20.5.2009   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

L 124/67

(1)

Nos termos do n.o 3 do artigo 8.o da Directiva 2002/21/CE, as autoridades reguladoras nacionais (ARN) contribuirão para o desenvolvimento do mercado interno entre outras coisas cooperando entre si e com a Comissão de um modo transparente para garantir o desenvolvimento de práticas regulatórias coerentes. No entanto, durante a avaliação de mais de 850 projectos de medidas notificados ao abrigo do artigo 7.o da Directiva 2002/21/CE, verificou-se que continuam a existir incoerências na regulação das tarifas da terminação das chamadas vocais.

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Embora na maioria dos Estados-Membros esteja prevista alguma forma de orientação das tarifas para os custos, continuam a verificar-se divergências entre os diversos Estados-Membros no que respeita às medidas de controlo dos preços. Para além da variedade significativa de mecanismos escolhidos para a determinação dos custos, existem também diferentes práticas na implementação desses mecanismos. Existem assim grandes discrepâncias entre as tarifas da terminação grossista aplicadas nos diferentes Estados-Membros da União Europeia, o que apenas em parte pode ser explicado pelas especificidades nacionais. O Grupo de Reguladores Europeus (ERG) instituído pela Decisão 2002/627/CE da Comissão (2) reconheceu esta situação na sua Posição Comum relativa à simetria das tarifas da terminação das chamadas fixas e à simetria das tarifas da terminação das chamadas móveis. As ARN também autorizaram, numa série de casos, tarifas de terminação mais elevadas para os operadores fixos ou móveis de mais pequena dimensão com base no facto de esses operadores serem novos no mercado e não terem beneficiado de economias de escala e/ou estarem sujeitos a estruturas de custos diferenciadas. Estas assimetrias existem tanto dentro das fronteiras nacionais como a nível transnacional, embora estejam lentamente a diminuir. O ERG reconheceu, na sua posição comum, que as tarifas da terminação deviam normalmente ser simétricas, devendo a assimetria ser devidamente justificada.

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A existência de divergências significativas no tratamento regulamentar das tarifas da terminação de chamadas nas redes fixas e móveis cria distorções fundamentais da concorrência. Os mercados da terminação são um caso de acesso recíproco em que ambos os operadores que se interligam são presumidamente beneficiários do sistema mas, como estes operadores estão também em concorrência um com outro pela conquista de assinantes, as taxas da terminação podem ter implicações estratégicas e concorrenciais importantes. Quando as tarifas da terminação são superiores aos custos de um operador eficiente, criam-se transferências substanciais entre mercados e consumidores de comunicações fixas e móveis. Além disso, nos mercados em que os operadores têm quotas de mercado desiguais, a consequência disso podem ser fluxos pecuniários significativos dos concorrentes mais pequenos para os maiores. Além disso, o nível absoluto das tarifas da terminação móvel continua a ser elevado numa série de Estados-Membros quando comparado com o nível das tarifas aplicadas nalguns países de fora da União Europeia, e também quando comparado com o das tarifas da terminação fixa em geral, continuando assim a traduzir-se em preços elevados, embora com tendência para baixar, para os consumidores finais. Tarifas de terminação elevadas tendem a conduzir a preços retalhistas elevados para a originação de chamadas e, consequentemente, a taxas de utilização mais baixas, o que diminui o nível de bem-estar dos consumidores.

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A falta de harmonização na aplicação dos princípios da contabilidade de custos aos mercados da terminação até à data demonstra a necessidade de uma abordagem comum que forneça maior segurança jurídica e incentivos correctos para os potenciais investidores, e que reduza o fardo regulamentar imposto aos operadores existentes que se encontram neste momento activos em dois ou mais Estados-Membros. O objectivo de uma regulação coerente nos mercados da terminação é claro e reconhecido pelas ARN e tem sido repetidamente expresso pela Comissão no contexto da avaliação dos projectos de medidas nos termos do artigo 7.o da Directiva 2002/21/CE.

(5)

Certas disposições do quadro regulamentar das redes e serviços de comunicações electrónicas, nomeadamente os artigos 9.o, 11.o e 13.o em conjugação com o vigésimo considerando da Directiva 2002/19/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de Março de 2002, relativa ao acesso e interligação de redes de comunicações electrónicas e recursos conexos (Directiva Acesso) (3), exigem que se apliquem os mecanismos de contabilidade de custos e as obrigações de controlo dos preços necessários e adequados.

