–

w imieniu Vereniging Hoekschewaards Landschap przez A. Jonkhoff oraz W. Zwier, advocaten,

–

w imieniu rządu niderlandzkiego przez K. Bulterman, B. Koopman oraz C.S. Schillemans, działające w charakterze pełnomocników,

–

w imieniu Komisji Europejskiej przez E. Manhaeve’a oraz C. Hermesa, działających w charakterze pełnomocników,

1

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy ważności decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2015/72 z dnia 3 grudnia 2014 r. w sprawie przyjęcia ósmego zaktualizowanego wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty składających się na atlantycki region biogeograficzny (Dz.U. 2015, L 18, s. 385).

2

Wniosek ten został przedstawiony w ramach sporu między Vereniging Hoekschewaards Landschap a Staatssecretaris van Economische Zaken (sekretarzem stanu ds. gospodarczych, Niderlandy, zwanym dalej „sekretarzem stanu”) w przedmiocie zgodności z prawem decyzji o zmniejszeniu powierzchni specjalnego obszaru ochrony (zwanego dalej „SOO”).

3

Artykuł 1 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.U. 1992, L 206, s. 7 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 15, t. 2, s. 102), zmienionej dyrektywą Rady 2006/105/WE z dnia 20 listopada 2006 r. (Dz.U. 2006, L 363, s. 368) (zwanej dalej „dyrektywą siedliskową”), ma następujące brzmienie:

„Do celów niniejszej dyrektywy:

[…]

[…]

[…]

4

Artykuł 2 dyrektywy siedliskowej stanowi:

„1.   Niniejsza dyrektywa ma na celu przyczynienie się do zapewnienia różnorodności biologicznej poprzez ochronę siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory na europejskim terytorium państw członkowskich, do którego stosuje się [traktat FUE].

2.   Środki podejmowane zgodnie z niniejszą dyrektywą mają na celu zachowanie lub odtworzenie, we właściwym stanie ochrony, siedlisk przyrodniczych oraz gatunków dzikiej fauny i flory będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty.

3.   Środki podejmowane zgodnie z niniejszą dyrektywą uwzględniają wymogi gospodarcze, społeczne i kulturowe oraz cechy regionalne i lokalne”.

5

Artykuł 3 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy przewiduje:

„Zostanie stworzona spójna europejska sieć ekologiczna [SOO], pod nazwą Natura 2000. Ta sieć, złożona z terenów, na których znajdują się typy siedlisk przyrodniczych wymienione w załączniku I i siedliska gatunków wymienione w załączniku II, umożliwi zachowanie tych typów siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków we właściwym stanie ochrony w ich naturalnym zasięgu lub, w stosownych przypadkach, ich odtworzenie”.

6

Zgodnie z art. 4 wspomnianej dyrektywy:

„1.   Na podstawie kryteriów określonych w załączniku III (etap 1) oraz stosownych informacji naukowych każde państwo członkowskie proponuje wykaz terenów, wskazując, które typy siedlisk przyrodniczych z załącznika I i które gatunki z załącznika II są rodzime w odniesieniu do terytorium, na którym tereny się znajdują […]. W stosownych przypadkach państwa członkowskie proponują przyjęcie [dostosowanie] wykazu terenów w świetle wyników nadzoru, określonego w art. 11.

[…]

2.   Na podstawie kryteriów określonych w załączniku III (etap 2) i w ramach zarówno każdego z dziewięciu regionów biogeograficznych wymienionych w art. 1 lit. c) ppkt (iii), jak i całego terytorium określonego w art. 2 ust. 1, Komisja, w porozumieniu z każdym państwem członkowskim, opracowuje projekt wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty, oparty o wykazy poszczególnych państw członkowskich, wskazujący te tereny, które utraciły [obejmują] jeden lub więcej typów siedlisk przyrodniczych albo jeden lub więcej gatunków o znaczeniu priorytetowym.

[…]

Wykaz terenów wybranych jako tereny mające znaczenie dla Wspólnoty, określający te spośród nich, które obejmują jeden lub więcej typów siedlisk przyrodniczych albo jeden lub więcej gatunków o znaczeniu priorytetowym, zostaje przyjęty przez Komisję zgodnie z procedurą określoną w art. 21.

