1.

Niniejsza opinia jest drugą opinią przedstawioną w ramach sprawy PFE (C‑689/13, EU:C:2015:263). Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy, po pierwsze, wykładni art. 1 ust. 3 dyrektywy Rady 89/665/EWG z dnia 21 grudnia 1989 r. w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do stosowania procedur odwoławczych w zakresie udzielania zamówień publicznych na dostawy i roboty budowlane ( 2 ), zmienionej dyrektywą 2007/66/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 grudnia 2007 r. ( 3 ), a po drugie – wykładni art. 267 TFUE oraz zasad pierwszeństwa prawa Unii i wykładni zgodnej.

2.

Decyzją z dnia 20 stycznia 2015 r. Trybunał postanowić przydzielić sprawę piątej izbie. Rozprawa odbyła się w dniu 11 marca 2015 r., zaś Puligienica Facility Esco SpA (PFE), Gestione Servizi Ambientali Srl, rząd włoski i Komisja Europejska mogły przedstawić na niej swoje uwagi. Pierwszą opinię w tej sprawie przedstawiłem w dniu 23 kwietnia 2015 r. ( 4 ) Niemniej w dniu 10 czerwca 2015 r. w ramach narady izba ta postanowiła na podstawie art. 60 § 3 regulaminu postępowania przed Trybunałem przekazać sprawę Trybunałowi, który przydzielił ją następnie wielkiej izbie.

3.

Postanowieniem PFE (C‑689/13, EU:C:2015:521) Trybunał postanowił zatem o otwarciu ustnego etapu postępowaniu na nowo i wezwał podmioty określone w art. 23 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej do zajęcia stanowiska w następującej kwestii: „czy pojęcie »sądu« w rozumieniu art. 267 TFUE i obowiązek stosowania prawa Unii w brzmieniu wynikającym z wykładni Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej odnoszą się – zgodnie z podejściem funkcjonalnym – do izby sądu państwa członkowskiego, przed którą zawisł spór, czy też – zgodnie z podejściem organizacyjnym – wyłącznie do tego sądu uwzględnionego jako całość, którego ta izba stanowi integralną część?”.

4.

W niniejszej opinii skoncentruję się zatem wyłącznie na powyższym pytaniu i ograniczę się do przypomnienia elementów przydatnych do jego zbadania. Wreszcie chciałbym zauważyć, że tylko rządy włoski, niderlandzki i polski, jak również Komisja Europejska odpowiedziały na pytanie zadane przez Trybunał po otwarciu na nowo ustnego etapu postępowania. Na rozprawie, która odbyła się w dniu 15 września 2015 r., swoje stanowiska pragnęły przedstawić tylko rząd włoski i Komisja.

5.

Dekretem ustawodawczym nr 104 z dnia 2 lipca 2010 r. (dodatek zwyczajny do GURI nr 156 z dnia 7 lipca 2010 r.) ustanowiono włoski kodeks postępowania administracyjnego.

6.

Zgodnie z art. 99 ust. 3 powyższego kodeksu „[j]eżeli izba rozpatrująca skargę uzna, że nie zgadza się z zasadą prawa sformułowaną przez pełen skład, umotywowanym postanowieniem przekazuje ona skargę pod obrady pełnego składu w celu wydania rozstrzygnięcia”.

7.

Artykuł 99 ust. 4 wspomnianego kodeksu precyzuje, że „[p]ełen skład wydaje rozstrzygnięcie co do całości sporu, chyba że postanowi ogłosić zasadę prawa, a w pozostałym zakresie odesłać sprawę do izby przekazującej”.

8.

Tytułem wstępu chciałbym zauważyć, że rząd włoski, jak również dwa inne rządy, które odpowiedziały na pytanie zadane przez Trybunał, opowiadają się za wykładnią funkcjonalną pojęcia „sądu”.

9.

Jest to także stanowisko, które w sposób dorozumiany, lecz pewny zająłem w mojej pierwszej opinii. W wyniku analizy drugiego pytania prejudycjalnego zadanego przez sąd odsyłający doszedłem do wniosku, że „art. 267 TFUE stoi na przeszkodzie przepisowi takiemu jak art. 99 ust. 3 włoskiego kodeksu postępowania administracyjnego, interpretowanemu w ten sposób, że nakłada on na izbę sądu, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu, w przypadku gdy nie zgadza się ona z zasadą prawa wyrażoną przez pełen skład tego samego sądu, obowiązek przekazania mu orzeczenia będącego przedmiotem skargi bez możliwości uprzedniego skierowania pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości” ( 5 ).

10.

Choć nie wspomniałem wprost o idei koncepcji „funkcjonalnej” sądu w rozumieniu art. 267 TFUE, jest ona jednak zgodna z rozwiązaniem, za którym się opowiedziałem. Jest to zresztą koncepcja, którą podtrzymuję w niniejszej opinii uzupełniającej.

