30.7.2013   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 216/1

1.

Desde o início da crise financeira, a Comissão adotou seis comunicações («comunicações sobre a crise») (1). Estas comunicações forneceram orientações circunstanciadas sobre os critérios de compatibilidade com o mercado interno dos auxílios estatais ao setor financeiro durante a crise financeira, nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea b), do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.

2.

As comunicações sobre a crise fornecem um quadro abrangente para uma ação coordenada de apoio ao setor financeiro, de modo a assegurar a estabilidade financeira, minimizando ao mesmo tempo as distorções de concorrência entre os bancos e nos Estados-Membros no contexto do mercado único. Expõem as condições de acesso aos auxílios estatais e os requisitos a cumprir para que tais auxílios sejam compatíveis com o mercado interno, à luz dos princípios relativos aos auxílios estatais enunciados no Tratado. Através das comunicações sobre a crise, as regras em matéria de auxílios estatais que regem o apoio público ao setor financeiro têm sido regularmente atualizadas, sempre que se revelou necessário para reagir à evolução da crise. Os desenvolvimentos recentes exigem uma nova atualização destas comunicações.

3.

As comunicações sobre a crise, bem como todas as decisões individuais relativas a medidas de auxílio e regimes abrangidos pelo âmbito de aplicação das referidas comunicações, foram adotadas com base no artigo 107.o, n.o 3, alínea b), do Tratado que, a título excecional, autoriza auxílios destinados a sanar uma perturbação grave da economia de um Estado-Membro.

4.

Desde o início da crise foram empreendidas ações importantes para responder às dificuldades do setor financeiro. A evolução da crise exigiu a adaptação de algumas disposições dos auxílios estatais de emergência e à reestruturação de empresas em dificuldade, embora sem excluir a possibilidade de aceder, excecionalmente, a um apoio público significativo. Não obstante a utilização excecional de instrumentos financeiros e monetários que ajudaram a evitar um novo agravamento da crise, a recuperação económica continua a ser muito frágil e desigual na União Europeia. Os setores financeiros em alguns Estados-Membros enfrentam novos desafios em matéria de acesso ao financiamento a prazo e no que diz respeito à qualidade dos ativos, devido à recessão económica e ao desendividamento público ou privado. Persistem tensões nos mercados financeiros e riscos de repercussões negativas (spillover effects) mais amplas.

5.

A persistência de tensões nos mercados da dívida soberana ilustra de forma clara a volatilidade que prevalece nos mercados financeiros. As fortes interligações e o elevado grau de interdependência no setor financeiro da União continuam a suscitar preocupações nos mercados quanto a um risco de contágio. A grande volatilidade dos mercados financeiros e a incerteza quanto às perspetivas económicas, bem como o persistente risco de graves perturbações na economia dos Estados-Membros, justificam a manutenção, a título de rede de segurança, da possibilidade de os Estados-Membros concederem medidas de apoio relacionadas com a crise, com base no artigo 107.o, n.o 3, alínea b), do Tratado, no que respeita ao setor financeiro.

6.

Num tal contexto de tensões persistentes nos mercados financeiros e tendo em conta o risco de repercussões negativas mais amplas, a Comissão considera que continuam preenchidos os requisitos para a aplicação do artigo 107.o, n.o 3, alínea b), do Tratado aos auxílios estatais no setor financeiro. A aplicação desta derrogação só é possível, no entanto, enquanto persistir a situação de crise, a qual cria circunstâncias verdadeiramente excecionais que ameaçam a estabilidade financeira em geral.

7.

Na sua resposta à crise financeira e no âmbito das comunicações sobre a crise, a Comissão teve por objetivo primordial a estabilidade, procurando, ao mesmo tempo, manter os auxílios estatais e as distorções de concorrência entre os bancos e nos Estados-Membros a um nível mínimo. A estabilidade financeira implica a necessidade de impedir fortes repercussões negativas para o resto do sistema bancário que poderiam resultar da insolvência de uma instituição de crédito, bem como a necessidade de assegurar que o sistema bancário no seu conjunto continua a conceder crédito à economia real. A estabilidade financeira continua a revestir importância capital na apreciação pela Comissão dos auxílios estatais ao setor financeiro, no âmbito da presente comunicação. A Comissão analisa a problemática à luz da evolução da crise, a qual passou de uma situação caracterizada por dificuldades agudas e sistémicas para um cenário de dificuldades económicas mais fundamentais em partes da União, com um consequente maior risco de fragmentação do mercado único.

8.

Este objetivo primordial reflete-se não só na possibilidade de os bancos em dificuldade terem acesso aos auxílios estatais quando tal se revela necessário para a estabilidade financeira, mas também no modo como os planos de reestruturação são apreciados. A este respeito, convém sublinhar que a estabilidade financeira não pode ser assegurada sem a existência de um setor financeiro sólido. Os planos de mobilização de capitais devem, por conseguinte, ser analisados em estreita colaboração com a competente autoridade de supervisão, a fim de garantir que a viabilidade pode ser restabelecida num prazo razoável e numa base sólida e duradoura, caso contrário, a instituição em situação de insolvência deve ser liquidada de forma ordenada.

9.

No entanto, ao aplicar as regras dos auxílios estatais a casos individuais, a Comissão tem em conta a conjuntura macroeconómica que afeta a viabilidade dos bancos e a necessidade de a economia real de um dado Estado-Membro continuar a ter acesso ao crédito de bancos sólidos. Na sua apreciação dos planos de reestruturação dos bancos, a Comissão continuará a ter em conta as especificidades de cada instituição e Estado-Membro: avaliará, em especial, a viabilidade a longo prazo dos bancos, nos casos em que a necessidade de auxílios estatais decorre da crise da dívida soberana e não resulta de uma assunção de riscos excessivos (2), e refletirá, na sua apreciação, a necessidade de manter condições de concorrência equitativas em todo o mercado único, tendo em conta, em especial, a evolução da repartição dos encargos na União.

