Rapporteur:

Arnold PUECH d’ALISSAC

Adviesaanvraag	Raad, 21.9.2023 Europees Parlement, 16.10.2023
Rechtsgrond	Artikel 192, lid 1, en artikel 304 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
Bevoegde afdeling	Landbouw, Plattelandsontwikkeling en Milieu
Goedkeuring door de afdeling	2.10.2023
Goedkeuring door de voltallige vergadering	25.10.2023
Zitting nr.	582
Stemuitslag (voor/tegen/onthoudingen)	171/2/11

1.   Conclusies en aanbevelingen

1.1

Het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC) deelt de mening van de Commissie dat de Europese bodemgesteldheid beter moet worden gemonitord, zodat er maatregelen kunnen worden genomen om een goede bodemgezondheid — die essentieel is voor de gezondheid van terrestrische ecosystemen en voor bepaalde activiteiten, waaronder met name land- en bosbouw — te waarborgen en in stand te houden. Het EESC is dan ook ingenomen met de algemene doelstelling van het voorstel voor een richtlijn om een solide en samenhangend kader voor bodemmonitoring in de hele EU op te zetten, waarmee de bestaande lacunes op dit terrein kunnen worden gedicht. De invoering van een breed opgezet kenniskader inzake de gezondheid van de Europese bodems is een noodzakelijke voorwaarde — maar niet voldoende — om het streven naar 100 % gezonde bodems tegen 2050 te verwezenlijken. Om dit doel te bereiken moet de richtlijn vergezeld gaan van voldoende financiële middelen; hiervoor kunnen de voor milieubescherming bedoelde fondsen worden aangesproken.

1.2

Het EESC heeft echter een aantal opmerkingen en bedenkingen bij de methodiek en de criteria die worden gehanteerd om de bodemgezondheid vast te stellen. Volgens de definitie van de Commissie bevinden gezonde bodems “zich in een goede chemische, biologische en fysische staat zodat zij ecosysteemdiensten kunnen leveren die van vitaal belang zijn voor mens en milieu, zoals veilig, voedzaam en toereikend voedsel, biomassa, schoon water, de kringloop van voedingsstoffen, koolstofopslag en een habitat voor biodiversiteit”. De criteria om de gezondheidstoestand van de bodem te bepalen worden ingedeeld in drie categorieën: op Europese schaal vastgestelde criteria, door de lidstaten vastgestelde criteria en niet-kwantitatieve bodembeschrijvende criteria. De criteria die de lidstaten zelf mogen vaststellen, kunnen concurrentieverstorend werken.

1.3

Wat de financiën betreft, wijst de Commissie erop dat maatregelen ter bevordering van de bodemgezondheid een nettovoordeel kunnen opleveren in vergelijking met de uitvoeringskosten, en dat de vergoeding voor duurzaam bodembeheer de belangrijkste kostenpost is. Het EESC stelt vast dat er geen nieuwe financiële middelen worden uitgetrokken en vindt het een slechte zaak dat de Commissie voorstelt om de maatregelen te financieren via de nationale strategische plannen die de lidstaten in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) hebben opgesteld.

1.4

Monitoring en handhaving van een goede bodemgezondheid zijn noodzakelijk, maar de toepassing van duurzame bodembeheerpraktijken die de Commissie wenst aan te moedigen vereist gemeenschappelijke basisregels die verenigbaar zijn met de kenmerken van de verschillende bodems; de speelruimte van de lidstaten dient zoveel mogelijk te worden beperkt. Op die manier wordt niet alleen de samenhang van de gegevens over de gezondheid van de bodem gewaarborgd, maar worden ook de concurrentieverstoringen in het kader van het grondgebruik beperkt, of het nu gaat om landbouwgrond, natuurlijke grond of grond die bestemd is voor stedelijke doeleinden; ook wordt zo milieudumping in het voordeel van lidstaten met minder strenge regels voorkomen. Het is in dit verband van het grootste belang dat de gezondheid van de burgers en de ecosystemen alsook een veilige, betrouwbare en duurzame voedselproductie op Europese landbouwgrond wordt gegarandeerd, gezien de internationale crises op de wereldvoedselmarkt en de gevolgen van de klimaatverandering, die de biodiversiteit en de voedselzekerheid bedreigen. Voorts is het EESC van mening dat het behoud van een gezonde bodem de meest waardevolle investering is die op EU-niveau kan worden gedaan met het oog op onze aanpassing aan de klimaatverandering en om de voedselzekerheid voor de huidige en toekomstige generaties Europese burgers te waarborgen.

