1

Em 5 de abril de 2011, a Comissão Europeia adotou a Decisão 2011/823/UE, relativa às medidas C 11/09 (ex NN 53b/08, NN 2/10 e N 19/10) executadas pelo Estado neerlandês a favor do ABN AMRO GROUP NV (criado na sequência da fusão entre o Fortis Bank Nederland e o ABN AMRO N) (JO L 333, p. 1, a seguir «decisão recorrida»).

2

Num contexto de crise financeira, quando os empréstimos interbancários tinham cessado em setembro de 2008, a Comissão formulou orientações numa série de comunicações sobre a elaboração e a execução de auxílios de Estado a favor dos bancos. Nessas comunicações, a Comissão reconheceu que a gravidade da crise justificava a concessão de auxílios ao abrigo do artigo 107.o, n.o 3, alínea b), TFUE, na medida em que esta disposição autorizava os auxílios de Estado quando eram necessários para sanar uma perturbação grave da economia de um Estado‑Membro.

3

Em 25 de outubro de 2008, foi publicada a Comunicação da Comissão — Aplicação das regras relativas aos auxílios estatais às medidas adotadas em relação às instituições financeiras no contexto da atual crise financeira global (JO C 270, p. 8).

4

Na sequência do facto de, no outono de 2008, sob pressão do mercado, um número crescente de Estados‑Membros da União Europeia se terem visto na obrigação de proceder a uma recapitalização «preventiva» dos bancos, de forma a permitir‑lhes constituir rácios de capital mais elevados e a garantir a concessão de créditos a favor da economia real, foi publicada a Comunicação da Comissão — A recapitalização das instituições financeiras na atual crise financeira: limitação do auxílio ao mínimo necessário e salvaguardas contra distorções indevidas da concorrência (JO 2009 C 10, p. 2, a seguir «comunicação sobre a recapitalização»).

5

Seguidamente, durante o período que precedeu a adoção da decisão recorrida, foram ainda adotadas a Comunicação da Comissão relativa ao tratamento dos ativos depreciados no setor bancário da Comunidade (JO 2009 C 72, p. 1) e a Comunicação da Comissão sobre o regresso à viabilidade e avaliação, em conformidade com as regras em matéria de auxílios estatais, das medidas de reestruturação tomadas no setor financeiro no contexto da atual crise (JO 2009 C 195, p. 9, a seguir «comunicação relativa à reestruturação»). Esta última comunicação expõe os critérios que a Comissão pretende aplicar às medidas de auxílio à reestruturação concedidas aos bancos no contexto da crise. A referida comunicação indica, no seu n.o 5, que os planos de reestruturação dos bancos em causa devem assentar nos três pilares evocados nas outras comunicações: assegurar a viabilidade a longo prazo do beneficiário sem o apoio do Estado, garantir uma repartição adequada dos encargos e, por fim, demonstrar que são tomadas medidas adequadas para minimizar as distorções de concorrência.

6

Para efeitos do presente acórdão, as comunicações mencionadas nos n.os 3 a 5, supra, serão denominadas, conjuntamente, «comunicações».

7

O ABN Amro Group NV (a seguir «recorrente» ou «ABN Amro») é uma instituição financeira, com sede social em Amesterdão (Países Baixos), que oferece serviços bancários a particulares, a empresas e a clientes institucionais em 28 países. O recorrente é titular de 100% das ações do ABN Amro Bank NV, que está organizado em torno de dois núcleos de clientela: a banca de retalho e de gestão de património, e a banca comercial e de negócios.

8

A estrutura atual do ABN Amro decorre de um acordo, que data de 2007, entre as sociedades Fortis SA/NV, Royal Bank of Scotland e Banco de Santander destinado à aquisição e à cisão em várias partes da antiga sociedade‑mãe, a ABN Amro Holding. Num contexto de crise financeira e de incerteza quanto à viabilidade a longo prazo da Fortis, no outono de 2008, o Estado neerlandês adquiriu o Fortis Bank Nederland (FBN), filial bancária neerlandesa da Fortis, e certas unidades comerciais da ABN Amro Holding (entre as quais o ABN Amro N). O Estado neerlandês decidiu proceder à fusão do FBN e do ABN Amro N para criar uma nova entidade jurídica, a saber, o ABN Amro, segundo o plano de reestruturação que tinha sido previsto pela Fortis em 2007. Antes que essa concentração pudesse ser realizada, o Estado neerlandês tinha de assegurar a cessão de parte do Hollandsche Bank‑Unie e do IFN Finance BV, em conformidade com a decisão da Comissão, de 3 de outubro de 2007, relativa à compatibilidade com o mercado interno de uma operação de concentração (processo COMP/M.4844 — Fortis/ABN Amro Assets) nos termos do Regulamento (CE) n.o 139/2004 do Conselho (JO C 265, p. 2) (considerandos 44 e 45 da decisão recorrida).

9

As aquisições referidas no número anterior e as operações de recapitalização efetuadas pelo Estado neerlandês em favor do ABN Amro estão na origem do procedimento de exame C 11/2009. Na medida em que as diferentes etapas que conduziram ao referido procedimento, o seu desenrolar e os beneficiários do auxílio não são determinantes para a resolução do presente litígio, é feita referência à sua descrição detalhada nos considerandos 1 a 157 da decisão recorrida. Para além das decisões interlocutórias e provisórias adotadas pela Comissão a propósito das aquisições e referidas operações acima mencionadas, os referidos considerandos incluem a primeira versão de um plano de reestruturação para o ABN Amro apresentada à Comissão pelo Estado neerlandês em 4 de dezembro de 2009 (a seguir «plano de reestruturação de dezembro de 2009»), bem como a sua versão atualizada apresentada em 8 de novembro de 2010 (a seguir «plano de reestruturação de novembro de 2010»).

10

No âmbito do procedimento de exame, tiveram lugar entre o Estado neerlandês, o ABN Amro e a Comissão várias trocas de correspondência e reuniões, ao longo de 2010 e 2011, a respeito do alcance e da duração de uma proibição de proceder a aquisições, medida comportamental tida como necessária pela Comissão para poder considerar o auxílio concedido ao ABN Amro compatível com o mercado interno.

11

Uma vez que não conseguiu obter um acordo, nomeadamente quanto às modalidades dessa proibição, a Comissão adotou a decisão recorrida sob forma condicional, nos termos do artigo 7.o, n.o 4, do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do [artigo 108.o TFUE] (JO L 83, p. 1). Nela a Comissão concluiu que o ABN Amro recebeu um auxílio de Estado sob a forma de uma ajuda à recapitalização de um valor estimado entre 4,2 e 5,45 mil milhões de euros (ou seja, entre 2,75% e 3,5% dos seus ativos ponderados em função dos riscos), bem como um auxílio à liquidez de 71,7 mil milhões de euros (considerandos 279 e 280 e artigo 1.o da decisão recorrida). A Comissão considera que o plano de reestruturação de dezembro de 2009, atualizado pelo plano de reestruturação de novembro de 2010, fornece provas suficientes do restabelecimento da viabilidade a longo prazo do ABN Amro, prevê uma repartição suficiente dos encargos e contém medidas adequadas para minimizar as distorções indevidas da concorrência. Por conseguinte, a Comissão declara condicionalmente o plano de reestruturação de dezembro de 2009, atualizado pelo plano de reestruturação de novembro de 2010, conforme com a comunicação relativa à reestruturação (considerando 331 da decisão recorrida).

12

As condições segundo as quais o auxílio foi julgado compatível com o mercado interno, no artigo 1.o da decisão recorrida, estão indicadas nos artigos 3.° a 9.° da referida decisão.

13

A proibição de proceder a aquisições imposta no artigo 5.o da decisão recorrida, a única disposição cuja validade está em causa no quadro do presente recurso, é a seguinte:

«1.   O […] ABN AMRO não adquirirá o controlo de mais de [0 ‑ 7]% de qualquer empresa.

2.   Em derrogação ao n.o 1, o […] ABN AMRO poderá efetuar aquisições se o preço bruto de compra cumulativo (excluindo a assunção ou transferência de dívida em relação a tais aquisições) pago pelo […] ABN AMRO por tais aquisições durante um período de três anos a contar da data da presente decisão for inferior a [confidencial] ( 1 ) milhões de EUR.

A proibição estabelecida no n.o 1 não será aplicável a aquisições com capital de investimento privado efetuadas pelo […] ABN AMRO, se estiverem previstas no plano de atividades e no orçamento da divisão ‘Private Equity’, tal como foram apresentados à Comissão em 5 de outubro de 2010.

A proibição estabelecida no n.o 1 tão‑pouco será aplicável às [confidencial] participações no capital social adquiridas pela divisão ‘Energy, Commodities and Transportation’ do […] ABN AMRO em apoio da sua atividade de financiamento normal, se estiverem previstas no plano de atividades do […] ABN AMRO e no orçamento dessa divisão, tal como foram apresentados à Comissão em 10 de janeiro de 2010.

[…]

3.   A proibição estabelecida no n.o 1 será aplicável durante um período de pelo menos três anos a contar da data da presente decisão ou até à data em que a participação acionista dos Países Baixos no […] ABN AMRO seja reduzida para menos de 50%, em função da data que for posterior. Essa proibição deixará de ser aplicável o mais tardar no final de um período de cinco anos a contar da data da presente decisão.

Caso a proibição estabelecida no n.o 1 seja aplicável por um período de mais de três anos a contar da data da presente decisão, o preço bruto cumulativo total de compra aplicável ao abrigo do primeiro parágrafo do n.o 2 aumentará em [confidencial] milhões de EUR por ano.»

14

Por petição de 14 de junho de 2011, o ABN Amro interpôs o presente recurso.

15

Com base no relatório do juiz‑relator, o Tribunal Geral decidiu dar início à fase oral e, no âmbito das medidas de organização do processo previstas no artigo 64.o do Regulamento de processo do Tribunal Geral, colocou por escrito questões às partes, às quais estas responderam no prazo fixado.

16

Foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às questões colocadas pelo Tribunal na audiência de 4 de junho de 2013.

17

Na audiência, o Tribunal solicitou ao ABN Amro que precisasse o seu pedido de tratamento confidencial em relação ao público de algumas informações contidas nos autos do processo, o que aquele fez no prazo fixado. A Comissão foi convidada a apresentar as suas observações sobre este pedido, o que também fez no prazo fixado.

18

A fase oral do processo foi encerrada em 16 de julho de 2013.

19

O ABN Amro conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:

20

A Comissão conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:

21

O ABN Amro invoca dois fundamentos de recurso. No âmbito do primeiro fundamento, põe em causa o alcance da proibição de proceder a aquisições que lhe foi imposta. No quadro do segundo fundamento, contesta a duração dessa proibição.

22

O ABN Amro alega que o auxílio que lhe foi concedido não provoca distorções de concorrência, visto não ter sido necessário devido a uma assunção excessiva de riscos. Atendendo a esta circunstância, o alcance da proibição de proceder a aquisições que lhe foi imposta, na medida em que diz respeito ao controlo de mais de 5% a uma empresa, qualquer que ela seja, e que as exceções são formuladas de modo limitativo, é excessivamente lato e contrário ao exigido, nomeadamente, na comunicação relativa à reestruturação. Por outro lado, a proibição em causa é mais ampla do que as impostas noutras decisões contemporâneas em matéria de auxílios de Estado ao setor financeiro. Além disso, a Comissão não teve em conta de forma bastante as fórmulas alternativas da referida proibição, justificadas pelas circunstâncias particulares do caso concreto, que foram propostas pelo Estado neerlandês e pelo ABN Amro no decurso do procedimento de exame.

23

Estas alegações estão articuladas em quatro partes, relativas, respetivamente, a uma violação do artigo 107.o, n.o 3, alínea b), TFUE e a uma aplicação errada das comunicações, a uma violação do princípio da proporcionalidade, a uma violação do princípio da igualdade de tratamento e a uma violação do princípio da boa administração, bem como a uma falta de fundamentação na aceção do artigo 296.o TFUE.

24

Esta parte do fundamento é composta por duas acusações relativas, por um lado, a uma violação do artigo 107.o, n.o 3, alínea b), TFUE e, por outro, a uma aplicação errada das comunicações. Convém começar pela apreciação da segunda acusação.

25

A título preliminar, impõem‑se algumas precisões quanto ao quadro de análise desta acusação.

26

Primeiro, a proibição de proceder a aquisições faz parte das condições impostas pela Comissão nos artigos 3.° a 9.° da decisão recorrida para poder declarar o auxílio de Estado concedido pelo Estado neerlandês ao ABN Amro compatível com o mercado interno, nos termos do artigo 7.o, n.o 4, do Regulamento n.o 659/1999, que autoriza a Comissão a encerrar o procedimento formal de exame com uma decisão positiva associada a condições que lhe permitam reconhecer a compatibilidade do auxílio em causa com o mercado interno. A condição controvertida está, portanto, abrangida pelo exame da compatibilidade da medida de auxílio nos termos do artigo 107.o, n.o 3, TFUE, efetuado pela Comissão.

27

A Comissão recorda, com razão, que, para efeitos de aplicação do artigo 107.o, n.o 3, TFUE, goza de um amplo poder de apreciação cujo exercício implica apreciações complexas de ordem económica e social que devem ser efetuadas no contexto da União (acórdãos do Tribunal Geral de 6 de abril de 2006, Schmitz‑Gotha Fahrzeugwerke/Comissão, T-17/03, Colet., p. II-1139, n.o 41, e de 12 de maio de 2011, Région Nord‑Pas‑de‑Calais e Communauté d’agglomération du Douaisis/Comissão, T-267/08 e T-279/08, Colet., p. II-1999, n.os 129 e 132).

28

Para exercer esse direito, a Comissão pode dotar‑se de regras indicativas através de atos, como as comunicações, desde que essas regras não se afastem das normas do Tratado (v. acórdão Région Nord‑Pas‑de‑Calais e Communauté d’agglomération du Douaisis/Comissão, já referido no n.o 27, supra, n.o 130 e jurisprudência referida).

29

Como o ABN Amro recorda, ao adotar regras de conduta e ao anunciar, através da sua publicação, que as aplicará no futuro aos casos por elas abrangidos, a Comissão autolimita‑se no exercício do seu poder de apreciação e não se pode afastar dessas regras, sob pena de poder ser sancionada, eventualmente, por violação dos princípios gerais do direito, como a igualdade de tratamento ou a proteção da confiança legítima (v. acórdão do Tribunal de Justiça de 11 de setembro de 2008, Alemanha e o./Kronofrance, C-75/05 P e C-80/05 P, Colet., p. I-6619, n.o 60 e jurisprudência referida). Assim, no domínio específico dos auxílios de Estado, a Comissão está vinculada pelos enquadramentos e pelas comunicações que adota, na medida em que não se afastem das normas do Tratado e sejam aceites pelos Estados‑Membros (v. acórdão Alemanha e o./Kronofrance, já referido, no n.o 61 e jurisprudência referida). Cabe, pois, ao juiz verificar se a Comissão respeitou as regras de que se dotou (v. acórdão Région Nord‑Pas‑de‑Calais e Communauté d’agglomération du Douaisis/Comissão, já referido no n.o 27, supra, n.o 131 e jurisprudência referida).