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A Recomendação 2005/698/CE da Comissão, de 19 de Setembro de 2005, relativa a sistemas de separação de contas e de contabilização dos custos ao abrigo do quadro regulamentar das comunicações electrónicas (4), forneceu um enquadramento para a aplicação coerente das disposições específicas sobre contabilização de custos e separação de contas, tendo em vista melhorar a transparência dos sistemas contabilísticos, metodologias e processos regulamentares de auditoria e de prestação de informação em benefício de todas as partes envolvidas.

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O fornecimento grossista de terminação de chamadas vocais é o serviço necessário para fazer terminar as chamadas nos locais (nas redes fixas) ou nos assinantes (nas redes móveis) de destino. O sistema de tarifação da UE baseia-se no princípio de que quem paga é a rede da pessoa que faz a chamada, o que significa que a tarifa da terminação é estabelecida pela rede chamada e paga pela rede chamadora. A parte chamada não é facturada por este serviço e, de um modo geral, não tem qualquer incentivo para reagir ao preço da terminação estabelecido pelo seu fornecedor de rede. Neste contexto, as tarifas excessivas são a preocupação principal em termos de concorrência das autoridades reguladoras. Os elevados preços da terminação acabam por ser recuperados através da imposição de tarifas de chamada mais elevadas aos utilizadores finais. Tendo em conta a característica de acesso recíproco dos mercados da terminação, outro potencial problema de concorrência, que é comum aos mercados da terminação fixa e móvel, são as subvenções cruzadas entre operadores. Por conseguinte, face à capacidade e aos incentivos dos operadores das redes de terminação das chamadas para aumentarem os preços substancialmente acima dos custos, a orientação dos preços em função dos custos é considerada a intervenção mais adequada para resolver este problema a médio prazo. O vigésimo considerando da Directiva 2002/19/CE faz notar que o método de amortização dos custos deve ser adaptado às circunstâncias particulares. Perante as características específicas dos mercados da terminação de chamadas e as preocupações que suscitam a nível concorrencial e distributivo, a Comissão reconheceu há muito que o estabelecimento de uma abordagem comum baseada numa norma de custos eficiente e na aplicação de tarifas simétricas para a terminação promoverá a eficiência e a concorrência sustentável e maximizará os benefícios para os consumidores em termos de preços e de ofertas de serviços.

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Nos termos do n.o 1 do artigo 8.o da Directiva 2002/21/CE, os Estados-Membros devem assegurar que as autoridades reguladoras nacionais, no desempenho das funções de regulação especificadas nessa directiva e nas directivas específicas, em particular as destinadas a garantir uma concorrência efectiva, tomem na máxima conta a conveniência em tornar a regulamentação tecnologicamente neutra. O n.o 2 do artigo 8.o da Directiva 2002/21/CE exige além disso que as ARN promovam a concorrência, nomeadamente assegurando que todos os utilizadores obtenham o máximo benefício em termos de escolha, preço e qualidade de serviço e que não haja distorções ou restrições à concorrência. Para atingir estes objectivos e conseguir uma aplicação coerente em todos os Estados-Membros, as tarifas da terminação regulamentadas devem baixar o mais depressa possível até ao nível dos custos de um operador eficiente.

(9)

Num contexto concorrencial, os operadores concorrerão com base nos custos correntes e não serão compensados por custos em que tenham incorrido em virtude de ineficiências. Os dados relativos aos custos históricos precisam, pois, de ser ajustados e traduzir os custos correntes de modo a reflectirem os custos de um operador eficiente que utilize tecnologias modernas.

(10)

Os operadores que são compensados pelos custos reais suportados com a terminação têm poucos incentivos para aumentarem a eficiência. A implementação de um modelo ascendente («bottom-up») é coerente com o conceito de desenvolvimento de uma rede por um operador eficiente segundo o qual é elaborado um modelo económico/técnico de uma rede eficiente utilizando os custos correntes. O modelo reflecte a quantidade de equipamentos necessária e não a que é realmente fornecida, e ignora os custos históricos.

