This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52018DC0790
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL on the implementation of the Common Monitoring and Evaluation Framework and first results on the performance of the Common Agricultural Policy
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY dotyczące wdrażania wspólnych ram monitorowania i oceny oraz pierwszych wyników dotyczących skuteczności wspólnej polityki rolnej
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY dotyczące wdrażania wspólnych ram monitorowania i oceny oraz pierwszych wyników dotyczących skuteczności wspólnej polityki rolnej
COM/2018/790 final
KOMISJA EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 5.12.2018
COM(2018) 790 final
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY
dotyczące wdrażania wspólnych ram monitorowania i oceny oraz pierwszych wyników dotyczących skuteczności wspólnej polityki rolnej
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY
dotyczące wdrażania wspólnych ram monitorowania i oceny oraz pierwszych wyników dotyczących skuteczności wspólnej polityki rolnej
Wprowadzenie
W ramach reformy wspólnej polityki rolnej (WPR) z 2013 r. ustanowiono wspólne ramy monitorowania i oceny, mające na celu monitorowanie skuteczności wdrażania WPR w latach 2014–2020, prezentowanie jej osiągnięć oraz poprawę jej wydajności 1 . Ramy te po raz pierwszy obejmowały zarówno pierwszy filar (płatności bezpośrednie 2 i środki rynkowe 3 ), jak i drugi filar (rozwój obszarów wiejskich 4 ), a także środki horyzontalne 5 (np. zasadę wzajemnej zgodności) WPR.
Zgodnie z ustaleniami WPR na lata 2014–2020 Komisja musi przedstawić wstępne sprawozdanie dotyczące wdrażania wspólnych ram monitorowania i oceny oraz pierwszych wyników w zakresie skuteczności WPR do 31 grudnia 2018 r., przy czym w 2021 r. oczekuje się przedstawienia końcowej oceny dotyczącej wdrażania WPR w latach 2014–2020. Obecne sprawozdanie zostało sporządzone z wyprzedzeniem w stosunku do zakładanej daty publikacji, aby mogło służyć jako argument w debacie nad wnioskami legislacyjnymi dotyczącymi WPR, które przyjęto dnia 1 czerwca 2018 r., i jest publikowane równocześnie ze zbiorem odpowiednich wskaźników 6 .
W niniejszym wstępnym sprawozdaniu opisano projekt oraz wdrożenie ram, przedstawiono pierwsze wyniki dotyczące skuteczności WPR na podstawie dowodów zgromadzonych za pośrednictwem wspólnych ram monitorowania i oceny oraz innych badań (np. ewaluacji) oraz powiązano zdobyte doświadczenia ze skutecznością oraz ramami monitorowania i oceny, które uwzględniono we wnioskach dotyczących WPR po 2020 r.
Projekt i wdrożenie wspólnych ram monitorowania i oceny
Ramy prawne
Ramy monitorowania i oceny dotyczące WPR na lata 2014–2020 ustanowiono w rozporządzeniu horyzontalnym5, zgodnie z którym skuteczność WPR ocenia się w odniesieniu do trzech celów ogólnych WPR:
a.rentownej produkcji żywności ze szczególnym uwzględnieniem dochodu z działalności rolniczej, wydajności rolnictwa i stabilności cen;
b.zrównoważonego gospodarowania zasobami naturalnymi i działaniami w dziedzinie klimatu ze szczególnym uwzględnieniem emisji gazów cieplarnianych, różnorodności biologicznej, gleby i wody;
c.zrównoważonego rozwoju terytorialnego ze szczególnym uwzględnieniem zatrudnienia na obszarach wiejskich, wzrostu gospodarczego i ubóstwa na obszarach wiejskich.
Ponadto w przypadku drugiego filara w rozporządzeniu w sprawie wspólnych przepisów 7 ustanowiono wspólne elementy monitorowania i oceny w odniesieniu do europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, natomiast w rozporządzeniu w sprawie rozwoju obszarów wiejskich4 zajęto się szczególnymi cechami programów rozwoju obszarów wiejskich.
Wspólne ramy monitorowania i oceny stanowią źródło kluczowych informacji na temat wdrażania WPR (poprzez monitorowanie), jak również na temat jej wyników i wpływów (poprzez ocenę) 8 . Pozwalają określić ilościowo działania podjęte w państwach członkowskich (produkt), opisać osiągnięcia i sprawdzić, na ile skutecznie zrealizowano cele 9 . Komisja wraz z państwami członkowskimi w ramach grupy ekspertów zaprojektowała wspólne ramy monitorowania i oceny oraz opracowała wykaz określonych w kilku aktach wykonawczych wskaźników, wybranych na podstawie logiki interwencji spośród celów ogólnych i szczegółowych i związanych z nimi interwencji.
