Relator:

Arnold PUECH D'ALISSAC

Consulta	Conselho, 21.9.2023 Parlamento, 16.10.2023
Base jurídica	Artigo 192.o, n.o 1, e artigo 304.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia
Competência	Secção da Agricultura, Desenvolvimento Rural e Ambiente
Adoção em secção	2.10.2023
Adoção em plenária	25.10.2023
Reunião plenária n.o	582
Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções)	171/2/11

1.   Conclusões e recomendações

1.1.

O Comité Económico e Social Europeu (CESE) concorda com a Comissão quanto à necessidade de uma monitorização mais adequada do estado dos solos europeus, a fim de permitir a adoção de medidas para garantir e manter a sua boa saúde, que é essencial para a saúde dos ecossistemas terrestres e para certas atividades, nomeadamente agrícolas e silvícolas. Como tal, congratula-se com o objetivo geral da proposta de diretiva de estabelecer um quadro sólido e coerente de monitorização de todos os solos na União Europeia (UE), que corrija as atuais lacunas neste domínio. O CESE observa que a criação de um quadro de conhecimentos abrangente sobre a saúde dos solos europeus é uma condição necessária, ainda que insuficiente, para realizar o objetivo de 100 % de solos europeus saudáveis no horizonte de 2050. Salienta que a diretiva deve ser acompanhada de recursos financeiros adequados, provenientes de fundos destinados ao ambiente, a fim de alcançar esse objetivo.

1.2.

No entanto, o CESE apresenta uma série de observações e preocupações quanto à metodologia e aos critérios utilizados para qualificar o estado de saúde dos solos. De acordo com a definição adotada pela Comissão, os solos saudáveis caracterizam-se pelo «bom estado químico, biológico e físico, podendo assim prestar serviços ecossistémicos vitais para os seres humanos e o ambiente, como o fornecimento de alimentos seguros, nutritivos e suficientes, biomassa e água limpa, a manutenção do ciclo dos nutrientes, o armazenamento de carbono e um habitat para a biodiversidade». Os critérios para determinar o estado de saúde dos solos dividem-se em três categorias: critérios determinados a nível europeu, critérios determinados pelos Estados-Membros e descritores não quantitativos do solo. Os critérios deixados à apreciação dos Estados-Membros são suscetíveis de distorcer a concorrência.

1.3.

No que diz respeito aos aspetos financeiros, a Comissão salienta que as ações destinadas a promover a saúde dos solos podem gerar ganhos superiores aos custos da respetiva execução, sendo a maior categoria de despesas a remuneração de práticas de gestão sustentável dos solos. O CESE observa que não estão previstas novas fontes de financiamento e que a Comissão propõe financiar as ações através dos planos estratégicos nacionais elaborados pelos Estados-Membros no âmbito da política agrícola comum (PAC), o que não se afigura aceitável.

1.4.

Embora seja necessário monitorizar e manter o bom estado de saúde dos solos, a aplicação de práticas de gestão sustentável dos solos, cuja introdução a Comissão deseja incentivar, exige uma definição de regras comuns, compatíveis com as características dos diferentes tipos de solos, limitando tanto quanto possível a margem de manobra concedida aos Estados-Membros. Tal abordagem, além de assegurar a coerência dos dados relativos à saúde dos solos, permite também reduzir as distorções da concorrência na utilização dos solos, sejam eles agrícolas, naturais ou destinados à transformação urbana, evitando simultaneamente o dumping ambiental que beneficiaria os Estados-Membros com regulamentações menos rigorosas. A este respeito, o CESE frisa a importância de garantir a saúde das pessoas e dos ecossistemas, bem como uma produção alimentar segura, fiável e sustentável nas terras agrícolas europeias, tendo como pano de fundo tanto as crises internacionais que afetam o mercado alimentar mundial como os impactos das alterações climáticas, que ameaçam a biodiversidade e a segurança alimentar. Além disso, o CESE considera que a manutenção da saúde dos solos é o investimento mais valioso a realizar à escala da UE para garantir a adaptação às alterações climáticas e a segurança alimentar das gerações atuais e futuras de cidadãos europeus.

1.5.

