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Parecer do Comité Económico e Social sobre a "Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu e ao Comité Económico e Social sobre 'Apoiar as estratégias nacionais em prol de regimes de pensões seguros e sustentáveis através de uma abordagem integrada'"

(2002/C 48/23)

Em 5 de Julho de 2001, a Comissão, em conformidade com o disposto no artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, decidiu consultar o Comité Económico e Social sobre a comunicaçao supramencionada.

A Secção de Emprego, Assuntos Sociais e Cidadania foi encarregada de preparar os trabalhos sobre esta matéria, com base no relatório introdutório da relatora, G. Cassina, em 7 de Novembro de 2001.

Na 386.a reunião plenária 28 e 29 de Novembro de 2001 (sessão de 29 de Novembro), o Comité Económico e Social adoptou por 92 votos a favor, e 1 abstenção o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. No âmbito do mandato conferido pelo Conselho Europeu de Estocolmo(1) e de Gotemburgo(2), a Comissão publicou, em 3 de Julho de 2001, uma comunicação(3) ao Conselho, ao Parlamento Europeu e ao Comité Económico e Social sobre como "Apoiar as estratégias nacionais em prol de regimes de pensões seguros e sustentáveis através de uma abordagem integrada".

1.2. O debate e as reflexões que o teor desta comunicação irão suscitar contribuirão para a elaboração de um relatório a apresentar no Conselho Europeu de Laeken, em Dezembro de 2001. Nesse contexto, os Estados-Membros deverão concluir um acordo sobre os objectivos e os métodos para garantir sistemas de pensões seguros e sustentáveis na União Europeia, numa dinâmica de cooperação voluntária, coordenação, cotejo de boas práticas e comparabilidade dos dados recolhidos, à luz da comunicação da Comissão de 1999, respeitante à protecção social em geral(4).

1.3. Antes de ser solicitado a emitir parecer sobre a comunicação mencionada no ponto 1.1 supra, o Comité Económico e Social decidira constituir um subcomité para elaborar um parecer de iniciativa sobre "Crescimento económico, fiscalidade e sustentabilidade dos regimes de pensões". O parecer em questão focará sobretudo os aspectos da comunicação mais especificamente atinentes às relações entre crescimento, fiscalidade e sustentabilidade dos regimes de pensão, enquanto o presente parecer centrar-se-á especialmente em alguns aspectos atinentes à coerência entre as políticas pertinentes e à metodologia para o desenvolvimento da cooperação na matéria. Em consequência, os dois pareceres são complementares e, juntos, constituirão o contributo do Comité para o debate em curso.

2. Síntese da proposta da Comissão

2.1. A Comissão classifica os objectivos comuns em três grandes grupos:

- Adequação das pensões

- Sustentabilidade financeira dos regimes de pensões públicos e privados

- Modernização dos regimes de pensões(5)

2.2. A Comissão propõe igualmente o estabelecimento de indicadores que apoiem o método aberto de coordenação entre os Estados-Membros, a fim de elaborar uma abordagem global e integrada de objectivos (sustentabilidade social e financeira), de políticas (emprego, protecção social e económica), bem como uma coordenação entre os principais intervenientes no processo.

2.3. No Conselho Europeu de Laeken será apresentado um relatório (ver ponto 1.2) que definirá os objectivos e métodos nesta matéria. Os Estados-Membros estabelecerão, em seguida, as suas próprias estratégias até Julho de 2002, que a Comissão avaliará, realçando as boas práticas e as abordagens inovadoras, as quais serão integradas no relatório conjunto da Comissão e do Conselho a discutir no Conselho Europeu da Primavera de 2003. Os relatórios estratégicos nacionais serão actualizados todos os anos e, em 2005, será feito um reexame global do problema.

2.4. O Comité da Protecção Social (CPS),o Comité do Emprego (COEM) e o Comité da Política Económica (CPE) examinarão, respectivamente, as estratégias nacionais e a sua coerência com os objectivos, os progressos da estratégia europeia para o emprego, bem assim o impacto orçamental do envelhecimento da população no âmbito da supervisão multilateral.