10.

Além disso, quando grandes partes do setor financeiro de um Estado-Membro necessitarem de ser reestruturadas, a Comissão esforçar-se-á por adotar uma abordagem coordenada na sua apreciação dos planos de reestruturação dos bancos, de modo propor medidas sistémicas. A Comissão adotou esta abordagem para os Estados-Membros que são objeto de um programa de ajustamento económico. A Comissão deve, por conseguinte, ter em conta especificamente os efeitos agregados da reestruturação das instituições individuais a nível do setor (por exemplo, em termos de estrutura de mercado) e sobre a economia em geral, nomeadamente no que respeita à adequada concessão de crédito à economia real numa base sólida e sustentável.

11.

Além disso, na sua apreciação da repartição dos encargos e das medidas para limitar as distorções de concorrência, a Comissão avalia a viabilidade das medidas propostas, nomeadamente as cessões, e o seu impacto na estrutura do mercado e as barreiras à entrada. Ao mesmo tempo, a Comissão tem de garantir que as soluções concebidas para um caso específico ou para um dado Estado-Membro são coerentes com o objetivo de evitar importantes assimetrias entre os Estados-Membros, que poderiam fragmentar ainda mais o mercado único e causar instabilidade financeira, impedindo a recuperação económica na União.

12.

Desde o início da crise, a União procedeu a uma série de mudanças de natureza institucional e regulamentar destinadas a reforçar a capacidade de resistência do setor financeiro e melhorar a prevenção, a gestão e a resolução das crises bancárias. O Conselho Europeu comprometeu-se a lançar novas iniciativas com vista a consolidar as bases da União Económica e Monetária através da criação de uma união bancária, cuja primeira etapa é um mecanismo único de supervisão (MUS) e um mecanismo único de resolução para as instituições de crédito estabelecidas num Estado-Membro participante no MUS. Os Estados-Membros acordaram igualmente na criação de um mecanismo de estabilidade através do qual os recursos financeiros podem ser disponibilizados aos membros e respetivos bancos em caso de necessidade.

13.

Essas medidas envolvem inevitavelmente uma aplicação progressiva, a fim de permitir, por exemplo, a entrada em vigor da legislação ou a constituição dos fundos de resolução. Algumas delas permanecem confinadas à zona euro. Entretanto, a forma cada vez mais desigual com que a recuperação económica se manifesta na União, a necessidade de reduzir e consolidar a dívida pública e privada e a existência de bolsas de vulnerabilidade no setor financeiro levaram a tensões persistentes nos mercados financeiros e a uma fragmentação com crescentes distorções no mercado único. A integridade do mercado único deve, por conseguinte, ser protegida, nomeadamente através de um regime de auxílios estatais reforçado. A adaptação das comunicações sobre a crise pode contribuir para assegurar uma transição suave para o futuro regime decorrente da proposta de diretiva da Comissão relativa à recuperação e resolução de instituições de crédito (3), criando maior clareza para os mercados. As comunicações sobre a crise, assim adaptadas, podem igualmente assegurar uma reestruturação mais radical e uma maior repartição de encargos para todos os bancos beneficiários de auxílios estatais no conjunto do mercado único.

14.

O exercício do controlo dos auxílios estatais para o setor financeiro interage por vezes com as responsabilidades das autoridades de supervisão dos Estados-Membros. Por exemplo, em certos casos, as autoridades de supervisão podem exigir ajustamentos em matéria de governação empresarial (corporate governance) e práticas de remuneração que os planos de reestruturação muitas vezes também preveem para os bancos beneficiários de auxílios estatais. Em tais casos, embora preservando plenamente a competência exclusiva da Comissão em matéria de auxílios estatais, importa coordenar a ação da Comissão com a das autoridades de supervisão competentes. Atendendo ao caráter evolutivo do quadro regulamentar e de supervisão na União e, em especial, na zona euro, a Comissão irá estabelecer estreitos contactos — como já é o caso hoje — com as autoridades de supervisão, a fim de assegurar uma interação harmoniosa entre as diferentes tarefas e responsabilidades de todas as autoridades envolvidas.

15.

As comunicações sobre a crise explicam claramente que, mesmo durante a crise, continuam a ser aplicáveis os princípios gerais em matéria de controlo dos auxílios estatais. Em especial, a fim de limitar as distorções de concorrência entre os bancos e entre os Estados-Membros no mercado único e obviar ao risco moral, os auxílios devem limitar-se ao mínimo necessário, devendo os seus beneficiários assegurar uma contribuição própria adequada relativamente aos custos de reestruturação. O banco e os seus acionistas devem contribuir para a reestruturação tanto quanto possível com recursos próprios (4). O apoio estatal deve ser concedido em condições que correspondam a uma repartição adequada dos custos por aqueles que investiram no banco.

16.

Desde o início da crise, ao examinar a compatibilidade dos auxílios aos bancos, a Comissão tem exigido, pelo menos, um grau mínimo de repartição dos encargos em relação ao montante do auxílio recebido por esses bancos, em especial mediante a absorção das perdas pelo capital disponível e mediante o pagamento de uma remuneração adequada pelas intervenções estatais. Além disso, para impedir a saída de fundos, introduziu regras em matéria de recompra de instrumentos híbridos, bem como proibições de pagamento de dividendos e de cupões. No entanto, a Comissão não fixou ex ante limiares para as contribuições próprias ou para quaisquer outros requisitos (5).

17.

Nas primeiras fases da crise, os Estados-Membros não foram geralmente além dos requisitos mínimos fixados pelas regras em matéria de auxílios estatais no que respeita à repartição dos encargos ex ante, e os credores não foram obrigados a contribuir para o resgate de instituições de crédito por razões de estabilidade financeira.

18.