Wskaźniki
Określono pięć rodzajów wskaźników mających na celu wsparcie oceny skuteczności WPR 10 :
·45 wskaźników kontekstu opisujących ogólne środowisko operacyjne polityki;
·84 wskaźniki produktu służące do monitowania działań powiązanych bezpośrednio z interwencjami polityki;
·41 wskaźników rezultatu: 16 wskaźników rezultatu dla pierwszego filaru służących do pomiaru bezpośrednich i natychmiastowych skutków interwencji oraz 25 wskaźników rezultatu dla drugiego filaru (z których 19 odpowiada wskaźnikom docelowym);
·24 wskaźniki docelowe (z których 19 odpowiada wskaźnikom rezultatu) wykorzystywane na początku okresu programowania do wyznaczania celów określanych ilościowo;
·16 wskaźników oddziaływania służących do pomiaru wpływu interwencji polityki w dłuższej perspektywie czasowej i poza skutkami natychmiastowymi (z których 13 uwzględniono również w zestawie wskaźników kontekstu).
W odniesieniu do każdego z tych wskaźników przygotowano formularze informacyjne zawierające zarówno definicje, jak również źródła danych, poziom danych geograficznych, informacje na temat częstotliwości i terminów składania sprawozdań 11 . Ponadto uwzględniono podwskaźniki, gdy podział, np. wg sektora lub kategorii, uznano za konieczny. Obecne ramy zawierają łącznie ponad 900 podwskaźników.
Źródła danych
Wskaźniki zostały określone w zakresie, w jakim to jest możliwe, tak aby gromadzenie danych opierało się na istniejących kanałach w celu uniknięcia dodatkowego obciążenia administracyjnego beneficjentów i państw członkowskich 12 . Szeroki zakres źródeł danych wykorzystywanych na potrzeby ogólnych wspólnych ram monitorowania i oceny obejmuje powiadomienia od państw członkowskich, europejskie dane statystyczne dostarczane przez Eurostat 13 oraz dane zgromadzone przez Europejską Agencję Środowiska.
Wskaźniki produktu dla pierwszego filaru dostępne są za pośrednictwem systemu informacji do celów zarządzania rynkiem rolnym oraz monitorowania go (ISAMM), bazy danych związanych z płatnościami z funduszy rolnych UE (CATS) oraz systemu informacji o wydatkach na refundacje w rolnictwie (AGREX). Dane dostępne są w odniesieniu do lat 2015–2016 oraz częściowo 2017 r.
Jeżeli chodzi o drugi filar, dane pochodzące z monitorowania są gromadzone rokrocznie w czerwcu w odniesieniu do ubiegłego roku na podstawie rocznych sprawozdań z realizacji przedkładanych przez państwa członkowskie. Sprawozdania te zawierają wartości wskaźników produktu, wyniku oraz wskaźników docelowych. Ponadto w 2017 r. (oraz w 2019 r.) państwa członkowskie miały obowiązek przedłożenia udoskonalonych rocznych sprawozdań z realizacji, zawierających dodatkowe informacje oparte na działaniach ewaluacyjnych. Oprócz tego informacje dotyczące wydatków gromadzi się co kwartał, wykorzystując w tym celu deklarację wydatków w odniesieniu do Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. W przypadku rozwoju obszarów wiejskich, dostępne są dane dotyczące wskaźników za 2015 r. oraz do końca 2016 r. 14
Wykorzystanie istniejących źródeł danych oraz poziom szczegółowości danych wymaganych na potrzeby niektórych wskaźników wywierają wpływ na terminy oraz częstotliwość dostępności danych. Przykładowo dane opierające się na danych z badania struktury gospodarstw rolnych Eurostatu gromadzi się co trzy lata i są dostępne po upływie 1,5 roku od roku referencyjnego. Podobnie jest w przypadku niektórych indeksów środowiskowych, które opierają się na badaniach okresowych – indeksy odnoszące się do jakości gleby są gromadzone w odstępach pięciu lat, przy czym najnowsze informacje odnoszą się do 2012 r.
Wstępna ocena skuteczności WPR
Skuteczność WPR w osiąganiu jej wspólnych celów mierzy się i ocenia na podstawie wspólnych wskaźników oddziaływania, a konkretne cele szczegółowe – na podstawie wskaźników rezultatu.
