–

de Vereniging Hoekschewaards Landschap, vertegenwoordigd door A. Jonkhoff en W. Zwier, advocaten,

–

de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door M. K. Bulterman, B. Koopman en C. S. Schillemans als gemachtigden,

–

de Europese Commissie, vertegenwoordigd door E. Manhaeve en C. Hermes als gemachtigden,

1

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de geldigheid van uitvoeringsbesluit (EU) 2015/72 van de Commissie van 3 december 2014 tot vaststelling van een achtste bijgewerkte lijst van gebieden van communautair belang voor de Atlantische biogeografische regio (PB 2015, L 18, blz. 385).

2

Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen de Vereniging Hoekschewaards Landschap en de Staatssecretaris van Economische Zaken (hierna: „Staatssecretaris”) over de rechtmatigheid van een besluit tot verkleining van de oppervlakte van een speciale beschermingszone (hierna: „SBZ”).

3

Artikel 1 van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB 1992, L 206, blz. 7), zoals gewijzigd bij richtlijn 2006/105/EG van de Raad van 20 november 2006 (PB 2006, L 363, blz. 368) (hierna: „habitatrichtlijn”), bepaalt:

„In deze richtlijn wordt verstaan onder:

[...]

[...]

[...]

4

In artikel 2 van de habitatrichtlijn wordt bepaald:

„1.   Deze richtlijn heeft tot doel bij te dragen tot het waarborgen van de biologische diversiteit door het instandhouden van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna op het Europese grondgebied van de lidstaten waarop het [VWEU] van toepassing is.

2.   De op grond van deze richtlijn genomen maatregelen beogen de natuurlijke habitats en de wilde dier‑ en plantensoorten van communautair belang in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen.

3.   In de op grond van deze richtlijn genomen maatregelen wordt rekening gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, en met de regionale en lokale bijzonderheden.”

5

Artikel 3, lid 1, eerste alinea, van die richtlijn bepaalt:

„Er wordt een coherent Europees ecologisch netwerk gevormd van [SBZ's], Natura 2000 genaamd. Dit netwerk, dat bestaat uit gebieden met in bijlage I genoemde typen natuurlijke habitats en habitats van in bijlage II genoemde soorten, moet de betrokken typen natuurlijke habitats en habitats van soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding behouden of in voorkomend geval herstellen.”

6

In artikel 4 van voornoemde richtlijn wordt bepaald:

„1.   Op basis van de criteria van bijlage III (fase 1) en van de relevante wetenschappelijke gegevens stelt elke lidstaat een lijst van gebieden voor, waarop staat aangegeven welke typen natuurlijke habitats van bijlage I en welke inheemse soorten van bijlage II in die gebieden voorkomen. [...] Zo nodig stellen de lidstaten aanpassingen van de lijst voor in het licht van de resultaten van het in artikel 11 bedoelde toezicht.

[...]

2.   Op basis van de in bijlage III (fase 2) vermelde criteria werkt de Commissie met instemming van iedere lidstaat voor elk van de negen in artikel 1, letter c), onder iii), genoemde biogeografische regio’s en voor het gehele in artikel 2, lid 1, bedoelde grondgebied aan de hand van de lijsten van de lidstaten een ontwerplijst van de gebieden van communautair belang uit, waarop staat aangegeven in welke gebieden een of meer prioritaire typen natuurlijke habitats of een of meer prioritaire soorten voorkomen.

[...]

De lijst van gebieden van communautair belang, waarop de gebieden met een of meer prioritaire typen natuurlijke habitats of een of meer prioritaire soorten staan aangegeven, wordt door de Commissie vastgesteld volgens de procedure van artikel 21.

[...]

4.   Wanneer een gebied volgens de procedure van lid 2 tot een gebied van communautair belang is verklaard, wijst de betrokken lidstaat dat gebied zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen zes jaar, aan als [SBZ] en stelt hij tevens de prioriteiten vast gelet op het belang van de gebieden voor het in een gunstige staat van instandhouding behouden of herstellen van een type natuurlijke habitat van bijlage I of van een soort van bijlage II alsmede voor de coherentie van Natura 2000 en gelet op de voor dat gebied bestaande dreiging van achteruitgang en vernietiging.

[...]”