30

Segundo, no âmbito da presente acusação, não é o controlo do exame da compatibilidade do auxílio que está em causa, mas a questão de saber se a Comissão respeitou as comunicações às quais está vinculada, em conformidade com a jurisprudência recordada no n.o 29, supra, ao sujeitar a decisão de compatibilidade a uma proibição de proceder a aquisições, tal como definidas no artigo 5.o da decisão recorrida.

31

As comunicações, cuja legalidade e aplicabilidade o ABN Amro não contesta, recordam o poder de apreciação da Comissão no que se refere às condições que devem estar preenchidas para poder declarar que uma medida de auxílio que põe termo a uma perturbação grave da economia de um Estado‑Membro é compatível com o artigo 107, n.o 3, alínea b), TFUE, designadamente quando se trata de formular medidas estruturais ou comportamentais. A existência desse poder, expressão da margem de apreciação deixada à Comissão para apreciar a compatibilidade de uma medida de auxílio, deve ser tomada em conta na análise das acusações relativas à violação das comunicações (v., neste sentido e por analogia, acórdão do Tribunal Geral de 9 de julho de 2008, Alitalia/Comissão, T-301/01, Colet., p. II-1753, n.o 527).

32

Terceiro, a legalidade da proibição de proceder a aquisições não pode ser apreciada isolando essa medida do seu contexto, no que se refere aos objetivos das reestruturações dos bancos impostas no quadro das comunicações e à importância do perfil de risco do banco beneficiário na análise da compatibilidade do auxílio. Além disso, uma vez que as medidas estruturais e comportamentais completam o plano de reestruturação proposto pelo Estado‑Membro à Comissão a fim de permitir a esta última declarar um auxílio compatível com o mercado interno, a Comissão avaliou na sua análise da compatibilidade do auxílio o conjunto das medidas assim impostas. O ABN Amro não contesta, de resto, a posição da Comissão segundo a qual a proibição de proceder a aquisições não pode ser apreciada isoladamente.

33

Quarto, as partes concordam quanto ao triplo objetivo prosseguido pelas medidas de reestruturação impostas aos bancos beneficiários de auxílios de Estado no âmbito das comunicações, entre as quais, nomeadamente, a comunicação relativa à reestruturação, expressamente invocada na decisão recorrida para justificar a aplicação da proibição de proceder a aquisições em causa, a saber, a viabilidade a longo prazo da instituição beneficiária, a limitação do auxílio ao mínimo necessário e a limitação das distorções de concorrência.

34

É à luz destes princípios que se deve analisar as duas linhas de argumentação do ABN Amro que visam, por um lado, a justificação da proibição de proceder a aquisições e, por outro, a inexistência de uma disposição na decisão recorrida que permita a apresentação de transações específicas para aprovação.

35

Em primeiro lugar, no que se refere à justificação da proibição de proceder a aquisições, segundo o ABN Amro, a referida proibição é demasiado estrita relativamente aos princípios constantes das comunicações, na medida em que, no essencial, por um lado, se aplica a qualquer tipo de empresa e não apenas às empresas concorrentes ou às instituições financeiras e, por outro, se aplica a partir da aquisição de uma participação minoritária de 5%

36

A Comissão fundamenta a proibição de proceder a aquisições, nomeadamente, nos considerandos 309 a 313 da decisão recorrida, que indicam o seguinte:

37

Primeiro, de acordo com o ABN Amro, no essencial, contrariamente à proibição ampla que lhe foi imposta no artigo 5.o da decisão recorrida, apenas as aquisições que tenham um impacto na concorrência devem ser proibidas. A este respeito, invoca, nomeadamente, os n.os 39 e 40 da comunicação relativa à reestruturação e a segunda frase do seu n.o 23. Isto resulta igualmente da comunicação da Comissão relativa ao tratamento dos ativos depreciados no setor bancário da Comunidade, que visa a imposição de salvaguardas para impedir o financiamento de uma estratégia de crescimento de bancos beneficiários em detrimento dos seus concorrentes.

38

O ABN Amro acrescenta que o considerando 312 da decisão recorrida, que recorda o caráter geral da proibição que lhe foi aplicada, contém uma interpretação errada do n.o 40 da comunicação relativa à reestruturação, na medida em que este último visa unicamente às aquisições de empresas concorrentes.

39

Não se pode deixar de observar que os argumentos do ABN Amro assentam numa interpretação errada da decisão recorrida e da comunicação relativa à reestruturação, em conformidade com a qual a proibição de proceder a aquisições em causa foi formulada, como resulta dos considerandos 309 a 312 da decisão recorrida, referidos no n.o 36, supra.

40

O n.o 23 da comunicação relativa à reestruturação constitui o principal fundamento da proibição de proceder a aquisições imposta no caso em apreço, como decorre claramente dos considerandos 309 e 310 da decisão recorrida, que se inserem no ponto 6.3.2 da mesma, sob a epígrafe «Repartição dos encargos/mínimo necessário».

41

O referido n.o 23 está incluído no ponto 3 da comunicação relativa à reestruturação, intitulado «Contribuição própria do beneficiário (repartição dos encargos)», e indica, sob a epígrafe «Limitação dos custos de reestruturação», o seguinte:

«Os auxílios à reestruturação devem limitar‑se à cobertura dos custos necessários para efeitos do restabelecimento da viabilidade, o que significa que uma empresa não deve beneficiar de recursos públicos que possam ser utilizados para financiar atividades suscetíveis de provocar distorções no mercado, não relacionadas com o processo de reestruturação. Por exemplo, as aquisições de participações noutras empresas ou a realização de novos investimentos não podem ser financiadas através de auxílios estatais, a menos que tal financiamento seja essencial para restabelecer a viabilidade da empresa em causa [...].»

42

Esse n.o 23 remete, em nota de pé de página, para jurisprudência relativa às Orientações comunitárias relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação concedidos a empresas em dificuldade (JO 1994, C 368, p. 12), segundo a qual o auxílio à reestruturação deve ser estritamente necessário ao restabelecimento da viabilidade do beneficiário, isto é, deve não só corresponder ao objetivo visado da reestruturação da empresa em causa, mas também ser proporcionado a esse objetivo, ou seja, qualquer montante do auxílio que ultrapasse a estrita restauração da viabilidade do beneficiário não pode, em princípio, ser elegível com base nas orientações (acórdão Schmitz‑Gotha Fahrzeugwerke/Comissão, já referido no n.o 27, supra, n.o 47).

43

O princípio da limitação do montante do auxílio ao mínimo necessário está intimamente ligado ao princípio segundo o qual o beneficiário deve contribuir de maneira adequada para os custos de reestruturação. O n.o 22 da comunicação relativa à reestruturação indica, a este respeito, que o banco e os seus acionistas devem contribuir tanto quanto possível através de recursos próprios, uma vez que essa contribuição é necessária «para assegurar que os bancos que beneficiam de auxílios de emergência assumam de forma adequada as consequências do seu comportamento passado, bem como para criar incentivos adequados relativamente ao seu comportamento futuro».

44

À luz destes princípios, o ABN Amro parte de uma premissa errada quando afirma que a proibição de proceder a aquisições, evocada na comunicação relativa à reestruturação, apenas pode dizer respeito a empresas concorrentes. Com efeito, a última frase do n.o 23 da referida comunicação não distingue consoante o setor de atividade das empresas visadas. Por outro lado, é indicado no início do referido número que as aquisições devem ter como objetivo garantir a viabilidade da entidade auxiliada, o que implica que qualquer aquisição, financiada através do auxílio de Estado, que não seja estritamente necessária para assegurar o retorno à viabilidade da sociedade beneficiária viola o princípio da limitação do auxílio ao mínimo necessário.

45

Como a Comissão alega, a segunda frase do n.o 23 da comunicação relativa à reestruturação, que se refere à proibição de financiar atividades «suscetíveis de provocar distorções no mercado», recorda que qualquer aquisição não relacionada com o processo de reestruturação pode, em si mesma, provocar distorções no mercado. Com efeito, a distorção da concorrência, ou a ameaça dessa distorção, é um elemento constitutivo de um auxílio de Estado na aceção do artigo 107.o, n.o 1, TFUE (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 2 de setembro de 2010, Comissão/Deutsche Post, C-399/08 P, Colet., p. I-7831, n.o 39 e jurisprudência referida). Ora, o ABN Amro não contesta o facto de ser beneficiário de um auxílio de Estado no presente caso.

46

Face a estas considerações, a proibição de proceder a aquisições do artigo 5.o da decisão recorrida não devia dizer respeito apenas às participações em empresas ativas no setor financeiro ou nos Países Baixos, mas podia potencialmente dizer respeito a qualquer aquisição, uma vez que o objetivo é fazer com que o dinheiro do banco beneficiário do auxílio seja utilizado no reembolso do mesmo antes de realizar aquisições.

47

A este respeito, é igualmente pertinente, como lembra a Comissão, a circunstância, evocada nos considerandos 304 a 308 e 313 da decisão recorrida, de que o ABN Amro era uma entidade viável, circunstância esta salientada nos planos de reestruturação de dezembro de 2009 e de novembro de 2010, os quais faziam referência a um rendimento sobre fundos próprios em 2012 e em 2013 de cerca de [confidencial]%, como resulta do considerando 83 da decisão recorrida. O próprio ABN Amro invoca, de resto, a sua solidez financeira. Tal como está mencionado no considerando 313 da decisão recorrida, no caso do ABN Amro, o restabelecimento da viabilidade não dependia, portanto, de aquisições.

48

Por conseguinte, uma proibição de proceder a aquisições relativas a empresas de todo e qualquer setor é conforme com os princípios constantes das comunicações, nomeadamente na comunicação relativa à reestruturação.

49

Esta conclusão não é afetada pelo facto de os n.os 39 e 40 da comunicação relativa à reestruturação, incluídos no ponto 4 da referida comunicação, intitulado «Limitar as distorções de concorrência e assegurar a competitividade do setor bancário», serem invocados nos considerandos 311 e 312 da decisão recorrida para recordar que a comunicação relativa à reestruturação prevê também a imposição de proibições de proceder a aquisições para impedir que um auxílio de Estado seja utilizado em detrimento de concorrentes, bem como para definir a duração da proibição. O considerando 321 da decisão recorrida, no ponto 6.3.3 da referida decisão, com a epígrafe «Medidas de limitação das distorções de concorrência», evoca, de resto, também de forma breve o facto de que importa garantir que o auxílio de Estado não seja utilizado pelo ABN Amro para crescer à custa dos concorrentes, por exemplo adquirindo outras instituições financeiras.

50

A existência deste objetivo secundário não impede que a preocupação de limitar o auxílio ao mínimo necessário seja claramente o motivo principal da proibição de proceder a aquisições imposta no caso vertente. Por outro lado, em todo o caso, o n.o 39 da comunicação relativa à reestruturação, nos termos do qual os auxílios de Estado não podem ser utilizados em detrimento das empresas concorrentes que não beneficiam de um apoio análogo dos poderes públicos, tal como o n.o 40 da referida comunicação, que respeita à condição segundo a qual os bancos não devem utilizar os auxílios estatais para adquirir as empresas concorrentes, não podem ser considerados de forma abstrata, mas devem ser lidos em conjunto com o princípio da limitação do auxílio ao mínimo necessário. Com efeito, o n.o 40 da comunicação relativa à reestruturação contém uma nota de pé de página na qual se recorda que os custos de reestruturação se devem limitar ao mínimo necessário para o restabelecimento da viabilidade do beneficiário e remete, a este respeito, para o n.o 23 dessa comunicação.

51

Segundo, o ABN Amro alega que o facto de a proibição de proceder a aquisições dizer respeito às participações para além de um limiar de 5% do capital, e não às aquisições que conferem um controlo na aceção das regras da União em matéria de concentrações, compromete a sua capacidade em participar em empresas comuns, que são frequentemente úteis no setor financeiro para desenvolver novas normas, garantir o funcionamento dos serviços financeiros ou assegurar os serviços de pagamento.

52

A este respeito, ABN Amro põe igualmente em causa o facto de a proibição não estar limitada à aquisição de ações e de a decisão recorrida não definir o que está abrangido por um «controlo de mais de 5%» de qualquer empresa, de forma que a proibição pode igualmente incluir, por exemplo, direitos contratuais.

53

Estes argumentos também não demonstram uma violação da comunicação relativa à reestruturação.

54

Como a Comissão salienta, o n.o 23 da comunicação relativa à reestruturação faz referência, de forma lata, à proibição de adquirir «participações noutras empresas ou [de realizar] novos investimentos» e não se limita, portanto, às participações de controlo. Uma interpretação diferente não respeitaria, de resto, o objetivo do princípio da limitação do auxílio ao mínimo necessário, recordado no n.o 44, supra. As modalidades de aquisição visadas ou o termo «empresa», utilizado no artigo 5.o da decisão recorrida, não tinham, portanto, de ser mais precisados, e a definição do conceito de «controlo de mais de 5%» também não era necessária.

55

Terceiro, nenhum dos outros argumentos apresentados pelo ABN Amro permite demonstrar uma violação da comunicação relativa à reestruturação.

56

O argumento do ABN Amro segundo o qual deveria ser livre de proceder a aquisições, porque a sua reestruturação terminou e, tendo em conta a sua solidez financeira, as aquisições suplementares que tenciona fazer não são financiadas por um auxílio de Estado, pelo que o n.o 23 da comunicação relativa à reestruturação não lhe é aplicável, deve ser julgado improcedente. Como alega a Comissão, uma vez que foi graças aos recursos do Estado que o ABN Amro pôde concluir a sua reestruturação, os lucros gerados posteriormente devem servir para reembolsar o Estado neerlandês, em conformidade com a estratégia de saída apresentada à Comissão, nomeadamente no contexto do plano de reestruturação de dezembro de 2009, no quadro do qual o Estado neerlandês se comprometeu a que todo o excedente de capital desse lugar ao pagamento de dividendos.

57

Do mesmo modo, no que respeita ao argumento segundo o qual, no caso do ABN Amro, as aquisições não podem causar atrasos no reembolso do auxílio, uma vez que o Estado neerlandês é proprietário do banco e o auxílio sob a forma de capital não pode ser reembolsado, a análise da Comissão de acordo com a qual o artigo 5.o da decisão recorrida se destina a assegurar que, em caso de excedente de capital, o mesmo não seja utilizado para a obtenção de um crescimento externo superior ao previsto no plano de reestruturação não é manifestamente errada, na medida em que esse excedente pode servir, por exemplo, para pagar um dividendo extraordinário ao Estado.