(11)

Atendendo ao facto de que um modelo «ascendente» se baseia em grande medida em dados não obtidos directamente (por exemplo, os custos de rede são calculados utilizando informações dos vendedores de equipamentos), os reguladores podem querer conciliar os resultados de um modelo ascendente com os resultados de um modelo descendente de modo a produzirem resultados o mais robustos possível e evitarem grandes discrepâncias, no que respeita aos custos de exploração, aos custos de capital e à imputação de custos, entre um operador hipotético e um operador real. Para identificar e melhorar as possíveis deficiências do modelo ascendente, como a assimetria das informações, as ARN podem comparar os resultados da abordagem baseada na modelização ascendente com os de um modelo descendente correspondente que utilize dados auditados.

(12)

O modelo de cálculo dos custos deve basear-se nas escolhas tecnológicas eficientes disponíveis no período de tempo considerado pelo modelo, na medida em que possam ser identificadas. Assim, um modelo ascendente elaborado hoje poderá, em princípio, assumir que o núcleo das redes fixas é uma rede da próxima geração (RPG). O modelo ascendente para as redes móveis deverá basear-se numa combinação de redes 2G e 3G utilizadas na parte do acesso à rede, reflectindo a situação prevista, podendo a parte nuclear ser uma RPG.

(13)

Tendo em conta as características particulares dos mercados da terminação de chamadas, os custos dos serviços de terminação devem ser calculados prospectivamente a partir dos custos adicionais de longo prazo (CALP). Num modelo CALP, todos os custos se tornam variáveis e, como se assume que todos os activos são substituídos a longo prazo, o estabelecimento das tarifas com base no modelo CALP permite a recuperação eficaz dos custos. Este modelo inclui apenas os custos originados pelo fornecimento de um suplemento definido. Uma abordagem baseada nos custos adicionais que apenas imputa os custos eficientemente incorridos que não seriam suportados se o serviço incluído no suplemento deixasse de ser fornecido (ou seja, os custos evitáveis) promove uma produção eficiente e o consumo, e limita os riscos de distorção da concorrência. Quanto mais as tarifas da terminação se afastarem dos custos adicionais, tanto maiores serão as distorções da concorrência entre os mercados fixo e móvel e/ou entre os operadores com quotas de mercado e os fluxos de tráfego assimétricos. Por conseguinte, justifica-se aplicar uma abordagem CALP pura, segundo a qual o suplemento pertinente é o fornecimento grossista do serviço de terminação de chamadas e que inclui apenas os custos evitáveis. Uma abordagem CALP permitirá igualmente a recuperação de todos os custos fixos e variáveis (já que se assume que os custos fixos se tornarão variáveis a longo prazo) que sejam adicionais em relação ao fornecimento grossista do serviço de terminação de chamadas, facilitando assim a recuperação dos custos eficientes.

(14)

Os custos evitáveis são a diferença entre os custos totais identificados de longo prazo de um operador que oferece a sua gama completa de serviços e os custos totais identificados de longo prazo desse operador que oferece a gama completa de serviços excepto o serviço grossista de terminação de chamadas a terceiros (ou seja, os custos separados de um operador que não oferece o serviço de terminação de chamadas a terceiros). Para garantir uma imputação adequada dos custos, deve ser feita uma distinção entre os custos associados ao tráfego, ou seja, os custos fixos e variáveis que aumentam com o aumento dos níveis de tráfego, e os custos não associados ao tráfego, ou seja, todos os que não aumentam com o aumento dos níveis de tráfego. Para determinar os custos evitáveis pertinentes do fornecimento grossista de terminação de chamadas, devem ser ignorados os custos não associados ao tráfego. Depois, pode ser adequado atribuir os custos associados ao tráfego primeiramente a outros serviços (por exemplo, originação de chamadas, SMS, MMS, banda larga, linhas alugadas, etc.), sendo o fornecimento grossista de terminação de chamadas vocais o último serviço a ter em conta. Os custos imputados ao serviço de fornecimento grossista de terminação de chamadas devem, portanto, corresponder apenas aos custos adicionais suportados para fornecer o serviço. Consequentemente, a contabilidade de custos baseada numa abordagem CALP para o fornecimento grossista de serviços de terminação de chamadas nos mercados fixo e móvel apenas deve permitir a recuperação dos custos que seriam evitados se deixasse de ser fornecido a terceiros o serviço de terminação de chamadas a nível grossista.

