Ponente:

Arnold PUECH d'ALISSAC

Consulta	Consejo, 21.9.2023 Parlamento Europeo, 16.10.2023
Base jurídica	Artículo 192, apartado 1, y artículo 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
Sección competente	Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente
Aprobado en sección	2.10.2023
Aprobación en el pleno	25.10.2023
Pleno n.o	582
Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones)	171/2/11

1.   Conclusiones y recomendaciones

1.1

El Comité Económico y Social Europeo (CESE) comparte la observación de la Comisión sobre la necesidad de mejorar el seguimiento del estado de los suelos europeos para poder adoptar medidas que garanticen y preserven su buena salud, que resulta fundamental a su vez para la salud de los ecosistemas terrestres y para determinadas actividades, principalmente las agrícolas y forestales. A este respecto, celebra el objetivo general de la propuesta de Directiva de establecer un marco de vigilancia del estado del suelo sólido y coherente para todos los suelos de la UE, que tratará de colmar las actuales lagunas en este ámbito. El CESE señala que la creación de un marco exhaustivo de conocimientos sobre la salud de los suelos europeos es una condición necesaria, pero insuficiente, para la consecución del objetivo de un 100 % de suelos sanos en la UE de aquí a 2050. Subraya que la Directiva debe ir acompañada de recursos financieros adecuados, procedentes de fondos para fines medioambientales, a fin de alcanzar este objetivo.

1.2

No obstante, el CESE expone una serie de observaciones y preocupaciones sobre la metodología y los criterios utilizados para determinar la buena salud de los suelos. En este sentido, los suelos están sanos cuando se encuentran en «buen estado químico, biológico y físico y, por tanto, pueden proporcionar servicios ecosistémicos que son vitales para los seres humanos y el medio ambiente, como alimentos seguros, nutritivos y suficientes, biomasa, agua limpia, ciclo de los nutrientes, almacenamiento de carbono y un hábitat favorable a la biodiversidad». Los criterios para determinar el grado de salud del suelo se dividen a su vez en tres categorías: los criterios determinados a escala europea, los criterios establecidos por los Estados miembros y los elementos descriptivos de los suelos sin carácter cuantitativo. Los criterios que se dejan a la discreción de los Estados miembros pueden dar lugar a una distorsión de la competencia.

1.3

Por lo que se refiere a los aspectos financieros, la Comisión indica que las medidas en pos de la salud del suelo pueden generar un beneficio neto en relación con los costes de su aplicación; la retribución de las prácticas de gestión sostenible del suelo cuenta entre las primeras prioridades de gastos. El CESE señala que no se prevé ninguna nueva fuente de financiación y que la Comisión propone financiar las actuaciones a través de los planes estratégicos nacionales elaborados por los Estados miembros en el marco de la política agrícola común (PAC), lo que al CESE no le parece aceptable.

1.4

Si bien es necesario supervisar y mantener la buena salud de los suelos, las prácticas de gestión sostenible del suelo, cuya aplicación desea fomentar la Comisión, requieren la definición de unas reglas comunes, en función de las características de los distintos suelos, que limiten en la medida de lo posible el margen de maniobra concedido a los Estados miembros. Esto permitirá no solo garantizar la coherencia de los datos sobre la salud del suelo, sino también limitar las distorsiones de la competencia en el uso de los suelos, ya sean agrícolas, naturales o destinados a la conversión en terrenos urbanos, y evitar el dumping medioambiental en beneficio de Estados miembros con normas menos estrictas. A este respecto, el CESE subraya la importancia de velar por la salud de las personas y de los ecosistemas, así como por una producción de alimentos segura, fiable y sostenible en las tierras agrícolas europeas, habida cuenta de las crisis internacionales que afectan al mercado alimentario mundial y las repercusiones del cambio climático, que amenazan la biodiversidad y la seguridad alimentaria. Por otra parte, el CESE considera que el mantenimiento de la salud del suelo es la inversión más valiosa que debe realizarse a escala de la UE para garantizar nuestra adaptación al cambio climático y la seguridad alimentaria de las generaciones presentes y futuras de la ciudadanía europea.

1.5

El CESE valora positivamente el calendario propuesto por la Comisión, que prevé una aplicación en dos fases: una primera fase de seguimiento y evaluación del estado de salud de los suelos y una segunda fase en la que la aplicación de medidas de gestión sostenible del suelo se ampliaría a las zonas en las que los suelos no se consideran sanos. Advierte, no obstante, de la necesidad de prestar un apoyo económico y técnico a los agricultores que ya desempeñan un papel importante en el mantenimiento de la salud del suelo gracias a diversas prácticas, como la rotación de cultivos, la cubrición del suelo o algunas prácticas de labranza que permiten evitar la degradación del suelo, la erosión y la pérdida de fertilidad en determinadas zonas.