A crise da dívida soberana, porém, tornou claro que uma tal política não podia assegurar a estabilidade financeira a longo prazo, nomeadamente nos Estados-Membros onde o custo do resgate dos bancos enfraqueceu significativamente a sua situação orçamental. Com efeito, certos Estados-Membros tiveram de ir além dos requisitos mínimos no âmbito dos auxílios estatais, pelo que foram introduzidos novos quadros jurídicos com requisitos mais rigorosos em matéria de repartição dos encargos ex ante. Essa evolução conduziu a abordagens divergentes em matéria de repartição dos encargos nos Estados-Membros, nomeadamente os que se limitaram aos requisitos mínimos previstos nas regras dos auxílios estatais e os que foram além desses requisitos, exigindo o recurso ao resgate interno (bail-in) dos investidores ou credores. Tais diferenças entre os Estados-Membros na repartição dos encargos induziram custos de financiamento divergentes entre os bancos, consoante a probabilidade de um resgate interno ser vista ou não como indício da solidez orçamental de um Estado-Membro. Constituem uma ameaça para a integridade do mercado único e correm o risco de comprometer a igualdade das condições de concorrência que o controlo dos auxílios estatais visa proteger.

19.

À luz da evolução acima referida, os requisitos mínimos em matéria de repartição dos encargos devem ser aumentados. Antes de conceder a um banco qualquer tipo de auxílio à reestruturação, quer se trate de uma medida de recapitalização ou de um apoio a ativos depreciados, devem ser esgotadas todas as medidas de geração de fundos próprios, incluindo a conversão de títulos de dívida subordinada (junior debt), desde que os direitos fundamentais sejam respeitados e a estabilidade financeira não seja posta em risco. Quando são necessários auxílios à reestruturação para evitar uma possível insolvência descontrolada de um banco, convém, para reduzir ao mínimo os auxílios, respeitar essas medidas de repartição dos encargos, independentemente da solvabilidade inicial do banco. Por conseguinte, antes da concessão de um auxílio à reestruturação a um banco, os Estados-Membros devem garantir que os acionistas do banco e os detentores de capital subordinado prestam a contribuição exigida ou estabelecem o quadro jurídico para obter tais contribuições.

20.

Em princípio, a aplicação de medidas destinadas a limitar as distorções de concorrência depende do grau de repartição dos encargos e tem igualmente em conta a evolução do nível de repartição dos encargos dos bancos que recebem auxílios na União. Mantendo-se constantes todos os outros aspetos, uma melhor repartição dos encargos implica uma menor necessidade de medidas para remediar as distorções de concorrência. Em qualquer caso, tais medidas devem ser calibradas de forma a aproximar-se tanto quanto possível a situação de mercado que teria existido se o beneficiário do auxílio tivesse saído do mercado sem o auxílio.

21.

Embora seja necessário manter certas estruturas de apoio aos bancos de forma a enfrentar as turbulências dos mercados financeiros, convém melhorar e desenvolver ainda mais certos procedimentos e condições. É também necessário prosseguir o processo de alinhamento do quadro jurídico pela evolução do mercado, processo esse que foi iniciado em junho de 2010 com um aumento da comissão de garantia (6) e prosseguido com a Comunicação sobre a prorrogação de 2010 (7).

22.

A Comunicação sobre o setor bancário de 2008 permitiu aos Estados-Membros criar sistemas de resgate, sem excluir, ao mesmo tempo, a disponibilidade de intervenções ad hoc. Tendo em conta a amplitude da crise e a erosão generalizada da confiança em todo o setor financeiro da UE, nomeadamente a escassez de liquidez no mercado interbancário, a Comissão decidiu que aprovaria todas as medidas necessárias tomadas pelos Estados-Membros para preservar a estabilidade do sistema financeiro, incluindo medidas de resgate e regimes de recapitalização. A aprovação temporária do auxílio de emergência, tanto sob a forma de garantias como de medidas de recapitalização e de apoio aos ativos depreciados, permitiu evitar o pânico e restabelecer a confiança do mercado.

23.

No entanto, a situação no mercado evoluiu e deixaram de se justificar as medidas de resgate estruturais concedidas apenas com base numa apreciação preliminar assente na premissa de que praticamente todos os bancos têm de ser resgatados e que adia para uma fase posterior a análise aprofundada do plano de reestruturação. Embora esta abordagem tenha contribuído para evitar o colapso irremediável do setor financeiro no seu conjunto, os esforços de reestruturação por parte dos beneficiários individuais acabaram por ser frequentemente adiados. O atraso nas medidas destinadas a resolver os problemas dos bancos deu origem, em alguns casos, a uma fatura final mais pesada para os contribuintes. A presente comunicação estabelece o princípio de que as medidas de recapitalização e de apoio aos ativos depreciados só serão autorizadas depois de aprovado o plano de reestruturação do banco. Esta abordagem permite calibrar com maior precisão o montante do auxílio, identificar e tratar numa fase precoce as fontes dos problemas do banco e assegurar a estabilidade financeira. Os regimes de garantia continuarão a estar disponíveis para fornecer liquidez aos bancos. Tais regimes só podem, no entanto, servir para disponibilizar liquidez aos bancos sem défice de capital, tal como definido pela autoridade de supervisão competente (8).

24.

A presente Comunicação estabelece as adaptações necessárias dos parâmetros que regem a compatibilidade dos auxílios estatais concedidos aos bancos no contexto da crise a partir de 1 de agosto de 2013. Em especial, a presente comunicação:

25.

A Comissão aplicará os princípios enunciados na presente comunicação e em todas as comunicações sobre a crise a todas as «instituições de crédito» (também referidas como «bancos») (9). As instituições de crédito apresentam um elevado grau de interconexão, de tal modo que a insolvência descontrolada de uma delas pode ter um efeito muito negativo sobre o sistema financeiro no seu conjunto. As instituições de crédito são sensíveis a quebras repentinas de confiança que podem ter graves consequências para a sua liquidez e solvabilidade. As dificuldades de uma só instituição complexa podem induzir tensões sistémicas no setor financeiro, o que, por sua vez, pode também ter um forte impacto negativo em toda a economia, em razão do papel das instituições de crédito na concessão de crédito à economia real, o que pode pôr em perigo a estabilidade financeira.