[…]

4.   Po zatwierdzeniu terenu mającego znaczenie dla Wspólnoty zgodnie z procedurą określoną w ust. 2 zainteresowane państwa członkowskie możliwie najszybciej, nie później niż w ciągu sześciu lat, wyznaczają ten teren jako [SOO], ustalając priorytetowe działania w świetle znaczenia tych terenów dla zachowania lub odtworzenia, we właściwym stanie ochrony, typu siedliska przyrodniczego wymienionego w załączniku I lub gatunku wymienionego w załączniku II, a także do celów spójności Natury 2000 oraz w świetle zagrożenia degradacją lub zniszczeniem, na które narażone są te tereny.

[…]”.

7

Artykuł 9 dyrektywy siedliskowej ma następujące brzmienie:

„Komisja, stanowiąc zgodnie z procedurą ustanowioną w art. 21, okresowo dokonuje przeglądu przyczyniania się sieci Natura 2000 do osiągnięcia celów, określonych w art. 2 i 3. W tym kontekście może być rozważone zdeklasyfikowanie [SOO], tam gdzie jest to uzasadnione naturalnymi zmianami stwierdzonymi w wyniku nadzoru przewidzianego w art. 11”.

8

Artykuł 11 owej dyrektywy ma następujące brzmienie:

„Państwa członkowskie prowadzą nadzór nad stanem ochrony siedlisk przyrodniczych i gatunków, o których mowa w art. 2, ze szczególnym uwzględnieniem typów siedlisk przyrodniczych i gatunków o znaczeniu priorytetowym”.

9

Załącznik III do rzeczonej dyrektywy zawiera kryteria wyboru terenów kwalifikujących się do określenia jako tereny mające znaczenie dla Wspólnoty (zwane dalej „TZW”) i wyznaczenia jako SOO. Konkretnie w odniesieniu do kryteriów dotyczących etapu 1, polegającego na „[o]cen[ie] na szczeblu krajowym względnego znaczenia terenów dla każdego z typów siedlisk przyrodniczych z załącznika I i każdego gatunku z załącznika II (w tym typów siedlisk i gatunków o znaczeniu priorytetowym)”, załącznik ten zawiera następujący tekst:

10

Decyzją 2004/813/WE z dnia 7 grudnia 2004 r. przyjmującą, na mocy dyrektywy Rady 92/43/EWG, wykaz terenów atlantyckiego regionu biogeograficznego mających znaczenie dla Wspólnoty (Dz.U. 2004, L 387, s. 1) Komisja, na wniosek Królestwa Niderlandów, wybrała jako TZW teren Haringvliet (Niderlandy) o powierzchni 11108 hektarów (ha), nadając mu kod NL 1000015.

11

W następstwie kolejnych siedmiu aktualizacji wykazu TZW atlantyckiego regionu biogeograficznego teren Haringvliet został utrzymany w tym wykazie, bez zmiany jego powierzchni.

12

Natomiast w decyzji wykonawczej 2015/72, mocą której dokonano ósmej aktualizacji rzeczonego wykazu, Komisja uznała teren Haringvliet za TZW tylko w odniesieniu do powierzchni 10988 ha.

13

Artykuł 10a ust. 1 Natuurbeschermingswet 1998 (ustawy o ochronie środowiska z 1998 r.) z dnia 25 maja 1998 r. ma następujące brzmienie:

„Minister wyznacza tereny w celu wdrożenia […] dyrektywy [siedliskowej]”.

14

Z treści wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, że polder Leenheeren jest polderem o powierzchni około 110 ha, który był częścią terenu Haringvliet, kiedy ów teren został ujęty, decyzją 2004/813, w wykazie TZW atlantyckiego regionu biogeograficznego ze względu na możliwości odtworzenia, jakie polder ten oferował typom siedlisk przyrodniczych i gatunków występujących w innych częściach TZW Haringvliet. Przewidywano bowiem, że polder Leenheeren, który obejmował ówcześnie grunty rolne i na którym nie występowały żadne typy siedlisk przyrodniczych ani gatunków chronionych w innych częściach owego TZW, zostanie objęty działaniem określanym mianem „odpolderowania”, polegającym na przekształceniu go w obszar przyrodniczy poddany działaniu pływów morskich w celu zwiększenia jego potencjału.

15

Decyzją z dnia 4 lipca 2013 r. Królestwo Niderlandów, na podstawie art. 10a ustawy o ochronie środowiska z 1998 r., wyznaczyło teren Haringvliet jako SOO, wyłączając jednak z jego obszaru polder Leenheeren. Wyrokiem z dnia 1 października 2014 r. Raad van State (rada stanu, Niderlandy) stwierdziła nieważność tej decyzji ze względu na to, że polder Leenheeren nie został włączony do wskazanego SOO. Sąd ten uznał bowiem, że skoro polder Leenheeren został uwzględniony w granicach TZW Haringvliet, które Komisja wyznaczyła już w decyzji 2004/813, to Królestwo Niderlandów było zobowiązane, na podstawie art. 4 ust. 4 dyrektywy siedliskowej, do zaliczenia tego polderu do wskazanego SOO.