1.6

Por lo que se refiere al objetivo de reducción de la ocupación del suelo, el CESE considera decepcionante la propuesta de Directiva. El artículo 11 establece principios de mitigación de la ocupación del suelo, pero dichos principios siguen siendo poco específicos (evitar o reducir todo lo que sea posible la pérdida de capacidad del suelo para prestar servicios ecosistémicos múltiples, incluida la producción de alimentos, y compensarla en la mayor medida posible). El CESE pide que se refuerce el objetivo de «ocupación cero del suelo» de aquí a 2050, se dé prioridad a la reutilización y el reciclado de los suelos y se reduzca al mínimo necesario el desarrollo urbano en tierras de cultivo, compensándolo con la restauración de superficies equivalentes.

1.7

El CESE recomienda que los indicadores de la buena salud del suelo relativos al exceso de nutrientes presentes en el suelo, la contaminación por metales pesados y contaminantes orgánicos y la reducción de la capacidad del suelo para retener el agua (enumerados en la parte B del anexo I), que actualmente se dejan a discreción de los Estados miembros, se armonicen para limitar las posibles distorsiones de la competencia.

1.8

El CESE apoya el objetivo de alcanzar el 100 % de suelos sanos de aquí a 2050, pero considera que la definición de buena salud propuesta por la Comisión Europea es demasiado restrictiva. En efecto, la Comisión enumera en el anexo I, partes A y B, una serie de criterios que deben seguirse para analizar el estado de salud del suelo. Estos criterios son los siguientes: salinización, erosión, pérdida de carbono orgánico, compactación, exceso de nutrientes (fósforo), contaminación (metales pesados) y capacidad para retener agua. La Comisión considera que el suelo tiene mala salud si alguno de estos criterios no se cumple. El CESE recomienda que no se considere que un suelo está en mal estado de salud porque no se cumplan todos los criterios enumerados en las partes A y B del anexo I. Propone la creación de un sistema de calificación basado en múltiples criterios que permita evaluar con mayor precisión el grado de salud del suelo y medir los progresos realizados tras la aplicación de los métodos de gestión sostenible del suelo.

2.   Antecedentes

2.1

La propuesta legislativa de la Comisión Europea surge después de que en 2006 se presentase una primera propuesta relativa al suelo que no prosperó. Por el momento, la Unión Europea no dispone de una legislación armonizada sobre el suelo, a pesar de que, según la Comisión, entre el 60 y el 70 % de los suelos de la Unión están en mal estado (1), ya existe legislación similar vigente en los sectores del aire y el agua (2) y la comunicación «La senda hacia un planeta sano para todos» data de 2021 (3). A día de hoy, algunos Estados miembros ya están llevando a cabo actividades nacionales de seguimiento de la salud del suelo y tienen la posibilidad de establecer medidas de gestión (en particular, a través de los planes estratégicos nacionales elaborados en el marco de la política agrícola común), si bien dichos métodos de seguimiento y medidas de gestión no están armonizados y no permiten alcanzar el objetivo del 100 % de suelos sanos de aquí a 2050.

2.2

El mal estado de salud generalizado de los suelos europeos supone un coste para los Estados miembros y riesgos para el medio ambiente y la salud humana, según las estimaciones de la Comisión. En efecto, los suelos prestan importantes servicios ecosistémicos, pero solo cuando están sanos. La salud del suelo puede tener un impacto en determinadas actividades que generan ingresos, en particular la agricultura.

2.3

La Comisión también enumera los riesgos relacionados con la contaminación del suelo. Entre estos riesgos, es especialmente importante destacar que la contaminación puede afectar a la seguridad sanitaria de los alimentos producidos localmente y, por tanto, a la seguridad alimentaria, en un contexto mundial en el que los mercados están cada vez más expuestos a las crisis internacionales y a las consecuencias del cambio climático, con una cada vez mayor intensidad y frecuencia de fenómenos extremos —como las sequías, los incendios forestales, las inundaciones y las tormentas— que han vuelto a incluir estas preocupaciones en el orden del día. La salud del suelo y su fertilidad se han convertido así en factores geoestratégicos.

