Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à promoção da equidade e da transparência para os utilizadores empresariais de serviços de intermediação em linha»

[COM(2018) 238 final — 2018/0112 (COD)]

(2018/C 440/31)

Relator:

Marco VEZZANI

Consulta	Parlamento Europeu, 28.5.2018 Conselho da União Europeia, 22.5.2018
Base jurídica	Artigos 114.o e 304.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia
Competência	Secção Especializada de Transportes, Energia, Infraestruturas e Sociedade da Informação
Adoção em secção	6.9.2018
Adoção em plenária	19.9.2018
Reunião plenária n.o	537
Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções)	190/0/3

1.   Conclusões e recomendações

1.1.

O Comité Económico e Social Europeu (CESE) congratula-se com a proposta de regulamento da Comissão, que considera um primeiro passo importante para promover a equidade e a transparência para os utilizadores empresariais de serviços de intermediação em linha. Em especial, considera que esta proposta se reveste de grande importância, na medida em que regula, pela primeira vez, as relações B2B (empresa a empresa) no que se refere ao comércio eletrónico e recomenda a sua imediata aprovação, a fim de colmatar uma lacuna regulamentar evidente.

1.2.

O Comité considera, no entanto, que o referido regulamento não resolve, por si só, todos os problemas do mercado único digital e «não fecha o círculo». Com efeito, a «transparência», eixo fundamental do regulamento, não é suficiente, por si só, para regulamentar um mercado extremamente dinâmico e complexo como é o mercado digital, em que a desproporção de forças entre intervenientes globais e utilizadores empresariais (especialmente PME) só pode ser superada através da definição de fronteiras e relações mais claras entre as partes e do combate aos abusos de posição dominante. O CESE recomenda igualmente que o tema da dimensão social da digitalização seja abordado o mais rapidamente possível, ativando os processos de diálogo social. Do mesmo modo, merecem atenção as questões ligadas ao dumping fiscal, à economia e à propriedade dos dados com uma visão de conjunto, como de resto a Comissão tem já vindo a fazer noutros dossiês.

1.3.

O CESE recomenda a inclusão no regulamento da proibição de cláusulas de paridade de preços, que até à data vêm impedindo a concorrência, prejudicam as empresas e os consumidores e podem criar posições de oligopólio ou monopólio de grandes plataformas em linha. Na verdade, é essencial que os consumidores possam adquirir bens e serviços a preços mais baixos, que as empresas possam desenvolver com eficácia os próprios negócios através do seu sítio Web e que as novas plataformas em linha possam crescer e entrar num regime de concorrência leal com as já existentes.

1.4.

O CESE considera que qualquer tratamento diferenciado (por exemplo, ranking) em benefício de determinadas empresas (em especial mediante pagamento) deve não só ser especificado contratualmente aos utilizadores empresariais, como também ser claramente reconhecível pelos consumidores quando procuram produtos ou serviços em linha, através das expressões «anúncio patrocinado», «anúncio pago» ou similares. Igualmente fundamental é informar os utilizadores empresariais e os consumidores sobre os principais parâmetros de construção das classificações que determinam a classificação dos utilizadores empresariais.

1.5.

O Comité apoia a introdução de mecanismos de resolução extrajudicial de litígios e recomenda a identificação de critérios harmonizados que garantam a independência dos mediadores. O CESE considera que as câmaras de comércio, que já asseguram com eficácia esta atividade à escala nacional, podem ser uma opção válida. Igualmente importante é que os mecanismos destinados a implementar ações de caráter inibitório, que visam prevenir ou impedir a prática de atos que prejudicam os utilizadores empresariais, sejam simples, claros e pouco dispendiosos.

1.6.

O CESE considera que o Observatório da Economia das Plataformas em Linha da UE desempenhará um papel fundamental, quer na aplicação do regulamento em apreço, quer em todas as outras iniciativas legislativas que lhe estão associadas. Esse papel confere a este organismo, para além do valor técnico, um elevado valor político. O Comité, em resultado de um processo de reflexão baseado em numerosos pareceres sobre esta matéria, manifesta a sua disponibilidade para apoiar o trabalho do grupo de peritos com um delegado seu na qualidade de observador, que contribuirá para dar a conhecer a visão da sociedade civil organizada.