58

Quanto ao argumento do ABN Amro segundo o qual a sua política de dividendos, com base na qual é obrigado a pagar ao Estado neerlandês 40% do rendimento anual declarado, o impede de acumular fundos que poderiam ser utilizados para fazer aquisições, o próprio ABN Amro reconhece que essa política corresponde à forma habitual de remunerar os acionistas. Para além de, como sublinha a Comissão, sem ser contestada quanto a este ponto pelo ABN Amro, se tratar de um objetivo não vinculativo, é evidente que o facto de uma parte dos lucros anuais ser distribuída aos acionistas não elimina por completo o risco de que o banco disporá de recursos suficientes para proceder a aquisições.

59

Quanto ao argumento do ABN Amro segundo o qual, se eram necessárias salvaguardas para além do ratio‑alvo de distribuição de dividendos, a Comissão deveria ter aceitado o mecanismo de compensação por ele proposto, de acordo com o qual apenas se teria procedido a aquisições utilizando os rendimentos de cessões, a Comissão considera, acertadamente, que esse mecanismo não é conforme com o princípio da limitação do auxílio ao mínimo necessário, que se destina, como foi recordado nos n.os 44 e 46, supra, a fazer com que o dinheiro do banco beneficiário do auxílio seja utilizado no reembolso do mesmo antes de proceder a aquisições, com exceção das que se impõem para garantir a viabilidade do banco. Com efeito, o facto de o ABN Amro poder dispor de recursos para proceder a aquisições nos anos subsequentes à recapitalização pelo Estado prova que o auxílio não se limitou ao que era necessário para restabelecer a sua viabilidade.

60

Quanto ao argumento segundo o qual o facto de impor ao ABN Amro uma proibição de reajustar a sua carteira através de cessões e de aquisições limitadas conduz a perdas de eficiência, atendendo, nomeadamente, ao caráter esparso dos ativos herdados a que tem de fazer face, cabe recordar que a decisão recorrida não proíbe as cessões e contém uma exceção de minimis, bem como uma exceção para determinados tipos de aquisições (v. também o exame da segunda parte do fundamento), mas que isso não significa que os rendimentos dessas cessões pudessem fugir à obrigação de limitar o auxílio ao mínimo necessário. Por outro lado, importa referir que este argumento do ABN Amro se limita a uma afirmação de ordem geral que não é sustentada por nenhum elemento de prova concreto. Quanto ao resto, no que respeita ao argumento do ABN Amro, igualmente invocado na audiência, segundo o qual a Comissão não lhe pode proibir, nomeadamente, as operações relativas aos ativos dispersos da Fortis fora dos Países Baixos, necessários para garantir um nível mínimo de eficácia às suas atividades no setor da banca privada nos Países Baixos, basta referir que a comunicação relativa à reestruturação não reconhece a eficácia das atividades do banco beneficiário como critério para a adoção de medidas corretivas, mas sim a sua viabilidade. O facto de o ABN Amro ter podido confrontar‑se com dificuldades práticas, durante o procedimento administrativo, para identificar transações específicas em razão de o processo de integração entre o FBN e o ABN Amro não estar concluído não afeta esta consideração.

61

Quanto ao argumento invocado pela ABN Amro no que se refere à questão de saber se a proibição de proceder a aquisições é lógica na falta de uma limitação do crescimento interno do banco beneficiário, por exemplo sob a forma de uma restrição ao crescimento do balanço, visto que uma restrição que afete unicamente as aquisições prova a existência de um preconceito arbitrário contra o crescimento externo, a Comissão alega que o princípio segundo o qual o auxílio deve ser limitado ao mínimo necessário lhe permite impor uma limitação ao crescimento interno de um banco beneficiário, se resultar do plano de reestruturação que o crescimento previsto é manifestamente desproporcionado em relação ao que é necessário para garantir a viabilidade a longo prazo do banco, o que não se verificou no caso em apreço. A este respeito, basta sublinhar que o ABN Amro não contradiz a afirmação da Comissão segundo a qual o Estado neerlandês garantiu, durante o procedimento de investigação, que o crescimento interno do ABN Amro não era anormal. Atendendo a esta situação, não se pode considerar que a Comissão cometeu um erro manifesto ao se ter concentrado unicamente nas aquisições.

62

Finalmente, no que respeita à censura do ABN Amro no sentido de que a análise da Comissão equivale a considerar que o facto de um beneficiário proceder a aquisições demonstra, por definição, que o auxílio não se limita ao mínimo necessário, e que, desse modo, a Comissão ignora o nexo de causalidade, exigido na comunicação relativa à reestruturação, entre o auxílio de Estado e a forma como uma aquisição é financiada, o argumento do ABN Amro não pode prosperar. Como a Comissão sustenta com razão, uma vez que o dinheiro é fungível, uma fonte de financiamento de uma aquisição não tem qualquer relação direta e necessária com um ativo específico de um banco. A utilização de fundos que não tenham origem estatal para proceder a aquisições pode ser um indício de que a necessidade de auxílio foi sobrestimada.

63

Resulta do exposto que o ABN Amro não demonstrou que a Comissão tenha violado a comunicação relativa à reestruturação ao considerar que o princípio da limitação do auxílio ao mínimo necessário lhe permite impor uma proibição de proceder a aquisições de alcance tão amplo. Isto é ainda mais válido tendo em conta a margem de apreciação de que a Comissão dispõe, de acordo com a comunicação em causa, para definir as medidas estruturais e comportamentais impostas a um beneficiário, bem como o facto de que, mesmo em presença de uma ajuda financeira muito importante, nenhuma medida de caráter estrutural foi imposta ao ABN Amro no presente caso, como será examinado seguidamente a propósito das outras partes do primeiro fundamento.

64

Em segundo lugar, quanto à falta de uma disposição na decisão recorrida que permita apresentar transações específicas para aprovação, segundo o ABN Amro, a Comissão violou a comunicação relativa à reestruturação ao recusar incluir na decisão recorrida uma disposição que permita notificar aquisições específicas para aprovação, apesar de ter sido formulado um pedido nesse sentido durante o procedimento de exame.

65

A este respeito, há que recordar que a autorização excecional de aquisições é discutida no n.o 41 da comunicação relativa à reestruturação, incluído no ponto 4 da referida comunicação, intitulado «Limitar as distorções de concorrência e assegurar a competitividade do setor bancário», que se segue ao n.o 40, respeitante à proibição de proceder a aquisições de empresas concorrentes. No n.o 41 pode ler‑se o seguinte:

«Em circunstâncias excecionais e com base numa notificação, as aquisições podem ser autorizadas pela Comissão sempre que fizerem parte de um processo de consolidação necessário para restabelecer a estabilidade financeira ou para assegurar uma concorrência efetiva. O processo de aquisição deve respeitar os princípios de igualdade de oportunidades para todos os compradores potenciais e assegurar em última instância condições de concorrência efetiva nos mercados relevantes.»

66

Resulta desta disposição que, como alega a Comissão, o seu poder de autorizar aquisições, posteriormente a uma decisão de aprovação de auxílios que inclua uma proibição de proceder a aquisições, não resulta de uma disposição específica no sentido da decisão recorrida, mas decorre das suas competências gerais de autoridade administrativa, que, na qualidade de autor da decisão recorrida, é competente para a revogar ou alterar. A falta de menção específica dessa faculdade na decisão recorrida não pode ser qualificada de violação da comunicação relativa à reestruturação. O argumento deve, portanto, ser rejeitado.

67

Resulta do que precede que a acusação de uma violação das comunicações deve ser julgada improcedente.

68

A Comissão alega que, visto a petição não conter argumentos em apoio de uma alegada violação do artigo 107.o, n.o 3, alínea b), TFUE, a acusação é inadmissível.

69

A este respeito, é evidente que o ABN Amro alega que, devido ao facto de as comunicações conterem orientações sobre a aplicação do artigo 107.o, n.o 3, alínea b), TFUE, demonstra uma violação da disposição em causa ao estabelecer que a Comissão se afastou dela. Contrariamente ao que alega a Comissão, esta acusação não preenche os requisitos do artigo 44.o, n.o 1, alínea c), do Regulamento de processo, que exige que a petição contenha o objeto do litígio e uma exposição sumária dos fundamentos invocados.

70

No entanto, quanto ao mérito, esta acusação não pode ser acolhida. Com efeito, dado que a acusação relativa a uma violação das comunicações foi julgada improcedente e que o ABN Amro não apresentou nenhum argumento diferente dos que visam a referida inobservância, em apoio do fundamento relativo à violação do artigo 107.o, n.o 3, alínea b), TFUE, este fundamento deve ser rejeitado por motivos idênticos.

71

Donde se conclui que a primeira parte do presente fundamento deve ser julgada improcedente na sua totalidade.

72

O ABN Amro sustenta que a Comissão violou o princípio da proporcionalidade ao não examinar se lhe podia ser aplicada uma medida menos restritiva do que a proibição de proceder a aquisições de um alcance tão amplo como a que foi definida no artigo 5.o da decisão recorrida. Recorda que, no procedimento administrativo, propôs diversas fórmulas alternativas, que teriam permitido dar resposta às suas preocupações principais, tendo simultaneamente em conta os interesses da Comissão. Além disso, no que toca ao princípio segundo o qual o auxílio de Estado não deve ser utilizado para proceder a aquisições, o ABN Amro sustenta ter dado garantias de que não era esse o caso. O ABN Amro sustenta igualmente que a exceção de minimis, prevista na decisão recorrida, não responde às suas preocupações. Por último, o ABN Amro salienta que a própria Comissão reconhece que a situação em que ele se encontra é inédita e confirma que a necessidade de medidas estatais não resulta das atividades do FBN e do ABN Amro N. Dado que o auxílio concedido no presente caso cria menos distorções do que os auxílios concedidos a outras instituições financeiras e aprovadas, a Comissão estava obrigada a procurar as medidas comportamentais corretivas menos restritivas para sanar as distorções identificadas.

73

A Comissão sustenta que a definição do alcance da proibição de proceder a aquisições na decisão recorrida é conforme com o princípio da proporcionalidade. Indica ter examinado todas as opções que lhe foram apresentadas pelo Estado neerlandês e pelo ABN Amro, mas que, face à intransigência deste último quanto ao alcance da referida proibição, impôs uma condição que permitia atingir os objetivos da comunicação relativa à reestruturação, limitando‑a à forma menos restritiva para os alcançar.

74

O princípio da proporcionalidade exige que os atos das instituições da União não ultrapassem os limites do que é adequado e necessário para a realização dos objetivos legítimos prosseguidos pela regulamentação em causa, sendo que, quando exista uma escolha entre várias medidas adequadas, se deve recorrer à menos restritiva e os inconvenientes causados não devem ser desproporcionados relativamente aos objetivos visados (v. acórdão do Tribunal de Justiça de 22 de janeiro de 2013, a Sky Österreich, C‑283/11, n.o 50 e jurisprudência aí referida).

75

Enquanto princípio geral da União, o princípio da proporcionalidade é um critério da legalidade de todos os atos das instituições da União, incluindo as decisões que a Comissão adota na sua qualidade de autoridade da concorrência (acórdão do Tribunal de Justiça de 29 de junho de 2010, Comissão/Alrosa (C-441/07 P, Colet., p. I-5945, n.o 36).

76

As comunicações fazem igualmente referência ao dever de a Comissão respeitar o princípio da proporcionalidade. A comunicação relativa à reestruturação, em especial, contém, no seu ponto 4, intitulado «Limitar as distorções de concorrência e assegurar a competitividade do setor bancário», uma secção com a epígrafe «Aplicação de medidas eficazes e proporcionais que limitem as distorções de concorrência», na qual se precisa que as medidas destinadas a limitar as distorções de concorrência devem ser concebidas «de forma específica» com vista a sanar as distorções identificadas nos mercados em que o banco beneficiário opera, após ter recuperado a sua viabilidade na sequência da reestruturação, devendo em simultâneo respeitar uma política e princípios comuns. É igualmente afirmado na referida secção que a natureza e a forma de tais medidas dependerão de dois critérios, a saber, primeiro, o montante do auxílio e as condições e circunstâncias em que foi concedido, e, segundo, as características do ou dos mercados em que o banco beneficiário irá operar.

77

Coloca‑se, porém, a questão do alcance e dos limites exatos das obrigações da Comissão decorrentes do respeito deste princípio, bem como a questão do alcance da fiscalização jurisdicional exercida num caso como o presente.

78

A este respeito, há que ter em consideração o contexto específico da decisão recorrida e, designadamente, da proibição de proceder a aquisições, posta em causa no âmbito do presente recurso. Como foi recordado no n.o 10, supra, durante o procedimento de análise, tiveram lugar entre o Estado neerlandês, o ABN Amro e a Comissão várias trocas de correspondência em que o alcance da proibição de proceder a aquisições, bem como a sua duração, foram objeto de diversas fórmulas alternativas propostas pelo Estado neerlandês com a ajuda do ABN Amro. Uma vez que nenhuma destas propostas foi considerada satisfatória pela Comissão, esta impôs a proibição, tal como definida no artigo 5.o da decisão recorrida, com base no artigo 7.o, n.o 4, do Regulamento n.o 659/1999. A referida proibição nunca teve, portanto, a aprovação do Estado neerlandês, pelo que não se pode considerar que faz parte integrante do plano de reestruturação ou de compromissos assumidos por este último.

79

Por conseguinte, num caso como o vertente, não se pode considerar que a obrigação de a Comissão examinar o caráter proporcionado da condição em causa está enfraquecida pelo papel desempenhado pelo Estado‑Membro em causa, visto este último não ter proposto nem aceite esse compromisso.

80

Todavia, como foi recordado no âmbito da primeira parte do presente fundamento (v. n.o 32, supra), a proibição de proceder a aquisições não é uma medida isolada, mas deve necessariamente ser apreciada no contexto dos planos de reestruturação submetidos pelo Estado neerlandês. Mesmo que a referida proibição não faça formalmente parte do referido plano, foi o conjunto destas medidas que permitiu à Comissão considerar o auxílio compatível com o mercado interno.

81

Por outro lado, foi igualmente recordado, no âmbito da apreciação da primeira parte do presente fundamento (v. n.o 31, supra), que, tendo em conta a natureza do exame da compatibilidade, a Comissão gozava de uma ampla margem de apreciação quando se tratava de avaliar, designadamente, se uma combinação de medidas lhe permitia considerar um auxílio compatível com o mercado interno, pelo que a fiscalização do Tribunal Geral a esse respeito era necessariamente limitada.

82

Nas circunstâncias do caso em apreço, não é, porém, necessário decidir se, tendo em conta essa fiscalização limitada, o Tribunal Geral pode examinar a questão de saber se a Comissão verificou a proporcionalidade das medidas individuais, uma vez que, de qualquer modo, no caso em apreço, a Comissão não violou o princípio da proporcionalidade ao impor a proibição de proceder a aquisições no artigo 5.o da decisão recorrida.