3. Observações na generalidade

3.1. Quadro geral de referência

3.1.1. O Comité entende que para avaliar plenamente a comunicação sub judice, há que ter sempre presente o objectivo estratégico definido para a próxima década no Conselho Europeu de Lisboa, de Março de 2000, ou seja "que a União Europeia se torne a economia do conhecimento mais competitiva e dinâmica do mundo, capaz de um crescimento económico sustentável com mais e melhores empregos e maior coesão social".

3.1.2. Isto pressupõe que a União Europeia e os Estados-Membros se empenhem em promover políticas e assumam essa responsabilidade. Um objectivo estratégico tão ambicioso como o definido em Lisboa deve, simultaneamente, nortear as diferentes políticas e garantir a coerência e a compatibilidade entre as diferentes estratégias seguidas para o efeito. Por outras palavras, o "cenário de Lisboa" é uma opção política reflectida, uma etapa estratégica da integração, na qual a União Europeia e os Estados-Membros jogam a sua credibilidade junto dos cidadãos europeus, como ocorreu com o mercado único e a UEM.

3.1.3. No quadro das opções de Lisboa, o aumento da participação no mercado de trabalho é o objectivo a perseguir prioritariamente, tendo em vista o correcto desenvolvimento de todas as estratégias económicas, sociais e, neste caso concreto, das estratégias relativas às pensões.

3.1.4. O Comité estranha que a Comissão não faça referência aos países candidatos e recorda que a adesão de alguns deles à União Europeia ocorrerá antes de concluída a avaliação da dinâmica pretendida (2005). Por conseguinte, é indispensável que estes países participem desde já no processo de cooperação em matéria de pensões.

3.2. Subsidiariedade

3.2.1. O Comité aprecia a atenção que a Comissão presta, na sua comunicação, ao princípio de subsidiariedade em matéria tão complexa e sensível como as pensões, mas repete o que já afirmou em anteriores pareceres, isto é, a subsidiariedade não é apenas um princípio que rege as competências da UE e dos Estados-Membros, mas também, e sobretudo, um princípio dinâmico em torno do qual se articulam competências e responsabilidades de todas as partes interessadas a todos os níveis, na complexa arquitectura institucional e social da União Europeia e seus Estados-Membros. O CES assinala que a convergência a realizar através do método de coordenação aberta dos sistemas de prefidência social deve decorrer no pleno respeito do princípio da subsidiariedade, com base em decisões políticas autónomas dos Estados-Membros. A responsabilidade fundamental das decisões atinentes às pensões cabe, de facto, ao legislador nacional mas, porque estamos perante opções que afectam profundamente a vida de todos os cidadãos, devem as decisões pertinentes ser preparadas, associando sistematicamente as autoridades regionais e locais, os parceiros sociais e as organizações da sociedade civil, segundo as normas e/ou as práticas dos diversos Estados-Membros, à definição e à aplicação das diferentes estratégias, como se explicará mais concretamente no ponto 3.4 infra.

3.3. Objectivos

3.3.1. Os 10 objectivos propostos pela Comissão na comunicação em apreço foram, em grande parte, analisados e avaliados no parecer do subcomité (ver ponto 1.3). Por isso, passaremos a comentar apenas alguns deles.

3.3.1.1. O primeiro objectivo(6) é de carácter universal, porque insiste na solidariedade como valor imprescindível do modelo social europeu. O Comité vinca ser importante manter e reforçar, mesmo no processo de modernização e adequação dos regimes de pensões, instrumentos de solidariedade fortes (entre gerações, entre trabalhadores activos e não activos, entre ricos e pobres) que, apesar de evoluírem com o tempo, devem continuar a ser a trama da nossa sociedade. O primeiro objectivo deve interpretar-se como a possibilidade de todas as pessoas idosas (incluindo as que não tenham podido cotizar, as que sofrem de deficiências físicas, psíquicas; de invalidez ou de qualquer incapacidade) usufruírem de um nível de vida digno que lhes permita sentir que participam activamente na sociedade e no sistema económico em que estão inseridas. Trata-se de um objectivo essencial que visa realizar a coesão social, a igualdade de todos os cidadãos na sociedade e prevenir o risco de marginalização da população idosa.