7

Artikel 9 van de habitatrichtlijn bepaalt:

„De Commissie evalueert volgens de procedure van artikel 21 periodiek de bijdrage van Natura 2000 tot de verwezenlijking van de in de artikelen 2 en 3 genoemde doelstellingen. In dit verband kan, wanneer de natuurlijke ontwikkeling, zoals die blijkt uit het in artikel 11 bedoelde toezicht, dat rechtvaardigt, worden overwogen om een [SBZ] haar status te ontnemen.”

8

Artikel 11 van die richtlijn luidt als volgt:

„De lidstaten zien toe op de staat van instandhouding van de in artikel 2 bedoelde soorten en natuurlijke habitats, waarbij zij bijzondere aandacht schenken aan de prioritaire typen natuurlijke habitats en de prioritaire soorten.”

9

Bijlage III bij die richtlijn stelt de criteria vast voor de selectie van de gebieden die kunnen worden aangewezen als gebieden van communautair belang (hierna: „GCB”) en als SBZ. Wat meer bepaald de criteria betreft die betrekking hebben op fase 1, die bestaat in de „[n]ationale beoordeling van het relatieve belang van de gebieden voor elk type natuurlijke habitat van bijlage I en elke soort van bijlage II (met inbegrip van de prioritaire typen natuurlijke habitats en de prioritaire soorten)”, bevat deze bijlage de volgende passage:

10

Bij beschikking 2004/813/EG van 7 december 2004 tot vaststelling, op grond van richtlijn 92/43/EEG van de Raad, van de lijst van gebieden van communautair belang voor de Atlantische biogeografische regio (PB 2004, L 387, blz. 1), heeft de Commissie, op voorstel van het Koninkrijk der Nederlanden, 11108 hectare van het gebied Haringvliet (Nederland) onder code NL1000015 geselecteerd als GCB.

11

De lijst van GCB’s voor de Atlantische biogeografische regio werd achtereenvolgens zevenmaal bijgewerkt, waarbij het gebied Haringvliet telkens met dezelfde oppervlakte op deze lijst is gehandhaafd.

12

Bij uitvoeringsbesluit 2015/72, waarbij deze lijst voor de achtste maal werd bijgewerkt, verklaarde de Commissie echter nog slechts 10988 hectare van het gebied Haringvliet tot GCB.

13

Artikel 10a, lid 1, van de Natuurbeschermingswet 1998 van 25 mei 1998 luidt als volgt:

„Onze Minister wijst gebieden aan ter uitvoering van [de habitat]richtlijn [...].”

14

Blijkens het verzoek om een prejudiciële beslissing is de Leenheerenpolder een polder van ongeveer 110 hectare, die deel uitmaakte van het gebied Haringvliet toen dit bij beschikking 2004/813 werd opgenomen op de lijst van GCB’s voor de Atlantische biogeografische regio, wegens de herstelmogelijkheden die deze polder bood voor de elders in het GCB Haringvliet aanwezige typen natuurlijke habitats en soorten. Het was namelijk de bedoeling om de Leenheerenpolder, die destijds bestond uit landbouwgebied waarin geen van de elders in dat GCB beschermde typen natuurlijke habitats en soorten voorkwam, te ontpolderen, hetgeen erop neerkwam dat de polder zou worden omgevormd tot een aan de getijdenwerking onderhevig natuurlijk gebied, om het potentieel ervan te ontwikkelen.

15

Bij besluit van 4 juli 2013 heeft het Koninkrijk der Nederlanden het gebied Haringvliet op basis van artikel 10a van de Natuurbeschermingswet 1998 aangewezen als SBZ, waarbij het de Leenheerenpolder aan dit gebied heeft onttrokken. De Raad van State heeft dit besluit bij uitspraak van 1 oktober 2014 nietig verklaard voor zover de Leenheerenpolder niet in deze SBZ was opgenomen. Die rechterlijke instantie heeft namelijk geoordeeld dat, aangezien de Leenheerenpolder was opgenomen binnen de grenzen van het GCB Haringvliet, zoals die door de Commissie sinds haar beschikking 2004/813 waren aangehouden, het Koninkrijk der Nederlanden ingevolge artikel 4, lid 4, van de habitatrichtlijn verplicht was deze polder in deze SBZ op te nemen.

16

In oktober 2013 heeft het Koninkrijk der Nederlanden de Commissie voorgesteld dat deze de Leenheerenpolder aan het GCB Haringvliet zou onttrekken, en bijgevolg de oppervlakte van dat GCB dienovereenkomstig zou verkleinen.

17

Bij brief van 10 september 2014 heeft de Commissie deze lidstaat verzocht een aanvullende toelichting te verstrekken op dit plan tot verkleining van de oppervlakte van het GCB Haringvliet.