83

Há que começar por recordar os objetivos prosseguidos pela proibição de proceder a aquisições. Como foi recordado no n.o 33, supra, as medidas de reestruturação impostas em conformidade com a comunicação relativa à reestruturação respondem a um triplo objetivo de viabilidade a longo prazo do organismo beneficiário, de limitação do auxílio ao mínimo necessário e de limitação das distorções de concorrência. Resulta dos n.os 309 a 313 da decisão recorrida, citados no n.o 36, supra, que a Comissão impôs a referida proibição para evitar distorções de concorrência, mas, antes de tudo, com o objetivo de limitar o auxílio ao mínimo necessário, em conformidade com a referida comunicação.

84

Resulta da análise da segunda acusação da primeira parte do presente fundamento, acima exposta, que a proibição de proceder a aquisições, prevista no artigo 5.o da decisão recorrida pode manifestamente corresponder a esses objetivos. Ao estar definida de modo amplo, visando a aquisição de participações de mais de 5% em qualquer tipo de empresa (n.o 1), ao mesmo tempo que prevê uma exceção para as aquisições de um montante de minimis e para certos tipos específicos de aquisições (n.o 2), a referida proibição permite fazer com que o ABN Amro, que beneficiou de recursos financeiros estatais significativos, em parte sob uma forma não reembolsável, não utilize os referidos recursos para financiar atividades suscetíveis de provocar distorções no mercado ou que não estejam relacionadas com o processo de reestruturação.

85

Quanto ao argumento do ABN Amro segundo a qual a proibição em causa viola o princípio da proporcionalidade porque a Comissão recusou as fórmulas de proibição de âmbito mais limitado, propostas pelo Estado neerlandês e pela própria recorrente, as quais alcançariam os mesmos objetivos, atendendo à importância legitimamente concedida pela Comissão ao princípio segundo o qual o auxílio deve ser limitado ao mínimo necessário, esta tese não pode ser acolhida.

86

Com efeito, foi salientado no âmbito da primeira parte que a política de dividendos do ABN Amro não dá garantias quanto à utilização do capital excedentário (n.o 58, supra). Do mesmo modo, a opção que consistia em restringir a proibição de aquisição de uma participação mais elevada do que 5% noutras empresas ou a solução de compensação entre cessões e potenciais aquisições não respondem ao critério destinado a limitar o auxílio ao mínimo necessário, que exclui qualquer aquisição financiada através do auxílio de Estado que não seja estritamente necessária para assegurar o retorno à viabilidade da sociedade beneficiária (v., nomeadamente, n.os 47, 54 e 59, supra). Por outro lado, é manifesto que o mecanismo de compensação proposto pelo ABN Amro, segundo o qual, no essencial, a Comissão aceitaria novas aquisições desde que o seu valor de base correspondesse à de uma cessão do banco, é mais difícil de pôr em prática e mais fácil de contornar. Portanto, não está demonstrado que se trate de soluções alternativas adequadas, na aceção da jurisprudência referida no n.o 75, supra.

87

Quanto à fórmula alternativa da exceção à proibição de proceder a aquisições proposta pelo Estado neerlandês e pelo ABN Amro, que se destinava a excluir aquisições «relativas a sociedades de gestão, de serviços ou de tecnologias da informação, a fim de reforçar a eficácia das atividades atuais», deve recordar‑se que, a pedido do ABN Amro, o artigo 5.o, n.o 2, da decisão recorrida prevê, para além de uma exceção relativamente às aquisições de minimis, a exclusão das aquisições de ações privadas que sejam conformes com o plano de empresa e com o orçamento da sua divisão «Participações privadas», bem como de determinadas aquisições de participações pela divisão «Energia, produtos de base e transporte» do ABN Amro em apoio da sua atividade de financiamento normal e conformes com o plano de empresa do ABN Amro e com o orçamento desta última divisão como previsto.

88

É verdade que, a dado momento do procedimento administrativo, o Estado neerlandês e o ABN Amro propuseram a fórmula da exceção reproduzida no n.o 87, supra. Em resposta a esta proposta, a Comissão indicou que estava disposta a examinar exceções adicionais à proibição de proceder a aquisições se fosse demonstrado que essas aquisições eram necessárias para assegurar a viabilidade da empresa. O ABN Amro respondeu que não podia identificar transações precisas, pois isso dependia da disponibilidade de alvos atrativos, compatíveis com a sua carteira no setor da banca privada, e que estava a proceder a uma revisão estratégica da sua carteira. Ora, uma vez que foi reconhecido no âmbito da primeira parte do presente fundamento que a Comissão não violou as comunicações nem cometeu nenhum erro manifesto de apreciação ao exigir uma relação entre a possibilidade de fazer aquisições e a garantia da viabilidade do banco, esta atitude da Comissão não configura uma violação do princípio da proporcionalidade, uma vez que a exceção proposta não permite manifestamente à Comissão assegurar‑se de que o montante do auxílio estava limitado ao mínimo necessário.

89

De um modo geral, no que se refere ao facto de as exceções à proibição, tal como previstas na decisão recorrida, não permitirem, segundo o ABN Amro, o reequilíbrio necessário da sua carteira de ativos e impedirem, portanto, um funcionamento que considere satisfatório, quando várias fórmulas por ele propostas permitiriam esse equilíbrio, uma vez que a eficácia da empresa beneficiária não é, como foi recordado no n.o 60, supra, um critério aceite na comunicação relativa à reestruturação, tal circunstância também não demonstra uma violação do princípio da proporcionalidade.

90

Além disso, no que se refere à questão de saber se a Comissão poderia ter admitido a possibilidade de impor uma restrição ao crescimento do balanço do ABN Amro em vez da proibição de proceder a aquisições imposta pela decisão recorrida, o ABN Amro indicou, em resposta a uma questão escrita do Tribunal, que esta medida não tinha sido proposta como solução alternativa no decurso do procedimento de exame.

91

Por último, não pode ser acolhido o argumento do ABN Amro segundo o qual a Comissão não ponderou suficientemente a existência de um risco, nem sequer mínimo, de que a concorrência fosse afetada em resultado do auxílio de Estado que lhe tinha sido concedido, comparativamente com os auxílios a outros bancos, dado que, no seu caso, era pacífico que a necessidade de auxílio não decorria das atividades do FBN e do ABN Amro N efetuadas no passado, independentemente da questão de saber se esse argumento diz respeito a uma obrigação que se impõe à Comissão por força do princípio da proporcionalidade, de modo a que se possa ser validamente invocado para pôr em causa o caráter adequado da proibição de proceder a aquisições.

92

Embora reconheça, nomeadamente no considerando 320 da decisão recorrida, que, no caso vertente, o FBN e o ABN Amro N não necessitam do auxílio de Estado por terem tomado más decisões de gestão, e que, por conseguinte, o auxílio concedido provoca claramente menos distorções do que os auxílios a favor das instituições financeiras que tenham acumulado riscos excessivos, a Comissão alega, com razão, que o facto de o auxílio não criar um risco moral não significa que não falseie ou não ameace falsear a concorrência, como já foi salientado no n.o 45.

93

Além disso, resulta das comunicações que, embora o perfil de risco do banco beneficiário seja um fator importante na avaliação da necessidade de medidas comportamentais, há igualmente que ter em conta outros fatores, como a presença de medidas estruturais, o que o ABN Amro não contesta.

94

O n.o 38 da comunicação sobre a recapitalização, que o próprio ABN Amro cita, é claro a este respeito:

«O alcance das salvaguardas a nível do comportamento das instituições deve ser determinado com base numa avaliação da proporcionalidade que tome em consideração todos os fatores relevantes e, em especial, o perfil de risco do banco beneficiário.»

95

Daí resulta que é necessário, para a apreciação da razão de ser das medidas comportamentais, ter igualmente em conta, para além do perfil de risco do banco, outros fatores e, por exemplo, a presença de medidas estruturais.

96

Por outro lado, o anexo da comunicação sobre a recapitalização estabelece uma lista de indicadores para a avaliação do perfil de risco de um banco. Como a Comissão alega, o critério da amplitude da recapitalização exigida, superior ou não a 2% dos ativos do banco ponderados em função do risco, é um indicador significativo.

97

Ora, no que diz respeito ao auxílio concedido ao ABN Amro, resulta dos considerandos 279 e 280 da decisão recorrida que o ABN Amro recebeu um auxílio à recapitalização de um montante muito superior ao limiar de 2% dos ativos ponderados em função do risco, bem como um auxílio à liquidez de 71,7 mil milhões de euros.

98

Seguidamente, como a Comissão não deixa de recordar, resulta do considerando 320 da decisão recorrida que a mesma considerou que a necessidade de receber um auxílio de Estado no presente caso não resultava «de forma primordial» de más decisões de gestão do passado. Por conseguinte, a Comissão considerou que esse auxílio era menos suscetível de perturbar o mercado do que os auxílios a favor de bancos que tinham acumulado riscos excessivos. Por este motivo, as cessões de atividades, para além das do Hollandsche Bank‑Unie e do IFN Finance, que tinham sido efetuadas no quadro da autorização da operação de concentração entre o ABN Amro e o FBN (v. n.o 8, supra), não eram consideradas necessárias.

99

Precise‑se ainda, a título exaustivo, que, relativamente às outras cessões de atividades que o ABN Amro tinha realizado antes da adoção da decisão recorrida, no considerando 316 dessa decisão é feita referência à venda das sociedades Prime Fund Solutions (PFS) e Intertrust. As referidas sociedades são igualmente mencionadas no considerando 330 da decisão recorrida, que se insere no ponto 6.3.3, relativo às medidas tomadas para limitar as distorções de concorrência. A Comissão alega corretamente que a cessão da PFS pode ser considerada uma medida tomada pelo ABN Amro para garantir a sua viabilidade. Tal resulta do considerando 308 da decisão recorrida, em que é feita referência ao facto de essa entidade constituir uma ameaça para a viabilidade, devido às suas perdas importantes em 2008 «relacionadas com o processo Madoff», o que o ABN Amro não contesta. No que se refere à Intertrust, tratava‑se de uma iniciativa do ABN Amro que, embora a Comissão tenha considerado o seu efeito favorável para a concorrência, era de pequena dimensão (considerando 72 da decisão recorrida). Além disso, em resposta ao argumento do ABN Amro, formulado na petição e que aponta a importância da cessão da Intertrust, dada a dimensão das suas atividades em matéria fiduciária e para a gestão de sociedades, a Comissão acrescentou que a Intertrust tinha problemas de reputação e que outros bancos se tinham separado das suas atividades no mesmo setor, o que não é contestado pelo ABN Amro. Por conseguinte não está claramente demonstrado que essas cessões de atividades devam ser consideradas medidas corretivas estruturais que devam pôr em causa a severidade, ou mesmo a necessidade, da proibição de proceder a aquisições decidida pela Comissão.

100

Assim, o argumento do ABN Amro segundo o qual lhe deveria ter sido aplicada uma medida comportamental menos severa do que a proibição de proceder a aquisições em causa, atendendo às circunstâncias do caso no que diz respeito ao seu perfil de risco e à natureza alegadamente não prejudicial do auxílio, ou segundo o qual a Comissão não teve suficientemente em conta essas particularidades, deve ser julgado improcedente.

101

A recorrente não demonstrou, portanto, que, ao definir o alcance da proibição de proceder a aquisições tal como está prevista no artigo 5.o da decisão recorrida, a Comissão tivesse violado o princípio da proporcionalidade. A segunda parte do primeiro fundamento deve igualmente ser julgada improcedente.

102

O ABN Amro sustenta que a Comissão violou o princípio da igualdade de tratamento ao impor, no caso em apreço, uma proibição de proceder a aquisições muito mais estrita do que noutras decisões.

103

Alega, por um lado, que a grande maioria das decisões contemporâneas pertinentes se limitam a proibir a aquisição de instituições financeiras ou de empresas concorrentes ou limitam as aquisições que não correspondem ao modelo de empresa do banco em causa. Trata‑se, nomeadamente, das seguintes decisões da Comissão: a Decisão C (2009) 3708 final, de 5 de maio de 2009, relativa ao auxílio de Estado N 244/09 a favor do Commerzbank (a seguir «decisão Commerzbank»); a Decisão C (2009) 9087 final, de 18 de novembro de 2009, relativa ao auxílio de Estado N 428/09 concedido pelo Reino Unido a favor do Lloyds Banking Group (a seguir «decisão Lloyds»); a Decisão C (2009) 8980 final, de 18 de novembro de 2009, relativa ao auxílio de Estado C 18/09 (ex N 360/09) concedido pela Bélgica a favor do KBC (a seguir «decisão KBC»); a Decisão C (2009) 2585 final corr., de 31 de março de 2009, relativa ao auxílio de Estado C 10/09 (ex N 138/09) concedido pelos Países Baixos a favor do ING (a seguir «decisão ING»); a Decisão C (2009) 1012 final, de 14 de dezembro de 2009, relativa aos auxílios de Estado N 422/09 e N 621/09 concedido pelo Reino Unido a favor do Royal Bank of Scotland (a seguir «decisão RBS»); a Decisão C (2009) 5260 final, de 30 de junho de 2009, relativa ao auxílio de Estado C 17/09 (ex N 265/09) concedido pela Alemanha a favor da LBBW (a seguir «decisão LBBW»); a Decisão C (2008) 7388 final, de 19 de novembro de 2008, relativa ao auxílio de Estado C 9/09 (ex NN 49/08, NN 50/08 e NN 45/08) a favor da DEXIA (a seguir «decisão DEXIA»); e a Decisão C (2009) 8558 final, de 4 de novembro de 2009, relativa ao auxílio de Estado C 32/09 (ex NN 50/09) concedido pela Alemanha a favor da Sparkasse Köln/Bonn (a seguir «decisão Sparkasse Köln/Bonn»).

104

Por outro lado, a maior parte das decisões pertinentes, nomeadamente as decisões Lloyds, ING, RBS e LBBW, apenas proibiam a aquisição de sociedades na sua totalidade ou a aquisição do respetivo controlo. Noutras decisões, nomeadamente a Decisão C (2010) 5740 final da Comissão, de 17 de agosto de 2010, relativa ao auxílio à reestruturação N 372/09 concedido pelo Estado neerlandês à AEGON (a seguir «decisão AEGON») e a decisão Sparkasse Köln/Bonn apenas proibiam participações nitidamente superiores a 5%. Nenhuma decisão pertinente proibia a aquisição de mais de 5% de qualquer empresa, embora quase todas as outras instituições financeiras em causa tenham recebido um montante de auxílio claramente superior.

105

O ABN Amro alega, por outro lado, que as exceções previstas pela proibição em causa não alteram a constatação de uma violação do princípio da igualdade de tratamento, porquanto decisões que contêm uma proibição de alcance mais limitado contêm exceções semelhantes, ao passo que outras decisões contêm exceções adicionais, algumas das quais também foram pedidas por ele, mas recusadas pela Comissão.

106

Além disso, o ABN Amro salienta que a severidade da proibição que lhe foi imposta é ainda mais surpreendente quando a quase totalidade das outras instituições financeiras às quais uma proibição análoga, mas menos severa, foi imposta beneficiaram de um auxílio nitidamente superior, tanto em termos absolutos como relativos.