3.3.1.2. O segundo objectivo(7) diz respeito ao acesso a regimes de pensões adequados, entendendo-se por "adequação" a capacidade dos sistemas para responder às expectativas dos cidadãos nesta matéria, permitindo-lhes construir, de forma responsável, um projecto de vida completo e satisfatório. O CES recorda que a esperança de vida aumentou bastante, o que significa, quase sempre, que as pessoas se mantêm na situação de reforma durante um período mais longo. É, pois, extremamente importante conhecer e avaliar qual será a esperança de vida autónoma (após a cessação da actividade profissional) e a partir de que momento a vida continuará, mas com perda da capacidade de viver sem a ajuda de terceiros. O Comité recorda que o número de pessoas idosas dependentes está a aumentar em todos os países da UE e que, para além do problema evidente das despesas com cuidados de saúde, existe o risco da progressiva marginalização, que importa evitar.

3.3.1.3. Os terceiro(8), quarto(9) e quinto objectivos(10) são amplamente analisados e avaliados no parecer do subcomité supramencionado (ponto 1.3).

3.3.1.4. O mesmo sucede com os sexto(11) e sétimo objectivos(12) (ponto 1.3). O Comité limita-se aqui a congratular-se com a indicação de que é necessário um enquadramento legislativo adequado ao nível nacional e europeu para os regimes dos segundo e terceiro pilares através de uma gestão correcta e eficiente, para que seja possível continuar a garantir as prestações de pensões a que os beneficiários têm direito (sétimo objectivo). Quanto ao contributo que podem dar os regimes do primeiro e segundo pilares para manter o equilíbrio entre a população activa e os pensionistas e realizar os objectivos sociais, o Comité considera que o contributo é útil e necessário, mas que o equilíbrio entre os diferentes regimes é um problema delicado que deve ser resolvido a nível nacional.

3.3.1.5. Quanto ao oitavo objectivo(13), o Comité é de opinião que deve ser entendido como formas de trabalho não tradicionais, na medida em que se faz referência a contratos de trabalho que não são a tempo inteiro ou por tempo indeterminado, isto é contratos de trabalho a tempo parcial, a termo certo e outras novas formas de emprego assalariado ou equiparado que se têm desenvolvido consideravelmente nas últimas décadas. Em princípio, um regime de pensões equitativo e equilibrado não deveria prejudicar quem trabalha com contratos de tipo novo, quem exerce uma actividade sujeita a mobilidade dentro ou fora do país ou quem trabalha por conta própria. Ora, é o que ainda acontece, infelizmente, em certos casos, devido à rigidez dos actuais regimes de pensões e do mercado de trabalho e também em virtude dos défices quantitativos e qualitativos por que ainda hoje se caracteriza, em muitas situações, o encontro entre a procura e a oferta de postos de trabalho. Minimizar os riscos de perda dos direitos à pensão e superar tudo o que desencoraja a utilização correcta (assente em legislação inequívoca) destas novas formas de trabalho, deve constituir o primeiro passo para a almejada dignidade de todas as formas de trabalho e também devido ao défices quantitativos e qualitativos que, ainda hoje, caracterizam, em muitos casos, o encontro entre a procura e a oferta de trabalho. O problema crucial, no entender do Comité, reside, sim, em permitir que também os trabalhadores com contratos atípicos, os sujeitos a mobilidade ou os que trabalham por conta própria possam gerir a sua vida profissional com margem de segurança. Seria conveniente que o projectado estudo comparativo tenha em conta as melhores práticas seguidas na matéria, nomeadamente o seguro para riscos temporários, a cobertura de cotizações não pagas em períodos de desemprego, créditos de imposto para períodos de formação-reciclagem ou durante períodos em que os trabalhadores não auferem salário, independentemente da sua vontade de trabalhar.

