KOMISJA EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 19.3.2021
COM(2021) 139 final
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY
Sprawozdanie w sprawie stosowania dyrektywy Rady 2000/43/WE wprowadzającej w życie zasadę równego traktowania osób bez względu na pochodzenie rasowe lub etniczne („dyrektywa w sprawie równości rasowej”) oraz dyrektywy Rady 2000/78/WE ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy („dyrektywa w sprawie równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy”)
{SWD(2021) 63 final}
1.Wprowadzenie
Równość jest jedną z podstawowych wartości UE. Komisja podjęła znaczące działania na rzecz jej propagowania i upowszechniania oraz budowy prawdziwej Unii równości. Korzystając ze wsparcia swojej wewnętrznej grupy zadaniowej ds. równości, utworzonej w 2019 r., Komisja włącza wymiar równości do wszystkich polityk i głównych inicjatyw unijnych. Wśród najnowszych przykładów można wymienić: strategię na rzecz równouprawnienia płci na lata 2020–2025, unijny plan działania przeciwko rasizmowi na lata 2020–2025, nowe ramy strategiczne na rzecz równouprawnienia, włączenia społecznego i udziału Romów, strategię na rzecz równości osób LGBTIQ na lata 2020–2025, strategię UE na rzecz wzmocnienia stosowania Karty praw podstawowych, strategię w sprawie praw osób z niepełnosprawnościami na lata 2021–2030 oraz plan działania wdrażający Europejski filar praw socjalnych – we wszystkich tych dokumentach zwraca się szczególną uwagę na znaczenie przeciwdziałania dyskryminacji i jej zwalczania (np. za pomocą walki ze stereotypami i uprzedzeniami), egzekwowania prawa i zasad Unii w tym obszarze oraz poprawy w zakresie gromadzenia danych.
Niniejsze sprawozdanie koncentruje się na stosowaniu dwóch unijnych dyrektyw dotyczących równego traktowania:
·dyrektywy w sprawie równości rasowej, w której nakłada się wymóg równego traktowania osób w obszarach zatrudnienia i szkolenia zawodowego, edukacji, opieki społecznej, w tym zabezpieczenia społecznego, świadczeń społecznych, dostępu do dóbr i usług (włącznie z zakwaterowaniem) oraz ich dostarczania bez względu na pochodzenie rasowe i etniczne; oraz
·dyrektywy w sprawie równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy, w której nakłada się wymóg równego traktowania osób w zakresie zatrudnienia i szkolenia zawodowego niezależnie od ich religii lub przekonań, niepełnosprawności, wieku lub orientacji seksualnej.
Obie dyrektywy zobowiązują Komisję do składania co pięć lat sprawozdania z ich stosowania. W 2014 r. Komisja postanowiła składać wspólne sprawozdanie dotyczące tych dwóch dyrektyw, ponieważ ich podejście regulacyjne i treść wielu przepisów są identyczne.
Aby dobrze zrozumieć sytuację w terenie, Komisja regularnie przeprowadza badania opinii Eurobarometr dotyczące dyskryminacji w UE. Badania przeprowadzane przez Agencję Praw Podstawowych Unii Europejskiej (FRA) również dostarczają przydatne dane liczbowe i informacje na temat tendencji.
Ogólnie rzecz biorąc, respondenci wydają się odnosić wrażenie, że od 2014 r. poczyniono niewielkie postępy w walce z dyskryminacją. Ogół społeczeństwa uznaje, że dyskryminacja jest zjawiskiem powszechnym w UE, którego również doświadcza się często w większości państw członkowskich. Badania wykazały, że niemal co czwarta osoba z grup mniejszości etnicznych lub imigranckich (24 %) czuła się dyskryminowana w ciągu ostatnich 12 miesięcy w co najmniej jednym obszarze życia codziennego ze względu na swoje pochodzenie. W badaniu Eurobarometr z 2019 r. około jeden na pięciu respondentów (21 %), którzy poczuli się dyskryminowani z co najmniej jednego względu w ciągu ostatnich 12 miesięcy, powiedział, że miało to miejsce w pracy, a 13 % – że podczas poszukiwania pracy.
Kluczowe jest zatem należyte egzekwowanie na szczeblu krajowym przepisów opartych na unijnych zasadach niedyskryminacji. Opierając się na wcześniejszych sprawozdaniach w sprawie stosowania dyrektyw w latach 2006, 2008 i 2014, w niniejszym sprawozdaniu:
Øoceniono obecną sytuację i zmiany, jakie nastąpiły od 2014 r.;
Øokreślono główne problemy i wyzwania wynikające z rozwoju sytuacji w dziedzinie niedyskryminacji;
Øpokreślono szereg dobrych praktyk i inicjatyw;
Øpokazano, jak sprawy rozpatrywane przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) doprecyzowały wykładnię dyrektyw;
Øprzyjrzano się wdrażaniu zalecenia Komisji z 2018 r. w sprawie norm dotyczących organów ds. równości, zgodnie ze strategią na rzecz równości osób LGBTIQ, strategicznymi ramami na rzecz równouprawnienia, włączenia społecznego i udziału Romów oraz unijnym planem działania przeciwko rasizmowi (zob. w szczególności załącznik dotyczący organów ds. równości);
Øjak wskazano w unijnym planie działania przeciwko rasizmowi, w sprawozdaniu przedstawiono również potencjalne luki w ochronie oferowanej w ramach dyrektywy w sprawie równości rasowej.
Sprawozdanie opracowano na podstawie informacji przekazanych Komisji przez państwa członkowskie oraz uzyskanych podczas konsultacji z europejską siecią organów ds. równości (EQUINET), FRA, partnerami społecznymi i organizacjami społeczeństwa obywatelskiego. Wykorzystano również działania Komisji na rzecz pomocy w stosowaniu dyrektyw oraz istotne publikacje. W sprawozdaniu należycie uwzględniono istotne rezolucje Parlamentu Europejskiego oraz badania.
2.Zagadnienia wspólne dla obu dyrektyw
Obie dyrektywy zawierają podobne przepisy dotyczące pojęcia dyskryminacji, a także środków prawnych oraz wykonania.
Większość państw członkowskich i zainteresowanych stron, z którymi się skonsultowano, nie wskazała jakichkolwiek dużych trudności w odniesieniu do wykładni tych przepisów. Niektóre wskazały jednak, że szereg kwestii (nadal) stanowi wyzwanie, w szczególności jeżeli chodzi o:
·zakres pojęcia dyskryminacji (zob. pkt 2.1); oraz
·egzekwowanie praw (zob. 2.2), np. w zakresie:
ozgłaszania skarg (zob. 2.2.1);
odostarczenia dowodu w sprawie (zob. 2.2.2);
oochrony przed represjami (zob. 2.2.3); oraz
ostosowania adekwatnych sankcji (zob. 2.2.4).
Zwiększanie świadomości i dialog z partnerami społecznymi i organizacjami społeczeństwa obywatelskiego mają kluczowe znaczenie dla skutecznego wdrażania dyrektyw (zob. 2.3). Praca krajowych organów ds. równości (zob. 2.4.) oraz dostępność danych dotyczących równouprawnienia (zob. 2.5.) to kwestie przekrojowe, które mają zasadnicze znaczenie dla udzielania pomocy ofiarom dyskryminacji oraz wspierania, monitorowania i propagowania przepisów dotyczących równouprawnienia i ‑niedyskryminacji.
2.1.Pojęcie dyskryminacji
Pojęcie dyskryminacji obejmuje dyskryminację bezpośrednią i pośrednią, a także molestowanie.
Niektóre zainteresowane strony wskazują na ograniczony poziom świadomości i stosowania przepisów dotyczących dyskryminacji pośredniej w krajowej praktyce sądowej. Ponadto niektóre państwa członkowskie podkreślają, że sądy krajowe poświęcają niedostateczną uwagę molestowaniu z innych względów niż molestowanie seksualne.
Niedawne orzecznictwo TSUE dostarczyło pożytecznych wyjaśnień pojęcia dyskryminacji pośredniej. Europejska sieć ekspertów prawnych w dziedzinie niedyskryminacji wyda w 2021 r. sprawozdanie dotyczące stosowania tego pojęcia i aktualizujące poprzednie sprawozdanie sieci (z 2008 r.).
