]:

· Fraude: a indução em erro deliberada ou o artifício para obter o direito de livre circulação e residência ao abrigo da legislação da UE. Os casos mais comuns são a falsificação de documentos de identidade ou de residência, ou a descrição falaciosa de um facto material relacionado com as condições ligadas ao direito de residência, nomeadamente falsas alegações sobre a posse de recursos suficientes ou sobre o exercício de uma atividade por conta própria.

· Abuso: o comportamento artificial adotado unicamente com vista à obtenção do direito de livre circulação e residência ao abrigo do direito da UE que, embora respeitando formalmente as condições estabelecidas na regulamentação da UE, não atinge o objetivo visado por essa regulamentação.

O exemplo mais comum de abuso é o casamento de conveniência. Os dados transmitidos pelos Estados-Membros sobre estes casamentos[43] mostram que o fenómeno existe de facto e que a sua dimensão varia consideravelmente consoante o Estado-Membro. Apesar de o número destes casamentos ser limitado, o envolvimento da criminalidade organizada constitui motivo de preocupação. Segundo a Europol[44], algumas redes de criminalidade organizada fomentam casamentos de conveniência entre nacionais de países terceiros e cidadãos migrantes da UE a fim obter a entrada e o direito de residência na UE. A Europol e a Eurojust podem apoiar as autoridades nacionais neste domínio, nomeadamente sempre que exista tráfico de seres humanos.

3.2.        Restrições à livre circulação previstas na Diretiva por razões de ordem pública

As normas da UE em matéria de livre circulação permitem que os Estados-Membros adotem medidas para combater o abuso e a fraude, restringindo os direitos conferidos pela Diretiva, nomeadamente recusando ou anulando esses direitos.

Qualquer medida que restrinja a liberdade de circulação deve respeitar o princípio da proporcionalidade. Este princípio[45], que se baseia diretamente no Tratado, é válido para todas as liberdades fundamentais e foi devidamente tido em conta na Diretiva[46]. Não podem ser impostas restrições para efeitos de prevenção geral, nomeadamente o afastamento ou a proibição de readmissão, às pessoas que se encontrem em determinadas circunstâncias sem que se tenha em conta a proporcionalidade, as circunstâncias individuais e a gravidade da infração.

Embora a forma das restrições dependa do Estado-Membro em causa, estas incluem normalmente:

· A recusa de entrada ou o afastamento de uma pessoa por razões de ordem pública ou de segurança pública.

As noções de «ordem pública» e de «segurança pública» são definidas pelos Estados-Membros em função das necessidades nacionais. Estas noções devem, todavia, ser interpretadas de forma estrita[47], implicando uma ameaça real, atual e suficientemente grave que afete um interesse fundamental da sociedade[48]. Em circunstâncias excecionais, a persistência da pequena criminalidade pode representar uma ameaça para a ordem pública, apesar de os crimes, isoladamente, serem insuficientes para constituir uma ameaça suficientemente grave. A existência de várias condenações penais anteriores não basta, por si só, para representar uma ameaça grave para a ordem pública. As autoridades nacionais devem demonstrar que o comportamento da pessoa em causa constitui uma ameaça para a ordem pública[49]. Além disso, um comportamento que seja aceite por um Estado-Membro por parte dos seus nacionais não pode dar origem a medidas restritivas[50]. Estas medidas não podem ser tomadas por razões gerais de prevenção[51] ou para prosseguir fins de caráter económico[52].

· A proibição de readmissão[53] só pode ser decretada juntamente com uma ordem de afastamento nos casos graves em que se demonstre que é provável que o infrator continue a representar uma ameaça grave para a ordem pública. Não pode resultar automaticamente de uma condenação penal[54].

As pessoas objeto de proibição de readmissão podem solicitar o levantamento dessa proibição no termo de um prazo razoável[55].

Nos casos em que o direito à liberdade de circulação seja exercido de forma abusiva ou obtido de forma fraudulenta, dependerá da gravidade da infração se as pessoas em causa devem ser consideradas como uma ameaça grave para a ordem pública, o que pode justificar o seu afastamento e, eventualmente, a proibição de readmissão.