Wstępne sprawozdanie opisuje zatem osiągnięcia WPR na podstawie dostępnych dotychczas danych w zakresie wspólnych ram monitorowania i oceny 15 . Informacje dotyczące ewaluacji zostają uwzględnione, gdy są dostępne. Dalsza analiza jest dostępna w ocenie skutków w odniesieniu do wniosków dotyczących reformy WPR po 2020 r. 16 oraz w różnych ogólnych źródłach informacji, które zgromadzono do tych celów 17 .
W tym przypadku należy zwrócić uwagę na zachowanie ostrożności. Aby dokonać oceny skuteczności niezbędne jest wyizolowanie skutków wywoływanych przez politykę spośród innych czynników mogących wywierać wpływ (fakty kontekstowe, inne powiązane polityki itp.). Należy zmierzyć tzw. „skutki netto”. Dokonuje się tego zazwyczaj w drodze oceny. Ze względu na fakt, że wdrożenie najnowszej reformy WPR miało miejsce dopiero w 2015 r., na obecnym etapie dostępne są ograniczone informacje umożliwiające przeprowadzenie tych ocen. Istnieją także opóźnienia w dostępności wskaźników oddziaływania oraz wskaźników kontekstu. W przypadku niektórych wskaźników najnowsze dane pochodzą z 2012 r. lub 2013 r., a więc przed wdrożeniem reformy WPR w 2013 r. Ponadto w przypadku niektórych wskaźników oddziaływania potrzebny jest dłuższy okres, aby zaobserwować skutki, co prowadzi do trudności w wyodrębnianiu wpływu WPR.
Rentowna produkcja żywności
Zorientowanie na rynek i stabilność cen
WPR przeszła kilka reform, których celem było jej większe zorientowanie na rynek, polegające na przejściu od wspierania produktów (za pośrednictwem cen) do wspierania producentów (przez wsparcie dochodu, głównie za pośrednictwem płatności niezwiązanych z wielkością produkcji). Dzięki temu przejściu ograniczono z biegiem czasu lukę cenową między cenami w UE a cenami na rynku światowym, zwiększając konkurencyjność oraz skuteczność handlu UE: stosunek cen głównych towarów rolnych w UE do ich cen na rynku światowym (wyrażony jako średnia ważona) uległ zmniejszeniu ze 140 % w 2007 r. do 113 % w 2017 r.
Wywóz unijnych produktów rolno-spożywczych w ciągu ostatnich 10 lat uległ niemal podwojeniu, osiągając wartość 138 mld EUR w 2017 r. oraz przyczynił się do dalszej poprawy bilansu handlowego o 20,5 mld EUR (wzrost o 28 mld w porównaniu z 2007 r.). Udział wywozu unijnych produktów rolno-spożywczych w całkowitym światowym wywozie tych produktów wynosi około 17 %, przy czym jest stosunkowo stabilny na przestrzeni czasu.
Rynek UE jest jednocześnie bardziej otwarty: przywóz do UE produktów rolno-spożywczych w 2017 r. wzrósł do poziomu 117 mld EUR (wzrost o 51 % w porównaniu z 2007 r.), przy czym od 2007 r. przywóz do UE z najmniej rozwiniętych krajów wzrósł o ponad 75 % i w 2017 r. osiągnął wartość 3,5 mld EUR. Łączna wartość przywozu z najmniej rozwiniętych krajów przez wszystkich pozostałych największych światowych uczestników rynku, tj. Stany Zjednoczone, Chińską Republikę Ludową, Japonię, Federację Rosyjską oraz Kanadę, wyniosła jedynie 3 mld EUR.
Chociaż rolnicy UE są obecnie bardziej narażeni na zmienność cenową, jest ona niższa niż w przypadku głównych konkurentów; np. w przypadku pszenicy zwyczajnej, w latach 2015–2017 wynosiła ona 6,8 %, natomiast na rynku światowym zmienność ta wynosiła 10 %.
Przy cenach UE zbliżających się do cen rynku światowego nie stosuje się już unijnych refundacji wywozowych, a systemy skupu interwencyjnego wdraża się rzadziej niż miało to miejsce 20 lat temu. W ramach WPR funkcjonuje obecnie siatka bezpieczeństwa rynkowego, która wspiera ceny w sektorach, w których występują nadmierne i nadzwyczajne spadki cen. W ostatnich latach ceny w większości sektorów utrzymywały się znacznie powyżej ceny interwencyjnej, z wyjątkiem sektora odtłuszczonego mleka w proszku, w przypadku którego w latach 2015 i 2016 ceny spadły poniżej ceny interwencyjnej, prowadząc do publicznego zakupu interwencyjnego odpowiednio 2 % i 23 % całkowitej produkcji UE.