1.5

Het EESC apprecieert het door de Commissie voorgestelde tijdschema, waarin een uitvoering in twee fasen wordt voorgesteld: in een eerste fase wordt de bodemgesteldheid gemonitord en geanalyseerd en in een tweede fase wordt de toepassing van maatregelen voor duurzaam bodembeheer uitgebreid tot gebieden waar de bodemgezondheid als onvoldoend wordt beschouwd. Wel wijst het erop dat de nodige financiële en technische steun moet worden geboden aan de landbouwers, die immers al een belangrijke bijdrage leveren aan de instandhouding van de bodemgezondheid dankzij praktijken zoals vruchtwisseling, mulching en specifieke grondbewerkingsmethoden die bodemaantasting, erosie en verlies van vruchtbaarheid in bepaalde gebieden voorkomen.

1.6

Het voorstel voor een richtlijn stelt teleur waar het gaat om het tegengaan van ruimtebeslag. Artikel 11 bevat beginselen die als uitgangspunt moeten dienen bij de mitigatie van ruimtebeslag, maar deze beginselen zijn wel erg ruim gedefinieerd (het verlies van het vermogen van de bodem om meerdere ecosysteemdiensten te leveren, waaronder voedselproductie, zoveel als mogelijk vermijden of beperken). Het EESC dringt erop aan dat de doelstelling “geen nettoruimtebeslag in 2050” wordt aangescherpt door prioriteit te geven aan hergebruik en recycling van land, stadsontwikkeling op bouwland tot een minimum te beperken en deze te compenseren door de bodem in een gelijkwaardig gebied te herstellen.

1.7

Het EESC beveelt aan om de indicatoren van een goede bodemgezondheid, die de lidstaten momenteel zelf mogen vaststellen, te harmoniseren om mogelijke concurrentievervalsing tegen te gaan; deze indicatoren kunnen betrekking hebben op een overschot aan nutriënten in de bodem, vervuiling door zware metalen en organische verontreinigende stoffen, en vermindering van het vermogen van de bodem om water vast te houden (zie bijlage I, deel B).

1.8

Het EESC staat achter het streven naar 100 % gezonde bodems tegen 2050, maar is van mening dat de door de Commissie voorgestelde definitie van een “gezonde bodem” te restrictief is. De Commissie noemt in de delen A en B van bijlage I een reeks criteria die in aanmerking moeten worden genomen bij het analyseren van de bodemgesteldheid. Deze criteria zijn: verzilting, erosie, verlies van organische koolstof, verdichting, overschot aan nutriënten (fosfor), verontreiniging (zware metalen) en vermogen om water vast te houden. Volgens de Commissie is er al sprake van een ongezonde bodem als er op één onderdeel slecht wordt gescoord. Het Comité beveelt echter aan om grond niet als ongezond te beschouwen als niet aan alle criteria van bijlage I, delen A en B, wordt voldaan. Het stelt voor een beoordelingssysteem op basis van meerdere criteria in te voeren, waarmee de mate van bodemgezondheid nauwkeuriger kan worden beoordeeld en de vooruitgang kan worden gemeten die is geboekt na de toepassing van duurzame bodembeheermethoden.