3.3.1.6. Como o nono objectivo(14) consta do parecer do subcomité; salienta-se no presente documento a importância do décimo(15). Até há pouco mais de dez anos a pensão estava assegurada automaticamente (ou quase) no fim da vida activa. Hoje, a necessidade de elaborar um projecto de vida claro, ainda que com as inevitáveis margens de risco, está presente desde o primeiro dia de trabalho, senão mesmo já nos bancos da escola. No entanto, as adaptações ao "projecto existencial" inicial não devem ser impostas de um dia para o outro e, por isso, há que disponibilizar informação ampla e sistemática sobre as grandes evoluções (demográficas, sociais, económicas, etc.), a fim de que cada um se possa preparar atempadamente para eventuais mudanças de sistemas ou de regimes. As mudanças de sistemas e de regimes de pensões deverão estar sempre associadas a medidas que dêem aos trabalhadores a possibilidade de compensar os eventuais efeitos negativos, sendo necessário que os trabalhadores possam aceder a estes mecanismos para manter uma coerência substancial com o seu projecto de vida inicial.

3.4. Método

3.4.1. O objectivo metodológico crucial, como justamente sublinha a comunicação em apreço, é conseguir uma forte sinergia e coerência entre política social, política de emprego e política económica. Sem prejuízo das competências e da responsabilidade do legislador e das autoridades nacionais, será mais fácil realizar este objectivo de coerência com a participação sistemática, a todos os níveis, dos parceiros sociais, que são os principais actores da evolução da sociedade. Prescindir desta premissa metodológica é condenar ao fracasso qualquer estratégia em matéria de pensões. O Comité verifica que a Comissão não prestou a devida atenção a este aspecto (apenas evocado em duas passagens marginais da comunicação) e recorda que as conclusões do Conselho Europeu de Estocolmo salientaram o papel dos parceiros sociais na gestão das mudanças.

3.4.2. A participação dos parceiros sociais deve ser promovida e/ou reforçada igualmente em matéria de política de emprego e, sobretudo, de política económica. A Comissão sugere que se pondere a criação de fundos de reserva, os quais, sempre que possível, devem ser inseridos num quadro negocial e regulamentar que defina claramente a sua composição, financiamento, funcionamento e utilização.

3.4.3. O consenso social não se constrói apenas informando correcta e exaustivamente a população, mas sim garantindo a participação consciente e activa de todas as partes interessadas. Os parceiros sociais são organizações que estruturam a representação dos interesses através de processos de participação interna que requerem uma ampla e constante dialéctica com os seus membros. O mandato de negociação conferido a estas organizações tem, por este motivo, um valor fundamental que prevalece sobre as considerações de carácter ideológico.

3.4.4. O êxito do método aberto de coordenação não pode cingir-se unicamente à troca de informações e de boas práticas entre administrações e peritos nacionais e da Comissão, nem tão-pouco aos resultados do trabalho, certamente eficaz e rico, dos diferentes comités (CPS, CPO e CPE). Em anteriores pareceres(16) o CES frisou que tudo o que está relacionado com a evolução das políticas sociais e de protecção social deve ser feito em concertação com os parceiros sociais e as organizações representativas das partes interessadas. Cada Estado-Membro dispõe do seu próprio sistema e margens de participação e não nos cabe aqui sugerir que se harmonizem estruturas e comportamentos. No entanto, aprazaria ao Comité que a comunicação encorajasse explicitamente a participação maciça de todos os actores sociais.

3.4.5. A Comissão deveria convidar os membros nacionais dos referidos comités a organizar balcões de informação, consulta e participação destinados aos parceiros sociais, insistindo muito especialmente nas implicações regionais e territoriais dos problemas. Com efeito, a qualidade de vida dos reformados varia consoante o ambiente em que estão inseridos oferece mais ou menos qualidade, quantidade e acessibilidade de serviços sociais, de saúde e de infra-estruturas gerais; a criação de condições favoráveis à sustentabilidade social dos regimes de pensões não se baseia unicamente nos parâmetros dos regimes nacionais, mas também na adequação à realidade local.

3.4.6. Quando se fala de reformas, a primeira coisa a avaliar são os motivos e a consequente necessidade de realizar mudanças e o respectivo teor, devendo as partes interessadas ser associadas a esta reflexão. Quando as reformas a levar a cabo são profundas e susceptíveis de afectar consideravelmente o regime contributivo, as condições de aquisição de direitos e as modalidades de pagamento das pensões, deve ser dado ao processo de negociação e concertação - nos países em que constituem prática, norma ou tradição - tempo suficiente para se obterem consensos sobre as medidas a adoptar. Se não se lograrem consensos ou as negociações se prolongarem para lá do razoável, deverá o legislador assumir as suas responsabilidades.