3.3.        Prevenção de fraudes e erros em matéria de coordenação da segurança social

Para efeitos de coordenação da segurança social, entende-se por:

· Fraude contra a segurança social: qualquer ato ou omissão que tenha como fim obter ou receber prestações da segurança social ou eximir-se às obrigações de pagamento de contribuições para a segurança social, em violação da legislação de um Estado-membro[56].

· Erro: uma omissão um erro involuntário da parte de um funcionário ou de um cidadão[57].

A Comissão apoia os esforços dos Estados-Membros para prevenir a fraude e o erro no domínio da segurança social. No âmbito da Comissão Administrativa para a Coordenação dos Sistemas de Segurança Social já existe um sistema bem estabelecido para melhorar a cooperação entre os Estados-Membros. Neste contexto, os Estados-Membros decidiram criar uma rede de pontos de contacto para aprofundar a cooperação e elaborar relatórios anuais sobre a fraude e o erro.

A fraude contra a segurança social pode igualmente ser alvo de sanções — de caráter penal ou administrativo — no âmbito dos sistemas jurídicos dos Estados-Membros. A fraude contra a segurança social não constitui, por si só, um abuso ou uma fraude no âmbito da liberdade de circulação, na aceção do artigo 35.º da Diretiva. Contudo, se um cidadão migrante da UE legalmente residente noutro país obtiver fraudulentamente uma prestação social, mediante a prestação de falsas declarações, poderá ser afastado do território nacional e proibido de nele reentrar por força das regras gerais previstas na Diretiva caso se prove que constitui uma ameaça grave para a ordem pública, em conformidade com o referido princípio da proporcionalidade.

4.           Inclusão social

Alguns Estados-Membros dão conta da existência de situações complicadas em algumas cidades. Concretamente, e mesmo dizendo respeito apenas a uma minoria de cidadãos migrantes da UE, a falta de perspetivas de emprego e outras situações complexas podem criar uma pressão suplementar em certas regiões já desfavorecidas, nomeadamente no que se refere aos serviços locais, como o sistema de ensino, os cuidados de saúde e a habitação. O fenómeno dos sem-abrigo tem vindo a agravar-se e, embora seja reduzido em números absolutos, constitui motivo de preocupação pois é uma manifestação clara de exclusão social[58].

As políticas de inclusão social centram-se nos obstáculos que se deparam aos cidadãos no acesso à educação, aos serviços de emprego, aos serviços financeiros e ao abono de família ou por filho a cargo. A Comissão continua a apoiar os Estados-Membros na implementação de estratégias integradas de inclusão ativa[59], as quais desempenham um papel positivo na inclusão dos cidadãos migrantes da UE nas sociedades de acolhimento.

O financiamento da UE destinado à inclusão social foi concebido para prestar apoio neste contexto. O Fundo Social Europeu (FSE) pode ser utilizado pelos Estados-Membros em programas de apoio a autarquias locais que tenham de fazer face a cidadãos marginalizados no seu território, quer estes sejam nacionais do país ou provenientes de outros Estados‑Membros. O orçamento do FSE prevê uma verba de 12,9 mil milhões de EUR para a inclusão social durante o período 2007-2013. Os cidadãos migrantes da UE podem beneficiar ainda de outras medidas no âmbito do FSE, nomeadamente em matéria de aprendizagem ao longo da vida, apoio para encontrar emprego e reforço da capacidade dos interessados. Para 2007-2013 está disponível um montante global de 17,8 mil milhões de EUR para as infraestruturas sociais do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), apoio à habitação e investimentos no domínio da educação, da saúde e da guarda de crianças. Os Estados-Membros foram convidados a tirar partido das possibilidades abertas pelo FSE e pelo FEDER para continuarem a adotar medidas de inclusão social durante o período de programação 2014-2020.

A Comissão propôs que fosse criado um Fundo de Auxílio Europeu às Pessoas mais Carenciadas (FEAD) para o período 2014-2020. Esse fundo tem por objetivo atenuar as formas de pobreza mais extremas, mediante a concessão de ajuda não financeira às pessoas mais carenciadas, procurando fazer face à privação de alimentos, às consequências do fenómeno dos sem-abrigo e às privações materiais das crianças.