26.

A Comissão aplicará os princípios enunciados na presente comunicação e em todas as comunicações sobre a crise, sempre que adequado, mutatis mutandis, às empresas de seguros, na aceção do artigo 6.o da Diretiva 73/239/CEE (10), do artigo 4.o da Diretiva 2002/83/CE (11) ou do artigo 1.o, alínea b), da Diretiva 98/78/CE (12).

27.

Todos os auxílios a instituições deste tipo constituídas sob forma de sociedades num Estado-Membro, incluindo as filiais de tais instituições, e com atividades significativas num Estado-Membro serão examinados no âmbito da presente comunicação.

28.

As medidas de recapitalização e de apoio aos ativos depreciados, incluindo as garantias de ativos, são normalmente concedidas para cobrir um défice de capital. Para efeitos da presente comunicação, por «défice de capital» entende-se um défice de capital estabelecido num exercício de determinação das necessidades de capital, num teste de esforço, numa análise de qualidade dos ativos ou num exercício equivalente a nível da União, da zona euro ou a nível nacional, confirmado, se necessário, pela autoridade de supervisão competente. Tal apoio público é normalmente de caráter permanente e dificilmente reversível.

29.

Dada a irreversibilidade de tais medidas na prática e as implicações orçamentais para os Estados-Membros que as concedem e à luz da prática decisória da Comissão durante a crise, em princípio, a Comissão só as pode autorizar quando o Estado-Membro em causa demonstrar que todas as medidas para limitar esse auxílio ao mínimo necessário foram exploradas ao máximo. Para o efeito, os Estados-Membros são convidados a apresentar um plano de mobilização de capitais antes da apresentação de um plano de reestruturação ou como parte deste. Um plano de mobilização de capitais deve conter, em particular, medidas de mobilização de capitais pelo banco e potenciais medidas de repartição dos encargos pelos acionistas e credores subordinados do banco.

30.

Um plano de mobilização de capitais, em conjugação com uma análise aprofundada da qualidade dos ativos do banco e de uma apreciação prospetiva da adequação do capital, deve permitir ao Estado-Membro, juntamente com a Comissão e a autoridade de supervisão competente, determinar com precisão o défice (residual) de capital de um banco que necessita de ser coberto por um auxílio estatal. Qualquer défice residual de capital que necessite de ser coberto por um auxílio estatal requer a apresentação de um plano de reestruturação.

31.

O plano de reestruturação que envolve um auxílio à reestruturação, com exceção dos requisitos de mobilização de capitais e de repartição dos encargos que devem ser incluídos no plano de mobilização de capitais, tal como referido nos pontos 32 a 34, a apresentar antes ou como parte do plano de reestruturação, continuará a ser apreciado com base na Comunicação sobre a reestruturação.

32.

Logo que seja identificado um défice de capital suscetível de resultar num pedido de auxílio estatal, devem ser implementadas todas as medidas para minimizar os custos que a colmatação de tal défice de capital comporta para o Estado-Membro. Para esse efeito, os Estados-Membros são convidados a iniciar contactos de pré-notificação com a Comissão. No decurso desses contactos voluntários de pré-notificação, a Comissão prestará assistência sobre como garantir a compatibilidade do auxílio à reestruturação e, em especial, sobre como implementar os requisitos de repartição dos encargos em conformidade com as regras dos auxílios estatais. A base para a pré-notificação será um plano de mobilização de capitais elaborado pelo Estado-Membro e pelo banco, e aprovado pela autoridade de supervisão competente. Esse plano deve:

33.

O Estado-Membro deve apresentar uma metodologia pormenorizada bem como os dados de input utilizados para determinar o défice de capital, validados pela autoridade de supervisão competente. A metodologia deve ser apresentada por setor de atividade.

34.

Após a apresentação do plano de mobilização de capitais e a incorporação dos resultados da análise de qualidade dos ativos do banco e uma apreciação prospetiva da adequação do capital, o Estado-Membro deve determinar o défice residual de capital que tem de ser coberto por um auxílio estatal. A Comissão proporá ao Estado-Membro a discussão do plano de reestruturação antes da sua notificação. Uma vez alcançado o acordo sobre o plano de reestruturação, o Estado-Membro pode notificar formalmente o plano de reestruturação. A Comissão só autorizará as medidas recapitalização ou de apoio a ativos depreciados enquanto auxílio à reestruturação depois de ter havido acordo sobre o plano de reestruturação.

35.

No plano de mobilização de capitais aprovado pela autoridade de supervisão competente, o beneficiário deve identificar e, na medida do possível, sem pôr em perigo a sua viabilidade, tomar todas as medidas possíveis para mobilizar capitais. Tais medidas devem incluir, em particular:

36.

Quando as medidas identificadas forem indicadas no plano de mobilização de capitais como medidas que não podem ser implementadas no prazo de seis meses a contar da apresentação desse plano, a Comissão consultará a autoridade de supervisão competente para avaliar se deve considerar essas medidas propostas como medidas de mobilização de capitais.

37.

Devem ser criados incentivos para as direções dos bancos efetuarem uma reestruturação profunda quando a conjuntura for favorável, reduzindo, desse modo, a necessidade de recorrer a medidas de apoio estatal. Assim, se o recurso ao auxílio estatal pudesse razoavelmente ter sido evitado através de medidas de gestão adequadas e atempadas, qualquer entidade dependente de um auxílio estatal para a sua reestruturação ou liquidação ordenada deve normalmente substituir o diretor executivo do banco e, se necessário, os outros membros do conselho de administração.

38.