2.4

Esta propuesta legislativa se inscribe también en un contexto de aumento de la presión sobre los suelos de la UE, en particular debido a la ocupación de terrenos agrícolas y forestales con actividades económicas e infraestructuras. La Comisión estima que el 4,2 % del territorio de la Unión está ocupado en la actualidad debido a estas prácticas, lo que plantea riesgos en términos de gestión de los recursos hídricos y reduce la superficie de las tierras agrícolas disponibles.

2.5

Como ha señalado el CESE en Dictámenes anteriores (4), la degradación del suelo es una cuestión que suscita cada vez más preocupación, junto con el aumento de los daños causados por los fenómenos extremos, la pérdida de biodiversidad terrestre, la perturbación de los ciclos bioquímicos con efectos en las emisiones de gases de efecto invernadero, la contaminación del aire y del agua y los riesgos asociados para la salud humana y animal. Las actividades principalmente afectadas por esta Directiva son, en particular, la agricultura y la silvicultura, para las que el uso del suelo es primordial. La Comisión Europea estima que la erosión del suelo puede conllevar una pérdida anual de 1 250 millones EUR en concepto de productividad agrícola de la UE.

2.6

Los Estados miembros ya disponen de numerosas medidas y financiación en relación con la conservación del suelo y su buena salud. La Comisión enumera de hecho ocho programas que representan una oportunidad, según el texto propuesto. Se tratan de la misión «Un pacto sobre el suelo para Europa» del programa Horizonte Europa para proteger y restaurar la salud de los suelos de aquí a 2030; los tres primeros pilares del programa Horizonte Europa, que aspira a facilitar la colaboración entre los Estados miembros en el ámbito de la investigación y la innovación; la política agrícola común, en particular a través de la condicionalidad, los regímenes ecológicos y las ayudas del segundo pilar; los fondos de la política de cohesión; el Programa de Medio Ambiente y Acción por el Clima (LIFE); el instrumento de apoyo técnico (IAT); el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia e InvestEU. La propuesta de Directiva se basa así en las prácticas ya existentes y propone un marco armonizado de seguimiento para evaluar su impacto.

2.7

La propuesta legislativa tiene por objeto, en primer lugar, establecer un sistema armonizado de seguimiento de todos los suelos entre los Estados miembros, ya que la Comisión ha detectado que faltan datos e indicadores que permitan el seguimiento de la salud y la calidad de los suelos a escala de la Unión. Los artículos 1 a 9 detallan el marco de este sistema de seguimiento y los indicadores que se han tenido en cuenta para determinar el estado de salud del suelo. La Comisión considera que un suelo sano presenta un «buen estado químico, biológico y físico y, por tanto, [puede] proporcionar servicios ecosistémicos que son vitales para los seres humanos y el medio ambiente, como alimentos seguros, nutritivos y suficientes, biomasa, agua limpia, ciclo de los nutrientes, almacenamiento de carbono y un hábitat favorable a la biodiversidad». En el anexo I se establecen varios criterios que serán objeto del seguimiento impuesto a los Estados miembros. De estos criterios, cuatro se establecen a escala de la Unión Europea, cuatro no están cuantificados y, respecto de los tres últimos, la Comisión propone intervalos a los Estados miembros, que tienen potestad para determinar el umbral nacional.

2.8

Respecto al segundo objetivo, que consiste en una mejora continua de la salud del suelo en la Unión con vistas a lograr unos suelos sanos de aquí a 2050, la Comisión ha establecido principios de gestión sostenible del suelo. Los Estados miembros deben definir prácticas de gestión sostenible del suelo sobre la base de estos principios, que por el momento no son obligatorias, pero que deben fomentar movilizando, en particular, recursos financieros de la PAC. Por otra parte, la buena salud del suelo que se derive de estas prácticas se acreditará mediante un certificado de la salud del suelo que debería aumentar el valor de las tierras y permitir una producción de alimentos de mejor calidad que, según la Comisión, se verá recompensada por el mercado.

2.9

En el marco del segundo objetivo de la propuesta, la Comisión requiere la detección y evaluación de los terrenos potencialmente contaminados con el fin de aplicar medidas de gestión que permitan no sobrepasar un nivel de riesgo aceptable para la salud humana y el medio ambiente. Así, los artículos 12 a 16 establecen, en un plazo de cuatro años a partir de la entrada en vigor del texto, que los Estados miembros apliquen un enfoque basado en el riesgo para localizar e investigar los terrenos potencialmente contaminados y gestionar los terrenos contaminados. En este contexto, los Estados miembros también deben definir lo que constituye un riesgo inaceptable para la salud humana y el medio ambiente, teniendo en cuenta los conocimientos científicos existentes, el principio de precaución, las especificidades locales y el uso actual y futuro del suelo. Los Estados miembros dispondrán de un plazo de siete años a partir de la entrada en vigor de la Directiva para determinar todos los terrenos potencialmente contaminados e inscribirlos en el registro público previsto en el artículo 16.