TSUE nie wydał jeszcze orzeczenia w kwestii wykładni (i granic) pojęcia molestowania w rozumieniu tych dwóch dyrektyw. W prawie krajowym (orzecznictwie) pojęcie to stosuje się w odniesieniu do kilku rodzajów zachowań, w tym przemocy fizycznej i psychicznej, zastraszania, nękania i nawoływania do nienawiści. W niektórych państwach UE pojęcie to wydaje się być niedostatecznie zbadane przez sądy krajowe.
W odniesieniu do pojęcia dyskryminacji TSUE udzielił pożytecznych wyjaśnień dotyczących różnych sytuacji lub pojęć:
·dyskryminacja wynikająca z kilku przyczyn – w 2016 r. TSUE uznał, że „wprawdzie dyskryminacja może wynikać z kilku przyczyn” podlegających ochronie na podstawie prawa Unii. Stwierdził jednak również, że „nie istnieje żadna nowa kategoria dyskryminacji wynikającej z połączenia kilku z tych przyczyn [...], której istnienie można by stwierdzić, gdy nie została ustalona dyskryminacja ze względu na wspomniane przyczyny rozpatrywane oddzielnie”.
Ze względu na fakt, że dyskryminacja intersekcjonalna oznacza dyskryminację opartą na nierozerwalnym połączeniu kilku objętych ochroną przyczyn, a nie na jednej z tych przyczyn rozpatrywanej oddzielnie, Trybunał nie uznał dyskryminacji intersekcjonalnej za chronioną, ponieważ nie ma ona obecnie wyraźnej podstawy prawnej w dyrektywach. Niektóre zainteresowane strony podkreśliły jednak znaczenie zarówno intersekcjonalności, jak i potrzeby skuteczniejszej walki z dyskryminacją wielokrotną (wieloaspektową).
Komisja uznała znaczenie dyskryminacji intersekcjonalnej oraz potrzebę uwzględnienia tego zjawiska we wszystkich swoich strategiach na rzecz równości. Zaoferowała również wsparcie na rzecz skutecznego uznania dyskryminacji wielokrotnej na szczeblu krajowym przez zlecanie badań i współorganizację seminarium, na którym urzędnicy państwowi mieli możliwość zapoznania się z wyzwaniami i dobrymi praktykami dotyczącymi uwzględniania tej kwestii w prawodawstwie i kształtowaniu polityki;
·„dyskryminacja przez skojarzenie” (gdy osoba lub grupa znajduje się w niekorzystnej sytuacji ze względu na skojarzenie jej z osobą lub grupą posiadającą podlegającą ochronie cechę) – w sprawie CHEZ wykazano, że osoba niebędąca pochodzenia romskiego mogła korzystać z ochrony mimo tego, iż sama „nie należ[ała] do danej [chronionej] grupy”, to była „poddan[a] mniej przychylnemu traktowaniu lub zna[lazła] się w szczególnie niekorzystnej sytuacji z jednej z tych przyczyn”. Ze sprawy tej wynika, że stwierdzenie dyskryminacji nie zależy od istnienia ścisłego lub bliskiego związku między domniemaną ofiarą a grupą, z którą jest ona kojarzona. Wiele państw członkowskich wskazuje, że krajowe prawo lub orzecznictwo uwzględnia kwestię dyskryminacji przez skojarzenie.
Trybunał Sprawiedliwości musi jeszcze zająć się w wyraźny sposób kwestią „dyskryminacji przez postrzeganie” lub „dyskryminacji przez asumpcję”, tj. sytuacji, w której odmienne traktowanie wynika z błędnego przekonania lub błędnego postrzegania, że dana osoba – ona sama lub on sam – posiada jedną z podlegających ochronie cech. W kilku państwach UE istnieje w prawie lub orzecznictwie krajowym wyraźna ochrona przed dyskryminacją przez asumpcję, lecz liczba ta jest mniejsza niż liczba krajów, w których występuje ochrona przed dyskryminacją przez skojarzenie.
2.2.Środki prawne i wykonanie
2.2.1.Ochrona praw
Zgodnie z dyrektywami państwa członkowskie mają obowiązek zapewnić wszystkim osobom, które uważają się za ofiary dyskryminacji, odpowiednie środki ochrony prawnej.
Oprócz ogólnych kampanii na rzecz ponoszenia świadomości dotyczącej niedyskryminacji kilka państw członkowskich zgłosiło podjęcie specjalnych inicjatyw mających ułatwić zgłaszanie przypadków dyskryminacji. Niektóre z nich mają na celu ograniczenie ciężaru finansowego postępowań poprzez np.:
üzmniejszenie opłat sądowych z tytułu spraw dotyczących dyskryminacji;
üustanawianie zachęt podatkowych oraz
ütworzenie funduszy zapewniających ofiarom dyskryminacji pokrycie z góry kosztów prawnych.
Inne dobre praktyki obejmują:
üumożliwienie zgłaszania przypadków przez internet;
üzwiększenie zdolności operacyjnych i dostępności władz lokalnych oraz lokalnych organizacji pośredniczących lub środowiskowych;
üustanawianie łatwo dostępnych organów rozstrzygania sporów;
üzakładanie specjalistycznych poradni prawnych oraz
ütworzenie sieci policjantów i sędziów wyszkolonych w kwestiach dyskryminacji.
Zgłaszanie dyskryminacji i liczba skarg nieznacznie wzrosły od czasu sprawozdania z 2014 r., lecz niedostateczne zgłaszanie nadal stanowi problem. Z badań wynika, że osoby, które czuły się dyskryminowane, zazwyczaj nie zgłaszały łatwo tego zdarzenia. W konsekwencji wiele zdarzeń może pozostawać poza zasięgiem „radaru”, pozostawiając ofiary bez jakiejkolwiek formy zadośćuczynienia. Ma to negatywny wpływ na dostęp do wymiaru sprawiedliwości, a także na skuteczność dyrektyw w ogólniejszym ujęciu. Choć wiele państw członkowskich wskazuje, że organy ds. równości na szczeblu krajowym i lokalnym wykonują istotną pracę na rzecz zwalczania dyskryminacji i przeciwdziałania niskiemu poziomowi zgłaszania jej przypadków, według badań niewiele osób zgłosiłoby takim organom przypadek dyskryminacji.
Ofiary nie zgłaszają przypadków dyskryminacji dlatego, że:
ûwątpią w poważne szanse powodzenia;
ûsą nieświadome swoich praw lub istnienia organów ds. równości;
ûmają trudności z zebraniem dowodów; lub
ûobawiają się odwetu.
Inne konkretne problemy mogące utrudniać dostęp do wymiaru sprawiedliwości (z którymi mierzą się szczególnie grupy najsłabsze lub zmarginalizowane) to m.in.:
ûkrótkie ustawowe terminy wnoszenia powództw;
ûkoszty, złożoność i długość postępowania;
ûniepewność co do wyniku sprawy oraz
ûperspektywa niskiego poziomu odszkodowania.
Organizacje takie jak związki zawodowe i organy ds. równości mogą pomóc ofiarom w indywidualnym dochodzeniu roszczeń, zwłaszcza gdy mają legitymację procesową. Mogą one również odgrywać ważną rolę przy wspieraniu „strategicznych postępowań sądowych” lub przy zbiorowym dochodzeniu roszczeń, zwłaszcza że Trybunał Sprawiedliwości już od dawna uznaje, iż prawo Unii zakazuje również dyskryminacji w przypadku braku zidentyfikowanej konkretnej ofiary, np. w przypadku publicznego wyrażenia przez pracodawcę zamiaru dyskryminacji.
Niektóre państwa członkowskie zgłaszały, że legitymacja procesowa organizacji odgrywa decydującą rolę w sprawach dotyczących dyskryminacji zbiorowej krzywdzącej osoby, które nie są bezpośrednio lub natychmiast możliwe do zidentyfikowania. Niektóre organy ds. równości lub organizacje pomagające ofiarom dyskryminacji również wniosły sprawy do TSUE.