5.           Cinco medidas

Para ajudar as autoridades nacionais e as autarquias locais a darem cumprimento às normas da UE em matéria de liberdade de circulação e a aplicarem no terreno os recursos disponíveis, a Comissão decidiu apresentar cinco medidas concretas a levar a cabo conjuntamente com os Estados-Membros:

1. Ajudar os Estados-Membros a lutar contra os casamentos de conveniência

A Comissão ajudará as autoridades a aplicarem as normas da UE que lhes permitem combater os abusos do direito de livre circulação, elaborando um manual relativo à questão dos casamentos de conveniência.

Esse manual, que está a ser preparado em conjunto com os Estados-Membros, proporcionará às autoridades nacionais maior clareza sobre o enquadramento jurídico em que se podem agir quando analisam casos suspeitos e quando decidem sobre a eventual retirada ou recusa do direito de livre circulação com base no facto de se tratar de um casamento de conveniência. O manual ajudará as autoridades a resolverem os casos de abuso, não comprometendo o objetivo fundamental de garantir e facilitar a livre circulação de todos os cidadãos da UE e membros das suas famílias que, de boa-fé, tiram partido da legislação da UE.

2. Ajudar as autoridades a aplicar as normas da UE em matéria de coordenação da segurança social

A Comissão colabora estreitamente com os Estados-Membros para melhorar a aplicação das normas de coordenação da segurança social. Para o efeito, está a ser preparado um guia prático destinado a clarificar o «critério da residência habitual» utilizado nas normas da UE em matéria de segurança social.

Uma cooperação mais eficaz e estreita entre as instituições de segurança social é crucial para que as pessoas possam beneficiar dos seus direitos o mais rapidamente possível e em melhores condições, mas também para evitar os pagamentos indevidos ou a concessão de prestações que não se justificam. As autoridades e as instituições representadas na Comissão Administrativa colaboram para assegurar a uniformidade, a eficácia, o intercâmbio de informações e os procedimentos necessários para aplicar essas disposições. Alguns dos instrumentos mais importantes que estão em discussão são a criação de um sistema baseado na comunicação eletrónica entre instituições, que prevê uma plataforma eletrónica segura para o intercâmbio de dados pessoais a fim de combater a fraude e o erro.

A Comissão tem colaborado estreitamente com os Estados-Membros no âmbito da Comissão Administrativa a fim de elaborar um guia prático destinado a facilitar a aplicação eficaz do Regulamento. Esse guia, que será publicado no sítio Web da Comissão no final de 2013, irá clarificar o conceito de «residência habitual» utilizado nos Regulamentos e fornecerá orientações e esclarecimentos úteis aos Estados-Membros[60].

3. Ajudar as autoridades nacionais a superar os desafios da inclusão social

A Comissão propôs que, no âmbito do período de programação 2014-2020, pelo menos 20 % das verbas do FSE em cada Estado-Membro fossem despendidas com a promoção da inclusão social e com a luta contra a pobreza.

A Comissão vai prosseguir os seus esforços para ajudar a reforçar a capacidade das autarquias locais para utilizarem eficazmente os fundos estruturais e de investimento europeus.

Para o novo período de programação 2014-2020, pelo menos 20 % do total da dotação do FSE em cada Estado-Membro (face a cerca de 17 % atuais) deverão ser aplicados na promoção da inclusão social e na luta contra a pobreza e a discriminação. Além disso, o FSE pode também contribuir para financiar o reforço das capacidades de todos os interessados a nível nacional, regional ou local. Serão fornecidas orientações estratégicas aos Estados-Membros de origem ou de destino dos cidadãos migrantes da UE, a fim de permitir desenvolver programas de inclusão social com o apoio do FSE. Será concedida especial atenção à inclusão social das pessoas mais desfavorecidas, nomeadamente das comunidades ciganas. A Comissão tem trabalhado estreitamente com os Estados‑Membros, incentivando-os a serem ambiciosos ao abordar este desafio no âmbito dos respetivos acordos de parceria, e, posteriormente, no âmbito dos programas operacionais pertinentes, prevendo o financiamento adequado. Além disso, para ultrapassar os problemas ligados às capacidades, como a falta de know-how e de capacidade administrativa das autoridades de gestão, a Comissão convidou os Estados‑Membros a ponderarem a possibilidade de confiar a gestão e a execução de algumas partes dos seus programas a instâncias intermédias com experiência comprovada e conhecimento dos agentes no terreno. Privilegiando os domínios onde o apoio é mais necessário, a Comissão, juntamente com as outras organizações internacionais[61], está a estudar medidas concretas para oferecer um pacote global de apoio suplementar aos municípios empenhados em melhorar a inclusão nos seus territórios das comunidades marginalizadas, nomeadamente da comunidade cigana. A Comissão apoia igualmente, através do programa PROGRESS, a cooperação entre diferentes cidades europeias no domínio da inclusão de comunidades ciganas.