2.10

Por último, la propuesta de Directiva establece disposiciones destinadas a limitar la ocupación de terrenos para la creación de infraestructuras. En concreto, el artículo 11 establece los principios de mitigación de la ocupación del suelo. Recomienda evitar o reducir todo lo que sea posible desde los puntos de vista técnico y económico una ocupación del suelo que entrañe una pérdida de la capacidad del suelo para prestar diferentes servicios ecosistémicos, entre ellos la producción de alimentos, y compensarla en la medida de lo posible.

2.11

La Comisión Europea prevé una evaluación de la Directiva seis años después de su entrada en vigor, con el fin de analizar los progresos realizados en la consecución de los objetivos del texto jurídico. La Comisión podrá en su caso presentar una nueva propuesta con requisitos vinculantes que garanticen la regeneración de los suelos y la consecución del objetivo de un 100 % de suelos sanos de aquí a 2050.

3.   Observaciones generales

3.1

Tres indicadores de la «buena salud del suelo» se dejan a la discreción de los Estados miembros para adaptarlos a las especificidades locales: el exceso de nutrientes en el suelo (fósforo), la contaminación del suelo (concentración de metales pesados y de una selección de contaminantes orgánicos) y la reducción de la capacidad del suelo para retener el agua. Ello supone un riesgo de distorsión de la competencia, que podría manifestarse en las cuestiones de tasación de los terrenos (principalmente agrícolas) con suelos considerados sanos en función de criterios diferentes, según el Estado miembro que sea.

3.2

También existe un riesgo de distorsión de la competencia en relación con las prácticas de gestión sostenible de los suelos, debido a la flexibilidad que se deja a los Estados miembros para la definición y la remuneración de estas prácticas.

3.3

Por lo que se refiere a los terrenos contaminados, el CESE hace hincapié en la necesaria vigilancia de las medidas impuestas para descontaminarlos y la asunción de los costes asociados. La contaminación de los suelos puede afectar a las comunidades en su conjunto o a particulares y propietarios de tierras que no son responsables de dicha contaminación. Este es el caso, en particular, de los agricultores que asumen el control de una explotación en la que no es posible detectar todas las fuentes de contaminación previas a su instalación en ellas. Por lo expuesto, es importante aclarar la responsabilidad de los distintos agentes y quién sufragará los costes de descontaminación. En la medida de lo posible, esto debe hacerse de conformidad con el principio de que quien contamina paga, con el fin de no imponer a la colectividad pública ni al nuevo propietario las consecuencias de acciones pasadas, teniendo en cuenta al mismo tiempo las condiciones y el marco legislativo en que se hayan llevado a cabo dichas acciones, en particular en el sector agrícola.

3.4

El CESE pone de relieve —en relación con el derecho a un medio ambiente sano (5) y con su llamamiento en favor de un Pacto Azul Europeo (6)—, el papel conexo del suelo en materia de biodiversidad, adaptación y mitigación del clima, en particular en lo que respecta a la retención de agua.

4.   Observaciones específicas

4.1

Entre los criterios para la localización de los terrenos potencialmente contaminados propuestos por la Comisión en el artículo 13, el primero es la existencia de una actividad de riesgo, activa o latente, potencialmente contaminante. Para definir este criterio, los Estados miembros deberán establecer una lista de actividades de riesgo potencialmente contaminantes. El CESE advierte del riesgo de incluir determinadas actividades agrícolas en esta lista. Las opciones no alimentarias deben considerarse una solución.

4.2

Por lo que se refiere a las prácticas de gestión sostenible del suelo, es importante que todos los agricultores tengan acceso a ellas, al igual que a los certificados de la salud del suelo, a fin de evitar distorsiones de la competencia. Por consiguiente, deberá prestarse atención a la elaboración, por parte de los Estados miembros, de los criterios que les competan.

4.3

En cuanto a la cuestión de la ocupación, la Comisión no propone objetivos vinculantes, lo que no permitirá reducirla, y ello a pesar de que este fenómeno supone una merma de la disponibilidad de tierras agrícolas y forestales en toda Europa. Debe reforzarse el objetivo de «ocupación cero del suelo» de aquí a 2050, establecido en 2013 en el marco del Séptimo Programa de Acción en materia de Medio Ambiente.