2.2.2.Ciężar dowodu
W celu zmniejszenia wyzwań związanych z udowadnianiem zasadności skarg dotyczących dyskryminacji w dyrektywach przewidziano przeniesienie ciężaru dowodu. W przypadku gdy skarżący ustala fakty, na podstawie których można domniemywać wystąpienie dyskryminacji, to na pozwanym spoczywa obowiązek udowodnienia, że nie naruszono zasady równego traktowania.
Sądy wyższej instancji niektórych państw członkowskich przedstawiły wyjaśnienia w tej dziedzinie, natomiast inne państwa członkowskie zmieniły swoje prawodawstwo. Niektóre zainteresowane strony zgłosiły jednak, że sądy krajowe wciąż nie zawsze stosują przepisy w sposób prawidłowy lub spójny, a standardy dowodu w praktyce mogą być różne.
Istnieją pewne sytuacje, w których szczególnie trudno jest wykazać dowód prima facie, np. w przypadku skarg dotyczących dyskryminacji pośredniej, w których skarżący musi ustalić fakty, na podstawie których można domniemywać, że pewien środek lub pewna praktyka, które wydają się neutralne, powodują postawienie niektórych osób w szczególnie niekorzystnej sytuacji w stosunku do innych osób. Zgromadzenie takich faktów jest jeszcze bardziej skomplikowane, jeżeli domniemana dyskryminacja wynika z wykorzystywania sztucznej inteligencji. Ponadto nawet w przypadku gdy można wykazać istnienie dyskryminacji pośredniej na podstawie danych statystycznych, zainteresowane strony wskazały na trudności w zakresie istnienia i dostępności właściwych danych statystycznych oraz w sposobie ich uwzględniania przez sądy.
2.2.3.Ochrona przed represjami
Krajowe systemy prawne muszą zapewniać ochronę przed represjami oraz oferować odpowiednie środki prawne przeciwko odwetowi; ma to kluczowe znaczenie dla skutecznego wdrażania prawa do równego traktowania.
W kilku państwach członkowskich taka ochrona zdaje się jednak w praktyce ograniczona. Wydaje się, że ochrona przed represjami ma zastosowanie głównie w dziedzinie zatrudnienia. Państwa członkowskie mają różne wymogi prawne, jeżeli chodzi o określanie, kto ma prawo do ochrony – w niektórych z nich prawem tym obejmuje się wyłącznie skarżących, ofiary i świadków, natomiast TSUE rozszerza ochronę na wszystkich, na których może mieć wpływ reakcja strony, której dotyczy skarga lub postępowanie. Inne państwa członkowskie zgłosiły szeroki zakres ochrony na poziomie krajowym, np. obejmujący osoby inne niż ofiara, takie jak świadkowie, osoby pomagające ofierze lub ją wspierające, osoby traktowane w sposób mniej korzystny ze względu na odmowę dyskryminowania, a także osoby doświadczające represji przez domniemanie lub skojarzenie.
Komisja monitoruje wdrażanie przepisu o ochronie przed represjami w kontekście wyroku TSUE w sprawie Hakelbracht. Postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wszczęte przeciwko Belgii z powodu (między innymi) braku prawidłowej transpozycji tego przepisu w obu tych dyrektywach zamknięto w późniejszym terminie, ale wciąż trwa inne postępowanie w związku z podobnym przepisem w dyrektywie 2006/54/WE.
2.2.4.Sankcje
Państwa członkowskie muszą wprowadzić skuteczne, proporcjonalne i odstraszające sankcje stosowane w przypadku nieprzestrzegania krajowych przepisów zakazujących dyskryminacji zgodnie z dyrektywami. W dyrektywach nie określono konkretnych środków, a decyzję co do odpowiednich środków prawnych służących osiągnięciu zamierzonych celów pozostawiono państwom członkowskim. W zależności od wybranej ścieżki prawnej środki te mogą przybierać różną postać – może być to np. grzywna, odszkodowanie, nakaz sądowy podjęcia lub zaprzestania pewnego działania przez sprawcę, nagłośnienie nadużycia, wymóg przeprosin lub nałożenie sankcji karnych.
TSUE wydał wytyczne dotyczące sposobu interpretacji wymogów prawnych dotyczących sankcji, w szczególności:
Øśrodki prawne muszą:
obyć zgodne z zasadą proporcjonalności;
ogwarantować realną i skuteczną ochronę sądową; oraz
ozapewniać naprawdę odstraszający skutek oraz przyczyniać się do zapobiegania dalszej dyskryminacji; obejmuje to nałożenie kar nawet w przypadku braku możliwej do zidentyfikowania ofiary;
Øwszelkie odszkodowania pieniężne:
omuszą być odpowiednie w stosunku do doznanej krzywdy lub szkody;
onie mogą podlegać uprzednio ustalonej górnej granicy; oraz
Øczysto symbolicznej sankcji nie można uznać za wystarczającą
.
W praktyce wydaje się, iż utrzymują się pewne trudności we wdrażaniu dyrektyw, np. w odniesieniu do limitów odszkodowań i spraw, w których nie ma możliwej do zidentyfikowania ofiary. Niektóre sądy krajowe mają tendencję do ustanawiania dość umiarkowanych poziomów odszkodowań, faworyzowania niepieniężnych odszkodowań lub oferowania kwot odszkodowania na niższym poziomie skali. Takie tendencje mogą zniechęcać ofiary do podejmowania czynności prawnych lub ubiegania się o odszkodowanie pieniężne w sądzie.
Komisja w dalszym ciągu monitoruje standardy stosowane w wykorzystywaniu sankcji i środków odwoławczych w państwach członkowskich, choć trudno jest zebrać szczegółowe informacje na poziomie krajowym, a często są one niedostępne. Również sieć EQUINET prowadzi istotne prace w tym zakresie.
2.3.Informacje, dialog i uwzględnianie aspektu płci
2.3.1.Informacje
W dyrektywach wymaga się, aby państwa członkowskie udostępniały zainteresowanym osobom swoje przepisy. Wiele państw członkowskich, organów ds. równości, organizacji społeczeństwa obywatelskiego oraz partnerów społecznych uznaje znaczenie rosnącej świadomości i jest dość aktywnych w tym względzie, np. opracowując broszury, wytyczne i badania, prowadząc ogólne i ukierunkowane kampanie oraz zapewniając szkolenia.
Niemniej głównymi wyzwaniami w zwalczaniu dyskryminacji pozostają niski poziom świadomości co do przepisów antydyskryminacyjnych oraz istnienia organów ds. równości, które pomagają ofiarom. Na przykład 71 % członków mniejszości etnicznych lub imigranckich twierdzi, że nie jest świadomych istnienia jakichkolwiek organizacji oferujących wsparcie lub doradztwo dla ofiar dyskryminacji. Stosunkowo wysoki jest z kolei poziom świadomości wśród ogółu społeczeństwa co do istnienia instytucji oferującej wsparcie dla ofiar dyskryminacji w pracy (61 %).
Aby wnieść swój wkład w zwiększanie świadomości, w latach 2019–2020 Komisja przeprowadziła kampanię informacyjną dotyczącą zwalczania dyskryminacji w miejscu pracy. Kampania ta składała się z:
·części ogólnej mającej na celu zwiększanie świadomości na temat praw i obowiązków wynikających z unijnych przepisów antydyskryminacyjnych; oraz
·części ukierunkowanej dotyczącej pracodawców i niepełnosprawności; część ta obejmowała:
oprowadzenie seminariów w ośmiu państwach członkowskich; oraz
owydanie przewodnika dobrych praktyk dla przedsiębiorstw z całej UE, które chcą przyjąć pracowników z niepełnosprawnościami.
Inny przykład: w latach 2015–2016 Komisja wspierała władze lokalne w ukierunkowanych działaniach informacyjnych mających na celu zwalczanie dyskryminacji i stereotypów dotyczących Romów.