Por outro lado, a Comissão publicará brochuras específicas por país em que apresenta os fundos estruturais e de investimento europeus existentes, a fim de ajudar as autoridades regionais e locais a encontrarem possibilidades de financiamento para os respetivos projetos no domínio da inclusão social e da luta contra a pobreza.

4. Ter em conta as necessidades das autoridades locais promovendo o intercâmbio de boas práticas

A Comissão ajudará as autoridades locais a partilharem as melhores práticas adotadas por toda a Europa na aplicação das normas em matéria de livre circulação e a superarem os desafios a nível da inclusão social.

A Comissão apresentará, até final de 2013, uma avaliação do impacto da livre circulação em seis grandes cidades europeias[62] que adotaram estratégias visando promover e facilitar a livre circulação e a inclusão social dos cidadãos migrantes da UE, nomeadamente a prestação de informações aos recém-chegados através de um balcão único. Neste contexto, a Comissão organizará, em conjunto com o Comité das Regiões, em fevereiro de 2014, uma primeira conferência com representantes das autoridades regionais e locais, a fim de proceder a um intercâmbio de boas práticas.

5. Ajudar as autoridades locais a aplicar no terreno as normas da UE em matéria de livre circulação

A Comissão criará um módulo de formação on-line para ajudar os funcionários das autoridades locais a compreender e a aplicar plenamente os direitos de livre circulação dos cidadãos da UE.

A Comissão propôs que fossem criados em todos os Estados-Membros organismos de informação e de apoio jurídico a favor dos trabalhadores migrantes da UE, estando a reforçar o apoio que a rede EURES presta às pessoas que procuram emprego e aos empregadores, visando adequar a procura e a oferta de emprego.

Tal como foi indicado no Relatório de 2013 sobre a Cidadania da UE[63], as autoridades locais desempenham um papel fundamental quanto ao respeito dos direitos de livre circulação dos cidadãos, pois são elas muitas vezes o primeiro contacto para os cidadãos que se instalam numa nova cidade. As queixas apresentadas à Comissão revelam que, em alguns casos, os funcionários responsáveis pelo contacto com o público não estão suficientemente familiarizados com os direitos reconhecidos em matéria de livre circulação. Até final de 2014, a Comissão irá desenvolver, juntamente com os Estados-Membros, uma ferramenta de formação on-line (ação 10) destinada a melhorar o conhecimento dos funcionários das autoridades locais sobre o direito de livre circulação dos cidadãos da UE e a prestar-lhes apoio nos casos mais complexos ou que suscitem maiores dúvidas.

Em abril de 2013, a Comissão apresentou uma proposta de diretiva relativa a medidas destinadas a facilitar o exercício dos direitos conferidos aos trabalhadores migrantes da UE, tendo instado o Parlamento Europeu e o Conselho a adotarem-na rapidamente[64]. Essa diretiva visa garantir que os organismos nacionais prestam aos trabalhadores migrantes e aos membros das suas famílias aconselhamento e ajuda para estes exercerem os seus direitos.

A Comissão apresentará também — em conformidade com o seu programa de trabalho para 2013 e com a ação 2 do Relatório de 2013 sobre a Cidadania Europeia[65] — uma proposta de modernização da rede EURES, que é uma rede europeia de serviços de emprego, a fim de reforçar o papel e o impacto dos serviços de emprego a nível nacional, melhorar a coordenação da mobilidade profissional na UE e converter a EURES num verdadeiro instrumento europeu de colocação profissional e recrutamento.

6.           Conclusão

De todos os direitos consagrados no Tratado da UE, o direito de livre circulação é o mais valorizado pelos cidadãos europeus, sendo considerado a principal realização da UE em matéria de integração europeia. Este direito encontra-se, pois, no cerne da cidadania da União.

Os Estados-Membros partilham com a UE a responsabilidade por garantir que as normas em matéria de livre circulação beneficiam os cidadãos, o crescimento e o emprego.