Pelas mesmas razões, essas entidades devem aplicar políticas rigorosas em matéria de remuneração dos quadros dirigentes. Isto exige um limite máximo para a remuneração desses quadros, combinado com incentivos que assegurem que o banco está a implementar o seu plano de reestruturação na mira de objetivos empresariais de longo prazo sustentáveis. Assim, qualquer banco beneficiário de auxílios estatais sob a forma de medidas de recapitalização ou de apoio aos ativos depreciados deve circunscrever a níveis adequados as remunerações totais do pessoal, incluindo os membros do conselho de administração e os quadros superiores. Este limite superior das remunerações totais deve incluir todas as possíveis componentes fixas e variáveis bem como as pensões, e estar em conformidade com os artigos 93.o e 94.o da Diretiva UE relativa aos requisitos dos fundos próprios (DRFP IV) (13).

Assim, a remuneração total de qualquer indivíduo nestas condições não pode exceder 15 vezes o salário médio nacional no Estado-Membro onde o beneficiário está constituído em sociedade (14) ou 10 vezes o salário médio dos trabalhadores do banco beneficiário.

As restrições às remunerações devem aplicar-se até ao final do período de reestruturação ou até que o banco tenha reembolsado o auxílio estatal, consoante o que ocorrer primeiro.

39.

Qualquer banco beneficiário de um auxílio estatal sob a forma de medidas de recapitalização ou de apoio a ativos depreciados não deve, em princípio, pagar indemnizações por cessação de funções superiores ao que é exigido por lei ou contrato.

40.

O apoio estatal pode criar um risco moral e minar a disciplina do mercado. Para reduzir o risco moral, o auxílio só deve ser concedido em condições que envolvam uma repartição adequada dos encargos pelos investidores existentes.

41.

De acordo com uma adequada repartição dos encargos, as perdas serão normalmente absorvidas em primeiro lugar pelo capital próprio e depois pelas contribuições dos detentores de instrumentos de capital híbridos e detentores de dívida subordinada. Os detentores de instrumentos de capital híbrido e os detentores de dívida subordinada devem dar o máximo contributo para reduzir o défice de capital. Tais contribuições podem assumir a forma quer de uma conversão em fundos próprios principais de nível 1 (common equity Tier 1) (15) ou de uma redução do valor dos instrumentos. Em qualquer caso, as saídas de tesouraria do beneficiário para os detentores de tais títulos devem ser evitadas na medida do legalmente possível.

42.

A Comissão não exigirá uma contribuição dos detentores de dívida prioritária (em especial de depósitos segurados, depósitos não segurados, obrigações e toda a outra dívida prioritária) como uma componente obrigatória da repartição dos encargos no âmbito das regras em matéria de auxílios estatais, quer por conversão em fundos próprios quer por redução do valor dos instrumentos.

43.

Quando o rácio de fundos próprios do banco, em relação ao qual foi identificado o défice de capital, continuar acima do mínimo regulamentar fixado pela UE, o banco deve, normalmente, ser capaz de restabelecer por si próprio a posição de capital, nomeadamente através de medidas de mobilização de capitais (ver ponto 35). Se não houver outras possibilidades, nomeadamente qualquer outra ação de supervisão como medidas de intervenção precoce ou outras medidas de correção, para superar o défice de capital confirmado pela competente autoridade de supervisão ou de resolução, a dívida subordinada deve ser convertida em fundos próprios, em princípio antes da concessão do auxílio estatal.

44.

Nos casos em que o banco já não satisfaz os requisitos regulamentares mínimos de fundos próprios, a dívida subordinada deve ser convertida ou reduzida, em princípio antes da concessão do auxílio estatal. O auxílio estatal não pode ser concedido antes de os fundos próprios, o capital híbrido e a dívida subordinada terem contribuído plenamente para compensar as eventuais perdas.

45.

Pode ser feita uma exceção aos requisitos estabelecidos nos pontos 43 e 44 se a implementação dessas medidas pusesse em risco a estabilidade financeira ou conduzisse a resultados desproporcionados. Esta exceção pode abranger casos em que o montante do auxílio a receber é pequeno em comparação com os ativos do banco ponderados pelo risco e o défice de capital foi significativamente reduzido, nomeadamente através de medidas de mobilização de capitais previstas no ponto 35. A questão dos resultados desproporcionados ou de um risco para a estabilidade financeira poderá igualmente ser tratada por via de reconsideração da sequência cronológica das medidas destinadas a fazer face ao défice de capital.

46.

No contexto da implementação dos pontos 43 e 44 deve ser observado o «princípio de que nenhum credor deverá ficar em pior situação» (16). Assim, os credores subordinados não devem receber menos em termos económicos do que aquilo que o seu instrumento teria valido se não tivesse sido concedido o auxílio estatal.

47.

A fim de limitar o auxílio ao mínimo necessário, as saídas de fundos devem ser evitadas o mais cedo possível. Por conseguinte, a partir do momento em que as necessidades de capital são ou deveriam ser do conhecimento do banco, a Comissão considera que o banco deve tomar todas as medidas necessárias para reter os seus fundos. Em particular, a partir desse momento, as instituições que tenham identificado ou que deviam ter identificado necessidades de capital:

48.

Uma vez que é preciso assegurar que o auxílio se limita ao mínimo necessário, se um banco empreender ações que não estão em sintonia com os requisitos enumerados no ponto 47 no momento em que as suas necessidades de capital adicionais deviam ter sido evidentes para uma empresa bem gerida, a Comissão, a fim de estabelecer as medidas necessárias para limitar as distorções de concorrência, adicionará ao montante de auxílio um montante equivalente à saída de fundos.

49.

Se, após a implementação das medidas de mobilização de capitais e de repartição dos encargos, continuar a existir um défice de capital, este pode, em princípio, ser coberto por medidas de recapitalização pública, por medidas de apoio aos ativos depreciados ou por uma combinação das duas. Para que tal auxílio seja compatível, é necessário apresentar à Comissão um plano de reestruturação, que deve estar em conformidade com as secções pertinentes das comunicações sobre a crise.

50.