3.4.7. Por outro lado, é indispensável que as hipóteses e as projecções apresentadas às partes interessadas sejam claras, fundamentadas e articuladas e que a reforma preveja também a análise a prazo do impacte a nível nacional(17). Por seu turno, os parceiros sociais devem informar correcta e amplamente os seus membros, facultando-lhes, como já sucede em numerosos países, estruturas de serviço que ajudem os trabalhadores a construir e prever percursos individuais ou colectivos em matéria de pensões.

3.4.8. O vínculo entre estratégias sustentáveis em matéria de pensões e a política económica e orçamental é evidente mas não exclusivo, já que existem numerosas imbricações entre as políticas no domínio das pensões e as restantes políticas (na prática todas). Regra geral, é desejável que não se introduzam alterações - ainda que parciais - aos regimes de pensões na lei do Orçamento, visto que isso teria inevitavelmente como consequência passarem os objectivos de sustentabilidade global a estar subordinados a problemas de mera viabilidade financeira e, por outro lado, conferiria um carácter contingente a políticas que, por natureza, se enquadram em estratégias a médio e a longo prazo.

4. Objectivos

4.1. A comunicação insiste em que é necessário desenvolver "indicadores adequados que forneçam informação comparável sobre as principais tendências económicas, financeiras e demográficas que determinam a sustentabilidade a longo prazo das pensões, bem como sobre os progressos na reforma dos regimes de pensões e o seu provável impacto, salvaguardando a maior diversidade nos regimes nacionais de pensões". O Comité observa que a comunicação nada diz sobre que tipo de indicadores se trata, dado que o subgrupo "Indicadores" do CPS está a examinar esta questão e que o CPE já utilizou diversos indicadores no seu relatório de Novembro de 2000(18). O Comité recomenda que os três comités (CPS, COEM e CPE) trabalhem em estreita colaboração para garantir que os indicadores que serão propostos facilitam realmente o método aberto de coordenação com uma gama de parâmetros comparáveis, aptos a dar um quadro completo da realidade e dos processos aplicados nos Estados-Membros.

4.2. O Comité insiste, em particular, na necessidade de desenvolver indicadores suficientemente articulados que permitam avaliar realmente todas as implicações das análises e previsões e recorda as observações aduzidas no seu parecer sobre "Emprego e políticas sociais: um quadro para investir na qualidade"(19) respeitante a indicadores de qualidade e comparáveis e de estatísticas fiáveis.

4.3. No atinente ao presente parecer e em relação ao que se afirma sobre o segundo objectivo, o Comité recomenda que se articule o indicador da esperança de vida com um sub-indicador "esperança de vida autónoma"(20). Por outro lado, a recolha de dados sobre a qualidade de vida dos reformados(21) e sobre a qualidade de trabalho e de vida dos trabalhadores de mais idade ou inválidos são elementos importantes que dependem de diversos factores que quase nunca foram objecto de levantamento estatístico, nomeadamente a possibilidade de comunicação e a mobilidade, o grau de integração social no ambiente em que vivem, o ser ou não proprietário da sua habitação, a segurança no seu quadro de vida, a acessibilidade de serviços e de estruturas de lazer. Estes factores deveriam ser tidos em conta na análise dos sistemas nacionais não só porque permitem avaliar a viabilidade social dos regimes de pensões e das reformas levadas a cabo ou em curso, mas também porque têm um impacte significativo na própria viabilidade financeira dos sistemas. O Comité reserva-se o direito de exprimir a sua opinião em parecer específico, logo que o documento sobre os indicadores (que o subgrupo indicadores do CPS está a elaborar) haja sido publicado.

Bruxelas, 29 de Novembro de 2001.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Göke Frerichs

(1) "... deverá utilizar-se plenamente o potencial do método aberto de coordenação, em especial no domínio das pensões, tendo devidamente em conta o princípio de subsidiariedade".

(2) "... elaborar em conjunto um relatório intercalar para o Conselho Europeu de Laeken com base numa comunicação da Comissão que fixa os objectivos e métodos de trabalho no sector das pensões...".