2.   Introdução

2.1.

As plataformas em linha e os motores de pesquisa são um elemento fundamental do ecossistema digital e influenciam significativamente a sua organização e funcionamento. Nos últimos anos, assumiram um papel central no desenvolvimento da rede, propondo novos «modelos sociais e económicos» com os quais orientam as escolhas e ações dos cidadãos e das empresas.

2.2.

O comércio eletrónico tem vindo a crescer exponencialmente na Europa. O volume de negócios das vendas a retalho em 2017 foi estimado em 602 mil milhões de euros (+14 % comparativamente a 2016). Tratava-se de um valor absolutamente consentâneo com as tendências de crescimento do ano anterior, com vendas na ordem dos 530 mil milhões de euros (+15 % em relação a 2015) (1).

2.3.

Segundo o Eurostat (2), em 2016, 20 % das empresas da UE-28 estavam ativas no comércio eletrónico. Estes dados ocultam grandes diferenças em função da dimensão da empresa. De facto, negoceiam em linha 44 % das grandes empresas, 29 % das médias empresas e apenas 18 % das empresas de pequena dimensão.

2.4.

Entre as empresas ativas no comércio eletrónico, 85 % fazem uso do seu sítio Web, mas o recurso a plataformas em linha está em constante crescimento, sendo esta opção já utilizada por 39 % das empresas (utilizadores empresariais) (3). Estas percentagens devem-se a dois fatores: o crescente interesse pelo comércio eletrónico por parte das PME, que veem nas plataformas em linha um instrumento estratégico para penetrar no mercado digital, e o crescimento exponencial das plataformas colaborativas (social network) na marcação de tempos de vida real e virtual dos utilizadores.

2.5.

Embora mais de um milhão de PME europeias utilizem serviços de intermediação em linha, as plataformas que fornecem tais serviços são relativamente escassas, o que, por um lado, torna as PME totalmente dependentes de plataformas em linha e motores de pesquisa e, por outro lado, confere a estes últimos o poder de realizar ações unilaterais que lesam os interesses legítimos de empresas e consumidores.

2.6.

Segundo outro estudo da Comissão, quase 50 % das empresas europeias que operam em plataformas em linha deparam-se com problemas. Além disso, 38 % dos problemas que dizem respeito a relações contratuais ficam por resolver e 26 % são resolvidos com dificuldade (4).

2.7.

Os consumidores, em especial, sofrem indiretamente os efeitos da limitação de uma concorrência plena e leal. Esses efeitos manifestam-se em várias situações: desde a classificação não transparente de bens e serviços, até à falta de escolha resultante da baixa confiança das empresas no mercado digital.

2.8.

Os mecanismos de recurso para as empresas são limitados, pouco acessíveis e muitas vezes ineficazes. Não é por acaso que a grande maioria das empresas se concentra na venda em linha dos seus produtos no território nacional (93 %), principalmente devido à fragmentação legislativa que torna a resolução de litígios transfronteiriços longa e difícil (5).

2.9.

Até à data, a legislação europeia centrou-se na definição da relação entre empresas e consumidores no comércio em linha (B2C), nunca tendo abordado com determinação as relações entre empresas e plataformas em linha (B2B).

2.10.

Por esta razão, a Comissão incluiu na proposta de revisão da Estratégia para o Mercado Único Digital (6) a iniciativa de completar este aspeto da legislação europeia, com o objetivo de garantir equidade e transparência, evitando os abusos que decorrem do vazio regulamentar ou da fragmentação gerada pelas diferentes legislações nacionais.

3.   Síntese da proposta

3.1.

A proposta visa regulamentar os serviços de intermediação prestados por plataformas em linha e motores de pesquisa às empresas. Estão igualmente incluídos os serviços das aplicações de software em linha (app store) e os serviços em linha das plataformas colaborativas (social network).

3.2.

O regulamento aplica-se a todos os prestadores de serviços de intermediação em linha (sediados dentro ou fora da UE), desde que os utilizadores empresariais ou os utilizadores com sítios corporativos estejam sediados na UE e ofereçam os seus bens ou serviços a consumidores europeus, pelo menos em parte da transação. Concretamente, os consumidores devem estar situados na União, mas não precisam de aí ter o seu local de residência, nem de ter a nacionalidade de um Estado-Membro.