O CESE congratula-se com o calendário proposto pela Comissão, que prevê uma aplicação em duas fases: uma primeira etapa de monitorização e análise do estado de saúde dos solos, seguida de uma etapa em que a aplicação de medidas de gestão sustentável dos solos seria alargada às áreas em que o solo não é considerado saudável. No entanto, alerta para a necessidade de apoio financeiro e técnico para os agricultores que já desempenham um papel importante na manutenção da saúde dos solos através de várias práticas, como a rotação de culturas, a cobertura do solo ou ainda determinadas práticas de lavoura suscetíveis de prevenir a degradação dos solos, a erosão e a perda de fertilidade em determinadas zonas.

1.6.

No que diz respeito ao objetivo de redução da artificialização de terras, o CESE considera que a proposta de diretiva é dececionante. O artigo 11.o estabelece princípios para atenuar os efeitos da artificialização, mas apenas de modo genérico (evitar ou reduzir ao mínimo a perda de capacidade dos solos para prestar diferentes serviços ecossistémicos, incluindo a produção de alimentos, e compensar o mais possível essa perda). O CESE apela para que se reforce o objetivo de «artificialização líquida nula até 2050», dando prioridade à reutilização e reciclagem das terras, minimizando a urbanização das terras aráveis e compensando-a através da recuperação de áreas equivalentes.

1.7.

A fim de limitar as possíveis distorções da concorrência, o CESE recomenda a harmonização dos indicadores de saúde dos solos relacionados com o excesso de nutrientes nos solos, a poluição por metais pesados e poluentes orgânicos e a redução da capacidade de retenção de água dos solos (enumerados no anexo I, parte B), atualmente deixados ao critério dos Estados-Membros.

1.8.

O CESE apoia o objetivo de alcançar 100 % de solos saudáveis até 2050, mas considera que a definição de saúde dos solos proposta pela Comissão Europeia é demasiado restritiva. Com efeito, a Comissão enumera no anexo I, partes A e B, uma série de critérios a monitorizar para analisar o estado de saúde dos solos, a saber: salinização, erosão, perda de carbono orgânico, compactação, excesso de nutrientes (fósforo), poluição (metais pesados) e capacidade de retenção de água. A Comissão afirma que, se um destes critérios não for cumprido, o solo é considerado pouco saudável. Por seu turno, o CESE recomenda que não se considere que o solo apresenta problemas de saúde se não cumprir todos os critérios enumerados nas partes A e B do anexo I. Propõe a introdução de um sistema de pontuação multicritérios que permita avaliar com maior precisão o grau de saúde dos solos e medir os progressos realizados na sequência da aplicação de métodos de gestão sustentável dos solos.

2.   Contexto

2.1.

A proposta legislativa apresentada pela Comissão Europeia surge depois de uma primeira proposta relativa aos solos apresentada, sem sucesso, em 2006. De momento, a UE não dispõe de legislação harmonizada aplicável aos solos, não obstante o facto de, segundo a Comissão, 60 a 70 % dos solos da UE apresentarem problemas de saúde (1), de já existir legislação semelhante aplicável ao ar e à água (2) e de o plano «Caminho para um planeta saudável para todos» ter sido elaborado em 2021 (3). Atualmente, certos Estados-Membros já levam a cabo atividades de monitorização da saúde dos solos a nível nacional e têm a possibilidade de pôr em prática medidas de gestão (nomeadamente através dos planos estratégicos nacionais estabelecidos no âmbito da PAC), mas estes métodos de monitorização e estas medidas de gestão não estão harmonizados nem permitem alcançar o objetivo de 100 % de solos saudáveis até 2050.

2.2.

As estimativas da Comissão levam-na a concluir que este mau estado de saúde generalizado dos solos europeus comporta custos para os Estados-Membros e riscos para o ambiente e a saúde humana. Com efeito, os solos prestam serviços ecossistémicos importantes, mas apenas quando são saudáveis. Por conseguinte, a saúde dos solos pode ter impacto em certas atividades geradoras de rendimentos, em especial a agricultura.

2.3.

A Comissão identifica igualmente os riscos associados à poluição do solo. Entre esses riscos, cabe salientar, em particular, que a poluição pode afetar a segurança dos alimentos produzidos e, por conseguinte, a segurança alimentar, num contexto global em que os mercados estão cada vez mais expostos a crises internacionais e às consequências das alterações climáticas, com o aumento da intensidade e da frequência de fenómenos extremos, como secas, incêndios florestais, inundações e tempestades, que colocaram estas preocupações de novo na ordem do dia. Assim, a saúde e a fertilidade dos solos estão a tornar-se aspetos geoestratégicos.