11.

Nie wydaje mi się, by można było podać w wątpliwość sądowy charakter Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana w rozumieniu art. 267 TFUE, złożonego z dwóch izb, które stanowią delegatury Consiglio di Stato (rady stanu) ( 6 ). Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 włoskiego kodeksu postępowania administracyjnego „Consiglio di Stato jest organem sądownictwa administracyjnego orzekającym w ostatniej instancji”.

12.

Rząd włoski potwierdził na rozprawie w dniu 15 września 2015 r., że z jednej strony, orzeczenia wydane przez Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana nie podlegają zaskarżeniu oraz że z drugiej strony, niezastosowanie art. 99 ust. 3 włoskiego kodeksu postępowania administracyjnego także nie podlega jako takie zaskarżeniu ani żadnej sankcji ( 7 ).

13.

Jak już sygnalizowałem w mojej pierwszej opinii, sam Corte suprema di cassazione (najwyższy sąd kasacyjny, Włochy) uznał w wyroku nr 2403 wydanym w dniu 4 lutego 2014 r. przez izby połączone, że „we włoskim systemie sądownictwa administracyjnego zadaniem Consiglio di Stato, jego izb oraz pełnego składu bez zróżnicowania jest wydawanie orzeczeń w charakterze sądu ostatniej instancji w rozumieniu art. 267 akapit trzeci TFUE” ( 8 ).

14.

Możliwość zadania Trybunałowi pytania prejudycjalnego przez wskazany powyżej sąd nie jest zresztą bez precedensu, ponieważ Trybunał już udzielił odpowiedzi na wiele wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, które zostały do niego skierowane przez Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana ( 9 ).

15.

Przyjęcie podejścia organizacyjnego w odniesieniu do owego sądu oznaczałoby zatem, że sąd w rozumieniu art. 267 TFUE może utracić ten status z powodu rozwiązania właściwego organizacji sądowniczej danego państwa członkowskiego.

16.

Z utrwalonego już orzecznictwa Trybunału wynika, że art. 267 TFUE stoi na przeszkodzie przepisom państwa członkowskiego, które wprowadzają wpadkową kontrolę zgodności ustaw krajowych z konstytucją, jeżeli priorytetowy charakter tego postępowania skutkuje uniemożliwieniem wykonania przez sąd krajowy przysługującego mu uprawnienia do zwrócenia się do Trybunału z pytaniami prejudycjalnymi lub spełnienia spoczywającego na nim obowiązku w tym zakresie zarówno przed skierowaniem pytania o zgodność z konstytucją do sądu krajowego sprawującego kontrolę nad zgodnością ustaw z konstytucją, jak i, ewentualnie, po wydaniu orzeczenia w tej kwestii przez ten sąd ( 10 ). Z orzecznictwa tego wynika, że sąd, przed którym zawisł spór, musi być zawsze w stanie zwrócić się w danym momencie z pytaniem do Trybunału w trybie prejudycjalnym.

17.

W omawianej przeze mnie sprawie art. 99 ust. 3 włoskiego kodeksu postępowania administracyjnego nie nakłada obowiązku przekazania sprawy do rozpoznania innemu sądowi, lecz temu samemu sądowi w innym składzie. Moim zdaniem istotny element nie tkwi jednak w tej różnicy, lecz w okoliczności, że jeżeli Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana postanowi na podstawie art. 99 ust. 3 włoskiego kodeksu postępowania administracyjnego przekazać sprawę do rozpoznania w pełnym składzie, to spór nie jest już co do zasady zawisły przed nim, w związku z czym nie będzie on już mógł się zwrócić z pytaniem w trybie prejudycjalnym do Trybunału, czy to w tym samym czasie, czy w późniejszym momencie ( 11 ).

18.

Niemniej nic w art. 99 ust. 3 włoskiego kodeksu postępowania administracyjnego nie zdaje się stać na przeszkodzie temu, by izba Consiglio di Stato uczyniła użytek – przed wspomnianym powyżej stwierdzeniem braku swojej właściwości – z art. 267 TFUE ( 12 ). Niewątpliwie warto uściślić, że jest to także wykładnia zasugerowana przez rząd włoski.

19.

W takim przypadku do tej właśnie izby należy wyciągnięcie konsekwencji z wyroku, który zostałby wydany przez Trybunał, albo przekazanie w razie potrzeby dopiero w tym momencie sporu pełnemu składowi Consiglio di Stato. Do niego wówczas należałoby rozpoznanie sprawy zgodnie z wyrokiem Trybunału lub zwrócenie się na nowo do niego z pytaniem.

20.