107

Além disso, o ABN Amro rejeita a argumentação da Comissão segundo a qual a sua situação não pode ser comparada à de outros bancos que tinham sido igualmente sujeitos a medidas estruturais. Segundo ele, essas medidas estruturais eram impostas a esses outros bancos por razões de viabilidade a longo prazo. O ABN Amro lembra, por outro lado, que também procedeu à cessão de certos ativos.

108

Por fim, o ABN Amro sublinha que a possibilidade de apresentar um pedido fundamentado com o objetivo de obter a aprovação de uma transação específica foi prevista em muitas outras decisões, mas que, no caso em apreço, a Comissão recusou incluir tal possibilidade na decisão recorrida, não obstante a existência de um pedido expresso nesse sentido.

109

A Comissão sustenta que esta parte do fundamento é manifestamente infundada, na medida em que cada caso de auxílio de Estado deve ser apreciado separadamente e que um auxílio como o que está em causa só pode ser aprovado se as três condições essenciais da comunicação relativa à reestruturação estiverem preenchidas, o que obriga a uma avaliação baseada no plano de reestruturação e nos compromissos e condições em causa, de modo que uma medida não pode ser analisada isoladamente.

110

O princípio geral da igualdade de tratamento, como princípio geral do direito da União, exige que situações comparáveis não sejam tratadas de modo diferente e que situações diferentes não sejam tratadas de maneira igual, a não ser que tal tratamento se justifique objetivamente (v. acórdão do Tribunal de Justiça de 16 de dezembro de 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine e o., C-127/07, Colet., p. I-9895, n.o 23 e jurisprudência referida).

111

Por outro lado, a comunicação relativa à reestruturação precisa, no n.o 38, que, no momento de apreciar o alcance das «medidas estruturais» necessárias para sanar as distorções de concorrência num determinado caso, a Comissão terá em conta, no respeito do princípio da igualdade de tratamento, as medidas tomadas na mesma altura em processos referentes aos mesmos mercados ou segmentos de mercado. É verdade que as «medidas estruturais» geralmente têm consequências mais importantes para a concorrência num setor que outros tipos de medidas. No entanto, não há razões para não estender também à análise exigida pelo n.o 38 da comunicação relativa à reestruturação à aplicação, pela Comissão, de medidas comportamentais aos efeitos económicos potencialmente importantes, como as proibições de proceder a aquisições. Tendo em conta, nomeadamente, estas considerações expostas na comunicação relativa à reestruturação, a acusação relativa à violação do princípio da igualdade de tratamento não pode ser rejeitada liminarmente como inoperante.

112

No entanto, a dificuldade reside na questão do caráter comparável ou não, na aceção da jurisprudência citada no n.o 110, supra, de decisões que autorizam auxílios de Estado no setor bancário com base num plano de reestruturação e sujeitas a diversas condições.

113

Com efeito, como a Comissão recorda acertadamente, um auxílio como o que está em causa no caso vertente só pode ser aprovado se os requisitos essenciais previstos na comunicação relativa à reestruturação estiverem preenchidos, o que exige uma análise global das decisões da Comissão, baseada no plano de reestruturação e nos compromissos e condições adequadas, de modo que a comparação de medidas individuais impostas em diferentes decisões é particularmente arriscada. Embora não se possa excluir que seja possível comparar as medidas de reestruturação específicas e as condições previstas por diferentes decisões in abstrato, não deixa de ser verdade que a reestruturação de uma empresa e as condições a que o auxílio concedido é submetido devem focar‑se sobre os problemas intrínsecos dessa empresa, e as experiências feitas por outras empresas, em contextos diferentes, podem ser destituídas de pertinência (v., neste sentido e por analogia, acórdão Alitalia/Comissão, já referido no n.o 31, supra, n.o 478 e jurisprudência referida).

114

De qualquer forma, na hipótese de o Tribunal Geral poder ser chamado a apreciar o caráter comparável, com a situação do recorrente, das situações em causa nas outras decisões da Comissão invocadas pelo ABN Amro, o ónus da prova do seu caráter comparável ou não incumbe a este último.

115

Quanto às decisões invocadas pelo ABN Amro, trata‑se, primeiro, daquelas em que a proibição de proceder a aquisições apenas visa as empresas do mesmo setor, nomeadamente as decisões Commerzbank, Lloyds, KBC, ING, RBS, LBBW, DEXIA e Sparkasse Köln/Bonn.

116

A este respeito, há que observar, antes de mais, que, embora pertençam ao mesmo setor de atividade que o ABN Amro, esses bancos têm todos características particulares e operam num ambiente específico. Quanto aos referidos bancos, foi apresentado à Comissão um plano de reestruturação relativamente ao qual não está demonstrado que apresente as mesmas características que o do ABN Amro, bem como compromissos específicos, circunstâncias estas que põem em causa o caráter comparável das situações em causa.

117

Além disso, como alega a Comissão, todos esses bancos foram sujeitos a reduções de balanços e também, na sua maior parte, a cessões de certas atividades, uma circunstância que pode manifestamente influenciar o grau de severidade das medidas comportamentais aceites, o que põe igualmente em causa o seu caráter comparável com o caso em apreço.

118

É certo que, como foi sustentado pelo ABN Amro, algumas dessas medidas estruturais foram impostas a esses outros bancos com a preocupação de garantir a viabilidade do banco. No entanto, verifica‑se que, pelo menos em alguns casos, as cessões eram impostas igualmente com a preocupação de compensar ou de limitar as distorções de concorrência. A este propósito, como alega a Comissão, as decisões Commerzbank, Lloyds, KBC, ING, RBS, LBBW, DEXIA, Sparkasse Köln/Bonn e AEGON constituem exemplos de decisões em que, contrariamente ao caso do ABN Amro, foram impostas medidas estruturais para, nomeadamente, limitar os riscos de distorção de concorrência.

119

Por outro lado, há que salientar que o alcance das proibições, tal como foi aceite por esses outros bancos, nem sempre é tão limitado como alega o ABN Amro. No caso de certos bancos, a proibição está limitada à aquisição de participações em sociedades com atividade no mesmo setor. Todavia, nas decisões Lloyds e RBS, invocadas pelo ABN Amro, os bancos beneficiários não podem adquirir participações em instituições financeiras nem proceder a aquisições que vão além do seu modelo comercial. Do mesmo modo, na decisão AEGON, a proibição abrange «business entities» (entidades comerciais), termo que visa igualmente sociedades fora do setor financeiro.

120

Além disso, em resposta à argumentação do ABN Amro, a Comissão faz referência à sua Decisão C (2010) 6202 final corr., de 15 de setembro de 2010, relativa ao auxílio de Estado C 26/09 (ex N 289/09) concedido pela Letónia a favor do AS Parex banka, e à sua Decisão C (2011) 2262 final, de 31 de março de 2011, relativa ao auxílio de Estado SA.32745 (2011/NN) concedido pela Áustria a favor do Kommunalkredit Austria AG, que oferecem outros exemplos de proibições de proceder a aquisições que se estendem a empresas fora do setor financeiro.

121

Quanto ao facto de as decisões Lloyds, KBC, ING, RBS e LBBW só terem por objeto a aquisição de sociedades na sua totalidade ou uma participação nitidamente superior a 5%, é verdade que as proibições contidas nessas decisões visam a aquisição, enquanto tal, de sociedades e não apenas parte do seu capital. Isto é igualmente verdade no caso da decisão Commerzbank. Além disso, a decisão AEGON diz respeito a aquisições de participações de 20% ou mais noutras entidades comerciais. Todavia, não se pode deixar de referir que, nas decisões C (2010) 6202 final corr. e C (2011) 2262 final, a proibição se estende a qualquer aquisição de participação. Por conseguinte, existem pelo menos duas decisões, entre as invocadas pela recorrente, que põem em causa a argumentação do ABN Amro segundo a qual nenhum outro banco foi punido com uma proibição tão estrita.

122

Segundo, quanto às decisões que contêm exceções adicionais às concedidas ao ABN Amro, este último invoca, em especial, a decisão AEGON. Essa decisão contém uma exceção à proibição de proceder a «[aquisições] relativas a sociedades de gestão, de serviços ou de tecnologias da informação, a fim de reforçar a eficácia das atividades atuais» que tinha sido pedida pelo ABN Amro, mas que não lhe foi concedida, tendo a Comissão recordado a necessidade de demonstrar o caráter necessário das aquisições para garantir a viabilidade da empresa. Quanto ao alcance da exceção no caso da AEGON, a Comissão evoca o facto de que esta última sofreu uma redução do balanço de cerca de 6% e teve de se desfazer de determinadas atividades. Interrogada pelo Tribunal Geral sobre a questão de saber se a exceção no que se refere a «[aquisições] relativas a sociedades de gestão, de serviços ou de tecnologias da informação, a fim de reforçar a eficácia das atividades atuais» tinha sido concedida à AEGON mediante a apresentação da prova da sua necessidade para a viabilidade dessa empresa, a Comissão explicou que o plano de reestruturação desta última mencionava as melhorias da eficácia das atividades existentes, e que foi nesse contexto que os seus serviços aceitaram a referida exclusão, como resulta do considerando 119 da decisão em causa. A Comissão também precisou que a AEGON não beneficiou de uma cláusula de minimis geral como está previsto no artigo 5.o, n.o 2, da decisão recorrida. Estas circunstâncias bastam para concluir pela inexistência de caráter comparável no caso da AEGON e no do ABN Amro.

123

Por último, no que respeita à não inclusão, na decisão recorrida, de uma disposição expressa relativa à possibilidade de notificar aquisições específicas à Comissão para efeitos de aprovação, há que referir a análise efetuada nos n.os 64 a 67, supra, no âmbito do exame da primeira parte do presente fundamento, da qual decorre que esta acusação deve, de qualquer forma, ser julgada improcedente.

124

Por conseguinte, a terceira parte do primeiro fundamento deve ser julgada improcedente.

125

O ABN Amro sustenta, no essencial, que a Comissão violou o princípio da boa administração e o dever de fundamentar de forma suficiente a decisão recorrida, uma vez que, no seu exame da necessidade de uma proibição de proceder a aquisições, se limitou a fazer referência aos princípios enunciados na comunicação relativa à reestruturação.

126

Segundo ele, primeiro, uma referência à comunicação relativa à reestruturação, que apenas visa as proibições de proceder a aquisições suscetíveis de criar distorções de concorrência, não pode justificar a proibição estrita que lhe foi imposta; segundo, a Comissão deveria ter examinado e explicado por que razão era necessária uma proibição tão estrita e por que razão não foram consideradas soluções alternativas menos estritas; terceiro, uma vez que a adoção das comunicações, em particular da comunicação relativa à reestruturação, conduz à formulação de uma política nova, impunha‑se à Comissão um dever de fundamentação acrescido no que respeita à sua execução; quarto, a Comissão não teve em conta a sua situação específica; quinto, a fundamentação apresentada no que respeita à necessidade da proibição de proceder a aquisições não é adequada e não deixa transparecer de forma clara e inequívoca as razões e a necessidade dessa medida; sexto, a Comissão deveria ter efetuado uma análise do mercado e dos problemas de concorrência para justificar a imposição da proibição de proceder a aquisições.

127

A Comissão alega que o princípio da boa administração foi respeitado e que a decisão recorrida está suficientemente fundamentada.

128

No que respeita, em primeiro lugar, a uma alegada violação do princípio da boa administração, há que salientar que, entre as garantias conferidas pela ordem jurídica da União nos procedimentos administrativos, figura, nomeadamente, o princípio da boa administração, a que está ligada a obrigação de a instituição competente examinar, com cuidado e imparcialidade, todos os elementos relevantes do caso concreto (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 21 de novembro de 1991, Technische Universität München, C-269/90, Colet., p. I-5469, n.o 14).

129

No caso em apreço, tendo em conta as várias trocas de correspondência entre a Comissão, o Estado neerlandês e o ABN Amro a respeito da proibição de proceder a aquisições, amplamente documentadas nos autos, é evidente que a Comissão examinou, com cuidado e imparcialidade, todos os elementos pertinentes do caso concreto.

130

É verdade que, embora tenha aceitado determinadas exceções à proibição de proceder a aquisições na sequência do pedido do Estado neerlandês e do ABN Amro, a Comissão permaneceu inflexível quanto ao facto de a referida proibição dever abranger todos os tipos de empresa, bem como as aquisições de participações de sociedades de 5% ou mais. Todavia, resulta, nomeadamente, do exame da primeira parte acima efetuado que esta posição se baseia na análise da Comissão segundo a qual o princípio da limitação do auxílio de Estado ao mínimo estritamente necessário não lhe permitia uma posição mais flexível e, designadamente, aceitar as fórmulas de exceções propostas pelo ABN Amro. Deve acrescentar‑se que a Comissão propôs ao ABN Amro formular de modo mais preciso os tipos de aquisições que considerava necessárias para garantir a sua viabilidade, o que este último não pôde fazer, como resulta dos documentos juntos aos autos.

131

No que respeita, em segundo lugar, à alegada violação do dever de fundamentação, cabe recordar que, segundo jurisprudência constante, o alcance do dever de fundamentação previsto no artigo 296.o TFUE depende da natureza do ato em causa e do contexto em que foi adotado. A fundamentação deve deixar transparecer, de forma clara e inequívoca, o raciocínio da instituição autora do ato, de forma a permitir, por um lado, ao juiz da União exercer a sua fiscalização da legalidade e, por outro, aos interessados conhecerem as justificações da medida tomada, a fim de poderem defender os seus direitos e verificar se a decisão é ou não fundada. Não se exige que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que a questão de saber se a fundamentação de um ato respeita as exigências do artigo 296.o TFUE deve ser apreciada não só à luz da sua letra, mas também à luz do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa (acórdão do Tribunal de Justiça de 2 de abril de 1998, Comissão/Sytraval e Brink’s France, C-367/95 P, Colet., p. I-1719, n.o 63, e acórdão do Tribunal Geral de 30 de novembro de 2011, Sniace/Comissão, T‑238/09, não publicado na Coletânea, n.o 37).

132

Em particular, a Comissão não tem de tomar posição sobre todos os argumentos que interessados lhe apresentam. Basta‑lhe expor os factos e as considerações jurídicas que revestem uma importância essencial na economia da decisão (acórdão do Tribunal de Justiça de 1 de julho de 2008, Chronopost e La Poste/UFEX e o., C-341/06 P e C-342/06 P, Colet., p. I-4777, n.o 96, e acórdão do Tribunal Geral de 3 de março de 2010, Freistaat Sachsen e o./Comissão, T-102/07 e T-120/07, Colet., p. II-585, n.o 180).