2.4.

A proposta legislativa em apreço insere-se também num contexto de pressão crescente sobre os solos da UE, em especial devido à artificialização de terras agrícolas e florestais resultante do desenvolvimento de atividades económicas e das infraestruturas. Por exemplo, a Comissão estima que 4,2 % do território da UE tenha sido artificializado por estas práticas, o que cria riscos relacionados com a gestão dos recursos hídricos e reduz a superfície das terras agrícolas disponíveis.

2.5.

Tal como o CESE referiu em pareceres anteriores (4), a degradação dos solos suscita uma preocupação cada vez maior, a par do aumento dos danos causados por fenómenos extremos, da perda de biodiversidade terrestre, da perturbação dos ciclos bioquímicos com efeitos nas emissões de gases com efeito de estufa, da poluição do ar e da água e dos riscos conexos para a saúde humana e animal. Entre as atividades mais afetadas pela diretiva em apreço figuram a agricultura e a silvicultura, para as quais a utilização dos solos é essencial. A Comissão Europeia estima que a erosão do solo possa conduzir a uma perda anual de produtividade agrícola de 1,25 mil milhões de euros na UE.

2.6.

Os Estados-Membros já dispõem de muitas medidas e formas de financiamento para preservar os solos e os manter saudáveis. Assim, a Comissão enumera oito programas que representam uma oportunidade no contexto da diretiva proposta, a saber: a missão Pacto Europeu para os Solos, do programa Horizonte Europa, que visa proteger e restabelecer a saúde dos solos até 2030; os três primeiros pilares do programa Horizonte Europa, que visa facilitar a colaboração entre os Estados-Membros no domínio da investigação e inovação; a política agrícola comum, nomeadamente através da condicionalidade, dos regimes ecológicos e das ajudas ao abrigo do segundo pilar; os fundos no âmbito da política de coesão; o Programa para o Ambiente e a Ação Climática (LIFE); o instrumento de assistência técnica; o Mecanismo de Recuperação e Resiliência; e o Programa InvestEU. Por conseguinte, a proposta de Diretiva baseia-se nas práticas já em vigor e propõe um quadro de monitorização harmonizado para avaliar o seu impacto.

2.7.

O primeiro objetivo da proposta legislativa é estabelecer um sistema de monitorização harmonizado entre os Estados-Membros para todos os solos, uma vez que a Comissão identifica um défice de dados e indicadores para monitorizar a saúde e a qualidade dos solos a nível da União. Assim, os artigos 1.o a 9.o especificam o enquadramento deste sistema de monitorização e os indicadores a ter em conta para determinar o estado de saúde do solo. A Comissão entende que os solos saudáveis se caracterizam pelo «bom estado químico, biológico e físico, podendo assim prestar serviços ecossistémicos vitais para os seres humanos e o ambiente, como o fornecimento de alimentos seguros, nutritivos e suficientes, biomassa e água limpa, a manutenção do ciclo dos nutrientes, o armazenamento de carbono e um habitat para a biodiversidade». No anexo I, são definidos vários critérios que estarão na base da monitorização exigida aos Estados-Membros. Entre esses critérios, quatro são estabelecidos a nível da UE, quatro não estão quantificados e, para os três últimos, a Comissão propõe intervalos de variação que permitem aos Estados-Membros determinar discricionariamente limiares nacionais.

2.8.

Quanto ao segundo objetivo de melhorar continuamente a saúde dos solos na União com vista a alcançar solos saudáveis até 2050, a Comissão estabelece princípios para uma gestão sustentável dos solos. Assim, com base nesses princípios, os Estados-Membros devem definir práticas de gestão sustentável dos solos que, atualmente, não são obrigatórias, mas que devem ser incentivadas por eles, nomeadamente através da mobilização de fundos da PAC. Além disso, se estas práticas promoverem a boa saúde dos solos, esta será valorizada através de um certificado, que deverá aumentar o valor das terras e permitir uma produção alimentar de melhor qualidade, a qual, segundo a Comissão, será recompensada pelo mercado.

2.9.