Taka wykładnia wiąże się ponadto z korzyścią w postaci zmniejszenia ryzyka niestosowania lub nieprawidłowego stosowania prawa Unii.

21.

Rozważania na temat stwierdzenia braku właściwości zakończę refleksją związaną z wyrokiem Syfait i in. (C‑53/03, EU:C:2005:333). W mojej pierwszej opinii zasugerowałem paralelę z rozwiązaniem przyjętym w wyroku Parfums Christian Dior (C‑337/95, EU:C:1997:517) ( 13 ). Możliwe wydaje mi się także wyciągnięcie wskazówki a contrario z wyroku Syfait i in. (C‑53/03, EU:C:2005:333).

22.

W niniejszej sprawie Trybunał wykluczył swoją właściwość między innymi z tego względu, że organ ochrony konkurencji może zostać pozbawiony kompetencji do rozpatrzenia danej sprawy przez Komisję na podstawie art. 11 ust. 6 rozporządzenia Rady (WE) z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. 81 [WE] i 82 [WE] ( 14 ). W odróżnieniu od takiej zasady organizacji postępowania jak ta będąca przedmiotem sporu w postępowaniu głównym w dziedzinie konkurencji organ, który zadaje pytanie prejudycjalne, nie jest ani panem sytuacji w odniesieniu do samego przedłożenia pytania, ani w odniesieniu do momentu, w którym sprawa może zostać przedłożona. Natomiast w niniejszym przypadku to izba Consiglio di Stato decyduje, po wystąpieniu do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, czy przekazuje akta sprawy pełnemu składowi. Postępując w ten sposób, zachowuje ona swój status sądu w rozumieniu art. 267 TFUE do momentu własnej decyzji o stwierdzeniu braku swojej właściwości.

23.

Konkludując, wydaje mi się, że sąd powinien być postrzegany zgodnie z podejściem funkcjonalnym i że nie może on zatem utracić tego „statusu” mimo możliwości stwierdzenia braku swojej właściwości na rzecz tego samego sądu w innym składzie po wyroku Trybunału.

24.

Dla kompletności wywodu uważam, że po pierwsze cel współpracy nierozerwalnie związany z art. 267 TFUE, a po drugie praktyczna trudność w stosowaniu podejścia organizacyjnego powinny także skłonić Trybunał do odrzucenia tej koncepcji sądu w rozumieniu art. 267 TFUE.

25.

Przede wszystkim podejście organizacyjne w odniesieniu do pojęcia „sądu” w rozumieniu art. 267 TFUE wydaje mi się sprzeczne z faktem, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem art. 267 TFUE ustanawia „procedurę współpracy bezpośredniej pomiędzy Trybunałem a sądami państw członkowskich” ( 15 ). Tę ideę współpracy wzmacnia zasada nosząca taką samą nazwę. Jak słusznie zauważył rzecznik generalny P. Cruz Villalón, zasada lojalnej współpracy ustanowiona w art. 4 ust. 3 TUE stosuje się również do sądów, „w tym obu sądów występujących w tym ważnym postępowaniu” ( 16 ). Przychylam się zatem do argumentu Komisji, że zgodnie z zasadą lojalnej współpracy każdy przepis dotyczący organizacji i postępowania sądowego należy interpretować nie tylko w sposób zgodny z art. 267 TFUE, ale także w sposób wspierający dostęp do mechanizmu odesłania prejudycjalnego określonego w tym artykule ( 17 ).

26.

W konsekwencji w sytuacji gdy sąd ostatniej instancji – jakim w świetle włoskiego prawa krajowego jest sąd odsyłający ( 18 ) – wyraża swoje wątpliwości co do wykładni prawa Unii i jego stosowania przez inny organ sądowy ostatniej instancji w jego porządku krajowym, a nawet jego własny pełen skład, wydaje mi się, że do Trybunału należy udzielenie mu odpowiedzi.

27.

Jak już zaznaczyłem w mojej pierwszej opinii, odmówienie izbie sądu, którego orzeczenia według prawa krajowego nie podlegają zaskarżeniu, możliwości zwrócenia się do Trybunału tylko z tego powodu, że pełen skład tegoż sądu jest do tego zobowiązany, pozostaje według mnie w sprzeczności z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, który zawsze przyznawał „sądom krajowym jak najszersze uprawnienie do wystąpienia do Trybunału, jeśli uznają one, że w toczącej się przed nimi sprawie pojawiły się pytania związane z wykładnią lub oceną ważności przepisów prawa Unii konieczne do rozstrzygnięcia zawisłego przed nimi sporu” ( 19 ).

28.

W powyższym względzie przychylam się do stanowiska rządu polskiego, że jakiekolwiek luki w tym systemie współpracy pomiędzy sądami krajowymi i Trybunałem podważyłyby skuteczność postanowień traktatów oraz aktów prawa pochodnego, co do których sąd krajowy ma wątpliwości ( 20 ).