(15)

É fácil de constatar que a terminação de chamadas é um serviço que gera benefícios tanto para a parte chamadora como para a parte chamada (se o destinatário não obtivesse um benefício, não aceitaria a chamada), o que, por sua vez, sugere que ambas as partes originam custos. A utilização do princípio da causa dos custos para a fixação de preços em função dos custos implica que a parte que gera os custos os deve suportar. Reconhecendo o carácter bilateral dos mercados da terminação de chamadas, em que os custos são gerados por duas partes, nem todos os custos associados devem ser recuperados através da tarifa regulamentada para a terminação de chamadas a nível grossista. No entanto, para efeitos da presente recomendação, todos os custos evitáveis do fornecimento do serviço de terminação de chamadas a nível grossista, ou seja, todos os custos que aumentam em função do aumento do tráfego da terminação grossista, podem ser recuperados através da tarifa grossista.

(16)

No estabelecimento das tarifas da terminação, qualquer desvio em relação a um único nível de custos eficientes deverá basear-se em diferenças de custos objectivas que escapam ao controlo dos operadores. Nas redes fixas, não foram identificadas tais diferenças de custos objectivas que escapam ao controlo do operador. Nas redes móveis, a atribuição desigual do espectro pode ser considerada um factor exógeno que dá origem a diferenças no custo unitário entre operadores móveis. Podem surgir diferenças de custos exógenas se as atribuições de espectro não tiverem sido feitas por recurso aos mecanismos do mercado, mas com base num processo de licenciamento sequencial. Nos casos em que a atribuição do espectro é feita com base num mecanismo de mercado, como um leilão, ou nos casos em que existe um mercado secundário activo, as diferenças de custos devidas às frequências tornam-se mais endógenas, podendo ser significativamente reduzidas ou eliminadas.

(17)

Os novos operadores de serviços móveis podem também ter de suportar custos unitários mais elevados durante um período transitório até atingirem a escala mínima de eficiência. Nessas circunstâncias, as ARN poderão permitir-lhes, após terem determinado que existem, no mercado retalhista, obstáculos à entrada e à expansão, compensar os seus custos adicionais mais elevados comparativamente aos de um operador modelizado durante um período transitório máximo de quatro anos após a entrada no mercado. Tomando por base a posição comum do ERG, é razoável prever um prazo de quatro anos para a eliminação das assimetrias, com base na estimativa de que, no mercado móvel, é de esperar que se demore três a quatro anos após a entrada para se atingir uma quota de mercado de 15 a 20 %, ou seja, para se ficar próximo do nível da escala mínima eficiente. Esta situação é distinta do que acontece com os novos operadores nos mercados fixos, que têm a possibilidade de conseguir custos unitários baixos concentrando as suas redes em rotas de elevada densidade em determinadas zonas geográficas e/ou alugando recursos pertinentes da rede aos operadores históricos.

(18)

A abordagem privilegiada consiste na adopção de um método de amortização que reflicta o valor económico de um activo. Se, todavia, for impossível desenvolver um modelo de amortização económica robusto, é possível seguir outras abordagens, incluindo a amortização linear, as anuidades e as anuidades decrescentes. O critério de escolha entre as abordagens alternativas é a probabilidade que têm de se aproximarem de uma avaliação económica da amortização. Assim, se for impossível elaborar um modelo de amortização económica robusto, deve ser examinado separadamente o perfil de amortização de cada um dos principais activos no modelo ascendente e escolher a abordagem que conduza a um perfil de amortização similar ao da amortização económica.

(19)

No que respeita à escala eficiente, os mercados da telefonia fixa e móvel podem ser apreciados de forma diferente. A escala mínima eficiente pode ser atingida a diferentes níveis nos sectores fixo e móvel, uma vez que tal depende dos diferentes contextos regulatórios e comerciais aplicáveis a cada um.

(20)

Ao regulamentarem as tarifas da terminação a nível grossista, as ARN não devem nem impedir nem inibir os operadores de adoptarem no futuro outras disposições para o intercâmbio do tráfego de terminação, desde que tais disposições se coadunem com um mercado concorrencial.