As normas da UE em matéria de livre circulação e de acesso à assistência e social e à segurança social facilitam o exercício efetivo do direito à livre circulação e protegem as pessoas que o exercem de boa-fé. Simultaneamente, preveem garantias sólidas para prevenir o abuso dos direitos reconhecidos aos cidadãos da UE, garantem o respeito das obrigações previstas na legislação da UE e evitam a imposição de encargos excessivos aos sistemas de assistência social dos Estados‑Membros de acolhimento. É responsabilidade conjunta dos Estados‑Membros e das instituições da UE defender o direito de livre circulação, nomeadamente combatendo certas ideias veiculadas junto do público e que não assentam em factos ou realidades económicas. Ao exercerem a responsabilidade que lhes incumbe, as autoridades nacionais podem contar com o apoio da Comissão com base na abordagem descrita e nas cinco medidas apresentadas na presente comunicação.

ANEXO ESTATÍSTICO

Gráfico 1: Taxa de atividade dos cidadãos migrantes da UE e dos nacionais de alguns Estados-Membros (15-64 anos), 2012

O gráfico apresenta o número de cidadãos migrantes da UE em idade ativa (entre 15 e 64 anos) residentes no país.

Fonte: Eurostat, Inquérito sobre as forças de trabalho da UE (quadro lfsa_argan). Nota: apenas são indicados os principais países de destino dos cidadãos migrantes da UE. Estes 17 Estados-Membros representaram 99 % dos cidadãos migrantes da UE em 2012.

Gráfico 2: Benefícios de prestações sociais por cidadãos migrantes da UE em alguns Estados-Membros

Anel exterior: percentagem de cidadãos migrantes da UE face à população nacional; anel interior: percentagem dos beneficiários da segurança social que são nacionais desse país e dos que são cidadãos migrantes da UE. Os nacionais do país são apresentados a azul claro, os cidadãos migrantes da UE a preto e os nacionais de países terceiros (caso existam) a violeta. Dados sobre a percentagem da população: estatísticas migratórias do Eurostat de 2012, complementadas pelo inquérito sobre as forças de trabalho do Eurostat, pelas fontes de dados nacionais e por estimativas próprias. Dados sobre os benefícios de prestações sociais: dados transmitidos pelos Estados‑Membros ou recolhidos pela Comissão através do grupo de peritos FREEMO. Os dados não são comparáveis dada a falta de harmonização das prestações a nível da UE. || Chipre — Prestações sociais, em julho de 2013 ||

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República Checa — prestações sociais exceto seguro (sem data) || Dinamarca — beneficiários de prestações sociais ou de rendimentos do trabalho, em 2012 || Estónia — prestações sociais, em 2012 || Finlândia — subsídios de desemprego, em 2012 ||

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Alemanha — subsídios de desemprego para pessoas à procura de emprego, em 2012 || Grécia — pensões, em junho de 2013 || Irlanda — prestações para pessoas à procura de emprego, para habitação e abono de família (famílias e crianças), em 2013 || Países Baixos — prestações sociais, em 2012 ||

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Portugal —prestações de integração social, abono de família e apoio às pessoas idosas || Roménia — prestações sociais, em junho de 2013 (dados agregados dos cidadãos migrantes da UE e dos nacionais de países terceiros) || Eslováquia — prestações sociais, em maio de 2013 || Eslovénia — assistência social, em agosto de 2013 ||

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[1]               Artigos 45.º e 48.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE).

[2]               Artigo 21.º do TFUE.

[3]               «Evolução do emprego e da situação social na Europa em 2011», a mobilidade laboral dentro da UE e o impacto do alargamento, p. 274.

[4]               Inquérito Eurobarómetro Flash n.º 365, fevereiro de 2013, http://ec.europa.eu/public_opinion/flash/fl_365_en.pdf.

[5]               Inquérito Eurobarómetro n.º 79, maio de 2013, http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb/eb79/eb79_en.htm.

[6]               Eurobarómetro Flash n.º 365, já referido.

[7]               Comissão Europeia, estimativas da Direção-Geral do Emprego com base nas estatísticas do Eurostat sobre as migrações e no Inquérito Europeu às Forças de Trabalho (IFT).

[8]               Comissão Europeia, Análise trimestral do emprego e da situação social na UE, junho de 2013, p. 42-43, com base nos dados do Eurostat e no IFT.