3.3.

Para garantir a equidade e a transparência, as plataformas devem informar as empresas de forma simples e clara sobre os termos e condições do contrato. Quaisquer alterações devem ser previamente notificadas, com uma antecedência de, no mínimo, 15 dias. Em particular, devem ser comunicados as modalidades de publicação dos anúncios e os critérios previstos para a suspensão e cessação do serviço.

3.4.

A proposta prevê igualmente que os parâmetros que determinam a classificação dos anúncios ou dos sítios sejam divulgados às empresas, mesmo quando estes são pagos. Qualquer tratamento diferenciado atribuído aos bens e serviços oferecidos aos consumidores pelos próprios prestadores de serviços em linha ou por utilizadores empresariais controlados pelos mesmos deve ser especificado nos termos e condições do contrato.

3.5.

A Comissão, com o objetivo de proteger melhor os direitos das pequenas empresas, prevê a criação, pelos prestadores de serviços em linha, de um sistema interno de tratamento de reclamações. As reclamações devem ser tratadas rapidamente e comunicadas sem ambiguidade aos utilizadores. Além disso, os prestadores de serviços deverão publicar relatórios periódicos sobre o número, o objeto e o prazo para o tratamento das reclamações, bem como sobre as decisões tomadas.

3.6.

Está igualmente previsto um sistema de resolução extrajudicial de litígios. Desta forma, uma empresa pode recorrer a um mediador indicado previamente pelo prestador de serviços, nos termos e condições do contrato.

3.7.

Os mediadores devem ser imparciais e independentes. Os prestadores de serviços são encorajados a promover a formação de associações de mediadores, especialmente para resolver litígios de caráter transfronteiriço.

3.8.

Os custos de conformidade afetarão principalmente os prestadores de serviços, ficando as PME isentas (7). As medidas acima referidas, que não impedem o recurso à via judicial, destinam-se a abordar e resolver os litígios de forma eficaz e atempadamente.

3.9.

O novo quadro regulamentar será sujeito a monitorização. Para o efeito, prevê-se a criação de um Observatório da Economia das Plataformas em Linha da UE (8), que fornecerá apoio à Comissão, quer para analisar a evolução do mercado digital, quer para avaliar o grau de implementação e o impacto do regulamento. Os resultados contribuirão para definir a revisão do regulamento, a realizar de três em três anos.

3.10.

A proposta estabelece o direito a instaurar ação inibitória por parte de organizações representativas, associações ou organismos públicos visando impedir ou proibir qualquer incumprimento por parte dos prestadores de serviços de intermediação em linha relativo às obrigações contidas no regulamento.

3.11.

A Comissão convida os prestadores de serviços em linha e as suas organizações representativas a elaborarem códigos de conduta, por forma a contribuir para a correta aplicação do regulamento, tendo especialmente em conta as necessidades das PME.

4.   Observações na generalidade

4.1.

O CESE foi um dos primeiros defensores do desenvolvimento digital e dos processos económicos e sociais conexos. Em especial, o Comité, ciente dos riscos e das oportunidades associados à digitalização, sempre incentivou a Comissão a definir um enquadramento seguro, claro, transparente e justo para o mercado único digital.

4.2.

O CESE, tal como em pareceres anteriores (9), congratula-se com a proposta da Comissão no sentido de promover a equidade e a transparência dos serviços de intermediação em linha. Em especial, o Comité acolhe favoravelmente a abordagem flexível da proposta, uma vez que estabelecerá um quadro de referência claro para um setor em constante evolução, assegurando simultaneamente uma concorrência leal.

4.3.

O Comité considera esta iniciativa essencial para proteger as PME enquanto principais utilizadoras destes serviços (10), bem como para criar um quadro legislativo que garanta uma concorrência real e leal. É igualmente essencial que as PME possam maximizar as suas oportunidades de crescimento no mercado único digital, tanto através do seu próprio sítio Web como através de plataformas em linha.

4.4.