29.

Nawiązująca do organizacji koncepcja pojęcia „sądu” zwiększałaby ryzyko ukształtowania się w danym państwie orzecznictwa sprzecznego z prawem Unii. Gdyby „izba” sądu orzekającego w ostatniej instancji nie postanowiła przekazać sprawy pełnemu składowi i wydała orzeczenie sprzeczne z prawem Unii, żaden skład orzekający nie mógłby go zmienić. Tymczasem, jak już przypomniałem w mojej pierwszej opinii, sądy krajowe, których orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa krajowego, są zobowiązane do skierowania sprawy do Trybunału, w przypadku gdy napotykają kwestię dotyczącą wykładni prawa Unii, aby w ten właśnie sposób zapobiec powstaniu w państwie członkowskim orzecznictwa krajowego niezgodnego z przepisami prawa [Unii]” ( 21 ).

30.

Co więcej, przyjęcie nawiązującej do organizacji koncepcji pojęcia „sądu” przy stosowaniu art. 267 TFUE byłoby w moim przekonaniu trudne do zastosowania w praktyce przez Trybunał.

31.

Jak już bowiem wcześniej przypomniałem, Trybunał odpowiadał już wielokrotnie na pytania prejudycjalne zadane przez Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana ( 22 ).

32.

Ponadto z odpowiedzi rządu włoskiego na pytanie zadane przez Trybunał po otwarciu na nowo ustnego etapu postępowania wynika, że włoski kodeks postępowania cywilnego zawiera dla Corte suprema di cassazione przepis, który jest analogiczny do art. 99 włoskiego kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 273 ust. 3 włoskiego kodeksu postępowania cywilnego „[j]eżeli zwykła izba [Corte suprema di cassazione] uzna, że nie zgadza się z zasadą prawa sformułowaną przez izby połączone, umotywowanym postanowieniem przekazuje ona tym izbom orzeczenie w przedmiocie środka zaskarżenia”. Trybunał odpowiedział już na liczne odesłania prejudycjalne pochodzące od tego sądu.

33.

Gdyby Trybunał miał przyjąć podejście organizacyjne w odniesieniu do pojęcia „sądu” w rozumieniu art. 267 TFUE, oznaczałoby to, że wszystkie sądy z państwa członkowskiego, w którym obowiązuje reguła proceduralna analogiczna do reguły przewidzianej we włoskich kodeksach postępowania administracyjnego lub postępowania cywilnego, mogłyby zwracać się do Trybunału Sprawiedliwości tylko pod warunkiem, że nie zostanie zakwestionowana zasada prawa sformułowana przez pełen skład danego sądu.

34.

Taka definicja sądu w rozumieniu art. 267 TFUE byłaby niemożliwa do stosowania w praktyce, gdyż pociągałaby za sobą dla Trybunału trudność w zweryfikowaniu jego własnej właściwości. Właściwość ta może bowiem zostać zweryfikowana tylko w przypadku otrzymania wyczerpujących informacji od sądu odsyłającego na temat jego prawa proceduralnego. Nie wszystkie krajowe rozwiązania proceduralne są koniecznie podawane do wiadomości Trybunału przy okazji odesłania prejudycjalnego. Ponadto brak właściwości Trybunału zależałaby od rzeczywistego zastosowania spornych przepisów proceduralnych w sprawie głównej leżącej u podstaw wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Aby bowiem powrócić do przypadku włoskiego kodeksu postępowania administracyjnego, izba Consiglio di Stato niekoniecznie zwraca się z pytaniem do Trybunału w trybie prejudycjalnym, ponieważ uważa, że zasada prawa sformułowana przez pełen skład jest sprzeczna z prawem Unii. Trybunał byłby jednak niewłaściwy tylko w takim przypadku.

35.

Taka koncepcja byłaby ponadto sprzeczna z niezmiennym podejściem Trybunału, który postrzega sąd jako jedną i tę samą jednostkę, bez względu na jego wewnętrzną organizację. Dowód takiego „całościowego” postrzegania sądów można dojrzeć w sposobie, w jaki Trybunał identyfikuje sądy krajowe w swoich wyrokach. Sądy te są bowiem wyłącznie wskazywane za pomocą ich „ogólnej” nazwy bez odniesienia do ich składu (izba, pełen skład etc.).

36.

W świetle powyższych rozważań, jak również analizy dokonanej w pkt 63–89 mojej pierwszej opinii przedstawionej w tej sprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. uważam, że pojęcie „sądu” w rozumieniu art. 267 TFUE należy interpretować według podejścia funkcjonalnego. Artykuł ten odnosi się w związku z tym do sędziego lub izby sądu państwa członkowskiego, przed którymi zawisł spór.