(21)

Um período de transição até 31 de Dezembro de 2012 deve ser considerado suficientemente longo para as ARN implantarem um modelo de cálculo dos custos e para os operadores adaptarem os seus planos de actividades em conformidade, ao mesmo tempo que se reconhece, por outro lado, a necessidade urgente de garantir que os consumidores obtenham os máximos benefícios em termos de tarifas de terminação baseadas nos custos de operadores eficientes.

(22)

Para as ARN com poucos recursos, pode ser necessário um período adicional de transição para prepararem o modelo de custos recomendado. Nestas circunstâncias, se uma ARN puder demonstrar que uma metodologia (por exemplo, a avaliação comparativa) diferente do modelo CALP ascendente baseado nos custos correntes obtém resultados conformes com a Recomendação e compatíveis, em termos de eficiência, com os de um mercado concorrencial, poderá considerar a possibilidade de estabelecer preços provisórios com base nessa abordagem alternativa até 1 de Julho de 2014. Caso seja objectivamente desproporcionado para as ARN com recursos reduzidos aplicarem a metodologia recomendada para o cálculo dos custos a partir dessa data, essas ARN podem continuar a aplicar uma metodologia alternativa até à data de revisão da presente recomendação, a menos que o organismo criado para garantir a cooperação entre as ARN e a Comissão, incluindo os seus grupos de trabalho afins, forneça um apoio prático e orientações suficientes para ultrapassar a referida limitação de recursos e, em particular, o custo da aplicação da metodologia recomendada. O resultado eventualmente obtido com as metodologias alternativas não pode ser superior à média das tarifas de terminação fixadas pelas ARN que aplicam a metodologia de custeio recomendada.

(23)

A presente recomendação foi objecto de uma consulta pública,

1.

Ao imporem o controlo dos preços e obrigações de contabilidade de custos, em conformidade com o artigo 13.o da Directiva 2002/19/CE, aos operadores designados pelas autoridades reguladoras nacionais (ARN) como tendo poder de mercado significativo nos mercados da terminação de chamadas vocais a nível grossista em cada rede telefónica pública (a seguir designados «os mercados da terminação de chamadas em redes fixas e móveis») em resultado de uma análise de mercado efectuada nos termos do artigo 16.o da Directiva 2002/21/CE, as ARN devem fixar tarifas de terminação baseadas nos custos suportados por um operador eficiente. Isto implica que também sejam simétricas. Para isso, as ARN devem proceder da maneira a seguir descrita.

2.

Recomenda-se que a avaliação dos custos de um operador eficiente se baseie nos custos correntes e recorra a uma abordagem de modelização ascendente que utilize os custos adicionais de longo prazo (CALP) como metodologia pertinente de cálculo dos custos.

3.

As ARN podem comparar os resultados da abordagem de modelização ascendente com os de um modelo descendente que utilize dados auditados, tendo em vista controlar e melhorar a robustez dos resultados, e proceder aos ajustamentos necessários.

4.

O modelo de cálculo dos custos deve basear-se nas tecnologias eficientes disponíveis no período de tempo considerado pelo modelo. Por conseguinte, a parte nuclear quer das redes fixas, quer das móveis pode, em princípio, ser baseada nas redes da próxima geração (RPG). A parte das redes móveis reservada ao acesso deve igualmente basear-se numa combinação de redes telefónicas 2G e 3G.

5.

As diferentes categorias de custos aqui referidas devem ser definidas do seguinte modo:

6.