Komisja w dalszym ciągu zachęcała także do działań informacyjnych poprzez swoje wsparcie dla EQUINET i europejskiej sieci ekspertów prawnych w dziedzinie równości, które publikują skrócone raporty, broszury, sprawozdania i badania dotyczące kluczowych kwestii związanych z dyrektywami.
Ponadto Komisja wspiera szkolenia dla sędziów, prawników i innych specjalistów w zakresie interpretacji i stosowania dyrektyw, zaznajamiając ich z najważniejszymi pojęciami, kwestiami dotyczącymi dowodów oraz sankcjami za naruszenia.
2.3.2.Dialog
W kilku państwach członkowskich opracowywanie lub wdrażanie przepisów dotyczących równouprawnienia, planów działania i strategii odbywa się w następstwie konsultacji z organizacjami społeczeństwa obywatelskiego i partnerami społecznymi lub z aktywnym udziałem tych podmiotów. W prawie niektórych państw członkowskich przewiduje się regularny dialog lub negocjacje dotyczące równości z organizacjami społeczeństwa obywatelskiego. Kilka innych państw członkowskich ustanowiło w ramach swoich krajowych organów ds. równości komitety doradcze, w skład których wchodzą organizacje społeczeństwa obywatelskiego lub partnerzy społeczni.
Jednocześnie organizacje społeczeństwa obywatelskiego w niektórych państwach członkowskich twierdziły, że dialog jest zazwyczaj ograniczony lub wręcz nieistniejący. Inne zgłaszały trudności w prawidłowym działaniu w kilku państwach członkowskich w związku z rygorystycznymi przepisami oraz problemami w dostępie do finansowania, a także nękanie.
Partnerzy społeczni odgrywają kluczową rolę w zwalczaniu dyskryminacji oraz promowaniu różnorodności w miejscu pracy. Związki zawodowe oraz organizacje pracodawców współpracują przez zawieranie układów zbiorowych, wydawanie wspólnych tekstów i wytycznych oraz prowadzenie projektów.
2.3.3.Uwzględnianie aspektu płci
W obu dyrektywach na Komisję nakłada się wymóg składania sprawozdań w sprawie wpływu podjętych działań na kobiety i mężczyzn, zgodnie z zasadą uwzględniania aspektu płci.
Niektóre państwa członkowskie zgłaszają, że w ich przepisach istnieje ogólny obowiązek uwzględniania aspektu płci. Inne państwa z kolei wyjaśniają, że płeć jest czynnikiem uwzględnianym w ich ogólnym podejściu do intersekcjonalności. Odpowiednio zwracają one szczególną uwagę na trudniejszą sytuację np. kobiet i dziewcząt romskich, migrantek oraz kobiet z niepełnosprawnościami.
2.4.Organy ds. równości
Zgodnie z dyrektywą w sprawie równości rasowej wszystkie państwa członkowskie wyznaczyły co najmniej jeden wyspecjalizowany organ, który ma być odpowiedzialny za promowanie równego traktowania niezależnie od pochodzenia rasowego i etnicznego. Szereg dyrektyw zawierających unijne przepisy dotyczące równego traktowania odegrało istotną rolę w tym zakresie, ponieważ tylko 11 (z 27) państw członkowskich ustanowiło taki organ przed przyjęciem dyrektyw. Mimo że dyrektywa w sprawie równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy nie przewiduje utworzenia organu ds. równości, prawie wszystkie organy państw członkowskich mają kompetencje również w odniesieniu do zakresu tej dyrektywy.
W dyrektywie w sprawie równości rasowej pozostawia się państwom członkowskim szeroki zakres swobody, jeżeli chodzi o funkcjonowanie organów ds. równości. W art. 13 wymaga się wyłącznie, aby miały one pewne minimalne kompetencje:
·świadczenie niezależnej pomocy ofiarom dyskryminacji we wnoszeniu skarg;
·prowadzenie niezależnych badań nad dyskryminacją rasową; oraz
·publikowanie niezależnych sprawozdań i wydawanie zaleceń na temat wszystkich problemów związanych z tego rodzaju dyskryminacją.
Ponieważ państwa członkowskie są odpowiedzialne za faktyczne wdrożenie przepisów, między organami ds. równości istnieją rozbieżności pod względem ich mandatu, uprawnień, struktury, przywództwa, niezależności, zasobów i skuteczności. Rozbieżności te z kolei doprowadziły do nierównego egzekwowania dyrektywy w państwach członkowskich pod względem poziomu i charakteru ochrony oraz promowania równości i zwiększania świadomości wśród ogółu społeczeństwa oraz instytucji krajowych.
Niemniej jednak w większości przypadków organy ds. równości udowodniły, że odgrywają kluczową rolę w promowaniu i egzekwowaniu przepisów dotyczących równego traktowania. Okazały się one koniecznymi i wartościowymi instytucjami działającymi na rzecz zmiany na poziomie osób fizycznych, instytucji i całego społeczeństwa.
W dniu 22 czerwca 2018 r. Komisja przyjęła zalecenie w sprawie norm dotyczących organów ds. równości, aby wszystkie te organy mogły osiągnąć swój pełen potencjał. Aby uzupełnić to zalecenie, w czerwcu 2019 r. Komisja we współpracy z urzędnikami państwowymi zorganizowała seminarium na temat dobrych praktyk.
Organy ds. równości mają zasadnicze znaczenie dla sprawienia, że osoby i grupy doświadczające dyskryminacji będą mogły w pełni korzystać ze swoich praw. Powinny one zatem być w stanie skutecznie wykonywać zadania powierzone im na mocy prawa Unii. Komisja zobowiązała się do bardziej szczegółowego zbadania, w jakim stopniu państwa członkowskie zastosowały się do zalecenia z 2018 r., ze szczególnym uwzględnieniem roli i niezależności organów ds. równości.
Ponad 2 lata po przyjęciu zalecenia cztery państwa członkowskie zadeklarowały zamiar zmiany swoich krajowych przepisów dotyczących przestrzegania przez organy ds. równości niektórych zaleceń, a około 10 państw członkowskich już takie zmiany wprowadziło, np. przez zwiększenie budżetu. Większość państw nie zgłasza jednak ani żadnych zmian, ani większych reform.
Dokument roboczy służb Komisji załączony do niniejszego sprawozdania zawiera taką szczegółową analizę wykonania zalecenia. Stwierdzono w nim, że ograniczony i nierówny poziom wdrożenia zalecenia nadal utrudnia niektórym organom ds. równości skuteczne pełnienie ich roli. W praktyce prowadzi to do różnych poziomów ochrony przed dyskryminacją w całej UE. Dalsza wymiana dobrych praktyk lub wytycznych na szczeblu UE oraz podnoszenie świadomości będą bardzo korzystne dla wzmocnienia roli organów ds. równości. Z doświadczeń związanych z wdrażaniem zalecenia wynika jednak, że nie jest to wystarczające. W związku z tym Komisja oceni, czy należy zaproponować ewentualne przepisy w celu wzmocnienia roli krajowych organów ds. równości do 2022 r.
2.5.Gromadzenie danych
Dane dotyczące równouprawnienia mają kluczowe znaczenie dla zwiększania świadomości, uwrażliwiania ludzi, przedstawiania dyskryminacji w ujęciu ilościowym, pokazywania tendencji zmieniających się w czasie, udowadniania istnienia dyskryminacji, oceny wdrażania przepisów dotyczących równouprawnienia, wykazywania konieczności działania pozytywnego oraz przyczyniania się do kształtowania polityk w oparciu o dowody.
Dyrektywy nie nakładają żadnego ogólnego wymogu gromadzenia, analizy i wykorzystywania danych dotyczących równouprawnienia. W dyrektywie w sprawie równości rasowej wymaga się jednak, aby organy ds. równości prowadziły niezależne badania, publikowały niezależne sprawozdania oraz wydawały zalecenia dotyczące kwestii związanych z dyskryminacją rasową (zob. wyżej).