18

Bij brief van 30 september 2014 deelde de Staatssecretaris de Commissie mee dat de Leenheerenpolder geen natuurwaarden bevatte en dat de oorspronkelijke plannen om deze polder om te vormen waren verlaten omdat het herstel van de watergebieden van de Beningerwaard, de Tiengemeten en van de kleinere polders van het GCB Haringvliet afdoende was om de doelstellingen van instandhouding van dat GCB te bereiken. De Staatssecretaris deelde in die brief ook mee dat het verlaten van het ontpolderingsplan samenhing met politieke, sociale en budgettaire redenen.

19

Bij brief van 24 oktober 2014 antwoordden de diensten van de Commissie dat zij het voorstel tot wijziging van het GCB Haringvliet aanvaardden, gelet op, ten eerste, de gunstige evaluatie door de Nederlandse autoriteiten van het in andere delen van het gebied aanwezige herstelpotentieel, en, ten tweede, het feit dat een aantal herstelmaatregelen reeds werden uitgevoerd of waren gepland op andere plaatsen. In die brief heeft de Commissie het initiële voorstel om de Leenheerenpolder op te nemen in het GCB Haringvliet aangemerkt als een „wetenschappelijke fout”.

20

Bij uitvoeringsbesluit 2015/72 heeft de Commissie het gebied Haringvliet op de lijst van GCB's voor de Atlantische biogeografische regio behouden, doch de Leenheerenpolder aan dat gebied onttrokken.

21

Bij besluit van 28 april 2015 heeft de Staatssecretaris op basis van artikel 10a, lid 1, van de natuurbeschermingswet 1998 en ter uitvoering van uitvoeringsbesluit 2015/72 het GCB Haringvliet aangewezen als SBZ en de Leenheerenpolder aan dat gebied onttrokken.

22

De Vereniging Hoekschewaards Landschap was van mening dat deze polder een uniek potentieel bood voor het herstel van een getijdennatuur die elders in het GCB Haringvliet ontbrak, en stelde daarom tegen het besluit van 28 april 2015 beroep in bij de Raad van State.

23

De Raad van State benadrukt dat de Staatssecretaris voor hem heeft aangevoerd dat de wetenschappelijke fout erin was gelegen dat hij ten tijde van het voorstel om het gebied Haringvliet te plaatsen op de lijst van GCB's ten onrechte in de veronderstelling verkeerde dat de polder niet alleen geschikt, maar ook noodzakelijk was voor het behalen van de doelstellingen van instandhouding van dat gebied. De Raad van State vraagt zich af of, in dergelijke omstandigheden en voor zover het verzoek van het Koninkrijk der Nederlanden met voldoende gegevens is onderbouwd, de verkleining van de oppervlakte van voornoemd gebied door een dergelijke reden kan worden gerechtvaardigd.

24

In deze omstandigheden heeft de Raad van State de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:

„Is [...] uitvoeringsbesluit [2015/72 van de Commissie van 3 december 2014 tot vaststelling van een achtste bijgewerkte lijst van gebieden van communautair belang voor de Atlantische biogeografische regio], voor zover hierbij het gebied ‚Haringvliet’ [(NL1000015)] op [de lijst van gebieden van communautair belang voor de Atlantische biogeografische regio] is geplaatst zonder dat de Leenheerenpolder hiervan deel uitmaakt[,] geldig?”

25

Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de verkleining van de oppervlakte van het gebied Haringvliet, door de Leenheerenpolder daaraan te onttrekken op grond dat de aanvankelijke opname van die polder in dat gebied voortvloeide uit een wetenschappelijke fout, geldig is.

26

Om te beginnen zij opgemerkt dat de onderhavige zaak niet valt binnen de werkingssfeer van artikel 9 van de habitatrichtlijn, dat bepaalt dat een SBZ haar status kan worden ontnomen „wanneer de natuurlijke ontwikkeling, zoals die blijkt uit het in artikel 11 bedoelde toezicht, dat rechtvaardigt”, aangezien een dergelijke ontwikkeling door het Koninkrijk der Nederlanden niet is aangevoerd.