133

No que se refere à natureza do ato em causa e do contexto em que foi adotado no presente caso, já foi discutido, no âmbito da primeira e da terceira partes, que uma medida comportamental não pode ser examinada de forma isolada, na medida em que é o conjunto das condições impostas ao banco e o plano de reestruturação que permitem à Comissão considerar que o auxílio respeita os requisitos enunciados nas comunicações, e que é conforme com o disposto no artigo 107.o, n.o 3, alínea b), TFUE, e, consequentemente, compatível com o mercado interno.

134

Sem que seja preciso apreciar a questão de saber quais as consequências concretas desse contexto para o dever de a Comissão fundamentar individualmente a imposição das medidas ou das condições específicas, há que salientar que a Comissão fundamentou suficientemente a necessidade da proibição de proceder a aquisições, nomeadamente nos n.os 309 a 314 da decisão recorrida, cujo conteúdo está reproduzido no n.o 36, supra.

135

É certo que, como alegou o ABN Amro, essa fundamentação é relativamente sucinta e consiste, em grande parte, num relembrar dos princípios da comunicação relativa à reestruturação. No entanto, contrariamente ao que alega o ABN Amro, a referida fundamentação deixa transparecer, de forma clara e inequívoca, o raciocínio da Comissão, em conformidade com a jurisprudência citada no n.o 131, supra, nomeadamente porque esta última fez aplicação de um princípio enunciado na referida comunicação.

136

Quanto às medidas alternativas propostas pelo ABN Amro, embora a decisão recorrida não os examine, decorre da fundamentação exposta que era necessária uma aplicação estrita dos princípios evocados, o que excluía, portanto, as soluções alternativas mais flexíveis. Por outro lado, para além de resultar da jurisprudência mencionada no n.o 132, supra, que a Comissão não está, em todo o caso, obrigada a tomar posição sobre todos os argumentos, há que ter em conta as trocas de correspondência entre a Comissão, o Estado neerlandês e o ABN Amro, em que aquela indicou claramente por que razão algumas soluções propostas não eram aceitáveis.

137

Refira‑se, por exemplo, a resposta dada pela equipa da Comissão responsável pelo processo à fórmula das medidas propostas pelo ABN Amro na sua versão de 6 de setembro de 2010. Por um lado, explica‑se que uma limitação da proibição à aquisição de uma participação de controlo noutras empresas permite que sejam realizadas aquisições desejáveis, mas que a Comissão apenas pode aceitar as aquisições necessárias para assegurar a viabilidade da empresa, e, por outro, que o sistema de compensação entre as receitas da venda de ativos e as aquisições não é aceitável porque os fundos gerados pelas vendas devem ser utilizados para reduzir o mais possível o montante do auxílio. Da mesma forma, decorre de determinada correspondência eletrónica junta aos autos que a Comissão recusou as propostas do ABN Amro destinadas, no essencial, a limitar a proibição a aquisições de mais de 20% sob certas condições e desde que digam respeito a empresas de crédito fora dos Países Baixos, bem como a excluir da proibição as aquisições relativas a sociedades de gestão, de serviços ou de tecnologias da informação, a fim de reforçar a eficácia das atividades atuais, tendo repetido a sua argumentação segundo a qual só podia aceitar as aquisições relativamente às quais estivesse provado que eram necessárias para garantir a viabilidade da empresa, e que esperava provas nesse sentido, ou não tinha recebido tais provas.

138

Assim, ao referir‑se, por analogia, à jurisprudência segundo a qual um ato lesivo está suficientemente fundamentado desde que tenha ocorrido num contexto conhecido do interessado, que lhe permita compreender o alcance da medida adotada a seu respeito (v. acórdão do Tribunal de Justiça de 15 de novembro de 2012, Conselho/Bamba, C‑417/11 P, n.o 54 e jurisprudência referida), não se pode considerar, no caso vertente, que a decisão recorrida não está suficientemente fundamentada por não discutir as medidas alternativas propostas pelo ABN Amro durante o procedimento de exame e que foram rejeitadas pela Comissão.

139

Quanto à questão de saber se se impunha à Comissão um dever de fundamentação acrescido, uma vez que as comunicações conduziam à formulação de uma política nova, o ABN Amro parece fazer referência à jurisprudência de acordo com a qual, embora uma decisão da Comissão situada na linha de uma prática decisória constante possa ser fundamentada de modo sumário, designadamente mediante uma referência a essa prática, se a mesma for sensivelmente mais longe do que as decisões precedentes, compete à Comissão desenvolver o seu raciocínio de forma explícita (acórdãos do Tribunal de Justiça de 26 de novembro de 1975, Groupement des fabricants de papiers peints de Belgique e o./Comissão, 73/74, Colet., p. 503, n.o 31; de 11 de dezembro de 2008, Comissão/Département du Loiret, C-295/07 P, Colet., p. I-9363, n.o 44; e de 29 de setembro de 2011, Elf Aquitaine/Comissão, C-521/09 P, Colet., p. I-8947, n.o 155). Esta jurisprudência não pode, todavia, ser aplicada num caso como o presente, em que a Comissão, longe de se afastar de uma prática constante, indica que aplica de forma estrita os princípios das comunicações.

140

Além disso, na medida em que o ABN Amro faz referência ao facto de a fundamentação assente na comunicação relativa à reestruturação não poder justificar a proibição imposta, uma vez que a referida comunicação só visa as aquisições suscetíveis de afetar a concorrência, trata‑se de pôr em causa a validade dos fundamentos quanto ao mérito, questão que foi examinada no âmbito da primeira parte.

141

Quanto ao resto, o facto de a Comissão justificar a proibição de proceder a aquisições, antes de mais, como uma medida imposta pelo princípio da limitação do auxílio ao mínimo necessário explica a inexistência de um estudo circunstanciada dos efeitos da reestruturação no mercado bancário. Ainda a este respeito, quanto à comparação da decisão recorrida com a decisão Lloyds, que o ABN Amro invoca, alegando que esta última decisão está fundamentada de forma muito mais circunstanciada e conforme às comunicações, para além do facto de a análise da Comissão não ser substancialmente mais elaborada na decisão Lloyds do que na decisão recorrida, em todo o caso, o alcance da fundamentação noutra decisão é pouco pertinentes para permitir ao Tribunal Geral analisar se a decisão recorrida está suficientemente fundamentada.

142

Por conseguinte, a quarta parte do primeiro fundamento deve ser julgada improcedente e, consequentemente, o primeiro fundamento na sua totalidade.

143

Este fundamento diz respeito ao n.o 3 do artigo 5.o da decisão recorrida (n.o 13, supra), segundo o qual a proibição de proceder a aquisições se mantém em vigor, pelo menos, durante três anos a contar da data de adoção da decisão recorrida ou até que a participação do Estado neerlandês desça abaixo de 50%, mas deixa de ser aplicável, o mais tardar, cinco anos após a data da adoção da decisão recorrida.

144

O fundamento divide‑se em cinco partes. A primeira parte diz respeito a uma violação do artigo 345.o TFUE, na medida em que a duração da proibição de proceder a aquisições depende da participação detida pelo Estado. A segunda parte diz respeito a uma violação do artigo 107.o, n.o 3, alínea b), TFUE e a uma aplicação errada das comunicações. A terceira parte diz respeito a uma violação do princípio da igualdade de tratamento. A quarta parte diz respeito a uma violação do princípio da proporcionalidade, ao passo que a quinta parte do fundamento diz respeito a uma violação do princípio da boa administração, bem como a uma falta de fundamentação na aceção do artigo 296.o TFUE.

145

O ABN Amro sustenta que o artigo 345.o TFUE foi violado na medida em que o artigo 5.o da decisão recorrida estabelece uma relação entre a detenção pelo Estado de, pelo menos, 50% das suas ações e a aplicabilidade da proibição de proceder a aquisições durante um máximo de dois anos após o período inicial de três anos. Alega, nomeadamente, que o artigo 345.o TFUE proíbe a Comissão de tomar uma decisão em que estabeleça uma distinção baseada na propriedade pública ou privada de uma empresa. Sublinhando que a propriedade do Estado não constitui, em si mesma, um auxílio de Estado, o ABN Amro alega que o artigo 345.o TFUE fere de ilegalidade o facto de se considerar que a propriedade do Estado gera, por si só, uma vantagem equivalente a um auxílio de Estado.

146

A Comissão contesta esta argumentação. Em sua opinião, o artigo 345.o TFUE exige que se seja neutro relativamente ao caráter público ou privado da propriedade de uma empresa, mas não proíbe todas as desigualdades de tratamento.

147

Segundo o artigo 345.o TFUE, os Tratados não prejudicam, de modo algum, o regime da propriedade nos Estados‑Membros.

148

Resulta da jurisprudência que o artigo 345.o TFUE não tem por efeito que os regimes de propriedade existentes nos Estados‑Membros se subtraiam às regras fundamentais do Tratado (acórdão do Tribunal de Justiça de 18 de julho de 2007, Comissão/Alemanha, C-503/04, Colet., p. I-6153, n.o 37). Por outro lado, as regras de concorrência do Tratado, que são das regras fundamentais, aplicam‑se indistintamente a todas as empresas, públicas ou privadas, e não se pode, portanto, considerar que esta disposição limite o alcance do conceito de auxílio de Estado na aceção do artigo 107.o, n.o 1, TFUE (v. acórdão do Tribunal Geral de 6 de março de 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale e Land Nordrhein‑Westfalen/Comissão, T-228/99 e T-233/99, Colet., p. II-435, n.os 193, 194 e jurisprudência referida).

149

Segundo o ABN Amro, fazer depender o termo da proibição de proceder a aquisições do momento suposto da sua privatização (parcial) constitui uma violação dessa disposição, uma vez que, deste modo, a Comissão está a atribuir consequências ao simples facto de o ABN Amro ser maioritariamente detido pelo Estado. O recorrente não afirma que as regras relativas aos auxílios de Estado devam ser aplicadas de maneira diferente pelo facto de ser detido pelo Estado, mas antes que essa circunstância não o pode penalizar.

150

Esta argumentação não pode ser acolhida.

151

Como resulta do considerando 312 da decisão recorrida (v. n.o 36, supra), a Comissão não considera que o facto de a empresa continuar a ser propriedade do Estado constitui um auxílio de Estado. Com efeito, é indicado no referido considerando, que «[a] data em que termina a propriedade estatal proporciona um meio indireto de estimar quando é que termina a vantagem decorrente do auxílio». Daqui resulta que a Comissão considera dever atenuar os efeitos do auxílio concedido pelo Estado neerlandês através da nacionalização do FBN e das subsequentes medidas de recapitalização, que, segundo ela, continuam a fazer‑se sentir quando o Estado detém uma participação maioritária no ABN Amro.

152

Por outro lado, a proibição de proceder a aquisições deixará de aplicar‑se após cinco anos, mesmo que, eventualmente, o Estado neerlandês não tenha reduzido a sua participação para menos de 50% nessa fase.

153

Ora, como alega acertadamente a Comissão, não resulta do artigo 345.o TFUE que não possa atribuir consequências à detenção maioritária do capital de uma empresa pelo Estado se considerar que existem razões objetivas para o fazer. Este foi o raciocínio seguido no caso em apreço. A sua validade será examinada mais aprofundadamente no âmbito das outras partes do segundo fundamento.

154

Resulta do que precede que a decisão recorrida não equipara a propriedade do Estado a um auxílio de Estado, e identifica uma razão objetiva para o facto de a detenção maioritária do banco pelo Estado ser utilizada como elemento de referência neste contexto, pelo que não se pode falar de uma discriminação contra a propriedade estatal.

155

Por conseguinte, a primeira parte do segundo fundamento deve ser julgada improcedente.

156

A segunda parte é composta por duas acusações, relativas, por um lado, à violação do artigo 107.o, n.o 3, alínea b), TFUE e, por outro, a uma aplicação errada das comunicações. Convém começar por apreciar a segunda acusação.

157

Segundo o ABN Amro, dado que a necessidade de auxílio no presente caso não resulta de uma acumulação de riscos excessivos e atendendo ao seu perfil de risco muito reduzido, apenas se justificavam medidas comportamentais no caso em apreço. Na sua opinião, na medida em que o n.o 40 da comunicação relativa à reestruturação prevê uma prorrogação da proibição de proceder a aquisições até ao fim do período de reestruturação, qualquer proibição que exceda três anos é, no seu caso, inaceitável, uma vez que sempre foi rentável e é reconhecido, na decisão recorrida, como uma entidade viável. Por outro lado, não se encontra em fase de reestruturação após esse período, visto que a sua reestruturação terminou quando a decisão recorrida foi adotada e o plano de reestruturação de 2009 apenas se aplicou até 2013. O argumento da Comissão segundo o qual se deve aplicar a proibição em causa enquanto a participação maioritária do Estado tiver um efeito tranquilizador sobre os credores e os depositantes não é, aliás, uma justificação conforme com a comunicação relativa à reestruturação.

158

O ABN Amro acrescenta que o n.o 40 da comunicação relativa à reestruturação prevê que uma medida comportamental pode ser mantida até ao final do período de reestruturação, em função do âmbito, da dimensão e da duração do auxílio, mas que, apesar de ter recebido um montante de auxílio nitidamente inferior ao que foi concedido noutros processos pertinentes, em nenhum desses outros processos a proibição de proceder a aquisições atingiu cinco anos.

159

O ABN Amro recorda igualmente que a comunicação relativa à reestruturação reconhece, no seu n.o 14, que o Tratado FUE é neutro relativamente à natureza pública ou privada da propriedade, pelo que o facto de atribuir consequências jurídicas à continuidade do caráter público do capital social de um banco constitui uma infração.

160

Por último, o ABN Amro alega que a exceção da inadmissibilidade suscitada pela Comissão é infundada.

161

A Comissão afirma que, tal como no âmbito do primeiro fundamento, a parte do fundamento relativa à violação do artigo 107.o, n.o 3, alínea b), TFUE não é sustentada por nenhum argumento e deve, portanto, ser declarada inadmissível. Por outro lado, os argumentos do ABN Amro são improcedentes, no essencial, uma vez que a duração dos requisitos comportamentais também deve ser avaliada à luz do princípio segundo o qual o auxílio se deve limitar ao mínimo necessário.

162

A título preliminar, há que observar que certos argumentos do ABN Amro já foram examinados e devem ser rejeitados. É o que se pode dizer acerca do argumento segundo o qual o seu perfil de risco deveria ter levado a que lhe fossem aplicadas medidas comportamentais ligeiras, tanto a propósito do seu alcance como da sua duração. O referido argumento já foi analisado nos n.os 91 a 100, supra, em que se concluiu que a análise do ABN Amro deve ser matizada. Não está, nomeadamente, demonstrado que a Comissão não teve em conta as particularidades do caso concreto, uma vez que o ABN Amro recebeu um auxílio de montante muito elevado e não lhe foi aplicada nenhuma medida de caráter estrutural. Por outro lado, o argumento relativo à comparação com as proibições de proceder a aquisições impostas noutros processos contemporâneos será examinado no quadro da terceira parte do fundamento.