16

W październiku 2013 r. Królestwo Niderlandów zaproponowało Komisji, że wycofa polder Leenheeren z TZW Haringvliet, a tym samym zmniejszy odpowiednio powierzchnię tego terenu.

17

Pismem z dnia 10 września 2014 r. Komisja zwróciła się do tego państwa członkowskiego o przedstawienie dodatkowych wyjaśnień w przedmiocie planowanego zmniejszenia powierzchni TZW Haringvliet.

18

W piśmie z dnia 30 września 2014 r. sekretarz stanu poinformowała Komisję, że polder Leenheeren nie wykazuje wartości dla środowiska naturalnego i że zrezygnowano z pierwotnych planów przekształcenia go, ponieważ odtworzenie obszarów podmokłych Beningerwaard, Tiengemeten i mniejszych polderów TZW Haringvliet jest wystarczające do osiągnięcia celów ochrony tego TZW. Sekretarz stanu dodała w tym piśmie, że rezygnacja z planu odpolderowania podyktowana jest względami politycznymi, społecznymi i budżetowymi.

19

W piśmie z dnia 24 października 2014 r. służby Komisji wskazały w odpowiedzi, że akceptują propozycję modyfikacji TZW Haringvliet, mając na względzie, po pierwsze, sporządzoną przez władze niderlandzkie pozytywną ocenę potencjału odtworzeniowego istniejącego w innych częściach tego terenu, a po drugie, okoliczność, że określone środki odtworzeniowe zostały już wdrożone lub są przewidywane w innych miejscach. W piśmie tym Komisja stwierdziła, że pierwotną propozycję włączenia polderu Leenheeren do TZW Haringvliet należy uznać za „błąd naukowy”.

20

Decyzją wykonawczą 2015/72 Komisja zachowała teren Haringvliet w wykazie TZW atlantyckiego regionu biogeograficznego, wyłączając z tego terenu polder Leenheeren.

21

Decyzją z dnia 28 kwietnia 2015 r. sekretarz stanu, działając na podstawie art. 10a ust. 1 ustawy o ochronie środowiska z 1998 r. i w celu wdrożenia decyzji wykonawczej 2015/72, wyznaczyła TZW Haringvliet jako SOO, wykluczywszy z niego polder Leenheeren.

22

Wobec uznania, że polder ten miał wyjątkowy potencjał odtworzeniowy dla przyrody estuaryjnej niewystępującej w innych częściach TZW Haringvliet, Vereniging Hoekschewaards Landschap zaskarżył decyzję z dnia 28 kwietnia 2015 r. przed Raad van State (radą tanu).

23

Raad van State (rada stanu) podkreśla, że sekretarz stanu podniosła przed tym sądem, iż błąd naukowy polegał na tym, że w propozycji wpisania terenu Haringvliet w wykazie TZW błędnie uznała ona, iż polder Leenheeren jest nie tylko zdatny, ale także niezbędny do osiągnięcia celów ochrony tego terenu. Sąd ten ma wątpliwości, czy w takich okolicznościach i przy założeniu, że wniosek Królestwa Niderlandów został poparty wystarczającymi danymi, zmniejszenie powierzchni wskazanego terenu mogło zostać uzasadnione takim argumentem.

24

W tych okolicznościach Raad van State (rada stanu) postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:

„Czy decyzja wykonawcza [2015/72] jest ważna w zakresie, w jakim teren »Haringvliet« został włączony do wykazu [terenów atlantyckiego regionu biogeograficznego mających znaczenie dla Wspólnoty] bez [objęcia nim] polderu Leenheeren?”.

25

Poprzez swe pytanie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy zmniejszenie powierzchni terenu Haringvliet poprzez wyłączenie polderu Leenheeren ze względu na to, że ów polder został pierwotnie włączony do rzeczonego terenu w wyniku popełnienia błędu naukowego, jest ważne.

26

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa nie dotyczy zakresu zastosowania art. 9 dyrektywy siedliskowej, w myśl którego SOO może zostać zdeklasyfikowany, „tam gdzie jest to uzasadnione naturalnymi zmianami stwierdzonymi w wyniku nadzoru przewidzianego w art. 11”, gdyż Królestwo Niderlandów nie powołało się na tego rodzaju zmiany.