[9]               ICF GHK Milieu: A fact finding analysis on the impact on the Member States’ social security systems of the entitlements of non-active intra-EU migrants to special non-contributory cash benefits and healthcare granted on the basis of residence, Capítulo 4 e p. 61, http://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=10972&langId=en.

[10]             Eurostat, IFT, 2008, Módulo sobre a situação dos migrantes no mercado de trabalho, quadro online: lfso_08cobr.

[11]             Os cidadãos migrantes que não se encontram no ativo são normalmente estudantes, reformados, pessoas à procura de emprego e familiares inativos.

[12]             ICF GHK Milieu, relatório supracitado, capítulo 3, p. 16, com base nos dados do Eurostat, IFT.

[13]             ICF GHK Milieu, relatório supracitado, capítulo 3, p. 25, com base nos dados do Eurostat, IFT.

[14]             ICF GHK Milieu, relatório supracitado, p. 24, com base nos dados do Eurostat, IFT.

[15]             Eurostat, IFT. A proporção de cidadãos migrantes da UE (com 15 anos ou mais) que se encontram economicamente inativos passou de 34,1 % em 2005 para 30,7 % em 2012 (Eurostat, IFT).

[16]             Eurostat, IFT.

[17]             «Evolução do emprego e da situação social na Europa em 2011», a mobilidade laboral dentro da UE e o impacto do alargamento, p. 268-276.

[18]             Dustmann et al., Assessing the Fiscal Costs and Benefits of A8 Migration to the UK, http://ideas.repec.org/p/crm/wpaper/0918.html; OCDE, Fiscal Impact of Migration, International Migration Outlook, OCDE, 2013, http://www.oecd.org/els/mig/imo2013.htm.

[19]             OCDE, Fiscal Impact of Migration, in OECD International Migration Outlook 2013, http://www.oecd.org/els/mig/imo2013.htm; ICF GHK Milieu supracitado; Dustmann et al., Assessing the Fiscal Costs and Benefits of A8 Migration to the UK, http://ideas.repec.org/p/crm/wpaper/0918.html; CEPS, Social Benefits and Migration, A contested relationship and policy challenge in the EU (Capítulos 1 e 7); EU Labor Markets After Post-Enlargement Migration, Martin Kahanec, Klaus F. Zimmermann (eds.), Springer-Verlag Berlin Heidelberg, 2010; Ian Preston, The Effect of Immigration on Public Finances, Centre for Research and Analysis of Migration, 2013, http://www.cream-migration.org/publ_uploads/CDP_23_13.pdf.

[20]             Os dados recolhidos pela Comissão Administrativa para a Coordenação dos Sistemas de Segurança Social revelam que existem algumas dificuldades factuais e jurídicas na aplicação das disposições relativas à coordenação, assim como na concessão de certas prestações sociais financiadas por impostos e baseadas no local de residência a pessoas não ativas economicamente. Não existem, todavia, quaisquer dados que apontem para existência de comportamentos fraudulentos generalizados.

[21]             Ver anexo estatístico, gráfico n.º 2. Na sequência de um pedido do Conselho, a Comissão solicitou aos Estados-Membros, em junho de 2013, que fornecessem, ente outros dados, informações sobre os cidadãos migrantes da UE que tenham solicitado ou beneficiado de prestações sociais. Dos 21 Estados‑Membros que responderam ao pedido do Conselho, a Áustria, a Bélgica, a Croácia, a Hungria, a Polónia, a Suécia e o Reino Unido não forneceram dados. A Lituânia forneceu dados relativos à exportação de prestações de segurança social. Os dados transmitidos pelos restantes 13 Estados‑Membros dizem respeito a diferentes prestações sociais e não são comparáveis entre si. Por conseguinte, são apresentados em gráficos circulares específicos a cada país.

[22]             ICF GHK Milieu, relatório supracitado, Capítulo 5, p. 84.

[23]             Ver, a título de exemplo, a análise bibliográfica em ICF-GHK Milieu report e em CEPS, Social benefits and migration, A contested relationship and policy challenge in the EU.

[24]             Diretiva 2004/38/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004, relativa ao direito de livre circulação e residência dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias no território dos Estados-Membros, JO L 158 de 30.4.2004, p. 77.