4.4

El coste de la localización de los terrenos contaminados (29 000 millones EUR en quince años) se estima más elevado que el del saneamiento o contención de estos suelos (24 900 millones EUR en veinticinco años). A la vista de la cuantía de estos costes y de las incertidumbres vinculadas a su estimación, según el estudio de impacto de la Comisión, el CESE considera que es necesario profundizar dicho estudio en lo que respecta a este aspecto. Es asimismo importante prever fuentes de financiación suficientes para garantizar que los propietarios de tierras y los agricultores no tengan que soportar unos gastos inasumibles, y darles visibilidad. Ello requiere la identificación de los responsables de la contaminación de los suelos y un reparto justo de los costes asociados.

4.5

Por lo que se refiere a los indicadores de salud del suelo, los criterios descriptivos deben ser objeto de cautela. Representan un riesgo de distorsión de la competencia entre los Estados miembros, en particular los relativos a la pérdida de biodiversidad del suelo, ya que los Estados miembros pueden optar por diferentes criterios, como el metacódigo de barras genético de las bacterias, hongos, protistas u otros animales, la abundancia y diversidad de nematodos, la biomasa microbiana, la abundancia y diversidad de lombrices de tierra (para las tierras de cultivo), las especies exóticas invasoras y las plagas de las plantas.

4.6

El CESE apoya la iniciativa de la Comisión de instaurar un certificado de la salud del suelo con el fin de valorar los terrenos que lo obtienen y reconocer las prácticas de gestión sostenible que se hayan aplicado en dichos terrenos, siempre que dicho trámite sea voluntario. No obstante, formula una reserva en cuanto a que el certificado permitirá beneficios económicos por el incremento del valor de la tierra o a través del precio de los productos alimenticios que allí se produzcan. Así pues, el CESE recomienda que la valorización de la buena salud del suelo quede mejor delimitada en la propuesta de Directiva presentada.

4.7

Resultan problemáticas las definiciones de los términos «terrenos naturales» y «terrenos seminaturales» en contraposición a «terrenos artificiales», que aparecen también en la definición del parámetro «ocupación del suelo». Por lo tanto, se propone suprimir las definiciones de «terrenos naturales» y «terrenos seminaturales» y dejar la definición de «ocupación del suelo» como «conversión de suelos en “terrenos artificiales”» para la ampliación de edificios, infraestructuras y canteras, entre otros. Por lo tanto, se propone suprimir las definiciones de «terrenos naturales» y «terrenos seminaturales» y dejar la definición de «ocupación del suelo» como «conversión de suelos en “terrenos artificiales”» para la ampliación de edificios, infraestructuras y canteras, entre otros. Además, sería útil disponer de un catálogo de ejemplos para definir las formas de ocupación del suelo, de manera que todos los Estados miembros puedan seguir los mismos criterios para supervisar la ocupación del suelo en los muchos casos en los que pueda haber dudas en cuanto a la clasificación de los terrenos artificiales.

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(1)   Caring for soil is caring for life (Comisión Europea, documento en inglés).

(2)  Directiva 2008/50/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2008, relativa a la calidad del aire ambiente y a una atmósfera más limpia en Europa (DO L 152 de 11.6.2008, p. 1), y Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas (DO L 327 de 22.12.2000, p. 1)..

(3)  Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones La senda hacia un planeta sano para todos Plan de Acción de la UE: «Contaminación cero para el aire, el agua y el suelo» [COM(2021) 400 final].

(4)  Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones — La senda hacia un planeta sano para todos — Plan de acción de la UE: «Contaminación cero para el aire, el agua y el suelo» [COM(2021) 400 final] (DO C 105 de 4.3.2022, p. 143), y Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Comunicación de la Comisión, al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones — Estrategia de la UE para la Protección del Suelo para 2030 — Aprovechar los beneficios de unos suelos sanos para las personas, los alimentos, la naturaleza y el clima» [COM(2021) 699 final] (DO C 290 de 29.7.2022, p. 131).

(5)  Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la gestión sostenible del agua y emergencia climática: soluciones circulares y de otro tipo para el sector agroalimentario de la UE en un futuro «Pacto Azul» (Dictamen de iniciativa) (DO C 349 de 29.9.2023, p. 80).

(6)  Documento informativo del CESE titulado «La protección del medio ambiente como requisito previo para el respeto de los derechos fundamentales».