Doświadczenie z kilku ubiegłych lat pokazuje, że w razie potrzeby dostępne są środki rynkowe, które można wdrożyć, by powstrzymać spadki cen. W odpowiedzi na zakaz przywozu nałożony przez Federację Rosyjską w 2014 r., wprowadzono nadzwyczajne środki takie jak dopłaty do prywatnego przechowywania oraz wycofania z obrotu.
Dochód z działalności rolniczej
Jednym z głównych celów WPR jest wspieranie dochodu rolniczego oraz ograniczenie jego zmienności. Głównym instrumentem pozwalającym na wspieranie dochodu rolniczego są płatności bezpośrednie, z których większość jest oddzielona od rzeczywistej produkcji.
Średnia wysokość płatności bezpośrednich na beneficjenta w 2016 r. wynosiła prawie 6 200 EUR, co stanowiło 44 % udziału w dochodzie przedsiębiorcy rolnego w UE-28 przy zróżnicowanym podziale w zależności od rodzaju i wielkości gospodarstwa 18 . W niektórych sektorach (wołowiny, owiec, oliwy) oraz strefach (na obszarach z ograniczeniami naturalnymi) płatności bezpośrednie mają nawet wyższy udział w dochodach, co pomaga w utrzymaniu gospodarstw rolnych na rynku na całym terytorium UE, a tym samym przyczynia się do ożywienia obszarów wiejskich. Dochód z działalności rolniczej w tych sektorach i strefach pozostaje jednak poniżej średniej UE. W sektorach, w których występuje wysoka zmienność cenowa, płatności bezpośrednie pomagają rolnikom lepiej radzić sobie ze spadkami cen. Niedawne sprawozdanie Banku Światowego stwierdza, że WPR skutecznie przyczynia się do zwiększania dochodu rolniczego oraz pomaga niwelować dysproporcję między dochodem z działalności rolniczej a płacami otrzymywanymi w innych sektorach gospodarki 19 .
Reforma WPR z 2013 r. wprowadziła także szereg narzędzi zarządzania ryzykiem: składki ubezpieczeniowe, fundusze wspólnego inwestowania oraz nowo wprowadzone narzędzie stabilizacji dochodów. Ze względu na ich ograniczone wykorzystanie 20 (w 2016 r. jedynie 0,5 % gospodarstw rolnych brało udział w unijnych systemach zarządzania ryzykiem), zaproponowano pewne zmiany w tzw. rozporządzeniu zbiorczym 21 . W wyniku przeprowadzonego niedawno badania dotyczącego zarządzania ryzykiem w rolnictwie UE stwierdzono, że europejscy rolnicy są coraz bardziej narażeni na ryzyko, natomiast dostępność instrumentów zarządzania ryzykiem jest zbyt mała. Najczęściej wykorzystywanym instrumentem pozostaje ubezpieczenie; dostępność oraz wykorzystanie funduszy wspólnego inwestowania są bardziej ograniczone 22 .
Wydajność rolnictwa
Wzrost wydajności rolnictwa wyrażonej jako łączna produktywność czynników produkcji wzrasta stale, lecz powoli (na przestrzeni ostatnich pięciu lat wzrost wynosił 0,7 % na rok), przy czym do wzrostu wydajności przyczynia się głównie wzrost produktywności pracy.
Płatności oddzielone od produkcji w ramach WPR oraz wsparcie rozwoju obszarów wiejskich są pozytywnie związane ze wzrostem wydajności rolnictwa na pracownika (w przeciwieństwie do wsparcia związanego z produkcją). Płatności w ramach WPR przyczyniają się do większego dostępu rolników do kredytów oraz do ograniczenia ekspozycji na ryzyko, co pozwala im na inwestowanie większych środków 23 .
Innowacja jest istotnym czynnikiem warunkującym długofalowy wzrost produktywności. Aby przyspieszyć wprowadzanie innowacji, w 2012 r. Komisja zainicjowała europejskie partnerstwo innowacyjne na rzecz wydajnego i zrównoważonego rolnictwa (zob. pkt 3.4).