[25]             Regulamento (UE) n.º 492/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de abril de 2011, relativo à livre circulação dos trabalhadores na União, JO L 141 de 27.5.2011, p. 1.

[26]             Regulamento (CE) n.º 883/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004, relativo à coordenação dos sistemas de segurança social, JO L 166 de 30.4.2004, p. 1; Regulamento (CE) n.º 987/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de setembro de 2009, que estabelece as modalidades de aplicação do Regulamento (CE) n.º 883/2004 relativo à coordenação dos sistemas de segurança social, JO L 284 de 30.10.2009, p. 1.

[27]             As disposições específicas em matéria de direitos dos doentes em matéria de cuidados de saúde transnacionais regem-se pela Diretiva 2011/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 9 de março de 2011, relativa à aplicação dos direitos dos doentes em matéria de cuidados de saúde transfronteiriços, JO L 88, de 4.4.2011, p. 1.

[28]             Artigo 6.º da Diretiva.

[29]             Considerando n.º 9 e artigos 7.º e 14.º, n.º 4, alínea b), da Diretiva.

[30]             Artigo 16.º da Diretiva.

[31]             Artigo 7.º, n.º 2, do Regulamento (CE) n.º 492/2011, supracitado.

[32]             Artigo 24.º da Diretiva.

[33]             As prestações de caráter financeiro que, não obstante o seu estatuto ao abrigo da legislação nacional, se destinem a facilitar o acesso ao emprego no mercado de trabalho do Estado-Membro de acolhimento, não são consideradas «prestações de assistência social» na aceção do artigo 24.º, n.º 2, da Diretiva: Processos apensos C-22/08 e C-23/08, Vatsouras e Koupatantze, n.º 45.

[34]             Artigo 8.º, n.º 4, da Diretiva.

[35]             Artigo 14.º, n.º 2, da Diretiva.

[36]             Abrangido pelo Regulamento n.º 883/2004, ver capítulo 1.3 supra; processo C-140/12 Brey.

[37]             Processo C-140/12 Brey, n.os 38 e 42.

[38]             Artigo 14.º, n.º 3, da Diretiva.

[39]             Artigo 15.º da Diretiva e processo C-140/12 Brey, n.º 72.

[40]             Artigo 14.º, n.º 1, da Diretiva.

[41]             Ver processos C-76/76 Di Paolo, C-102/91 Knoch e C-90/97 Swaddling.

[42]             COM(2009) 313, ponto 4.1.

[43]             Na sequência de um pedido do Conselho, a Comissão solicitou aos Estados-Membros informações sobre o abuso do direito de livre circulação através da celebração de casamentos de conveniência. 12 Estados-Membros forneceram estatísticas sobre os casos identificados. Durante o período 2010‑2012, Chipre registou 174 casamentos desse tipo e Portugal 144. No mesmo período, a Polónia recusou, com este fundamento, 2 de um total de 391 pedidos de autorização de residência. A República Checa registou 51 casamentos de conveniência em 2012 e 22 entre janeiro e julho de 2013. Em 2012, a Dinamarca identificou 8 casamentos de conveniência e a Finlândia rejeitou 10 pedidos de visto (num total de 650) com este fundamento. Em 2012-2013, a Suécia rejeitou o direito de residência em 30 casos por suspeitar da existência de casamento de conveniência ou fraude com documentos (num total de 26 546 pedidos de autorização de residência). Desde 2007, os Países Baixos identificaram 368 casamentos de conveniência (em 550 casamentos investigados no âmbito de 3 projetos-piloto). Em 2010, a Irlanda registou 9 casamentos de conveniência. Entre maio e outubro de 2011, o Reino Unido rejeitou, por suspeita da autenticidade do casamento, 176 pedidos de títulos familiares do EEE (num total de 256 casos em que existiam suspeitas de abuso, representando aproximadamente 2 % dos pedidos recebidos nesse período). Por último, a Estónia e a Roménia indicaram que não tinham identificado quaisquer casamentos de conveniência durante o período compreendido entre, respetivamente, janeiro de 2011 e julho de 2013 e desde janeiro de 2007. Em dois casos, foram apresentados dados sobre suspeitas de casamentos de conveniência: Reino Unido: os funcionários do registo civil comunicaram 934 (2010), 1 741 (2011) e 1 891 (2012) casos suspeitos. Alemanha: em 2012 foram identificados 250 casos suspeitos em todos os Länder; 167 (Hesse), 43 (Berlim) e 71 (Munique).