A este respeito, é importante ter em mente que a entrada no mercado digital é um desafio extremamente complexo para as PME. Com efeito, estas empresas precisam de alterar o seu sistema de produção e distribuição e de adquirir novas capacidades profissionais e competências especializadas, efetuando investimentos adequados, sem o que seriam automaticamente excluídas desse mercado, com repercussões negativas para a sua imagem. Assim, é necessário recorrer a instrumentos adicionais, inclusivamente financeiros, para acompanhar a transição.

4.5.

O Comité considera que as «cláusulas de paridade de preços» (também designadas «cláusulas de cliente mais favorecido») representam hoje um sério obstáculo ao desenvolvimento da concorrência leal e aberta no mercado único digital. Com efeito, estas cláusulas obrigam o utilizador empresarial a afixar, numa determinada plataforma em linha, a sua tarifa mais baixa quer em relação a outras plataformas em linha, quer em relação ao seu sítio Web. Isto gera uma grave distorção do mercado, uma vez que facilita o reforço das poucas plataformas em linha existentes (impedindo o desenvolvimento de novas plataformas), limita as oportunidades de acesso dos consumidores a preços mais baixos e vincula o utilizador empresarial àquela plataforma, impedindo-o de desenvolver a sua própria rede de distribuição direta aos consumidores. Esta prática já foi proibida em vários países da UE (11) por iniciativa das respetivas autoridades da concorrência, com resultados positivos para o funcionamento do mercado, beneficiando empresas e consumidores. Por estas razões, o CESE espera que as referidas cláusulas sejam proibidas em breve em toda a UE, eventualmente ao abrigo do regulamento em apreço.

4.6.

O CESE salienta que, até à data, grande parte do mercado dos serviços de intermediação em linha está nas mãos de um número reduzido de grandes operadores, muitos deles não europeus. Por conseguinte, é importante que, na fase de execução da legislação, seja monitorizada e garantida também a concorrência leal entre as plataformas em linha, bem como a possibilidade de novas plataformas, europeias em particular, ganharem espaço no mercado.

4.7.

O CESE verifica, com satisfação, que numerosos pedidos e recomendações formulados nos seus pareceres anteriores foram incluídos no regulamento. O Comité identifica, em especial, as fortes analogias e a continuidade no que respeita à transparência e clareza dos termos e condições contratuais, à explicitação dos parâmetros de classificação e de eventuais tratamentos diferenciados, à definição de mecanismos claros de reclamação e resolução extrajudicial de litígios, à responsabilização das plataformas em linha (códigos de conduta) e à monitorização dos processos (12). Regista, em particular, que qualquer tratamento diferenciado que beneficie bens ou serviços oferecidos (muitas vezes contra pagamento) deverá ser comunicado aos consumidores de forma clara e reconhecível.

4.8.

O Comité considera que a proposta se enquadra corretamente no quadro legislativo mais amplo do mercado único digital, ainda longe de estar concluído. Com efeito, a União Europeia apresenta níveis de desempenho inferiores aos dos seus principais concorrentes mundiais no que se refere ao número de utilizadores, de empresas e de transações em linha. O CESE insta, por conseguinte, a Comissão e os Estados-Membros a envidarem esforços suplementares para concluir a regulamentação de todo o setor do comércio eletrónico e, em sentido lato, da democracia eletrónica, de modo a tornar a Internet e o mercado digital locais seguros e geradores de oportunidades para todos.

4.9.

A economia dos dados é um elemento crucial do mercado digital. Em particular, o CESE considera que a propriedade dos dados não pode ser relegada apenas para um acordo contratual entre duas partes. Além disso, a transparência das informações prevista na proposta em apreço não resolve uma questão crucial, relacionada com a utilização que pode ser feita dos dados uma vez na posse de uma entidade privada. Por estas razões, o CESE recomenda que a Comissão aborde com urgência esta questão e a regulamente, no interesse primordial dos utilizadores e do próprio conceito de economia dos dados (13).

4.10.