Logo que a Comissão comece a aplicar os princípios enunciados na presente comunicação, um Estado-Membro terá de notificar um plano de reestruturação à Comissão e obter a aprovação de um auxílio estatal antes de serem tomadas quaisquer medidas de recapitalização ou de apoio aos ativos depreciados. No entanto, a título excecional, a Comissão pode autorizar tais medidas a tomar pelo Estado-Membro numa base temporária enquanto auxílio de emergência antes da aprovação de um plano de reestruturação, no caso de essas medidas serem necessárias para preservar a estabilidade financeira. Se um Estado-Membro invocar esta cláusula de estabilidade financeira, a Comissão solicitará uma análise ex ante da autoridade de supervisão competente confirmando que existe um défice de capital real (e não prospetivo), o que obrigaria o supervisor a retirar imediatamente a licença à instituição bancária no caso de tais medidas não serem tomadas. Além disso, qualquer análise deste tipo terá de demonstrar que o risco excecional para a estabilidade financeira não pode ser evitado com capitais privados num prazo de tempo suficientemente curto ou por qualquer outra medida temporária menos distorciva como uma garantia estatal.

51.

Qualquer medida de emergência abrangida pelo ponto 50 deve ser notificada à Comissão. A fim de ser temporariamente aprovada pela Comissão, essa medida deve cumprir as regras que regem a remuneração e a repartição dos encargos de tais medidas estabelecidas na Comunicação sobre a recapitalização, na Comunicação sobre a prorrogação de 2011 e, se for caso disso, na Comunicação sobre os ativos depreciados.

52.

Além disso, um auxílio de emergência sob a forma de medidas de recapitalização e de apoio aos ativos depreciados não deve impedir o cumprimento dos requisitos de repartição dos encargos estabelecidos na presente comunicação. Por conseguinte, as medidas de repartição dos encargos devem ser implementadas como parte do auxílio de emergência, ou as medidas de recapitalização ou de apoio aos ativos depreciados devem ser concebidas de uma forma que permita a implementação das medidas ex post de repartição dos encargos. Uma tal implementação ex post pode ser conseguida, por exemplo, através de uma recapitalização dos capitais próprios sob uma forma que seja prioritária em relação ao capital próprio e aos instrumentos de dívida subordinada existentes, respeitando, porém, o quadro regulamentar e de supervisão aplicável.

53.

Depois de autorizado o auxílio de emergência, o Estado-Membro deve apresentar um plano de reestruturação em conformidade com a Comunicação sobre a reestruturação, no prazo de dois meses a contar da data da decisão que aprova, a título temporário, o auxílio. O plano de reestruturação será apreciado com base na Comunicação sobre a reestruturação, tendo em conta os princípios da repartição de encargos descritos na presente comunicação.

54.

Os auxílios a pequenos bancos tendem a afetar menos a concorrência do que os auxílios concedidos a bancos de maior dimensão. Por esse motivo, e a fim de assegurar um tratamento administrativo proporcionado, convém prever um procedimento mais simples para os pequenos bancos, assegurando ao mesmo tempo que as distorções da concorrência sejam limitadas ao mínimo. Por conseguinte, a Comissão está disposta a autorizar os regimes de recapitalização e de reestruturação de pequenas instituições quando esses regimes tiverem um objetivo claramente definido e forem limitados a um período de seis meses, desde que respeitem os princípios estabelecidos nas comunicações sobre a crise e, em especial, os requisitos de repartição dos encargos previstos na presente comunicação. Além disso, a aplicação de um tal regime deve limitar-se aos bancos com um balanço total não superior a 100 milhões de EUR. O total do balanço dos bancos que recebem um auxílio ao abrigo do regime não deve exceder 1,5 % do total dos ativos detidos pelos bancos no mercado interno do Estado-Membro em causa.

55.

A Comissão avaliará qualquer regime deste tipo, a fim de verificar se o mesmo atinge o seu objetivo e é aplicado corretamente. Para o efeito, após a autorização do regime, o Estado-Membro deve apresentar semestralmente um relatório sobre a utilização do regime.

56.

O apoio à liquidez e as garantias sobre passivos estabilizam temporariamente o lado do passivo do balanço de um banco. Por conseguinte, contrariamente às medidas de recapitalização ou de apoio aos ativos depreciados que, em princípio, devem ser precedidas de notificação de um plano de reestruturação pelo Estado-Membro em causa e de aprovação pela Comissão antes de poderem ser concretizadas, a Comissão pode aceitar que os Estados-Membros notifiquem garantias e apoios à liquidez a conceder após a aprovação, numa base temporária, como auxílio de emergência antes da aprovação de um plano de reestruturação.

57.

As garantias e o apoio à liquidez podem ser notificados individualmente à Comissão; além disso, a Comissão pode autorizar os regimes que preveem medidas de apoio à liquidez por um período máximo de seis meses.

58.

Tais regimes devem ser limitados aos bancos que não tenham um défice de capital. Quando um banco com um défice de capital necessitar urgentemente de liquidez, é exigida uma notificação individual à Comissão (18). Em tais circunstâncias, a Comissão aplicará, mutatis mutandis, o procedimento enunciado nos pontos 32 a 34, nomeadamente a exigência de um plano de reestruturação ou de liquidação, a não ser que o auxílio seja reembolsado no prazo de dois meses.

59.

Para serem aprovados pela Comissão, as garantias e o apoio à liquidez devem satisfazer os seguintes requisitos:

60.

No que respeita aos regimes de garantias e de apoio à liquidez, devem ser preenchidos os seguintes critérios adicionais:

61.

Em casos excecionais, podem também ser aprovadas garantias para cobrir os riscos do Banco Europeu de Investimento em relação aos bancos, a fim de relançar a concessão de crédito à economia real em países onde as condições de empréstimo são muito difíceis comparativamente à média da União. Ao analisar tais medidas, a Comissão examinará, em particular, se não conferem uma vantagem indevida que poderia, por exemplo, servir para desenvolver outras atividades de negócio desses bancos. Tais garantias só podem cobrir um período máximo de sete anos. No caso de serem aprovadas pela Comissão, tais garantias não obrigam o banco a apresentar um plano de reestruturação.