27

O ile bowiem Komisja – decyzją 2004/813, na wniosek Królestwa Niderlandów i na podstawie kryteriów wymienionych w załączniku III do dyrektywy siedliskowej – włączyła polder Leenheeren do TZW Haringvliet ze względu na jego potencjał do odtworzenia typów siedlisk przyrodniczych i gatunków występujących na tym TZW, o tyle wyłączenie owego polderu, decyzją wykonawczą 2015/72, z powierzchni TZW Haringvliet instytucja ta uzasadniła okolicznością, że jego początkowe włączenie do rzeczonego TZW było skutkiem błędu naukowego.

28

Aby udzielić odpowiedzi na przedstawione Trybunałowi pytanie prejudycjalne, należy zatem zbadać, czy dyrektywa siedliskowa upoważnia Komisję do zmniejszenia powierzchni TZW na wniosek zainteresowanego państwa członkowskiego, w sytuacji gdy początkowe włączenie terenu do wykazu TZW było obarczone błędem naukowym, oraz, w stosownym wypadku, czy zmniejszenie powierzchni terenu, o którym mowa w postępowaniu głównym, zostało w sposób zgodny z prawem uzasadnione okolicznością popełnienia takiego błędu.

29

W tym względzie należy stwierdzić, że w odniesieniu do dyrektywy Rady 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (Dz.U. 1979, L 103, s. 1) Trybunał orzekł, iż błąd popełniony przy przekazywaniu Komisji danych w związku z wyznaczaniem specjalnego obszaru ochrony może skutkować zmniejszeniem powierzchni takiego obszaru w ramach korygowania takiego błędu (zob. podobnie wyrok z dnia 25 listopada 1999 r., Komisja/Francja, C‑96/98, EU:C:1999:580, pkt 55). W sprawie, w której zapadł ten wyrok, Trybunał stwierdził, że popełniony błąd administracyjny, który dotyczył określenia powierzchni, może zostać poprawiony poprzez dostosowanie danego obszaru ochrony.

30

Ponadto wobec braku przepisów szczególnych w dyrektywie siedliskowej należy stwierdzić, że dostosowanie wykazu TZW, który państwa członkowskie proponują Komisji na podstawie art. 4 ust. 1 tej dyrektywy, może obejmować zmniejszenie powierzchni danego terenu, które powinno odbyć się według tej samej procedury, co wpis terenu do owego wykazu (zob. analogicznie wyrok z dnia 3 kwietnia 2014 r., Cascina Tre Pini, C‑301/12, EU:C:2014:214, pkt 26).

31

W tym względzie należy zaznaczyć, że aby sporządzić projekt wykazu TZW, mogący prowadzić do stworzenia spójnej europejskiej sieci ekologicznej SOO, Komisja musi posiadać wyczerpujący wykaz terenów, które na poziomie krajowym mają odpowiednie znaczenie ekologiczne z punktu widzenia wyznaczonego w dyrektywie siedliskowej celu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (wyrok z dnia 7 listopada 2000 r., First Corporate Shipping, C‑371/98, EU:C:2000:600, pkt 22).

32

Jedynie w ten sposób można osiągnąć określony w art. 3 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy siedliskowej cel polegający na zachowaniu lub odtworzeniu tych typów siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków we właściwym stanie ochrony w ich naturalnym zasięgu, który może rozciągać się na obszarze przekraczającym jedną lub kilka granic wewnętrznych Unii Europejskiej. Jak bowiem wynika z art. 1 lit. e) i i) w związku z art. 2 ust. 1 tej dyrektywy, dla oceny stanu właściwej ochrony siedliska przyrodniczego lub gatunku należy odnieść się do całego europejskiego terytorium państw członkowskich, dla którego stosuje się traktat (wyrok z dnia 7 listopada 2000 r., First Corporate Shipping, C‑371/98, EU:C:2000:600, pkt 23).

33

Tymczasem zgodnie z art. 4 ust. 1 dyrektywy siedliskowej zainteresowane państwo członkowskie proponuje dany teren na podstawie kryteriów określonych w załączniku III do tej dyrektywy oraz na podstawie stosownych informacji naukowych. W świetle orzecznictwa przytoczonego w pkt 29 niniejszego wyroku wynika stąd, że zasygnalizowanie, w oparciu o informacje o charakterze naukowym, istnienia błędu, którym obarczone są stosowne informacje naukowe, może w stosownym wypadku uzasadniać zmniejszenie powierzchni TZW.