(3) COM(2001) 362 final.

(4) COM(1999) 347 final "Uma estratégia concertada de modernização da protecção social".

(5) O elenco dos 10 objectivos consta de anexo ao parecer do subcomité e será objecto de várias remissões no ponto 3.3.

(6) "Assegurar aos mais velhos condições de vida dignas, fruição da prosperidade económica do seu país e possibilidades de participação activa na vida pública, social e cultural".

(7) "Garantir que todos os indivíduos têm acesso às prestações de reforma adequadas à manutenção do padrão de vida desejado em caso de passagem à reforma por velhice ou invalidez do beneficiário ou dos seus dependentes em caso de morte".

(8) "Conseguir, no contexto da estratégia europeia de emprego, um nível elevado de emprego, por forma a manter um rácio activos/reformados tão favorável quanto possível".

(9) "Proceder à revisão dos regimes de pensões e, em especial, no que se refere aos regimes de reforma antecipada e de invalidez e respectiva interacção com os sistemas fiscais e de prestações, a fim de garantir maiores incentivos à presença no mercado de trabalho dos trabalhadores mais velhos. Evitar os incentivos à reforma antecipada e velar por que os trabalhadores não sejam penalizados por permanecerem activos para além da idade legal de reforma. Facilitar os regimes progressivos de passagem à reforma."

(10) "No contexto da sustentabilidade das finanças públicas bem como da necessidade de dar resposta ao impacto orçamental do envelhecimento, assegurar que as despesas públicas com pensões em percentagem do PIB se mantêm em níveis compatíveis com o Pacto de Crescimento e Estabilidade, o que poderá passar pela criação de fundos de reserva especiais, se as autoridades competentes tal considerarem oportuno."

(11) "Almejar um justo equilíbrio entre população activa e população reformada, através de um ajustamento dos níveis da carga fiscal e contributiva e das prestações de reforma."

(12) "Garantir, por via de enquadramento legislativo adequado ao nível nacional e europeu e através de uma gestão correcta, que os regimes de pensões privados continuarão a pagar, com eficácia e disponibilidade acrescidas, as reformas a que os respectivos beneficiários têm direito."

(13) "Garantir que os regimes de pensões são compatíveis com os requisitos de flexibilidade e de segurança no mercado de trabalho, e que a mobilidade de trabalhadores dentro de cada Estado-Membro e além fronteiras e as formas de emprego não convencionais não gerem perdas indevidas de direitos de pensão e que os regimes de pensões não desencorajem o trabalho por conta própria."

(14) "Rever os regimes de pensões com vista a eliminar a discriminação em razão do sexo e simultaneamente atacar as causas das desigualdades de género nos direitos de pensão (p.ex. interrupções de carreira por razões familiares, factores actuariais)."

(15) "Tornar os regimes de pensões mais transparentes, melhorar a previsibilidade da sua evolução futura e adaptá-los à mudança. Disponibilizar informação fidedigna e acessível sobre as perspectivas de longo prazo quanto à evolução dos regimes de pensões, incluindo avaliações do impacto das mudanças económicas, sociais e demográficas e da incidência no desempenho dos regimes de pensões das medidas políticas previstas, designadamente com respeito à evolução provável dos níveis das prestações e das taxas de contribuição."

(16) Parecer do Comité Económico e Social sobre a "Comunicação da Comissão - Uma estratégia concertada de modernização da protecção social", JO C 117 de 26.4.2000.

(17) A Comunicação prevê uma revisão geral do sistema proposto em 2005.

(18) "Progress Report to the Ecofin Council on the impact of Ageing Population on Public Pension Systems" (EPC/ECFIN/581/00-Rev., Novembro de 2000).

(19) JO C 311 de 7.11.2001.

(20) Este indicador é já utilizado pelo Eurostat que faculta aos Estados-Membros dados sobre a "disability-free life expectancy".

(21) Mencione-se, a título exemplificativo, um estudo da empresa Merryl Lynch ("Progress Report European Pension Reform", de 17.1.2001) que dá importância ao indicador relativo ao nível de vida dos reformados.