27

De Commissie had de Leenheerenpolder namelijk, op voorstel van het Koninkrijk der Nederlanden en op grond van de in bijlage III bij de habitatrichtlijn genoemde criteria, bij beschikking 2004/813 in het GCB Haringvliet opgenomen met het oog op het potentieel dat de polder bood voor het herstel van de in dat GCB aanwezige natuurlijke habitats en soorten, terwijl die instelling de onttrekking, bij uitvoeringsbesluit 2015/72, van die polder aan het GCB Haringvliet rechtvaardigde met het feit dat de aanvankelijke opname daarvan een wetenschappelijke fout was.

28

Om de aan het Hof gestelde prejudiciële vraag te beantwoorden, moet dus worden onderzocht of de habitatrichtlijn de Commissie de bevoegdheid geeft om, op voorstel van de betrokken lidstaat, de oppervlakte van een GCB te verkleinen in het geval waarin de aanvankelijke opname van het gebied op de lijst van GCB's berustte op een wetenschappelijke fout en, in voorkomend geval, of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde verkleining door een dergelijke fout kon worden gerechtvaardigd.

29

In dit verband moet erop worden gewezen dat het Hof voor wat betreft richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PB 1979, L 103, blz. 1) heeft geoordeeld dat een vergissing in de kennisgeving aan de Commissie bij de aanwijzing van een speciale beschermingszone kon leiden tot de verkleining van de oppervlakte van een dergelijk gebied op grond van de rectificatie van die vergissing (zie in die zin arrest van 25 november 1999, Commissie/Frankrijk, C‑96/98, EU:C:1999:580, punt 55). In de zaak die heeft geleid tot dat arrest heeft het Hof geoordeeld dat de begane administratieve fout, die betrekking had op de indicatie van de oppervlakte, kon worden gecorrigeerd door over te gaan tot aanpassing van de betrokken beschermingszone.

30

Voorts moet, bij gebreke van een bijzondere regeling in de habitatrichtlijn, worden geoordeeld dat de aanpassing van de lijst van GCB's die de lidstaten overeenkomstig artikel 4, lid 1, van die richtlijn aan de Commissie voorstellen, de verkleining van de oppervlakte van een gebied kan omvatten, welke verkleining dient te geschieden volgens dezelfde procedure als de plaatsing van het gebied op die lijst (zie naar analogie arrest van 3 april 2014, Cascini Tre Pini, C‑301/12, EU:C:2014:214, punt 26).

31

Dienaangaande zij opgemerkt dat de Commissie, om een ontwerplijst van GCB's te kunnen uitwerken die tot de vorming van een coherent Europees ecologisch netwerk van SBZ's leidt, moet beschikken over een volledige lijst van de gebieden die op nationaal niveau van relevant ecologisch belang zijn ter verwezenlijking van de door de habitatrichtlijn beoogde instandhouding van de natuurlijke habitats en van de wilde flora en fauna (arrest van 7 november 2000, First Corporate Shipping, C‑371/98, EU:C:2000:600, punt 22).

32

Alleen op deze manier kan het in artikel 3, lid 1, eerste alinea, van de habitatrichtlijn genoemde doel – te weten de betrokken typen natuurlijke habitats en habitats van soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied, welk gebied zich aan weerszijden van een of meerdere binnengrenzen van de Europese Unie kan bevinden, in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen – worden bereikt. Blijkens artikel 1, onder e) en i), juncto artikel 2, lid 1, van deze richtlijn, moet immers bij de beoordeling van de gunstige staat van instandhouding van een natuurlijke habitat of van een soort worden uitgegaan van het hele Europese grondgebied van de lidstaten waar het Verdrag van toepassing is (arrest van 7 november 2000, First Corporate Shipping, C‑371/98, EU:C:2000:600, punt 23).

33

Volgens de bewoordingen van artikel 4, lid 1, van de habitatrichtlijn wordt een gebied door de betrokken lidstaat voorgesteld op basis van de criteria van bijlage III bij die richtlijn en van de relevante wetenschappelijke gegevens. Hieruit volgt, gelet op de in punt 29 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak, dat het op wetenschappelijke elementen gebaseerde bewijs dat er sprake is van een fout die deze relevante wetenschappelijke gegevens heeft aangetast, in voorkomend geval de verkleining van de oppervlakte van een GCB kan rechtvaardigen.

34

Deze uitlegging wordt bevestigd door de rechtspraak van het Hof volgens welke niet vergeefs middelen moeten worden ingezet voor het beheer van een gebied dat niet van nut is voor de instandhouding van de natuurlijke habitats en soorten (zie in die zin arrest van 3 april 2014, Cascina Tre Pini, C‑301/12, EU:C:2014:214, punt 28).