34

Wykładnia ta znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału, w myśl którego nie należy wykorzystywać na próżno zasobów do zagospodarowania terenu, który okazuje się nieużyteczny dla ochrony siedlisk przyrodniczych i gatunków (zob. podobnie wyrok z dnia 3 kwietnia 2014 r., Cascina Tre Pini, C‑301/12, EU:C:2014:214, pkt 28).

35

Chociaż przy składaniu, na podstawie art. 4 ust. 1 dyrektywy siedliskowej, propozycji wykazu terenów podlegających wyznaczeniu jako TZW państwa członkowskie dysponują wprawdzie pewnym zakresem uznania (wyrok z dnia 3 kwietnia 2014 r., Cascina Tre Pini, C‑301/12, EU:C:2014:214, pkt 27), to jednak nie mogą one dysponować tym samym zakresem uznania, w sytuacji gdy sugerują Komisji zmniejszenie powierzchni TZW.

36

Jak wskazała bowiem rzecznik generalna w pkt 28 opinii, ze względu na to, że umieszczenie terenu w wykazie rodzi domniemanie, zgodnie z którym to całość tego terenu ma znaczenie dla celu zachowania siedlisk przyrodniczych oraz gatunków dzikiej fauny i flory w rozumieniu dyrektywy siedliskowej, zaproponowanie przez państwo członkowskie zmniejszenia powierzchni określonego terenu z wykazu wymaga wykazania, że dane obszary nie mają istotnego znaczenia dla realizacji tego celu na poziomie krajowym. Poza tym Komisja może przyjąć tę propozycję lub realizować ją jedynie wtedy, gdy dojdzie do wniosku, że obszary te nie są już niezbędne także z perspektywy Unii jako całości.

37

W niniejszej sprawie z akt będących w dyspozycji Trybunału wynika, że władze niderlandzkie uzasadniły skierowany do Komisji wniosek o wycofanie polderu Leenheeren z TZW Haringvliet nie okolicznością, że przy składaniu propozycji, o której mowa w art. 4 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy siedliskowej, popełniony został błąd w odniesieniu do wartości ekologicznej tego polderu i jego zdatności do przyczynienia się do realizacji celów owej dyrektywy, wynikających z jej art. 2 i 3, ale okolicznością, że decyzja o zmianie oceny krajowej polityki dotyczącej środowiska naturalnego zapadła w 2011 r. W szczególności władze te nie stwierdziły na żadnym etapie postępowania, że zniknął potencjał owego polderu do odtworzenia określonych typów siedlisk przyrodniczych i gatunków w związku z przekształceniem tego obszaru rolnego w obszar przyrodniczy poddany działaniu pływów morskich. Poza tym w piśmie skierowanym do Komisji w dniu 30 września 2014 r. władze te wskazały, że ze względów politycznych, społecznych i budżetowych zrezygnowano z planu przewidującego rozwój wartości przyrodniczych tego polderu, zważywszy, że w innych częściach terenu Haringvliet częściowo zaistniały procesy rozwojowe, które są wystarczające dla realizacji celów dotyczących tego terenu.

38

W tym względzie rząd niderlandzki potwierdził na rozprawie, że Królestwo Niderlandów nie powołało się na istnienie „błędu naukowego”, kiedy przedstawiało Komisji swą propozycję zmniejszenia powierzchni TZW Haringvliet.

39

Z kolei Komisja nie przedstawiła Trybunałowi żadnych dowodów naukowych, które pozwalałyby wykazać, że ta pierwotna propozycja była obarczona tego rodzaju błędem.

40

Wobec tego Komisja nie mogła w sposób zgodny z prawem – przy okazji dokonywania ósmej aktualizacji wykazu TZW składających się na atlantycki region biogeograficzny mocą decyzji wykonawczej 2015/72 – oprzeć się na istnieniu popełnionego pierwotnie błędu naukowego, aby włączyć do tego wykazu teren Haringvliet bez uwzględnienia jako jego części polderu Leenheeren.

41

W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że decyzja wykonawcza 2015/72 jest nieważna w zakresie, w jakim mocą tego aktu teren Haringvliet został włączony do wykazu TZW składających się na atlantycki region biogeograficzny bez uwzględnienia polderu Leenheeren jako części wskazanego terenu.

42

Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (czwarta izba) orzeka, co następuje:

Decyzja wykonawcza Komisji (UE) 2015/72 z dnia 3 grudnia 2014 r. w sprawie przyjęcia ósmego zaktualizowanego wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty składających się na atlantycki region biogeograficzny jest nieważna w zakresie, w jakim mocą tego aktu teren Haringvliet (NL 1000015) został włączony do tego wykazu bez uwzględnienia polderu Leenheeren jako części wskazanego terenu.