2.   Achtergrond

2.1

Voorafgaand aan dit wetgevingsvoorstel is de Commissie al eens eerder met een voorstel voor bodembeheer gekomen, nl. in 2006, maar dat voorstel heeft het niet gehaald. De Europese Unie beschikt op dit moment dus niet over geharmoniseerde bodemwetgeving, terwijl volgens de Commissie 60 tot 70 % van de bodem in de EU in slechte gezondheid verkeert (1), er wel al dergelijke wetgeving bestaat voor lucht en water (2), en het actieplan “Route naar een gezonde planeet voor iedereen” al in 2021 werd opgesteld (3). De bodemgesteldheid wordt momenteel al op nationaal niveau gemonitord en bepaalde lidstaten beschikken over de mogelijkheid om regulerende maatregelen te nemen (met name via de nationale strategische plannen die zijn vastgesteld in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid). Maar deze monitoring en regulering zijn niet geharmoniseerd en helpen niet om het doel van 100 % gezonde bodems in 2050 te bereiken.

2.2

Doordat de Europese bodem er in het algemeen slecht aan toe is, worden de lidstaten op kosten gejaagd en ontstaan er risico’s voor de gezondheid van mens en milieu, verwacht de Commissie. Feit is dat de bodem belangrijke ecosysteemdiensten levert, maar alleen als die bodem gezond is. De gezondheid van de bodem kan daarom van invloed zijn op bepaalde activiteiten die inkomsten opleveren, met name de landbouw.

2.3

De Commissie geeft ook een overzicht van de risico’s die verbonden zijn aan bodemverontreiniging. Een van die risico’s is dat bodemvervuiling van invloed kan zijn op de veiligheid van de geproduceerde voedingsmiddelen en daarmee op de voedselzekerheid, in een mondiale context waarin de markten in toenemende mate worden blootgesteld aan internationale crises en de gevolgen van de klimaatverandering, dat wil zeggen de toegenomen intensiteit en frequentie van extreme gebeurtenissen, zoals droogte, bosbranden, overstromingen en stormen, die deze problemen opnieuw actueel hebben gemaakt. De gezondheid en vruchtbaarheid van de bodem worden zo van geostrategisch belang.

2.4

Dit wetgevingsvoorstel komt ook op een moment dat de grond in de EU onder toenemende druk staat, met name als gevolg van het beslag dat door economische activiteiten en infrastructuur wordt gelegd op land- en bosbouwgrond. Volgens schattingen van de Commissie wordt 4,2 % van het grondgebied van de Unie momenteel voor dergelijke doeleinden onttrokken, hetgeen risico’s met zich meebrengt op het vlak van waterbeheer en het beschikbare landbouwareaal vermindert.

2.5

Zoals het EESC in eerdere adviezen (4) heeft opgemerkt, is bodemaantasting een steeds groter punt van zorg, in combinatie met de steeds grotere schade als gevolg van extreme verschijnselen, het verlies van biodiversiteit op het land, de verstoring van biochemische cycli met gevolgen voor de uitstoot van broeikasgassen, de verontreiniging van lucht en water en de daarmee samenhangende risico’s voor de gezondheid van mens en dier. Deze richtlijn heeft vooral gevolgen voor activiteiten als land- en bosbouw, waarvoor bodemgebruik essentieel is. De Commissie schat dat bodemerosie kan leiden tot een jaarlijks productiviteitsverlies in de landbouw van 1,25 miljard euro in de hele EU.

2.6

De lidstaten beschikken al over tal van maatregelen en financiële mogelijkheden om de bodem in stand en gezond te houden. De Commissie noemt een achttal programma’s die relevant kunnen zijn voor dit voorstel: de EU-missie “Een bodemdeal voor Europa” in het kader van het programma Horizon Europa, waarmee wordt gestreefd naar bescherming en herstel van de bodemgezondheid tegen 2030; de eerste drie pijlers van het programma Horizon Europa, dat tot doel heeft de samenwerking tussen de lidstaten op het gebied van onderzoek en innovatie te bevorderen; het gemeenschappelijk landbouwbeleid, met name het conditionaliteitsregime, de ecoregelingen en de steun uit hoofde van de tweede pijler; de cohesiebeleidsmiddelen; het programma voor het milieu en klimaatactie (LIFE); het instrument voor technische ondersteuning (TSI); de herstel- en veerkrachtfaciliteit, en InvestEU. Het voorstel voor een richtlijn bouwt dus voort op reeds bestaande praktijken en stelt een geharmoniseerd monitoringkader voor om het effect hiervan te beoordelen.