Na szczeblu unijnym podjęto następujące ważne działania mające na celu rozwiązanie problemu braku danych dotyczących równouprawnienia oraz spełnienie potrzeby istnienia praktycznych wytycznych na potrzeby gromadzenia takich danych:
üKomisja przedstawiła szereg badań na temat danych dotyczących równouprawnienia
üKomisja wspierała prace podgrupy ds. danych dotyczących równouprawnienia w ramach unijnej Grupy Wysokiego Szczebla ds. Niedyskryminacji, Równouprawnienia i Różnorodności, która wydała:
owytyczne w sprawie usprawnienia gromadzenia i wykorzystywania danych dotyczących równouprawnienia na szczeblu krajowym – podkreśla się w nich, że ogólne rozporządzenie o ochronie danych (RODO) nie uniemożliwia gromadzenia danych dotyczących równouprawnienia, w tym danych zdezagregowanych według pochodzenia rasowego i etnicznego, jeżeli odbywa się to w odpowiedni sposób;
o„kompendium obiecujących praktyk”; oraz
onarzędzie diagnostyczne do mapowania;
üjednym z priorytetów programu Komisji „Prawa, równość i obywatelstwo” jest usprawnienie gromadzenia danych dotyczących równouprawnienia.
Wiele państw członkowskich zgłosiło dobre praktyki w zakresie gromadzenia danych dotyczących równouprawnienia, w tym:
·zaangażowanie szerokiego zakresu właściwych podmiotów (oraz koordynacja między nimi), np. urzędów statystycznych, publicznych departamentów i agencji, inspektoratów, uniwersytetów, ośrodków badań naukowych, organizacji społeczeństwa obywatelskiego, organów ochrony danych oraz sektora prywatnego;
·publikowanie danych na temat skarg otrzymywanych przez organy ds. równości, policję, służby publiczne, inspektoraty i sądownictwo, a także na temat wyroków;
·wykorzystywanie wiedzy specjalistycznej FRA na temat gromadzenia danych;
·wspieranie gromadzenia i wykorzystywania danych dotyczących równouprawnienia poprzez specjalne projekty;
·wykorzystywanie danych dotyczących równouprawnienia w celu badania i oceny wpływu i skuteczności przepisów dotyczących niedyskryminacji;
·wykorzystywanie badania Mystery Shopping oraz testów sytuacyjnych w celu oceny wzorców dyskryminacji;
·zaangażowanie organizacji działających na rzecz mniejszości w gromadzenie i szerzenie danych dotyczących równouprawnienia;
·opracowywanie danych statystycznych, które mogą służyć za dowód dyskryminacji pośredniej; oraz
·gromadzenie zdezagregowanych danych dotyczących równouprawnienia w spisach powszechnych ludności.
Niemniej jednak wiele państw członkowskich wciąż uważa brak danych dotyczących równouprawnienia za problem na szczeblu krajowym. Szczególna możliwość poprawy istnieje w odniesieniu do regularności i porównywalności danych, gromadzenia danych na temat skarg oraz przypadków dyskryminacji (w tym na temat nałożonych sankcji), gromadzenia danych zdezagregowanych według pochodzenia rasowego lub etnicznego, gromadzenia danych przez prywatne podmioty (w tym pracodawców), a także jeżeli chodzi o współpracę między wszystkimi zainteresowanymi podmiotami.
3.Kwestie specyficzne dla dyrektywy w sprawie równości rasowej
Kompleksowy system ochrony prawnej przed dyskryminacją wymaga dopilnowania, aby w tej ochronie nie było luk. Dwadzieścia lat po przyjęciu dyrektywy w sprawie równości rasowej, zgodnie z unijnym planem działania przeciwko rasizmowi, przedstawiono również potencjalne luki w ochronie oferowanej przez dyrektywę.
Problemem pozostaje niedostateczne informowanie o dyskryminacji, a gromadzenie danych na temat skarg i przypadków dyskryminacji nadal wymaga poprawy. Utrudnia to przeprowadzenie dokładnej oceny tych dziedzin życia, w których mają miejsce przypadki dyskryminacji.
Z badań przeprowadzonych przez FRA wynika, że ludzie w całej UE regularnie doświadczają wysokiego poziomu dyskryminacji ze względu na swoje pochodzenie rasowe lub etniczne. Z danych FRA wyraźnie wynika, że spośród obszarów objętych dyrektywą w sprawie równości rasowej zatrudnienie jest tym obszarem, w którym najczęściej doświadcza się dyskryminacji ze względu na pochodzenie etniczne lub przynależność do środowiska migracyjnego. Obejmuje to sytuacje, w których osoby „szukają pracy”, lub sytuacje „w miejscu pracy”.
3.1.Pojęcie pochodzenia etnicznego i rasowego
W dyrektywie w sprawie równości rasowej nie zdefiniowano terminu „pochodzenie rasowe lub etniczne”. TSUE przedstawił wytyczne dotyczące interpretacji pojęcia pochodzenia etnicznego; w bardziej szczegółowym ujęciu w wyroku w sprawie CHEZ uznano, że „pojęcie pochodzenia etnicznego [...] opiera się na koncepcji, iż grupy społeczne cechuje w szczególności wspólnota narodowa, religijna, językowa, wspólnota kultury, tradycji i środowiska życiowego”. O tym, czy w grę wchodzi pochodzenie rasowe lub etniczne, można zatem zdecydować na podstawie różnych cech, m.in. języka, religii, pochodzenia, koloru skóry i obywatelstwa. Ponieważ z danych FRA wynika, że kolor skóry osoby lub jej religia są w pewnym stopniu czynnikami wyzwalającymi dyskryminację etniczną lub rasową, ma to istotne znaczenie z praktycznego punktu widzenia.
W sprawie Jyske Finans TSUE podkreślił, że za istotny czynnik można uznać także kraj urodzenia. Wyjaśnił jednak, że nie można go uznać za wystarczające kryterium. Kraj urodzenia osoby jest „tylko jednym ze szczególnych czynników pozwalających na wyprowadzenie wniosku co do przynależności osoby do danej grupy etnicznej, przy czym w żaden sposób nie miałoby ono charakteru decydującego w tym względzie”. Zdaniem Trybunału różne traktowanie przez instytucję kredytową wyłącznie na podstawie kraju urodzenia osoby (przy braku jakichkolwiek innych czynników) jest niewystarczające na poparcie zarzutu dyskryminacji na podstawie „pochodzenia etnicznego”. Aby zatem stwierdzić dyskryminację pośrednią, trzeba byłoby określić konkretną grupę etniczną, która znajduje się w niekorzystnej sytuacji w stosunku do innych grup. Zdaniem Trybunału nie można zaakceptować twierdzenia, że kraj urodzenia danej osoby „w sposób ogólny prawdopodobniej dotyka bardziej osób »danego pochodzenia etnicznego« w stosunku do »innych osób«”.
TSUE potwierdził swoje podejście w wydanym przez siebie wyroku w sprawie Maniero, która dotyczyła stypendium edukacyjnego dostępnego wyłącznie dla osób, które zdały państwowy egzamin prawniczy w Niemczech, a nie dla tych, które zdały porównywalny egzamin w innych państwach. Zgodnie z tym rozumowaniem w sprawie Jyske Finans Trybunał argumentował, że żadna konkretna grupa etniczna nie może znajdować się w niekorzystnej sytuacji w stosunku do innych.
Składając sprawozdanie na temat stosowania dyrektywy w sprawie równości rasowej, kilka państw członkowskich zwróciło uwagę na oferowaną na szczeblu krajowym ochronę przed dyskryminacją ze względu na kolor skóry, miejsce urodzenia, pochodzenie lub pochodzenie narodowe. Względy takie jak m.in. kolor skóry, język i urodzenie wymieniono wyraźnie w art. 21 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. Karta ma zastosowanie w zakresie prawa Unii, a jej art. 21 uznano za mający bezpośredni efekt horyzontalny. Interpretując pojęcie pochodzenia etnicznego, TSUE polegał na dużym znaczeniu zapewnienia skutecznej ochrony prawa do równości i niedyskryminacji określonych w art. 21 Karty. Trybunał orzekł, że zakres stosowania dyrektywy nie może być określony w sposób zawężający, jednak wyraźnie zaznaczył, że nie można go rozszerzyć w taki sposób, by objąć nim dyskryminację ze względów innych niż te w sposób wyczerpujący w niej wymienione.