35

Echter, hoewel de lidstaten, wanneer zij krachtens artikel 4, lid 1, van de habitatrichtlijn een lijst voorstellen van gebieden die kunnen worden aangewezen als GCB, weliswaar over een zekere beoordelingsmarge beschikken (arrest van 3 april 2014, Cascina Tre Pini, C‑301/12, EU:C:2014:214, punt 27), kunnen zij daarentegen niet over dezelfde beoordelingsmarge beschikken wanneer zij de Commissie voorstellen om over te gaan tot het verkleinen van de oppervlakte van een GCB.

36

Zoals de advocaat-generaal heeft opgemerkt in punt 28 van haar conclusie, vereist het voorstel van een lidstaat om de oppervlakte van een gebied op de lijst te verkleinen immers dat wordt bewezen dat de desbetreffende zones op nationaal niveau niet van aanzienlijk ecologisch belang zijn, aangezien de opname van een gebied op de lijst het vermoeden wettigt dat het in zijn geheel van belang is voor het doel van instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde dier‑ en plantensoorten in de zin van de habitatrichtlijn. Bovendien kan de Commissie het voorstel enkel aanvaarden en ten uitvoer leggen wanneer zij tot de conclusie komt dat deze gebieden vanuit het oogpunt van de Unie als geheel, niet meer noodzakelijk zijn.

37

In casu blijkt uit het aan het Hof overgelegde dossier dat de Nederlandse autoriteiten hun verzoek aan de Commissie om de Leenheerenpolder aan het GCB Haringvliet te onttrekken niet hebben gerechtvaardigd met het feit dat er bij het in artikel 4, lid 1, eerste alinea, van de habitatrichtlijn bedoelde voorstel een fout was gemaakt met betrekking tot de ecologische waarde van deze polder en zijn capaciteit om bij te dragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen die worden genoemd in de artikelen 2 en 3 van deze richtlijn, maar met het feit dat in 2011 was besloten het nationaal natuurbeleid te herijken. Voornoemde autoriteiten hebben met name op geen enkel ogenblik betoogd dat het potentieel van deze polder voor het herstel van de desbetreffende typen natuurlijke habitats en soorten door middel van de omvorming van dat agrarische gebied in een aan getijdenwerking onderhevig natuurgebied, was verdwenen. Bovendien hebben die autoriteiten in een schrijven aan de Commissie van 30 september 2014 aangegeven dat het plan om in die polder natuurwaarden te ontwikkelen, om politieke, sociale en budgettaire redenen was verlaten, gelet op het feit dat de ontwikkelingen die gedeeltelijk al hadden plaatsgevonden in andere delen van het gebied Haringvliet, afdoende waren om de doelstellingen van dat gebied te bereiken.

38

In dit verband heeft de Nederlandse regering ter terechtzitting bevestigd dat het Koninkrijk der Nederlanden zich, toen het zijn voorstel tot verkleining van de oppervlakte van het GCB Haringvliet aan de Commissie voorlegde, niet heeft beroepen op het bestaan van een „wetenschappelijke fout”.

39

Bovendien heeft de Commissie van haar kant het Hof geen enkel wetenschappelijk bewijs verstrekt waaruit zou kunnen blijken dat dit aanvankelijke voorstel een dergelijke fout bevatte.

40

Bijgevolg kon de Commissie zich bij de achtste bijwerking – bij uitvoeringsbesluit 2015/72 – van de lijst van GCB’s voor de Atlantische biogeografische regio, wat betreft de opname van het GCB Haringvliet op die lijst zonder dat de Leenheerenpolder hiervan deel uitmaakte, niet rechtmatig baseren op het bestaan van een aanvankelijk gemaakte „wetenschappelijke fout”.

41

Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld dat uitvoeringsbesluit 2015/72 ongeldig is voor zover bij dat besluit het gebied Haringvliet op de lijst van GCB’s voor de Atlantische biogeografische regio is opgenomen zonder dat de Leenheerenpolder hiervan deel uitmaakt.

42

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Vierde kamer) verklaart voor recht:

Uitvoeringsbesluit (EU) 2015/72 van de Commissie van 3 december 2014 tot vaststelling van een achtste bijgewerkte lijst van gebieden van communautair belang voor de Atlantische biogeografische regio, is ongeldig voor zover bij dat besluit het gebied Haringvliet (NL1000015) op die lijst is opgenomen zonder dat de Leenheerenpolder hiervan deel uitmaakt.