62.

As atividades correntes dos bancos centrais relacionadas com a política monetária, tais como as operações de mercado aberto (open market) e facilidades permanentes, não são abrangidas pelo âmbito de aplicação das regras em matéria de auxílios estatais. O apoio a uma instituição de crédito específica (frequentemente referido como «assistência sob a forma de liquidez em caso de emergência») pode constituir um auxílio, a menos que sejam preenchidas as seguintes condições cumulativas (19):

63.

As intervenções dos fundos de garantia dos depósitos para reembolsar os depositantes em conformidade com as obrigações dos Estados-Membros ao abrigo da Diretiva 94/19/CE relativa aos sistemas de garantia de depósitos (20) não constituem auxílios estatais (21). No entanto, a utilização desses fundos ou de fundos similares para apoiar a reestruturação das instituições de crédito pode constituir um auxílio estatal. Embora os fundos em questão possam provir do setor privado, podem constituir um auxílio na medida em que estão sob o controlo do Estado e a decisão quanto à aplicação dos fundos é imputável ao Estado (22). A Comissão analisará a compatibilidade dos auxílios estatais sob a forma de tais intervenções com base na presente comunicação.

64.

Os auxílios estatais sob a forma de intervenções de um fundo de resolução serão analisados com base na presente comunicação, a fim de aferir da sua compatibilidade com o mercado interno.

65.

Os Estados-Membros devem incentivar a saída de operadores inviáveis, permitindo ao mesmo tempo que o processo de saída se realize de forma ordenada, a fim de preservar a estabilidade financeira. A liquidação ordenada de uma instituição de crédito em dificuldade deve sempre ser uma hipótese a considerar se a instituição não puder de modo credível restabelecer uma viabilidade de longo prazo.

66.

A Comissão reconhece que, devido às especificidades das instituições de crédito e na ausência de mecanismos que permitam a resolução das instituições de crédito sem ameaçar a estabilidade financeira, poderá não ser possível liquidar uma instituição de crédito no âmbito de um procedimento de insolvência ordinário. Por essa razão, as medidas estatais de apoio à liquidação de instituições de crédito insolventes podem ser consideradas como um auxílio compatível, desde que sejam respeitados os requisitos especificados no ponto 44.

67.

O objetivo do cenário de liquidação ordenada deve ser a cessação da atividade da instituição de crédito insolvente durante um período de tempo limitado. Esse objetivo implica que não pode ser realizado qualquer novo negócio com terceiros. No entanto, tal não impede que se realizem os negócios existentes, se esta via permitir reduzir os custos de liquidação. Além disso, a liquidação deve ter por objetivo, tanto quanto possível, a venda de partes do negócio ou de ativos através de um processo concorrencial. O procedimento de liquidação ordenada exige que o processo de venda de ativos contribua para fazer face aos custos de liquidação.

68.

Os Estados-Membros podem escolher entre uma série de instrumentos para a organização da liquidação de instituições de crédito insolventes. Qualquer medida de auxílio estatal implementada para apoiar uma tal liquidação deve observar os princípios referidos nos pontos 69 a 82.

69.

Os Estados-Membros devem apresentar um plano para a liquidação ordenada da instituição de crédito.

70.

A Comissão avaliará a compatibilidade das medidas de auxílio para a liquidação de instituições de crédito seguindo, mutatis mutandis, o disposto nos pontos 2, 3 e 4 da Comunicação sobre a reestruturação no que respeita aos auxílios à reestruturação.

71.

A natureza particular da liquidação ordenada suscita as considerações expostas nos pontos 72 a 78.

72.

Os Estados-Membros devem demonstrar que o auxílio permite efetivamente a liquidação ordenada da instituição de crédito, limitando, ao mesmo tempo, o montante do auxílio ao mínimo necessário para manter a instituição de crédito à tona de água durante a liquidação, tendo em vista o objetivo visado e respeitando os requisitos em matéria de repartição dos encargos previstos na presente comunicação.

73.

A fim de evitar distorções de concorrência indevidas, a fase de liquidação deve limitar-se ao período estritamente necessário para a liquidação ordenada.

74.

Enquanto prosseguirem as suas operações, as instituições de crédito beneficiárias não devem competir ativamente no mercado ou lançar-se em novas atividades. As suas operações devem, em princípio, ser limitadas à prossecução e conclusão das atividades pendentes com clientes existentes. Qualquer nova atividade com clientes existentes deve limitar-se à alteração dos termos de contratos existentes e à reestruturação de empréstimos existentes, desde que essas alterações melhorem o valor atual líquido dos respetivos ativos.

75.

A política de preços da instituição de crédito a liquidar deve visar o incentivo para que os clientes encontrem alternativas mais atrativas.

76.

Nos casos em que é necessária uma licença bancária, por exemplo, para um rump bank ou uma instituição temporária criada exclusivamente para fins de liquidação ordenada de uma instituição de crédito («banco de transição»), essa licença deve limitar-se às atividades estritamente necessárias para a liquidação. A licença bancária deve ser retirada o mais rapidamente possível pela autoridade de supervisão competente.

77.

No contexto da liquidação ordenada, há que reduzir ao mínimo o risco moral, impedindo nomeadamente a prestação de qualquer auxílio suplementar em benefício dos acionistas e detentores de dívida subordinada. Por conseguinte, os créditos dos acionistas e detentores de dívida subordinada não devem ser transferidos para qualquer atividade económica que continue a ser exercida.

78.

O disposto nas secções 3.1.2 e 3.1.3 deve se cumprido, mutatis mutandis.

79.

A venda de uma instituição de crédito durante um procedimento de liquidação ordenada pode comportar um auxílio estatal a favor do comprador, a não ser que a venda seja efetuada através de um concurso aberto e incondicional e os ativos sejam vendidos ao proponente com a proposta mais elevada. Tais concursos devem, se for o caso, permitir a venda de partes da instituição a diferentes proponentes.