3.2.Zakres
W tym zakresie dyrektywa ma również zastosowanie do dyskryminacji wynikającej z wykorzystania sztucznej inteligencji.
W odniesieniu do zatrudnienia dyrektywa ma zastosowanie do warunków dostępu do zatrudnienia, samozatrudnienia i wykonywania zawodu, do dostępu do wszystkich rodzajów i poziomów poradnictwa i szkolenia zawodowego oraz do warunków zatrudnienia i pracy, w tym zwolnień i wynagrodzeń. Istnieje jednak wyjątek, zgodnie z którym odmienne traktowanie ze względu na cechy związane z pochodzeniem rasowym lub etnicznym nie stanowi dyskryminacji, jeżeli odpowiada to szczególnemu wymogowi niezbędnemu do wykonywania określonej działalności zawodowej. Oznacza to na przykład, że kierownik obsady może poszukiwać aktora o konkretnym pochodzeniu rasowym do roli w filmie.
Dyrektywa obejmuje wszystkie rodzaje edukacji, ogólnej i zawodowej, publicznej i prywatnej, religijnej i świeckiej, od przedszkola do szkolnictwa wyższego. W wyroku w sprawie Maniero TSUE wyjaśnił zakres terminu „edukacja”. Interpretując dyrektywę w świetle jej celu w postaci promowania równości, Trybunał dokonał szerokiej interpretacji tego pojęcia jako uwzględniającego dostęp do edukacji oraz wyeliminowanie istotnych trudności finansowych, Przyznanie korzyści finansowych ściśle związanych z udziałem danej osoby w projektach edukacyjnych jest zatem objęte zakresem dyrektywy.
Dyrektywa w sprawie równości rasowej obejmuje dostęp do towarów i usług publicznie dostępnych oraz dostarczanie tych towarów i świadczenie tych usług. Znaczenie terminu „usługi” zaczerpnięto z art. 57 TFUE – muszą one stanowić działalność gospodarczą, tj. zwykle być wykonywane za wynagrodzeniem i obejmują zwłaszcza działalność o charakterze przemysłowym lub handlowym.
Dyrektywa ma zastosowanie niezależnie od tego, czy towary i usługi dostępne dla społeczeństwa są dostarczane i świadczone w sektorze publicznym, czy w prywatnym. Obejmuje ona zatem usługi publiczne, jednak tylko w zakresie, w jakim odpowiadają one określonemu powyżej znaczeniu „usługi” w rozumieniu art. 57 TFUE.
Do usług w rozumieniu dyrektywy należy na przykład zakwaterowanie, czy też dostawa energii elektrycznej
. Dyrektywa obejmuje opiekę zdrowotną jako aspekt zabezpieczenia społecznego, choć może ona również mieścić się w zakresie usług, jednak tylko w przypadku, gdy jest świadczona za wynagrodzeniem przez podmiot prowadzący działalność nastawioną na osiągnięcie zysku
.
Ustawodawca nie uwzględnił w przedmiotowym zakresie stosowania dyrektywy działań w ramach sektora publicznego, które obejmują „sprawowanie władzy publicznej” (np. przez policję, organy wykrywające nadużycia finansowe, organy wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych i cywilnych) bez żadnych elementów „świadczenia usługi”. Dyrektywa nie ma na przykład zastosowania w przypadku, gdy osoba jest zatrzymywana lub nękana przez policję ze względu na pochodzenie rasowe lub etniczne.
Odniesienie do dóbr i usług „publicznie dostępnych” jest pojęciem, które czasami rodzi pytania. Warunek „dostępności publicznej” obejmuje sytuacje, w których ofertę dostarczenia określonego dobra lub usługi przedstawiono w domenie publicznej (np. za pomocą reklamy w gazecie, na ogólnie dostępnej stronie internetowej lub na ulotce wywieszonej w witrynie), lecz nie obejmuje ofert przeznaczonych tylko dla grona rodzinnego.
3.3.Romowie – jedna z grup najbardziej doświadczających dyskryminacji
Kilka państw członkowskich i zainteresowanych stron wskazuje, że Romowie w szczególnym stopniu doświadczają dyskryminacji, głównie w obszarach edukacji, dostępu do zatrudnienia i zakwaterowania (jest to zgodne z badaniami przeprowadzonymi przez FRA). Społeczności Romów borykają się także z poważnymi problemami, jeżeli chodzi o świadomość praw i dostęp do wymiaru sprawiedliwości. Pandemia COVID-19 w nieproporcjonalny sposób wpłynęła na Romów, pogłębiając jeszcze bardziej nierówności, w szczególności w zakresie edukacji, opieki zdrowotnej i zatrudnienia.
Aby zaradzić tym problemom, państwa członkowskie zgłosiły szczególne działania z zakresu polityki, badania naukowe i kampanie. Po ocenie unijnych ram dotyczących krajowych strategii integracji Romów do 2020 r. Komisja wydała wzmocnione i zmienione unijne ramy strategiczne na rzecz równouprawnienia, włączenia społecznego i udziału Romów na lata 2020–2030. Za pomocą struktury obejmującej trzy filary we wspomnianych ramach uzupełnia się społeczno-ekonomiczne włączenie Romów wraz ze wspieraniem równości i propagowaniem uczestnictwa. Lepsze gromadzenie danych jest ważnym aspektem inicjatywy.
Nowym ramom towarzyszy wniosek dotyczący zalecenia Rady w sprawie równouprawnienia, włączenia społecznego i udziału Romów. Jednym z kluczowych celów jest skuteczne wdrożenie dyrektywy w sprawie równości rasowej przez zapobieganie i zwalczanie dyskryminacji Romów. Wniosek ten obejmuje zalecenia dotyczące zwalczenia antycyganizmu; zachęca się w nim państwa członkowskie do włączenia w osiąganie tych celów krajowych organów ds. równości i organizacji społeczeństwa obywatelskiego, a także do współpracy z tymi organami i organizacjami.
W 2014 r. Komisja wszczęła przeciwko trzem państwom członkowskim postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego z powodu segregacji szkolnej dzieci romskich. Postępowania te są nadal w toku.
4.Kwestie specyficzne dla dyrektywy w sprawie równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy
Państwa członkowskie nie wskazały na żadne poważne trudności w odniesieniu do interpretacji i stosowania przepisów dyrektywy w sprawie równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy w latach 2014–2020, odnotowały jedynie pewne trudności dotyczące pojęć wspólnych dla obu dyrektyw. Niektóre zainteresowane strony skupiły się zwłaszcza na kwestii racjonalnych usprawnień dla osób niepełnosprawnych, w tym na wyzwaniach związanych z rozumieniem tego pojęcia, stosowania go w praktyce i posiadania w tym zakresie adekwatnych wytycznych. Kilka zainteresowanych stron zaproponowało rozszerzenie zakresu obowiązku wprowadzania racjonalnych usprawnień w sposób obejmujący powody dyskryminacji inne niż niepełnosprawność.
W chwili obecnej nie toczy się żadne postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w odniesieniu do tej dyrektywy. TSUE wydał jednak znaczącą liczbę wyroków w sprawach prejudycjalnych przedłożonych przez kilka sądów krajowych państw członkowskich w odniesieniu do dyskryminacji z jakichkolwiek względów objętych niniejszą dyrektywą.
4.1.Zakres
TSUE wydał kilka ważnych wyroków w sprawie zakresu stosowania dyrektywy w sprawie równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy.
Wyjaśnił on, że termin „warunki dostępu do zatrudnienia” użyte w art. 3 ust. 1 lit. a) może obejmować publiczne oświadczenia pracodawcy, nawet w sytuacji braku procedury rekrutacyjnej, pod warunkiem że oświadczenia te rzeczywiście dotyczą polityki zatrudnienia danej firmy. Sprawa ta dotyczyła publicznych oświadczeń adwokata, że nigdy nie rekrutowałby homoseksualnych kandydatów ubiegających się o pracę. Takiej wykładni nie może podważyć ewentualne ograniczenie wolności wypowiedzi.