[44]             EU Serious and Organised Crime Threat Assessment 2013, ponto 1.9, https://www.europol.europa.eu/sites/default/files/publications/socta2013.pdf; 2011 EU Serious and Organised Crime Threat Assessment, capítulo: Facilitated Illegal Immigration, https://www.europol.europa.eu/sites/default/files/publications/octa2011.pdf.

[45]             Processo C-55/94 Gebhard, n.º 37, e processo C-100/01 Olazabal, n.º 43.

[46]             Considerando n.º 16 e artigos 15.º, n.os 1 e 3, e artigo 27.º, n.º 2.

[47]             Processos 41/74 Van Duyn, n.º 18, C-348/09 P. I., n.º 23, e C-434/10 Aladzhov, n.º 34.

[48]             Artigo 27.º, n.º 1, da Diretiva e processos 30/77, Bouchereau, n.º 35, e C-348/09 P. I., n.º 34.

[49]             Processo C-349/06 Polat, n.º 39; Comunicação sobre orientações para assegurar uma transposição e aplicação mais adequadas da Diretiva 2004/38/CE, COM(2009) 313, final do ponto 3.2.

[50]             Processos apensos 115/81 e 116/81 Adoui and Cornouaille, n.º 8, e Processo C-268/99 Jany, n.º 61.

[51]             Refletido no artigo 28.º, n.º 1, da Diretiva e no processo C-140/74 Brey, n.º 6.

[52]             Processos C-434/10 Aladzhov, n.os 29 e 30, e C-249/11 Byankov, n.os 35 e 36.

[53]             Na presente comunicação o termo «proibição de readmissão» refere-se à «proibição de entrada», prevista no artigo 32.º da Diretiva.

[54]             Processo C-348/96 Calfa, n.os 27 e 28.

[55]             Artigo 32.º, n.º 1, da Diretiva e processos apensos 115/81 e 116/81 Adoui and Cornuaille, n.º 12.

[56]             Parte A, ponto 2, alínea a), da Resolução do Conselho de 22 de abril de 1999, JO C 125 de 6.5.1999, p. 1.

[57]             Decisão n.º H5 da Comissão Administrativa para a Coordenação dos Sistemas de Segurança Social, de 18 de março de 2010, sobre a cooperação em matéria de luta contra a fraude e o erro no quadro do Regulamento (CE) n.º 883/2004 e do Regulamento (CE) n.º 987/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho relativos à coordenação dos sistemas de segurança social, JO C 149 de 8.6.2010, p. 5.

[58]             Ver documento de trabalho dos serviços da Comissão Confronting homelessness in the European Union, SWD (2013)42 final, que acompanha a Comunicação da Comissão de 20 de fevereiro de 2013 intitulada Investimento social a favor do crescimento e da coesão, designadamente através do Fundo Social Europeu 2014-2020, COM(2013) 83 final.

[59]             Comunicação da Comissão, de 3 de outubro de 2008, relativa a uma Recomendação da Comissão sobre a inclusão ativa das pessoas excluídas do mercado de trabalho, COM(2008) 639 final; Comunicação da Comissão, de 20 de fevereiro de 2013, intitulada Investimento social a favor do crescimento e da coesão, designadamente através do Fundo Social Europeu 2014-2020, supracitada; Comunicação da Comissão, de 5 de abril de 2011, intitulada Um quadro europeu para as estratégias nacionais de integração dos ciganos até 2020, COM(2011) 173 final.

[60]             O guia prático limita-se à aplicação dos Regulamentos, não abrangendo a aplicação da Diretiva.

[61]             Como a EEA Norway Fund, o Conselho da Europa, o PNUD, a Fundação Sociedade Aberta e a Agência dos Direitos Fundamentais da UE.

[62]             Barcelona, Dublin, Hamburgo, Lile, Praga e Turim.

[63]             Relatório de 2013 sobre a Cidadania da UE — Cidadãos da UE: os seus direitos, o seu futuro, COM(2013) 269 final, 8.5.2013.

[64]             COM(2013) 236 de 26.4.2013.

[65]             COM(2013) 269 final de 8.5.2013.