No âmbito do segundo objetivo, a Comissão solicita a identificação e a avaliação dos locais potencialmente contaminados, a fim de aplicar medidas de gestão que permitam a conformidade com os limiares de risco aceitáveis para a saúde humana e o ambiente. Assim, os artigos 12.o a 16.o preveem que, no prazo de quatro anos a contar da entrada em vigor da diretiva, os Estados-Membros estabeleçam uma abordagem baseada no risco para identificar e estudar os locais potencialmente contaminados e gerir os locais contaminados. Neste contexto, os Estados-Membros devem também definir o que constitui um risco inaceitável para a saúde humana e o ambiente, tendo em conta os conhecimentos científicos existentes, o princípio da precaução, as especificidades locais e a utilização atual e futura dos solos. Os Estados-Membros disporão de sete anos após a entrada em vigor da diretiva para identificar todos os locais potencialmente contaminados e inscrevê-los no registo público previsto no artigo 16.o.

2.10.

Por último, a proposta de diretiva contém disposições destinadas a limitar a artificialização de terras para o desenvolvimento de infraestruturas. O artigo 11.o estabelece princípios para esse fim e dispõe que, tanto quanto possível do ponto de vista técnico e económico, se deve evitar ou reduzir a artificialização das terras, da qual resulta uma perda da capacidade dos solos para prestar vários serviços ecossistémicos, incluindo a produção alimentar, cabendo compensar o mais possível essa perda.

2.11.

A Comissão Europeia prevê uma avaliação da diretiva seis anos após a sua entrada em vigor, a fim de avaliar os progressos realizados na consecução dos seus objetivos. A Comissão fica habilitada a elaborar uma nova proposta que estabeleça requisitos vinculativos para garantir a regeneração dos solos e alcançar o objetivo de 100 % de solos saudáveis até 2050.

3.   Observações na generalidade

3.1.

Três dos indicadores de saúde dos solos são deixados ao critério dos Estados-Membros, que os poderão adaptar às especificidades locais: excesso de nutrientes nos solos (fósforo), poluição do solo (concentração de metais pesados e de um conjunto de poluentes orgânicos) e redução da capacidade do solo para reter água. Tal comporta um risco de distorção da concorrência, que se poderia refletir em questões relacionadas com a avaliação do valor das terras (nomeadamente agrícolas), já que os Estados-Membros utilizariam diferentes critérios para avaliar a saúde dos solos.

3.2.

Existe também um risco de distorção da concorrência no que diz respeito às práticas de gestão sustentável dos solos, devido à flexibilidade permitida aos Estados-Membros na definição e remuneração das mesmas.

3.3.

No que diz respeito aos locais contaminados, o CESE salienta a necessidade de prudência no que diz respeito às medidas impostas para descontaminar esses locais e cobrir os custos correspondentes. Com efeito, a poluição do solo pode afetar toda a comunidade ou particulares e proprietários de terras que não são responsáveis pela contaminação. É este o caso, em particular, dos agricultores que retomam uma exploração, para os quais é impossível identificar todas as fontes de contaminação prévias ao seu estabelecimento. Por conseguinte, cabe clarificar a responsabilidade dos diferentes intervenientes, nomeadamente em relação aos custos associados. Na medida do possível, tal deve ser feito em conformidade com o princípio do poluidor-pagador, a fim de não transferir para os cidadãos ou para o novo proprietário a responsabilidade por ações passadas, tendo simultaneamente em conta as condições e o quadro legislativo ao abrigo do qual essas ações foram realizadas, em especial no setor agrícola.

3.4.

No contexto do direito a um ambiente saudável (5), o CESE destaca o papel do solo na biodiversidade, na adaptação às alterações climáticas e na atenuação dos seus efeitos, bem como na retenção de água, remetendo para o seu apelo em prol de um Pacto Azul Europeu (6).

4.   Observações na especialidade

4.1.

O funcionamento, passado ou presente, de uma atividade com risco de contaminação é o primeiro dos critérios de identificação de áreas de poluição potencial propostos pela Comissão no artigo 13.o. Para definir esse critério, os Estados-Membros terão de elaborar uma lista das atividades potencialmente contaminantes. O CESE alerta para o risco de incluir uma série de atividades agrícolas nesta lista. Os mercados de escoamento alternativos não alimentares devem ser uma solução.

4.2.

No que diz respeito às práticas de gestão sustentável dos solos, é importante que todos os agricultores tenham acesso a elas, bem como a certificados de saúde dos solos, a fim de evitar distorções da concorrência. Por conseguinte, é necessária prudência na elaboração dos critérios que são da responsabilidade dos Estados-Membros.

4.3.