O CESE considera que o mercado único digital deve assegurar condições equitativas para todos os agentes económicos em causa, sejam eles europeus ou não. Por este motivo, o Comité recomenda que a Comissão aborde todas as práticas comerciais desleais, como o dumping fiscal digital, estabelecendo que os impostos sobre os lucros devem ser pagos no local em que tem lugar a atividade económica correspondente (14) e ser consentâneos com o volume de negócios real (15). Note-se, por exemplo, que a plataforma «Airbnb» pagou, em França, 69 mil euros em impostos no ano de 2015, em comparação com cerca de 5 mil milhões de euros do conjunto do setor hoteleiro (16).

4.11.

O Comité considera essencial completar o quadro legislativo relativo a todo o setor do comércio eletrónico o mais rapidamente possível, a fim de criar garantias e proteções adequadas para todos os participantes no mercado único digital (17). O CESE considera, nomeadamente, essencial que se abordem os aspetos mais controversos da dimensão social da digitalização, incluindo: salários, contratos, condições e tempo de trabalho dos trabalhadores das plataformas em linha (18) ou que prestam serviços conexos (19). Para o efeito, recomenda-se que se iniciem rapidamente processos de diálogo social europeu (20). Além disso, tendo em conta o crescente número de atos legislativos destinados a regulamentar o setor, recomenda-se a elaboração de um «código dos direitos em linha dos cidadãos» (21).

5.   Observações na especialidade

5.1.

O CESE é favorável a uma definição lata do conceito de prestadores de serviços de intermediação em linha. Dada a evolução rápida e imprevisível da Internet e do comércio eletrónico, o Comité considera essencial regulamentar as modalidades e os tempos de gestão destes serviços, mais do que os operadores digitais que os fornecem, pois a natureza ou funções destes últimos pode alterar-se rapidamente em resultado do desenvolvimento rápido e imprevisível da rede (22).

5.2.

O Comité considera que a proposta em análise colmata um importante vazio legislativo e é fundamental para ultrapassar a fragmentação gerada pelas legislações nacionais, que até à data representam uma das primeiras fontes de dificuldades nos litígios transfronteiriços. O Comité considera também que a proposta se insere corretamente no quadro regulamentar já existente do mercado único digital e nos poucos regulamentos que já regem, de uma forma mais ou menos direta, as relações empresa a empresa (B2B). O abrangente quadro jurídico construído sobre os valores fundadores da UE parece garantir uma ampla margem de manobra para as instituições chamadas a garantir o cumprimento da legislação, assegurando-lhes uma capacidade efetiva de intervenção.

5.3.

O CESE é favorável à publicação pelos prestadores de serviços em linha dos principais parâmetros de classificação de anúncios e sítios Web. Todavia, o Comité salienta que essa iniciativa precisa de ser gerida com cautela, pois poderá promover a fraude por parte de utilizadores empresariais em detrimento de outras empresas ou consumidores, conduzindo a distorções do mercado.

5.4.

Os mediadores desempenharão um papel fundamental na resolução de litígios extrajudiciais. O CESE considera que as características dos mediadores e o modo como são recrutados não estão totalmente claros, assinalando as diferenças entre os vários Estados-Membros e recomendando a definição de critérios harmonizados que garantam a sua independência. O Comité propõe que se avalie a possibilidade de criar um registo profissional europeu, a fim de reforçar a confiança dos utilizadores empresariais. Ao mesmo tempo, propõe-se fazer uso do profissionalismo das câmaras de comércio e das atividades que estas já realizaram com êxito a nível nacional.

5.5.

O CESE congratula-se com a introdução de ações inibitórias para proteção dos utilizadores empresariais. Esse instrumento tem um valor crucial para superar o «fator medo» que é muitas vezes dissuasor para as pequenas empresas quando confrontadas com as grandes multinacionais do setor. O Comité considera, em particular, que os mecanismos criados para lançar essas ações devem ser claros, simples e pouco dispendiosos.

5.6.

O observatório será fundamental para acompanhar a evolução do mercado digital e a execução correta e cabal do regulamento. O CESE considera, nomeadamente, que os peritos devem ser selecionados com extrema cautela, assegurando-se a sua independência e imparcialidade. O Comité manifesta ainda a sua disponibilidade para apoiar o trabalho do grupo de peritos através de um delegado seu, na qualidade de observador, que contribuirá dando a conhecer a visão da sociedade civil organizada (23).

5.7.