2.7

Met dit wetgevingsvoorstel wordt in eerste instantie gestreefd naar de invoering van een geharmoniseerd bodemmonitoringsysteem voor alle lidstaten, aangezien de Commissie heeft geconstateerd dat er gebrek is aan gegevens en indicatoren voor het monitoren van de gezondheid en kwaliteit van de bodem op EU-niveau. In de artikelen 1 tot en met 9 wordt het kader van dit monitoringsysteem geschetst en wordt aangegeven welke indicatoren worden gebruikt om vast te stellen hoe gezond de bodem is. Volgens de Commissie bevinden gezonde bodems “zich in een goede chemische, biologische en fysische staat zodat zij ecosysteemdiensten kunnen leveren die van vitaal belang zijn voor mens en milieu, zoals veilig, voedzaam en toereikend voedsel, biomassa, schoon water, de kringloop van voedingsstoffen, koolstofopslag en een habitat voor biodiversiteit”. Bijlage I bevat een aantal criteria die door de lidstaten moeten worden gehanteerd bij hun monitoring. Vier van deze criteria gelden voor de hele EU, vier zijn niet gekwantificeerd en voor de laatste drie stelt de Commissie bandbreedtes voor waarbinnen de lidstaten een nationale drempelwaarde mogen vaststellen.

2.8

Wat betreft de tweede doelstelling om de gezondheid van de bodem in de Unie voortdurend te verbeteren en zo tegen 2050 gezonde bodems tot stand te brengen, stelt de Commissie beginselen vast voor duurzaam bodembeheer. Op basis van deze beginselen moeten de lidstaten duurzame bodembeheerpraktijken vaststellen die in dit stadium niet verplicht zijn, maar door de lidstaten moeten worden aangemoedigd, vooral met behulp van GLB-middelen. Als de gesteldheid van de bodem als gevolg van deze praktijken verbetert, wordt er een certificaat van goede bodemgezondheid uitgereikt, waardoor de grond in waarde zou moeten stijgen en er een kwalitatief betere voedselproductie mogelijk wordt, die volgens de Commissie door de markt zal worden beloond.

2.9

In het kader van de tweede doelstelling verzoekt de Commissie om mogelijk verontreinigde locaties te identificeren en onderzoeken, zodat er passende maatregelen kunnen worden genomen om de risico’s voor de volksgezondheid en het milieu binnen de perken te houden. In de artikelen 12 tot en met 16 wordt bepaald dat de lidstaten binnen 4 jaar na de inwerkingtreding van de richtlijn over een risicogebaseerd plan van aanpak moeten beschikken voor het in kaart brengen en onderzoeken van potentieel verontreinigde locaties en het beheren van verontreinigde locaties. Daarbij moeten de lidstaten ook aangeven wat onder een onaanvaardbaar risico voor de volksgezondheid en het milieu dient te worden verstaan, rekening houdend met de bestaande wetenschappelijke kennis, het voorzorgsbeginsel, specifieke lokale factoren en het huidige en toekomstige landgebruik. Na de inwerkingtreding van de richtlijn krijgen de lidstaten zeven jaar de tijd om alle mogelijk verontreinigde locaties in kaart te brengen en op te nemen in het openbaar register dat wordt genoemd in artikel 16.

2.10

Tot slot bevat het voorstel voor een richtlijn clausules die paal en perk moeten stellen aan ruimtebeslag voor infrastructurele doeleinden. Artikel 11 bevat een aantal beginselen die ruimtebeslag aan banden moeten leggen. Zo wordt aanbevolen om, voor zover dit technisch en economisch mogelijk is, ruimtebeslag — waardoor het vermogen van de bodem om allerlei ecosysteemdiensten zoals voedselproductie te leveren, in het gedrang komt — te voorkomen of te beperken en zo veel mogelijk te compenseren.

2.11

De Europese Commissie is van plan om zes jaar na de inwerkingtreding van de richtlijn een evaluatie uit te voeren om na te gaan in hoeverre de doelstellingen ervan zijn gehaald. Op basis hiervan kan ze eventueel een nieuw voorstel uitwerken, met strenge eisen om bodemregeneratie te waarborgen en de doelstelling van 100 % gezonde bodems tegen 2050 te bereiken.