No que se refere à artificialização de terras, a Comissão não propõe metas vinculativas, impedindo assim que se atenue este fenómeno responsável pela redução da disponibilidade de terras agrícolas e florestais em toda a Europa. Cabe reforçar a meta de artificialização líquida nula até 2050, estabelecida em 2013 no âmbito do 7.o Programa de Ação Europeu.

4.4.

Estima-se que o custo da identificação dos solos contaminados (29 mil milhões EUR ao longo de 15 anos) seja superior ao da remediação ou do confinamento desses solos (24,9 mil milhões EUR ao longo de 25 anos). Tendo em conta a dimensão desses custos e as incertezas subjacentes às suas estimativas no estudo de impacto da Comissão, o CESE considera necessário aprofundar a avaliação de impacto neste ponto. Por conseguinte, importa prever fontes de financiamento suficientes, de modo a evitar custos insustentáveis para os proprietários fundiários e os agricultores e a dar visibilidade a estes últimos. Tal exige a identificação dos responsáveis pela poluição do solo e uma repartição equitativa dos custos.

4.5.

No que diz respeito aos indicadores de saúde dos solos, é necessário monitorizar os critérios descritivos. Esses critérios comportam um risco de distorção da concorrência entre os Estados-Membros, em especial os relacionados com a perda de biodiversidade dos solos, uma vez que os Estados-Membros podem optar por diferentes critérios, tais como a metacodificação de barras de bactérias, fungos, protistas e animais, a abundância e diversidade de nematódeos, a biomassa microbiana, a abundância e diversidade de minhocas (em terras agrícolas), ou ainda as espécies exóticas invasoras e pragas vegetais.

4.6.

O CESE apoia a abordagem da Comissão de criar um certificado de saúde dos solos, a fim de valorizar as terras que o obtêm e, por conseguinte, as práticas de gestão sustentável aí postas em prática, desde que a certificação continue a ser voluntária. No entanto, manifesta reservas quanto à ideia de que a certificação resultará num aumento do valor das terras ou do preço dos alimentos nelas produzidos. Por conseguinte, o CESE recomenda que a valorização da boa saúde dos solos seja mais bem enquadrada na proposta de diretiva em apreço.

4.7.

A definição de «terras naturais» e de «terras seminaturais», por oposição a «terras artificiais», utilizada para definir o parâmetro da «artificialização», é problemática. Propõe-se, por conseguinte, a supressão das definições de «terras naturais» e «terras seminaturais», mantendo a definição de «artificialização» enquanto conversão de terras em terras artificiais para a expansão de edifícios, infraestruturas, pedreiras, etc. Além disso, seria útil dispor de um catálogo de exemplos que definam as formas de artificialização, para que todos os Estados-Membros possam seguir os mesmos critérios de controlo da artificialização de terras em muitos casos em que possa haver dúvidas quanto à classificação das terras artificiais.

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(1)  Comissão Europeia, «Caring for soil is caring for life» [Cuidar do solo é cuidar da vida].

(2)  Directiva 2008/50/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de Maio de 2008 , relativa à qualidade do ar ambiente e a um ar mais limpo na Europa (JO L 152 de 11.6.2008, p. 1), Directiva 2000/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Outubro de 2000, que estabelece um quadro de acção comunitária no domínio da política da água (JO L 327 de 22.12.2000, p. 1).

(3)  Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões — Caminho para um planeta saudável para todos Plano de ação da UE: «Rumo à poluição zero no ar, na água e no solo» [COM(2021)400 final].

(4)  Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões — Caminho para um planeta saudável para todos Plano de ação da UE: «Rumo à poluição zero no ar, na água e no solo» (COM(2021) 400 final) (JO C 105 de 4.3.2022, p. 143) e Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões — Estratégia de Proteção do Solo da UE para 2030: Colher os benefícios dos solos saudáveis para as pessoas, a alimentação, a natureza e o clima [COM(2021) 699 final] (JO C 290 de 29.7.2022, p. 131).

(5)  Parecer do Comité Económico e Social Europeu — Gestão sustentável da água e emergência climática: soluções circulares e de outro tipo para o sistema agroalimentar da UE num futuro «Pacto Azul» (parecer de iniciativa) (JO C 349 de 29.9.2023, p. 80).

(6)  Relatório de informação do CESE: A proteção do ambiente como condição prévia para o respeito pelos direitos fundamentais.