Dentro do modelo CALP, o suplemento pertinente será o serviço de terminação de chamadas vocais a nível grossista fornecido a terceiros. Isto implica que, ao avaliarem os custos adicionais, as ARN devem estabelecer a diferença entre os custos totais a longo prazo de um operador que oferece toda a sua gama de serviços e os custos totais a longo prazo desse operador caso não ofereça a terceiros o serviço de terminação de chamadas a nível grossista. Deve ser feita uma distinção entre os custos associados ao tráfego e os custos não associados ao tráfego, não devendo estes últimos ser tidos em conta no cálculo das tarifas grossistas da terminação. A abordagem recomendada para determinar os custos adicionais pertinentes consiste em atribuir os custos associados ao tráfego primeiramente a serviços que não os do fornecimento grossista de terminação de chamadas vocais, e apenas atribuir no final os custos residuais associados ao tráfego ao fornecimento grossista do serviço de terminação de chamadas vocais. Isto implica que apenas os custos que seriam evitados se deixasse de ser fornecido a terceiros o serviço de terminação de chamadas vocais a nível grossista devem ser atribuídos aos serviços regulamentados de terminação de chamadas vocais. No anexo descrevem-se de forma mais desenvolvida os princípios para o cálculo do suplemento do serviço de fornecimento grossista de terminação de chamadas vocais nas redes fixas e móveis respectivamente.

7.

A abordagem recomendada para a amortização dos activos é, sempre que possível, a amortização económica.

8.

Ao decidirem qual a escala eficiente adequada do operador modelizado, as ARN devem ter em conta os princípios para a definição da escala eficiente adequada nas redes fixas e móveis de terminação enunciados no anexo.

9.

Qualquer determinação dos níveis de custos com base numa exploração eficiente que se desvie dos princípios acima referidos deve ser justificada por diferenças de custos objectivas que escapem ao controlo dos operadores em causa. Essas diferenças de custos objectivas podem surgir nos mercados da terminação móvel devido a uma atribuição desigual do espectro. Na medida em que o espectro adicional adquirido para o fornecimento grossista de terminação de chamadas esteja incluído no modelo de custeio, as ARN devem examinar regularmente todas as diferenças de custos objectivas, e determinar, nomeadamente, se em termos prospectivos é provável que seja disponibilizado espectro adicional através de processos de atribuição baseados no mercado que possam esbater as eventuais diferenças de custos resultantes das atribuições existentes ou se essa desvantagem relativa em termos de custos diminui com o tempo à medida que aumenta o volume de tráfego dos últimos operadores a entrar no mercado.

10.

Caso possa ser demonstrado que um novo operador móvel que não atinge a escala mínima de eficiência suporta custos adicionais unitários superiores aos do operador modelizado, as ARN podem, depois de determinarem que existem, no mercado retalhista, obstáculos à entrada e à expansão, permitir que esses custos superiores sejam compensados durante um período transitório por via de tarifas de terminação regulamentadas. Esse eventual período não deverá ser superior a quatro anos após a entrada do operador no mercado.

11.

A presente recomendação não prejudica as decisões de carácter regulatório anteriormente tomadas pelas ARN sobre matérias nela abordadas. Não obstante, as ARN devem garantir que, a partir de 31 de Dezembro de 2012, as tarifas da terminação de chamadas sejam implementadas a um nível baseado na boa relação custo-eficácia e simétrico, sob reserva das eventuais diferenças de custos objectivas identificadas de acordo com os pontos 9 e 10.

12.

Em circunstâncias excepcionais, caso uma ARN não consiga, nomeadamente devido aos fracos recursos, finalizar atempadamente o modelo de cálculo dos custos recomendado e possa demonstrar que uma metodologia diferente do modelo CALP ascendente baseado nos custos correntes obtém resultados conformes com a presente recomendação e compatíveis, em termos de eficiência, com os de um mercado concorrencial, poderá considerar a possibilidade de estabelecer preços provisórios com base nessa abordagem alternativa até 1 de Julho de 2014. Caso seja objectivamente desproporcionado para as ARN com recursos reduzidos aplicarem a metodologia recomendada para o cálculo dos custos a partir dessa data, essas ARN podem continuar a aplicar uma metodologia alternativa até à data de revisão da presente recomendação, a menos que o organismo criado para garantir a cooperação entre as ARN e a Comissão, incluindo os seus grupos de trabalho afins, forneça um apoio prático e orientações suficientes para ultrapassar a referida limitação de recursos e, em particular, o custo da aplicação da metodologia recomendada. O resultado eventualmente obtido com as metodologias alternativas não pode ser superior à média das tarifas de terminação fixadas pelas ARN que aplicam a metodologia de custeio recomendada.

13.

A presente recomendação será revista o mais tardar quatro anos após a data de aplicação.

14.

Os Estados-Membros são os destinatários da presente recomendação.