3.   Algemeen

3.1

Drie indicatoren van een “goede bodemgezondheid” mogen door de lidstaten zelf worden ingevuld naargelang van de specifieke lokale omstandigheden: een overschot aan nutriënten in de bodem (fosfor), bodemverontreiniging (concentratie van zware metalen en bepaalde organische verontreinigende stoffen) en een vermindering van het vermogen van de bodem om water vast te houden. Dit kan leiden tot concurrentievervalsing, die tot uiting zou kunnen komen in de waardering van grond (met name landbouwgrond), aangezien een goede bodemgezondheid in elke lidstaat volgens andere criteria wordt vastgesteld.

3.2

Concurrentievervalsing ligt ook op de loer als het gaat om duurzaam bodembeheer, vanwege de flexibiliteit die de lidstaten wordt gegund bij de omschrijving van en vergoeding voor deze beheermethode.

3.3

Wat verontreinigde locaties betreft, benadrukt het EESC dat streng moet worden toegezien op de maatregelen om de locaties te saneren en de manier waarop de daarmee gepaard gaande kosten worden gedekt. Bodemverontreiniging kan gevolgen hebben voor de gemeenschap als geheel of voor particulieren en landeigenaren die niet verantwoordelijk zijn voor de verontreiniging. Dit geldt met name voor landbouwers die een landbouwbedrijf overnemen en die onmogelijk alle al aanwezige bronnen van verontreiniging kunnen opsporen. Het is dan ook zaak duidelijk vast te leggen wie de verschillende verantwoordelijken zijn en welke partijen de kosten op zich zullen moeten nemen. Dit dient voor zover mogelijk te gebeuren in overeenstemming met het beginsel dat de vervuiler betaalt; het is namelijk niet de bedoeling dat de overheid of de nieuwe eigenaar opdraait voor de gevolgen van handelingen uit het verleden. Ook dient rekening te worden gehouden met de omstandigheden waarin deze handelingen werden uitgevoerd en het desbetreffende wetgevingskader, met name in de landbouwsector.

3.4

In het kader van het recht op een gezond milieu (5) en in lijn met zijn pleidooi voor een Europese Blue Deal (6) benadrukt het EESC de rol van de bodem op het gebied van biodiversiteit en aanpassing aan en beperking van de klimaatverandering, met inbegrip van waterretentie.

4.   Specifieke opmerkingen

4.1

Het eerste van de door de Commissie in artikel 13 voorgestelde criteria voor de identificatie van mogelijk verontreinigde locaties is de exploitatie van een actieve of inactieve mogelijk verontreinigende risicoactiviteit. Om dit criterium te kunnen vaststellen, moeten de lidstaten een lijst overleggen van potentieel verontreinigende activiteiten. Volgens het EESC bestaat de kans dat hieronder ook bepaalde landbouwactiviteiten vallen. De oplossing moet ook worden gezocht in niet-voedselgerelateerde afzetmogelijkheden.

4.2

Om concurrentievervalsing te voorkomen, is het belangrijk dat duurzaam bodembeheer mogelijk is bij elke vorm van landbouw en dat er in alle gevallen een certificaat van goede bodemgezondheid kan worden verkregen. Het is dus zaak om goed op te letten wanneer de lidstaten hun eigen criteria gaan vaststellen.

4.3

De Commissie stelt geen bindende doelen voor om ruimtebeslag tegen te gaan, waardoor er geen paal en perk kan worden gesteld aan een verschijnsel dat overal in Europa een zware wissel trekt op de beschikbaarheid van land- en bosbouwgrond. De in 2013 in het kader van het 7e Europees milieuactieprogramma vastgelegde doelstelling van “geen nettoruimtebeslag in 2050” moet worden aangescherpt.