80.

Em especial, ao determinar se existe um auxílio a favor do comprador da instituição de crédito ou partes da mesma, a Comissão examinará se:

81.

Sempre que constate a existência de um auxílio a favor do comprador, a Comissão analisará separadamente a compatibilidade de tal auxílio.

82.

Se o auxílio for concedido à atividade económica a vender (por oposição ao comprador dessa atividade), a compatibilidade desse auxílio será sujeita a um exame individual à luz da presente comunicação. Se o processo de liquidação implicar a venda de uma entidade económica que detém uma quota de mercado significativa, a Comissão analisará a necessidade de medidas destinadas a limitar as distorções de concorrência causadas pelo auxílio a essa entidade económica e verificará a viabilidade da entidade resultante da venda. Na sua apreciação da viabilidade, a Comissão terá em devida conta a dimensão e a solidez do comprador relativamente à dimensão e solidez da atividade adquirida.

83.

A implementação pelos Estados-Membros de regimes para o tratamento de instituições de crédito em dificuldade pode incluir a possibilidade de concessão de um auxílio para assegurar a liquidação ordenada de instituições de crédito em dificuldade, limitando, ao mesmo tempo, as repercussões negativas sobre o setor e a economia no seu conjunto.

84.

A Comissão considera que os regimes de auxílio à liquidação para instituições de crédito de dimensão limitada (23) podem ser aprovados, desde que sejam concebidos de modo a garantir o cumprimento das disposições em matéria de repartição dos encargos pelos acionistas e detentores de dívida subordinada estabelecidas no ponto 44 e a suprimir o risco moral e outras preocupações em matéria de concorrência.

85.

A compatibilidade desses regimes será apreciada à luz das condições estabelecidas na secção 3. Aquando da notificação de um regime à Comissão, os Estados-Membros devem, portanto, fornecer informações pormenorizadas sobre o processo e sobre as condições para as intervenções a favor das instituições beneficiárias.

86.

Uma vez que o grau de distorção de concorrência pode variar consoante a natureza da instituição beneficiária e o seu posicionamento no mercado, pode ser necessária uma apreciação individual para assegurar que o processo não conduz a distorções de concorrência indevidas. Por conseguinte, as medidas de auxílio ao abrigo de um regime aprovado a favor de instituições de crédito com um total de ativos superior a 3 000 milhões de EUR devem ser notificadas individualmente para aprovação.

87.

Os Estados-Membros devem apresentar, pelo menos uma vez por ano, relatórios periódicos sobre o funcionamento de qualquer regime autorizado nos termos da secção 6.4. Esses relatórios devem também conter informações sobre cada instituição de crédito a liquidar nos termos da secção 6.4.

88.

A fim de permitir à Comissão monitorizar o progresso do processo de liquidação ordenada e o seu impacto sobre a concorrência, os Estados-Membros devem apresentar relatórios regulares (pelo menos uma vez por ano) sobre a evolução do processo de liquidação de cada banco em liquidação, bem como um relatório final no termo do procedimento em questão. Em certos casos, um mandatário responsável pela monitorização, um mandatário responsável pela cessão ou ambos podem ser nomeados para garantir o cumprimento das condições e obrigações subjacentes à autorização do auxílio.

89.

A Comissão aplicará os princípios enunciados na presente comunicação a partir de 1 de agosto de 2013.

90.

As notificações registadas pela Comissão antes de 1 de agosto de 2013 serão examinadas à luz dos critérios em vigor no momento da notificação.

91.

A Comissão examinará a compatibilidade com o mercado interno de qualquer auxílio concedido sem a sua autorização, e, portanto, em violação do artigo 108.o, n.o 3, do Tratado com base na presente comunicação, se esse auxílio, ou uma parte do mesmo, tiver sido concedido após a publicação da presente comunicação no Jornal Oficial da União Europeia.

92.

Em todos os outros casos, conduzirá o exame com base nas comunicações sobre a crise em vigor no momento da concessão do auxílio.

93.

A Comissão procederá à revisão da presente comunicação, se o considerar adequado, nomeadamente para ter em conta alterações da situação do mercado ou no quadro regulamentar que possam afetar as regras nela enunciadas.

94.

A Comunicação sobre os bancos de 2008 é retirada com efeitos a partir de 31 de julho de 2013.

95.

O ponto 47 e o anexo 5 da Comunicação sobre os ativos depreciados são retirados.

96.

A Comunicação sobre a reestruturação é adaptada da seguinte forma:

No ponto 4, a primeira frase passa a ter a seguinte redação: «Nos casos em que uma instituição financeira recebeu um auxílio estatal, os Estados-Membros devem apresentar um plano de reestruturação, a fim de confirmar ou restabelecer a viabilidade a longo prazo do banco sem o auxílio estatal.»

A nota de rodapé 4 relativa ao ponto 4 é retirada.

O terceiro travessão do ponto 7 passa a ter a seguinte redação: «A Comissão irá aplicar o princípio fundamental de uma repartição dos encargos adequada entre os Estados-Membros e os bancos beneficiários, tendo em conta a situação geral do setor financeiro.»

O ponto 8 é retirado.

Na nota de rodapé 1 relativa ao ponto 21, a primeira frase passa a ter a seguinte redação: «Ver secção 6 da Comunicação sobre o setor bancário de 2013».

O ponto 25 passa a ter a seguinte redação: «Qualquer derrogação a uma repartição dos encargos adequada efetuada ex ante, eventualmente concedida a título excecional antes de um plano de reestruturação ser aprovado por motivos de estabilidade financeira, deve ser compensada por uma nova contribuição numa fase posterior da reestruturação, por exemplo sob a forma de cláusulas de recuperação (claw-back clauses) e/ou mediante uma reestruturação mais aprofundada, incluindo medidas adicionais destinadas a limitar as distorções da concorrência.»