W innym wyroku Trybunał utrzymał, że dyrektywa ma zastosowanie do reżimu podatkowego opracowanego w celu poprawy dostępu osób młodych do kształcenia zawodowego, przy czym podatkowe traktowanie wydatków na kształcenie zawodowe różni się w zależności od wieku uczestnika szkolenia. W innym jednak kontekście w sprawie C Trybunał orzekł, że przepisy krajowe dotyczące dodatkowego podatku od dochodów emerytalnych nie są objęte przedmiotowym zakresem stosowania dyrektywy. Takie przepisy nie dotyczą „płacy”, ale raczej stawki podatku, która nie jest elementem stosunku pracy.
Trybunał potwierdził swoje orzecznictwo, zgodnie z którym przyczyny dyskryminacji określone w art. 1 dyrektywy wymieniono w sposób wyczerpujący i nie obejmują one kategorii zawodowej ani charakteru stosunku pracy zainteresowanych osób.
4.2.Religia
Po raz pierwszy od czasu przyjęcia dyrektywy TSUE miał okazję wydać ważne wyroki odnoszące się do przepisów dotyczących dyskryminacji ze względu na religię.
W sprawie Achbita Trybunał zinterpretował „religię” w szerokim tego słowa znaczeniu obejmującym wolność osób do publicznego wyrażania swoich przekonań religijnych. Utrzymał on, że postanowienie regulaminu pracy przedsiębiorstwa sektora prywatnego przewidujące całkowity zakaz noszenia w miejscu pracy widocznych symboli politycznych, światopoglądowych lub religijnych nie stanowi przejawu bezpośredniej dyskryminacji, pod warunkiem że ma zastosowanie w taki sam sposób do wszystkich pracowników. Takie pozornie neutralne postanowienie może jednak stanowić przejaw dyskryminacji pośredniej, o ile nie jest obiektywnie uzasadnione na podstawie adekwatności i konieczności. Uzasadnionym celem może być polityka neutralności pod względem politycznym, filozoficznym i religijnym.
W wyroku w sprawie Bougnaoui Trybunał utrzymał, że w przypadku braku polityki neutralności pracodawca nie może wymagać od pracownika nienoszenia w pracy chusty islamskiej w odpowiedzi na życzenie klienta. Takie traktowanie nie jest „istotnym i determinującym wymogiem zawodowym” w rozumieniu art. 4 ust. 1 dyrektywy, uzasadnionym charakterem/kontekstem działalności zawodowej pracownika.
Dwa pozostałe wyroki TSUE dotyczyły wykładni art. 4 ust. 2 dyrektywy, w którym przewiduje się wyjątek od zasady niedyskryminacji w odniesieniu do kościołów lub innych organizacji funkcjonujących w oparciu o etykę. Trybunał orzekł, że sądy krajowe muszą poddać wymogi zawodowe nałożone przez organizacje funkcjonujące w oparciu o etykę skutecznej kontroli sądowej. Wymogi te muszą być konieczne i obiektywnie powiązane z charakterem/kontekstem działalności zawodowej, w tym z etyką organizacji. Nie mogą obejmować względów niezwiązanych z tą etyką lub prawem organizacji do autonomii oraz muszą być zgodne z zasadą proporcjonalności.
Oczekuje się, że Trybunał w jeszcze większym zakresie uszczegółowi swoje orzecznictwo w dwóch toczących się sprawach, tj. C-804/18 i C-344/20. W tej drugiej sprawie pojawia się również pytanie o pojęcie przekonania. Szereg państw członkowskich stwierdziło, że przyjęłoby z zadowoleniem dalsze wyjaśnienie tego pojęcia w orzecznictwie UE.
4.3.Orientacja seksualna
Biorąc pod uwagę cele i podstawowe wartości leżące u podstaw dyrektywy, Trybunał wyjaśnił warunki, w jakich publiczne oświadczenia homofobiczne stanowią dyskryminację. Wyrażanie dyskryminujących opinii w dziedzinie zatrudnienia przez pracodawcę może zniechęcić osoby, których oświadczenia te dotyczą, do ubiegania się o zatrudnienie.
W innym wyroku Trybunał zwrócił uwagę, że państwa członkowskie mają swobodę w zakresie regulowania kwestii małżeństw między osobami tej samej płci lub alternatywnej formy prawnego uznania ich relacji oraz określenia, od jakiej chwili takie małżeństwo będzie wywoływać skutek. Trybunał stwierdził, że obowiązująca w Irlandii zasada, zgodnie z którą prawo do renty rodzinnej pozostającego przy życiu partnera podlega wymogowi zawarcia zarejestrowanego związku partnerskiego przed ukończeniem przez członka programu emerytalnego 60. roku życia, nie stanowi dyskryminacji ze względu na orientację seksualną, nawet jeśli prawo krajowe nie zezwalało na zawieranie zarejestrowanych związków partnerskich osób tej samej płci zanim partnerzy osiągnęli ten wiek.
4.4.Niepełnosprawność
Kilka zainteresowanych stron wspomniało o pewnych wyzwaniach związanych z wykładnią pojęcia niepełnosprawności. W związku z tym TSUE przedstawił przydatne wyjaśnienia, odnosząc się do Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych, którą zatwierdzono w imieniu Wspólnoty Europejskiej decyzją Rady 2010/48/WE i która stała się od momentu jej wejścia w życie, tzn. od dnia 3 maja 2008 r., integralną częścią porządku prawnego UE. Trybunał stwierdził, że pojęciom niepełnosprawności oraz długotrwałego ograniczenia zdolności osoby do pracy należy nadać autonomiczną i jednolitą wykładnię w całej UE.
Pojęcie niepełnosprawności odnosi się do ograniczenia powodującego długotrwale naruszoną sprawność fizyczną, umysłową lub intelektualną, co może, w oddziaływaniu z różnymi barierami, utrudniać pełne i skuteczne uczestnictwo osoby w życiu zawodowym na równych zasadach z innymi pracownikami. W wyroku w sprawie Z Trybunał stwierdził, że niemożność posiadania dziecka w sposób tradycyjny sama w sobie nie stanowi co do zasady przeszkody w wykonywaniu działalności zawodowej. W wyroku w sprawie FOA Trybunał stwierdził, że chociaż otyłość jako taka nie stanowi niepełnosprawności, w określonych okolicznościach może spełniać przesłanki wymagane dyrektywą i tym samym być objęta jej zakresem.
Należy uwzględnić szczególną sytuację pracowników niepełnosprawnych przy ocenie, czy znajdują się oni w niekorzystnej sytuacji w porównaniu z innymi lub czy środki krajowe spełniają kryteria analizy proporcjonalności. W związku z tym w sprawie Ruiz Conejero Trybunał stwierdził, że osoby niepełnosprawne ponoszą dodatkowe ryzyko bycia nieobecnymi z uwagi na chorobę związaną z ich niepełnosprawnością i są narażone na zwiększone ryzyko kumulacji dni nieobecności z powodu choroby i tym samym osiągnięcia limitów przewidzianych prawem. Trybunał uznał, że może to stwarzać sytuację niekorzystną dla pracowników niepełnosprawnych i w ten sposób wprowadzać odmienne traktowanie pośrednio związane z niepełnosprawnością. Ponadto przy ocenie proporcjonalności przedmiotowych środków krajowych Trybunał stwierdził, że nie można pominąć, iż osoby niepełnosprawne generalnie mają większe trudności z powrotem na rynek pracy niż osoby, które nie są niepełnosprawne.
W innej sprawie Trybunał stwierdził, że jeżeli pracodawca nie dokonał racjonalnych usprawnień (art. 5 dyrektywy), rozwiązanie umowy o pracę z niepełnosprawnym pracownikiem z tego powodu, że odpowiada on kryteriom zwolnienia określonym przez pracodawcę (niska wydajność, mała wszechstronność i wysoki wskaźnik absencji) stanowi pośrednią dyskryminację ze względu na niepełnosprawność. W tym względzie Trybunał przytoczył art. 2 Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych, zgodnie z którym odmowa racjonalnych usprawnień jest formą dyskryminacji.