4.4

De kosten van het opsporen van verontreinigde grond (29 miljard EUR in 15 jaar) worden hoger geraamd dan die van sanering of inperking van die grond (24,9 miljard EUR in 25 jaar). Gezien de hoogte van deze kosten en de onzekerheden die volgens de effectbeoordeling van de Commissie met de raming ervan gepaard gaan, is het EESC van mening dat nader onderzoek op dit punt geboden is. Het is dan ook belangrijk dat er voldoende financiële middelen beschikbaar worden gesteld om ervoor te zorgen dat grondbezitters en boeren niet onopgemerkt met torenhoge kosten worden opgezadeld. Dit houdt in dat de verantwoordelijk voor de bodemverontreiniging worden opgespoord en dat de kosten eerlijk worden verdeeld.

4.5

De criteria die worden gehanteerd om de gezondheid van de bodem te bepalen, moeten nauwlettend in de gaten worden gehouden omdat zij concurrentievervalsing tussen de lidstaten in de hand kunnen werken. Dat geldt met name voor de criteria die betrekking hebben op het verlies aan biodiversiteit in de bodem: de lidstaten kunnen er immers voor kiezen om verschillende criteria te hanteren, zoals metabarcodering van bacteriën, schimmels, protisten en dieren, de abondantie en diversiteit van nematoden, de microbiële biomassa, de abondantie en diversiteit van aardwormen (in het geval van landbouwgrond) of de aanwezigheid van invasieve uitheemse soorten en plantenplagen.

4.6

Het EESC staat achter het voorstel van de Commissie om een certificaat van goede bodemgezondheid in te voeren als waardering voor gezonde grond en voor de duurzame beheermethoden die op deze grond worden toegepast, op voorwaarde dat dit op basis van vrijwilligheid gebeurt. Waar het echter zijn bedenkingen bij heeft, is dat dit certificaat winst kan opleveren in termen van grondprijs of via de prijs van de voedingsmiddelen die erop worden geproduceerd. Het EESC pleit er dan ook voor om de waardering van een goede bodemgezondheid in dit voorstel voor een richtlijn beter te regelen.

4.7

De manier waarop de definitie van “natuurlijk landschap” en “halfnatuurlijk landschap” — in tegenstelling tot “kunstmatig land” — wordt gebruikt om de term “ruimtebeslag” te omschrijven, is problematisch. Daarom wordt voorgesteld om de definities van “natuurlijk landschap” en “halfnatuurlijk landschap” te schrappen en in het kader van de definitie van “ruimtebeslag” te verwijzen naar “de omzetting van landschap in kunstmatig land” voor de uitbreiding van gebouwen, infrastructuur, steengroeven, enz. Daarnaast zou het nuttig zijn om een lijst van voorbeelden van de verschillende vormen van landgebruik op te stellen, zodat alle lidstaten dezelfde criteria kunnen hanteren voor het controleren van landgebruik in de vele gevallen waarin er twijfel kan bestaan over de classificatie van kunstmatig land.

---

(1)  Caring for soil is caring for life (Europese Commissie).

(2)  Richtlijn 2008/50/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 mei 2008 betreffende de luchtkwaliteit en schonere lucht voor Europa (PB L 152 van 11.6.2008, blz. 1), Richtlijn 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid (PB L 327 van 22.12.2000, blz. 1).

(3)  Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s — Route naar een gezonde planeet voor iedereen — EU-actieplan: Verontreiniging van lucht, water en bodem naar nul (COM/2021/400 final).

(4)  Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s — Route naar een gezonde planeet voor iedereen — EU-actieplan: “Verontreiniging van lucht, water en bodem naar nul” (PB C 105 van 4.3.2022 blz. 143), en Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s “EU-bodemstrategie voor 2030: profiteren van de voordelen van een gezonde bodem voor mens, voedsel, natuur en klimaat” (COM(2021) 699 final) (PB C 290 van 29.7.2022, blz. 131).

(5)  Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over duurzaam waterbeheer en klimaatnoodtoestand: circulaire en andere oplossingen voor het Europese agrovoedingssysteem in een toekomstige “Blue Deal” (initiatiefadvies) (PB C 349 van 29.9.2023, blz. 80).

(6)  Informatief rapport van het EESC: “Milieubescherming als voorwaarde voor eerbiediging van de grondrechten”.