Embora o instrumento do regulamento, acompanhado de um sistema harmonizado de sanções, seja considerado mais adequado, o CESE acolhe favoravelmente o convite aos prestadores de serviços em linha para que elaborem códigos de conduta que garantam a correta e cabal aplicação da legislação.

5.8.

O Comité salienta que ainda hoje vigoram, sobretudo nos Estados Unidos, práticas comerciais, seguidas por grandes plataformas, destinadas a colocar fora do mercado outros participantes, como no caso das entregas a custo zero em detrimento das empresas de entrega de encomendas. Aspetos como este poderão, a médio prazo, criar situações de oligopólio, com prejuízo para empresas e consumidores. O CESE insta, pois, a Comissão a acompanhar de perto estes processos.

5.9.

O CESE considera que esta proposta terá efeitos indiretos muito importantes tanto para os consumidores, oferecendo-lhes maior variedade de produtos e maior concorrência entre empresas, como para o emprego, gerado por um maior número de empresas a operar no mercado digital. Para esse fim, é igualmente importante que mesmo as pequenas plataformas digitais (por exemplo, plataformas cooperativas) possam encontrar o seu nicho no mercado em linha.

5.10.

O CESE reitera o seu apelo à Comissão e aos Estados-Membros para que apoiem os processos de inovação digital com estratégias de literacia digital adequadas, complementadas por percursos de educação e formação específicos, prestando especial atenção aos menores e aos indivíduos mais vulneráveis (24). Além disso, para reforçar a consciencialização dos utilizadores empresariais, é essencial envolver as organizações profissionais de modo a sensibilizar e apoiar atividades de formação específicas, com particular atenção para as PME, a fim de aproveitar plenamente as oportunidades oferecidas pelo mercado único digital.

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(1)  European E-commerce Report 2017 [Relatório sobre o Comércio Eletrónico na Europa 2017].

(2)  Eurostat, Estatísticas da economia e da sociedade digital — empresas, 2018.

(3)  Eurostat, Vendas na Internet por empresas da UE, 2018.

(4)  http://europa.eu/rapid/press-release_IP-18-3372_pt.pdf

(5)  Eurostat, Estatísticas do comércio eletrónico, 2017.

(6)  COM(2017) 228 final.

(7)  Recomendação 2003/361/CE.

(8)  O observatório será estabelecido em conformidade com a Decisão C(2018) 2393 da Comissão. Será composto por um mínimo de 10 e um máximo de 15 peritos independentes, selecionados através de concurso público. Os peritos permanecerão dois anos no cargo, desempenhando-o gratuitamente.

(9)  JO C 75 de 10.3.2017, p. 119, JO C 81 de 2.3.2018, p. 102, JO C 12 de 15.1.2015, p. 1 e JO C 271 de 19.9.2013, p. 61.

(10)  JO C 389 de 21.10.2016, p. 50.

(11)  Alemanha, França, Itália, Suécia, Bélgica, Áustria.

(12)  JO C 75 de 10.3.2017, p. 119; JO C 81 de 2.3.2018, p. 102.

(13)  JO C 345 de 13.10.2017, p. 130; JO C 345 de 13.10.2017, p. 138.

(14)  JO C 75 de 10.3.2017, p. 119.

(15)  JO C 367 de 10.10.2018, p. 73.

(16)  http://www.lastampa.it/2016/08/11/esteri/airbnb-in-francia-riscoppia-il-caso-tasse-KfgawDjefZxFdSNydZs8XP/pagina.html.

(17)  INT/845, Inteligência artificial/Impacto no trabalho, Franca Salis-Madinier e Ulrich Samm, 2018 (ver página 1 do presente Jornal Oficial).

(18)  JO C 125 de 21.4.2017, p. 10.

(19)  JO C 75 de 10.3.2017, p. 119.

(20)  JO C 434 de 15.12.2017, p. 30.

(21)  JO C 271 de 19.9.2013, p. 127.

(22)  JO C 75 de 10.3.2017, p. 119.

(23)  Decisão C(2018)2393 da Comissão, artigo 10.o.

(24)  JO C 173 de 31.5.2017, p. 45; JO C 173 de 31.5.2017, p. 1.