163

No que respeita ainda ao argumento do ABN Amro relativo à observância do n.o 14 da comunicação relativa à reestruturação, segundo o qual o Tratado é neutro relativamente à detenção da propriedade, uma vez que as regras relativas aos auxílios de Estado se aplicam independentemente da natureza privada ou pública do banco, essa disposição limita‑se a recordar o princípio enunciado no artigo 345.o TFUE, pelo que o argumento deve ser julgado improcedente pelas mesmas razões que estão na base da improcedência da primeira parte do segundo fundamento.

164

Quanto ao exame da acusação principal do ABN Amro, que visa concretamente a inobservância das comunicações, há que recordar que, como foi sublinhado no n.o 31, supra, as comunicações dizem respeito ao poder de apreciação da Comissão no que se refere às condições que devem estar preenchidas para poder declarar que uma medida de auxílio que põe termo a uma perturbação grave da economia de um Estado‑Membro é compatível com o artigo 107, n.o 3, alínea b), TFUE, designadamente quando se trata de formular medidas estruturais ou comportamentais. A existência desse poder deve ser tomada em conta na análise das acusações relativas à violação das comunicações, devendo a Comissão apreciar a compatibilidade de um auxílio com base num conjunto de medidas e de condições em função das especificidades de cada caso concreto.

165

A propósito da duração da proibição de proceder a aquisições, a decisão recorrida faz referência, no seu considerando 311 (v. n.o 36, supra), ao n.o 40 da comunicação relativa à reestruturação.

166

Segundo essa disposição, uma proibição de proceder a aquisições, imposta com o objetivo de limitar as distorções de concorrência, deve aplicar‑se durante, pelo menos, três anos e pode ser mantida até ao final do período de reestruturação, em função do âmbito, da dimensão e da duração do auxílio.

167

Seguidamente, no considerando 312 da decisão recorrida (v. n.o 36, supra), a Comissão acrescenta, contudo, que a prorrogação da duração da proibição para além de três anos se justifica pelo facto de que, apesar de o auxílio já ter sido parcialmente reembolsado, algumas medidas não podem ser reembolsadas pelo ABN Amro devido à forma como foram concedidas. Por outro lado, como foi salientado no âmbito da primeira parte, a Comissão precisa igualmente que o fim da propriedade maioritária do Estado é um meio de substituição para avaliar quando a vantagem decorrente do auxílio termina, mas que a proibição não se aplica, em caso algum, para além de uma duração de cinco anos.

168

Com a sua argumentação, o ABN Amro não contesta, no essencial, que uma proibição de proceder a aquisições possa ser imposta por um período de três anos, em conformidade com a disposição acima referida, mas sublinha que essa deveria ter sido a duração máxima da proibição, em especial porque não se encontrava em fase de reestruturação após essa data.

169

A este respeito, como a Comissão salientou na audiência, deve salientar‑se que a comunicação relativa à reestruturação não define concretamente uma duração para as proibições de proceder a aquisições impostas para garantir a limitação do auxílio ao mínimo necessário. No entanto, uma vez que o n.o 23 da comunicação relativa à reestruturação se refere à reestruturação do beneficiário, cabe deduzir daí que essa medida pode ser considerada fundado enquanto tal contexto subsistir. A regra estabelecida no n.o 23 da comunicação relativa à reestruturação é, portanto, comparável à que foi desenvolvida no n.o 40 da referida comunicação (n.o 166, supra), ao qual é feita referência nos considerandos 311 e 312 da decisão recorrida, e em que é precisado que certas proibições de proceder a aquisições podem ser mantidas «até ao final do período de reestruturação, em função do âmbito, dimensão e duração do auxílio». Importa, portanto, verificar se, no caso em apreço, a duração da proibição imposta no artigo 5.o da decisão recorrida responde à regra definida no n.o 23 da comunicação relativa à reestruturação, tal como acaba de ser interpretada.

170

A este respeito, nos considerandos 76 a 92 da decisão recorrida, a Comissão descreve o conteúdo do plano de reestruturação de dezembro de 2009 e a versão atualizada desse plano de novembro de 2010. O ABN Amro tem razão acerca do facto de as projeções financeiras do referido plano de reestruturação não irem além de 2013.

171

Contudo, resulta do considerando 312 da decisão recorrida e do seu artigo 5.o, que, no caso vertente, não é, enquanto tal, o período de reestruturação do banco, tal como definido nas diferentes versões do plano de reestruturação, que caracteriza o fim da aplicação da medida controvertida, mas sim a redução da participação do Estado neerlandês abaixo do limiar de 50%

172

A decisão recorrida também não relaciona diretamente o fim da aplicação da proibição em causa com o fim do auxílio. Com efeito, tal como foi explicado no considerando 312 da decisão recorrida, a natureza do auxílio concedido, a saber, um auxílio à recapitalização, é tal que pode não ser reembolsado em parte, o que o ABN Amro não contesta. Por conseguinte, no caso em apreço, não é possível estabelecer uma relação direta entre a duração da proibição de proceder a aquisições, por um lado, e uma eventual data de reembolso do auxílio que pudesse ser considerada como ponto final da duração do auxílio, por outro.

173

Neste contexto, pode observar‑se que, no Tribunal Geral, a Comissão se refere igualmente ao considerando 139 da Decisão C(2010) 726 final, de 5 de fevereiro de 2011, mencionada no considerando 23 da decisão recorrida. Nessa decisão, a Comissão alargou o procedimento formal de exame iniciado pela decisão de 8 de abril de 2009, ao estender o seu âmbito de aplicação a fim de incluir algumas medidas novas. O referido considerando, que se segue ao considerando 138 dessa decisão, em que é mencionada a necessidade de uma proibição de proceder a aquisições a fim de limitar as distorções de concorrência, indica que, dada a intervenção repetida e massiva do Estado neerlandês a favor do FBN e do ABN Amro N, o público, em especial os depositantes, podem considerar que o Estado interviria de novo caso se verificassem dificuldades. A Comissão acrescenta, no mesmo considerando, que os consumidores podem pensar que a nova entidade ABN Amro é um banco muito seguro, o que pode facilitar a recolha de depósitos para o grupo.

174

Considerações análogas podem ser encontradas na nota de pé de página 89 da decisão recorrida, a qual se integra na discussão sobre a existência de um auxílio de Estado. Nela é feita referência aos utensílios de marketing utilizados pelo FBN em 2009 junto dos investidores estrangeiros, os quais mencionam o facto de a propriedade do Estado ser um elemento favorável que suscita a confiança dos depositantes e dos credores.

175

Por conseguinte, contrariamente ao que alega o ABN Amro, nas circunstâncias específicas do processo, era pertinente o facto de a Comissão considerar que o momento em que o Estado neerlandês deixasse de ter uma participação maioritária ABN Amro devia ser entendido como uma estimativa da data em que terminaria a vantagem decorrente do auxílio, o qual se justificava por um contexto de reestruturação. Atendendo ao que foi dito no n.o 169, supra, a Comissão tinha, portanto, motivos para se referir, no artigo 5.o da decisão recorrida, à detenção maioritária do capital do ABN Amro pelo Estado neerlandês. Pode acrescentar‑se, a título exaustivo, que resulta da correspondência junta aos autos que o próprio ABN Amro tinha várias vezes utilizado, durante o período de exame, o momento do fim de uma participação maioritária do Estado como data de referência para determinar o fim de outras medidas comportamentais, como a proibição de publicidade ou a política em matéria de dividendos.

176

Quanto ao facto de a duração da proibição de proceder a aquisições ter sido fixada em cinco anos, tendo em conta a importância atribuída às consequências decorrentes da presença do Estado, a tomada em consideração da estratégia do Estado neerlandês para sair do capital da ABN Amro é claramente pertinente. A Comissão descreve‑a nos considerandos 87 e 88 da decisão recorrida. Neles se sublinha que o Estado neerlandês explicou em diferentes trocas de correspondência que considerava que a estratégia principal de saída do ABN Amro passaria por uma oferta pública inicial (initial public offering), estando assim prevista para breve a colocação de uma primeira fração das suas ações de [confidencial] a [confidencial]%, a que se seguiria uma segunda oferta de outros [confidencial] a [confidencial]%, em 2015. É igualmente precisado que o Estado neerlandês tencionava reduzir a sua participação para [confidencial]%, no máximo, antes do fim de [confidencial], e, por fim, que previa abandonar totalmente o capital do ABN Amro, tudo dependendo, em última instância, das condições de mercado e da preparação do ABN Amro para a oferta pública de aquisição. Por conseguinte, a estratégia de saída projetada refere‑se claramente a uma duração de, pelo menos, quatro anos a contar da data da decisão recorrida, em abril de 2011.

177

Por outro lado, como a Comissão assinalou com razão, o período de cinco anos figura na comunicação relativa à reestruturação, que serve de quadro de referência para estabelecer os contornos da proibição de proceder a aquisições na decisão recorrida, como resulta, por exemplo, do seu ponto 6.3, intitulado «Apreciação do auxílio, do plano de reestruturação de dezembro de 2009 e do plano de reestruturação atualizado de novembro de 2010 ao abrigo da [comunicação sobre as reestruturação]». Assim, encontramos um período de cinco anos, no máximo, nomeadamente no n.o 37 da referida comunicação, no que diz respeito ao prazo máximo que poder ser concedido em certos casos a bancos a fim de implementar determinadas medidas estruturais de cessão e de redução de atividades.

178

Além disso, embora o ABN Amro conteste firmemente ter podido dar o seu acordo a uma duração máxima de cinco anos para a proibição de proceder a aquisições, essa mesma duração máxima de aplicação pode ser encontrada noutra passagem da decisão recorrida. Assim, o seu artigo 6.o diz respeito a uma proibição de o ABN Amro publicitar a sua detenção pelo Estado como argumento publicitário ou fazer‑lhe referência nas comunicações destinada a clientes e/ou investidores atuais ou potenciais. A duração de aplicação dessa proibição está definida como estendendo‑se por um período de «pelo menos três anos a contar da data da presente decisão ou até à data em que a participação acionista dos Países Baixos no Grupo ABN AMRO seja reduzida para menos de 50%, em função da última destas datas». Acrescenta‑se que a referida proibição «deixará de ser aplicável o mais tardar ao fim de um período de cinco anos a contar da data da presente decisão».

179

Nestas circunstâncias, há que concluir que não se pode considerar que a Comissão tenha violado as comunicações, nomeadamente a comunicação relativa à reestruturação, ao aplicar à proibição contestada um período máximo de cinco anos.

180

Pelas mesmas razões que as expostas nos n.os 68 a 70, supra, no âmbito do exame da primeira vertente do primeiro fundamento, esta acusação é admissível mas infundada.

181

Resulta do que precede que a segunda parte do segundo fundamento deve ser julgada improcedente.

182

O ABN Amro sustenta que, ao fixar a duração da proibição como está previsto no artigo 5.o da decisão recorrida, a Comissão viola o princípio da igualdade de tratamento. Alega, designadamente, que, embora certas proibições de proceder a aquisições sejam mais curtas noutras decisões da Comissão, a maioria dura três anos, sem prorrogação. Por outro lado, a duração excecionalmente longa da proibição que lhe é imposta está em contradição com o montante consideravelmente mais reduzido do auxílio recebido relativamente ao que é concedido à maior parte dos outros bancos que beneficiou de um auxílio de Estado. Por outro lado, segundo o ABN Amro, nas decisões Lloyds e RBS, citadas pela Comissão no Tribunal Geral, para além do facto de o alcance da restrição imposta ser mais limitada, estava relacionada com a execução de medidas aplicadas no quadro da sua reestruturação.

183

A Comissão contesta os argumentos do ABN Amro e recorda, designadamente, que a sua situação não pode ser comparada mecanicamente à de outros bancos que devem aplicar medidas estruturais ou pagar uma remuneração mais elevada, ou ambas as coisas.

184

A este respeito, como foi já analisado no âmbito do primeiro fundamento, é difícil estabelecer situações realmente comparáveis em matéria de decisões que autorizam auxílios de Estado aos bancos por ocasião da crise financeira, de forma que uma comparação, como a que o ABN Amro apresenta, no que toca à duração da proibição de proceder a aquisições, é pouco pertinente, uma vez que a Comissão procede a uma análise global caso a caso (v., designadamente, n.o 113, supra).

185

De resto, já foi recordado no n.o 114, supra que, na hipótese de o Tribunal Geral poder fazer um exame comparativo de cláusulas impostas em diferentes decisões, o ónus de provar o caráter comparável das situações em causa, ou que se trata de quadros factuais diferentes aos quais foi aplicada uma mesma solução, cabe ao ABN Amro.

186

Tratando‑se de outras decisões contemporâneas, não se pode deixar de referir, como alega a Comissão, que as decisões Lloyds e RBS contêm igualmente uma proibição de proceder a aquisições cuja duração de aplicação se estende para além da duração «standard» de três anos, mencionada no n.o 40 da comunicação relativa à reestruturação, o que contraria a tese do ABN Amro de que aos outros bancos foi aplicada uma proibição de três anos, no máximo.

187

A decisão RBS faz referência, no seu considerando 108, à data de expiração após três anos ou à data em que a última atividade operacional foi cedida, em função da última destas datas. A decisão Lloyds contém uma formulação semelhante, mas a formulação exata do acontecimento determinante alternativo à duração mínima de três anos está ocultada por razões de confidencialidade. Compreende‑se, todavia, a partir da argumentação da Comissão que se trata igualmente nesse caso do momento da realização de certas medidas estruturais.

188

O ABN Amro alega, nomeadamente, que o facto de, nessas duas decisões, a duração estar relacionada com a execução de medidas estruturais torna a discriminação contra ele ainda mais chocante, uma vez que apenas está obrigado a medidas comportamentais.

189

Ora, como a Comissão explica, os dois bancos em causa foram obrigados a cessões, e isto no âmbito de um compromisso para reduzir os efeitos do auxílio sobre a concorrência, e não enquanto medidas que os reconduzissem à viabilidade. Afirmar, como o faz o ABN Amro, que daí se conclui que deveria beneficiar de um tratamento mais favorável, no que respeita à formulação da medida comportamental que lhe foi imposta, é uma argumentação que não pode ser acolhida. Por outro lado, contrariamente ao que ele alega, na ausência de medidas estruturais, ainda é mais pertinente zelar pela eficácia das medidas comportamentais.

190

Por conseguinte, não está demonstrado que uma comparação com outras decisões de auxílios de Estado contemporâneas possa pôr em causa a legalidade do artigo 5.o da decisão recorrida no que diz respeito à duração da proibição nela contida.

191

A terceira parte do segundo fundamento deve igualmente ser julgada improcedente.

192

O ABN Amro sustenta que a duração da proibição de proceder a aquisições é desproporcionada. Na sua opinião, a Comissão não apresentou nenhum argumento convincente que permita justificar a extensão da proibição de proceder a aquisições para além de três anos e não demonstrou certamente a necessidade dessa extensão.