W wydanym ostatnio wyroku Trybunał przedstawił wykładnię pojęcia dyskryminacji (art. 2 dyrektywy) i orzekł, że zasada równego traktowania ma na celu ochronę pracownika niepełnosprawnego przed jakąkolwiek dyskryminacją ze względu na tę niepełnosprawność nie tylko w porównaniu z pracownikami, którzy nie są niepełnosprawni, lecz również w porównaniu z innymi pracownikami dotkniętymi niepełnosprawnością.
4.5.Wiek
Większość wyroków TSUE odnoszących się do dyrektywy w sprawie równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy dotyczy różnic w traktowaniu związanych z wiekiem. Chociaż państwa członkowskie dokonały poprawnej transpozycji dyrektywy, pojawiło się kilka kwestii dotyczących zgodności w odniesieniu do konkretnych przepisów krajowych. Dokonując ich oceny, Trybunał przeanalizował w szczególności:
-porównywalność sytuacji;
-możliwość istnienia obiektywnego i neutralnego czynnika, który nie jest powiązany z wiekiem;
-zasadność realizowanych celów oraz
-stosowność/proporcjonalność stosowanych środków.
Powołując się na zapisane w art. 15 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej prawo do pracy, Trybunał zwrócił szczególną uwagę na udział pracowników starszych w sile roboczej, a tym samym w życiu gospodarczym, kulturalnym i społecznym, oraz zauważył, że zatrzymanie tych pracowników sprzyja różnorodności. Uznał jednak również, że państwa członkowskie mogą prowadzić politykę społeczną lub zatrudnienia mającą na celu promowanie dostępu młodych pracowników do rynku pracy. Ponadto na właściwych organach państw członkowskich spoczywa ciężar znalezienia odpowiedniej równowagi między różnymi interesami. Przy ocenie proporcjonalności przedmiotowych przepisów krajowych Trybunał przyjął, że można uwzględnić fakt, iż wyłączenie z pracy dotyczyło osób emerytowanych, które zakończyły życie zawodowe i które pobierają emeryturę. Trybunał pozostawił w gestii sądu krajowego, który wniósł sprawę prejudycjalną, zbadanie, czy takie wyłączenie jest właściwe do zapewnienia realizacji wskazanego celu i rzeczywiście zmierza do jego osiągnięcia w sposób spójny i systematyczny.
Kilka spraw dotyczyło dyskryminacji ze względu na wiek w odniesieniu do wynagrodzenia. W niektórych przepisach krajowych dotyczących wynagrodzeń w sektorze publicznym wiek zastosowano jako wskaźnik zastępczy dla lat służby. W innych przepisach przy obliczaniu wynagrodzeń nie uwzględniano okresów służby przed ukończeniem 18 lat. W niektórych przypadkach zmiany w prawie mające na celu zaradzenie tej sytuacji w rzeczywistości utrwaliły dyskryminację.
Trybunał wyjaśnił również znaczenie „istotnego i determinującego wymogu zawodowego” w dwóch sprawach dotyczących górnej granicy wieku przy rekrutacji do sił policyjnych, biorąc pod uwagę szczególny charakter tej pracy.
5.Wnioski i plany na przyszłość
TSUE opracował przydatne wytyczne dotyczące kilku przepisów, wyjaśniając w ten sposób niektóre kwestie dotyczące interpretacji. Zarówno na szczeblu krajowym, jak i unijnym podjęto istotne inicjatywy mające zapewnić lepsze stosowanie przepisów o niedyskryminacji w praktyce.
Inicjatywy te przyniosły pewne pozytywne zmiany, między innymi w zakresie gromadzenia danych. Jednocześnie nadal istnieją poważne problemy, takie jak strach ofiar przed odwetem, niski i rozbieżny poziom odszkodowań, brak dowodów oraz niewielka wiedza na temat praw i mechanizmów wsparcia (np. organów ds. równości). Wszystkie te wyzwania mają wpływ na niedostateczne zgłaszanie przypadków dyskryminacji.
Działania następcze w celu stawienia czoła wyzwaniom określonym w niniejszym sprawozdaniu mogłyby obejmować:
Øściślejsze monitorowanie wdrażania dyrektyw przez państwa członkowskie, w szczególności w odniesieniu do ochrony przed represjami oraz stosowania skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających sankcji. Komisja będzie oferować wsparcie w tym zakresie, np. zlecając badanie dotyczące sankcji;
Økontynuowanie starań na szczeblu krajowym i unijnym w celu:
ozwiększania świadomości wśród ogółu społeczeństwa oraz wśród osób szczególnie narażonych na dyskryminację, zwłaszcza w odniesieniu do ich praw oraz istniejących mechanizmów wsparcia;
owspierania projektów; Komisja będzie nadal propagować równość i wspierać ofiary za pośrednictwem kanałów finansowania unijnego, w tym programu „Obywatele, Równość, Prawa i Wartości” oraz programu „Sprawiedliwość” oraz
ooferowania regularnych informacji i szkoleń dla decydentów, sędziów i prawników na temat przepisów o niedyskryminacji, z uwzględnieniem kluczowych kwestii, takich jak dyskryminacja pośrednia, molestowanie, ciężar dowodu, sankcje i dyskryminacja algorytmiczna oraz
Øzachęcanie do gromadzenia danych na szczeblu krajowym, z naciskiem na dane statystyczne, skargi, wyroki, sankcje i podział według czynników równości (w tym czynników uznawanych za potencjalnie wrażliwe, takich jak pochodzenie etniczne lub rasowe). Aby zapewnić porównywalność danych w czasie i między regionami/państwami, niezbędne jest skoordynowane podejście na szczeblu UE.
We wszystkich tych przedsięwzięciach kluczowymi partnerami są organy ds. równości. Zasadnicze znaczenie ma zwiększenie ich widoczności, roli oraz skutecznego i niezależnego funkcjonowania, zgodnie z analizą przedstawioną w dokumencie roboczym służb Komisji załączonym do niniejszego sprawozdania. Wiele korzyści przyniesie również kontynuowanie wymiany dobrych praktyk na szczeblu UE oraz podnoszenie świadomości, również w obszarze zapobiegania. Ponadto, jak już zapowiedziano, Komisja oceni, czy należy zaproponować nowe przepisy w celu wzmocnienia roli krajowych organów ds. równości do 2022 r.
Wszystkie zainteresowane strony, w tym związki zawodowe, pracodawcy i ich stowarzyszenia oraz organizacje społeczeństwa obywatelskiego, mają do odegrania rolę w swoich odpowiednich obszarach kompetencji. Aby w pełni wykorzystać potencjał dyrektyw, Komisja będzie nadal współpracować z państwami członkowskimi, organami ds. równości, FRA, organizacjami społeczeństwa obywatelskiego i partnerami społecznymi w celu zapewnienia systematycznej ochrony ofiar dyskryminacji.
Okoliczności zmieniły się od czasu przyjęcia dyrektywy w sprawie równości rasowej w dniu 29 czerwca 2000 r., w tym również ze względu na postęp technologiczny. Pomimo wyzwań związanych z niedostatecznym zgłaszaniem, w UE nadal stwierdza się powszechną dyskryminację ze względu na pochodzenie rasowe lub etniczne, co wynika z wielu przyczyn, w tym ze stereotypów i uprzedzeń. Konieczna byłaby kolejna ocena w celu określenia związku między utrzymywaniem się dyskryminacji rasowej doświadczanej w UE a ewentualnymi niedociągnięciami w egzekwowaniu unijnych przepisów. Pozwoliłoby to również na zbadanie ewentualnych luk w zakresie przepisów. Należy również przeanalizować spójność między dyrektywą w sprawie równości rasowej a innymi odpowiednimi instrumentami UE. Należy gromadzić dane dotyczące obszarów, w których dochodzi do przypadków dyskryminacji, w tym obszarów, w których dyskryminować mogą organy ścigania. Taka ocena – która musiałaby obejmować konsultacje ze wszystkimi zainteresowanymi stronami – służyłaby uzyskaniu rzetelnych danych wysokiej jakości w celu dostarczenia dowodów dyskryminacji rasowej doświadczanej w praktyce.