193

Observa que, uma vez que o Estado neerlandês tem intenção de ceder a sua participação em frações, a proibição assim formulada não torna a oferta desses títulos mais atrativa para os investidores, visto estes estarem menos desejosos de investir ou pretenderem investir unicamente ao menor preço. Ora, segundo o ABN Amro, é do interesse público que o Estado neerlandês obtenha um rendimento elevado e que a Comissão privilegie uma privatização rápida. Alega que, por esta razão, o Estado neerlandês e ele próprio tinham proposto relacionar a duração da proibição de proceder a aquisições com a detenção pelo Estado neerlandês de mais de 80% das ações, mas a Comissão ignorou esta proposta.

194

Aliás, o ABN Amro interroga‑se sobre a questão de saber por que razão o período de proibição de menos de cinco anos não poderia ter alcançado o objetivo prosseguido pela proibição.

195

O ABN Amro acrescenta que, para que o argumento da Comissão, segundo o qual a redução da propriedade do Estado para 50% teria reposto a confiança dos credores e dos depositantes ao mesmo nível que o de antes do mês de outubro de 2008, possa vingar, deve considerar que a propriedade do Estado equivale a um auxílio de Estado, o que é contrário ao artigo 345.o TFUE. O ABN Amro entende que o raciocínio da Comissão é intrinsecamente incorreto pois a confiança inspirada pela propriedade do Estado poderia muito bem subsistir para além deste limiar, dado que está relacionada com o seu estatuto de banco com uma importância sistémica e com a probabilidade, devida a esse estatuto, de o Estado neerlandês intervir em caso de crise.

196

Por último, o ABN Amro afirma não compreender em que é que a Comissão se baseia para considerar que a confiança do público diminuiu quando o Estado vendeu 50% das suas ações. A impossibilidade de a Comissão demonstrar as condições adequadas para o fim da proibição não pode justificar a imposição de condições arbitrárias.

197

A Comissão considera que o princípio da proporcionalidade foi respeitado.

198

Há que começar por recordar as características do exame da proporcionalidade de uma medida como a que está em causa, no contexto específico de uma decisão que declara a compatibilidade de um auxílio de Estado sob reserva de condições não aceites previamente pelo Estado‑Membro em causa. É feita uma referência a este respeito nos n.os 74 a 82, supra. De qualquer modo, de novo, não é necessário tomar definitivamente posição sobre os limites da análise do Tribunal Geral salientados nos referidos números, porquanto o ABN Amro não consegue demonstrar que a extensão da proibição para além de um período de três anos, segundo as regras previstas no artigo 5.o da decisão recorrida, é contrária ao princípio da proporcionalidade.

199

No que respeita ao objetivo prosseguido pela proibição em causa, há que recordar que a mesma é imposta, antes de mais, com base no princípio segundo o qual o auxílio deve ser limitado ao mínimo necessário, em nome do qual se considera que os fundos alegadamente disponíveis para fazer aquisições deveriam antes ser pagos ao Estado, por exemplo através de dividendos suplementares.

200

Resulta da análise da segunda crítica da segunda parte deste fundamento que a proibição de proceder a aquisições em causa pode manifestamente responder a este objetivo na medida em que se aplica por um período máximo de cinco anos, nomeadamente porque o fim deste período é um substituto ao momento do fim do auxílio, para lá do qual a lógica da contribuição do beneficiário para a limitação do auxílio ao mínimo necessário se perde. O mesmo acontece no que respeita ao fundamento subsidiário de limitação das distorções de concorrência (v., nomeadamente, n.os 173 a 175, supra).

201

Quanto aos argumentos concretos apresentados pelo ABN Amro, primeiro, o seu argumento relativo à necessidade de tomar em conta a perda de valor do banco para os investidores potenciais que resulta da proibição em causa, o que impede, na sua opinião, uma saída rápida do Estado neerlandês do capital do ABN Amro, não pode vingar tendo em conta o objetivo de limitar o auxílio ao mínimo necessário. Não impor uma proibição de proceder a aquisições tão restritiva para permitir um melhor preço pelo Estado no quadro de uma oferta pública de aquisição é manifestamente uma medida mais indireta e, portanto, menos eficaz para alcançar o mesmo objetivo.

202

Segundo, o ABN Amro não apresenta elementos de prova concretos em apoio do seu argumento de que a duração da proibição de proceder a aquisições teria um impacto negativo sobre o preço das ações oferecidas para venda aos investidores privados. É verdade que estes últimos têm em conta as limitações impostas ao banco, mas não está demonstrado que não fossem capazes de compreender que a proibição cessa em caso de privatização parcial. Por conseguinte, este argumento não convence.

203

Terceiro, resulta dos autos que a proposta inicial da Comissão equivalia a relacionar o fim da proibição de proceder a aquisições com o momento da privatização total do ABN Amro. Este último não pode, portanto, alegar que o raciocínio da Comissão não é coerente quando considera que a confiança dos terceiros seria afetada a um nível diferente da privatização total, uma vez que foi no decurso da negociação em torno da limitação da proibição que essa posição evoluiu no sentido de uma solução menos restritiva para o ABN Amro.

204

Por outro lado, o Estado neerlandês e o ABN Amro aceitaram, ou até propuseram, a perda de controlo na aceção do direito da União em matéria de concentrações como ponto de referência para o fim das medidas comportamentais durante as negociações, como resulta, nomeadamente, das propostas de medidas apresentadas em 30 de julho e 6 de setembro de 2010. Só numa fase mais avançada das discussões é que o limite de 80% das ações surgiu, assim como a explicação relativa à necessidade de o Estado neerlandês poder obter um bom preço em caso de oferta pública de aquisição. Ora, face à análise acima efetuada no âmbito da segunda parte do presente fundamento, não está provado que a cessão, pelo Estado, de uma parte de 20% das ações do banco seja um ponto de referência apropriado para definir o fim das vantagens decorrentes do auxílio.

205

Quarto, quanto à questão de saber se a Comissão podia considerar que a confiança dos credores e dos depositantes era uma vantagem resultante da propriedade do Estado em consequência do auxílio, além dos elementos de resposta já apresentados no âmbito da análise da segunda parte do segundo fundamento, os documentos procedentes das agências de notação que a Comissão invoca no âmbito do presente processo apoiam a sua argumentação. Daí resulta que não é só a posição do ABN Amro, enquanto banco com uma importância sistémica ou «demasiado grande para entrar em falência», que inspira confiança, mas também o facto de o Estado neerlandês participar efetivamente no capital. O relatório de uma agência de notação, de 6 de janeiro de 2011, citado pela Comissão é esclarecedor, na medida em que nele se indica que a agência em causa «considera a propriedade atual, embora temporária, do Estado neerlandês e o apoio dos seus proprietários como uma vantagem essencial em reforço das notações do [ABN Amro]».

206

Por último, quanto ao facto de que, na falta de uma perda de controlo do Estado neerlandês antes dessa data, a proibição de proceder a aquisições terminará automaticamente após cinco anos, além da analogia já salientada no quadro da segunda parte, segundo a qual o n.o 37 da comunicação relativa à reestruturação, que respeita às medidas estruturais, faz igualmente referência a uma duração máxima de cinco anos para pôr em prática tais medidas, cabe recordar que a duração da proibição para lá do período inicial de três anos, não contestada pela ABN Amro, está relacionada de modo essencial com o momento da perda de controlo do Estado neerlandês. Ora, a legalidade desta abordagem não pôde ser posta em causa no âmbito da segunda parte do presente fundamento.

207

Por outro lado, resulta da estratégia de saída proposta pelo Estado neerlandês (v. igualmente a discussão sobre a segunda parte do presente fundamento, supra), que este apenas prevê a colocação de uma segunda fração de [confidencial] a [confidencial]% das ações em 2015, ou seja, quatro anos após a adoção da decisão recorrida, e isso em função das condições do mercado.

208

Nestas circunstâncias, a hipótese de a duração máxima de cinco anos poder ainda jogar a favor do Estado neerlandês, isto é, de a proibição cair antes de ter podido vender a maioria das ações, não é de excluir.

209

Portanto, não está demonstrado que a Comissão tenha violado o princípio da proporcionalidade ao definir a duração da proibição de proceder a aquisições no artigo 5.o da decisão recorrida. Por conseguinte, a quarta parte do segundo fundamento deve ser julgada improcedente.

210

O ABN Amro sustenta que a Comissão não teve em conta todos os elementos de facto pertinentes relativos à duração da proibição de proceder a aquisições, no que respeita, designadamente, à necessidade da medida, à possibilidade de aceitar as medidas menos restritivas e às objeções formuladas durante o procedimento de exame, pelo que violou o princípio da boa administração ao adotar o artigo 5.o da decisão recorrida.

211

O ABN Amro alega, por outro lado, que a decisão recorrida enferma de falta de fundamentação. Considera que a explicação segundo a qual o fim da propriedade do Estado permite estimar quando cessa o benefício do auxílio, não é nem clara nem correta. Do mesmo modo, a fundamentação da decisão recorrida é insuficiente, na medida em que a Comissão não explica por que motivo um limiar de 50% de participação no banco é um critério pertinente (e não, por exemplo, um limiar de 20%) ou por que razão era exigida uma duração mais longa relativamente à das proibições impostas a outros bancos.

212

A Comissão considera que, face às suas numerosas trocas de ideias com o Estado neerlandês e o ABN Amro, a respeito da proibição de proceder a aquisições durante o procedimento de exame, e à evolução da sua posição ao longo desse período, não violou o princípio da boa administração. Além disso, a decisão recorrida expõe claramente a fundamentação que está subjacente à duração da proibição de proceder a aquisições.

213

A esse respeito, referem‑se os n.os 128 e 131 a 133, supra, no âmbito do exame da quarta parte do primeiro fundamento para recordar jurisprudência pertinente.

214

Em primeiro lugar, quanto à alegada violação da obrigação de boa administração, cabe referir que a Comissão examinou os factos pertinentes com o cuidado necessário. Resulta dos autos que a posição da Comissão evoluiu da tomada em consideração de uma relação entre o fim da proibição em causa e a privatização total da ABN Amro para a aceitação de uma relação entre o fim da proibição e o momento em que o Estado neerlandês perdesse a maioria do capital do ABN Amro. É verdade que a Comissão recusou as propostas do referido Estado e do ABN Amro relativas às cessões de participações menos importantes, mas de um desacordo quanto ao mérito não se pode deduzir uma violação do princípio da boa administração.

215

Em segundo lugar, sem que seja necessário decidir a questão de saber qual era o alcance real do dever de fundamentação que se impõe à Comissão, no que se refere a uma medida concreta que faz parte de um conjunto de medidas com base nas quais pôde considerar, tendo em conta igualmente o plano de reestruturação que lhe foi submetido, que um auxílio a um banco era compatível com o mercado interno, há que considerar que a Comissão fundamentou a duração da proibição de proceder a aquisições de forma suficiente.

216

É certo que a decisão recorrida contém poucas precisões a respeito da duração da proibição de proceder a aquisições e não contém, nomeadamente, precisões sobre as soluções alternativas mencionadas durante o procedimento de exame, nem em relação às soluções adotadas noutras decisões.

217

Todavia, a decisão recorrida não está ferida de uma falta de fundamentação por esse motivo.

218

Com efeito, o considerando 311 da decisão recorrida remete para o n.o 40 da comunicação relativa à reestruturação no que respeita à duração mínima de três anos. O considerando 312 dessa decisão, ao referir o limiar de 50%, o caráter não reembolsável do auxílio e o facto de o dito limiar ser um substituto para estimar a data em que o benefício obtido através do auxílio deixará de produzir os seus efeitos, explica a relação entre a propriedade do Estado e a duração da proibição de proceder a aquisições.

219

Quanto ao posterior prazo alternativo de cinco anos para o termo do período da proibição de proceder a aquisições, o mesmo pode ser entendido de forma implícita na perspetiva do calendário proposto pelo Estado neerlandês para a sua estratégia de saída. Por outro lado, a tomada em consideração de uma duração mínima de aplicação para a proibição implica que deva ser igualmente definida uma duração máxima. A duração de cinco anos é então, face às circunstâncias do caso concreto, lógica.

220

Por último, quanto ao argumento segundo o qual deveria ter explicado a razão pela qual a duração da proibição imposta ao ABN Amro era mais longa do que a prevista noutras decisões, a Comissão alega, acertadamente, que apenas está obrigada a justificar a sua análise da compatibilidade do auxílio relativamente às orientações para o setor contidas nas comunicações, e não relativamente a qualquer outra decisão.

221

Resulta do exposto que a quinta parte do segundo fundamento deve ser julgada improcedente.

222

Por conseguinte, em todo o caso, nomeadamente sem que seja necessário que o Tribunal Geral se pronuncie sobre o argumento apresentado pela Comissão na audiência, segundo o qual o pedido do ABN Amro que visa apenas a anulação do artigo 5.o da decisão recorrida não pode ser acolhido, uma vez que essa disposição não é separável do artigo 1.o e que o Tribunal Geral não pode substituir a análise da compatibilidade do auxílio da Comissão pela sua, deve ser negado provimento ao recurso na sua totalidade.

223

Nos termos do artigo 87.o, n.o 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo o ABN Amro sido vencido, há que condená‑lo nas despesas, incluindo nas que respeitam aos processos de medidas provisórias, em conformidade com o pedido da Comissão.

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL GERAL (Terceira Secção)

decide:

Antecedentes do litígio

Processo e pedidos

Questão de direito

Quanto ao primeiro fundamento, relativo ao alcance da proibição de proceder a aquisições

Quanto à primeira parte, relativa a uma violação do artigo 107.o, n.o 3, alínea b), TFUE e a uma aplicação errada das comunicações

— Quanto à segunda acusação, relativa a uma aplicação errada das comunicações

— Quanto à primeira acusação, relativa a uma violação do artigo 107.o, n.o 3, alínea b), TFUE

Quanto à segunda parte, relativa a uma violação do princípio da proporcionalidade.

Quanto à terceira parte, relativa a uma violação do princípio da igualdade de tratamento

Quanto à quarta parte, relativa a uma violação do princípio da boa administração e do dever de fundamentação na aceção do artigo 296.o TFUE

Quanto ao segundo fundamento, relativo à duração da proibição de proceder a aquisições

Quanto à primeira parte, relativa a uma violação do artigo 345.o TFUE, na medida em que a duração da proibição de proceder a aquisições depende da participação detida pelo Estado

Quanto à segunda parte, relativa a uma violação do artigo 107.o, n.o 3, alínea b), TFUE e a uma aplicação errada das comunicações

— Quanto à segunda acusação, relativa a uma aplicação errada das comunicações

— Quanto à primeira acusação, relativa à violação do artigo 107.o, n.o 3, alínea b), TFUE

Quanto à terceira parte, relativa a uma violação do princípio da igualdade de tratamento

Quanto à quarta parte, relativa a uma violação do princípio da proporcionalidade

Quanto à quinta parte, relativa a uma violação do princípio da boa administração e a uma falta de fundamentação na aceção do artigo 296.o TFUE

Quanto às despesas