Zrównoważone gospodarowanie zasobami naturalnymi i działania na rzecz klimatu
WPR przyczynia się do zrównoważonego gospodarowania zasobami naturalnymi i działania w dziedzinie klimatu na wiele sposobów dzięki połączonym skutkom różnych środków w ramach WPR, w tym zasadzie wzajemnej zgodności (na 90 % wykorzystywanej powierzchni użytków rolnych), płatnościom bezpośrednim (zazielenianie 77 % wykorzystywanej powierzchni użytków rolnych 24 ) oraz działaniom dotyczącym rozwoju obszarów wiejskich ukierunkowanym na osiągnięcie konkretnych celów środowiskowych, którym towarzyszy wsparcie na rzecz doradztwa dla gospodarstw rolnych oraz na rzecz innowacyjnych działań w ramach europejskiego partnerstwa innowacyjnego i jego grup operacyjnych.
Produkcja rolna ma wpływ na środowisko, lecz w grę wchodzą także inne czynniki. Ponieważ najnowsze dane dotyczące indeksów środowiskowych są ograniczone, a oddziaływanie na środowisko jest często procesem długofalowym, ustanowienie bezpośredniego związku między interwencją w ramach WPR a jej rzeczywistym skutkiem dla środowiska jest nadal trudne. Od 1990 r. emisje gazów cieplarnianych w rolnictwie uległy zmniejszeniu o ponad 20 % do poziomu 12 % łącznych emisji gazów cieplarnianych w UE w 2016 r. dzięki ograniczeniu emisji podtlenku azotu związanych z gospodarowaniem gruntami rolniczymi (głównie z powodu mniejszego stosowania nawozów azotowych) oraz ograniczeniu emisji z fermentacji jelitowej z powodu ogólnego ograniczenia pogłowia zwierząt gospodarskich. Tempo spadku jednak ustabilizowało się w ciągu minionych 10 lat, a poziomy emisji oscylują obecnie w granicach 490 mln ton ekwiwalentu dwutlenku węgla. Wbrew powszechnemu przekonaniu poziomy emisji pochodzących z użytków zielonych oraz gruntów uprawnych wciąż mają wartość dodatnią, aczkolwiek wykazują tendencję spadkową (spadek o 15 % w latach 2006–2016). Spowodowane jest to głównie przez praktyki w zakresie gospodarowania polegające na przekształcaniu gruntów w grunty uprawne i użytki zielone, jednak odnotowuje się duże różnice między państwami członkowskimi. Ponadto emisja amoniaku w rolnictwie uległa zwiększeniu (o 10 %) w ciągu ostatnich dwóch lat. Te indeksy środowiskowe wskazują, że problemy środowiskowe są wciąż aktualne, oraz że w ramach przyszłej WPR należy poczynić większe postępy.
Celem trzech niniejszych wymogów dotyczących zazieleniania w ramach płatności bezpośrednich jest podniesienie efektywności WPR w spełnianiu jej celów środowiskowych oraz klimatycznych, a także zapewnienie długofalowej zrównoważoności rolnictwa UE:
1) obszar proekologiczny, którego głównym celem jest zagwarantowanie oraz zwiększanie różnorodności biologicznej w gospodarstwach;
2) gospodarowanie trwałymi użytkami zielonymi, mające na celu wspieranie biosekwestracji oraz różnorodności biologicznej, a także ochronę przed erozją i spadkiem jakości gleby;
3) dywersyfikacja upraw, której celem jest przede wszystkim poprawianie jakości gleby.
Zazielenianie skrytykowano jednak ze względu na dodatkowe obciążenie administracji i rolników w porównaniu z jego skutkami dla środowiska. Niedawna ewaluacja dotycząca płatności z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska 25 potwierdza, że obecne wdrażanie zazieleniania przez państwa członkowskie i rolników można by ulepszyć, tak aby lepiej realizować jego cele.
Jeżeli chodzi o działania dotyczące rozwoju obszarów wiejskich, umowy wspierające różnorodność biologiczną lub krajobrazy obejmują 13 % wykorzystywanej powierzchni użytków rolnych, umowy mające na celu poprawę w zakresie gospodarki wodnej obejmują 9 % wykorzystywanej powierzchni użytków rolnych; umowy mające na celu zapobieganie erozji gleby oraz poprawę gospodarowania glebami obejmują 9 % wykorzystywanej powierzchni użytków rolnych, a umowy, których celem jest ograniczenie emisji gazów cieplarnianych lub amoniaku obejmują 1 % wykorzystywanej powierzchni użytków rolnych 26 . Ponadto 7 % wykorzystywanej powierzchni użytków rolnych stanowi obszar rolnictwa ekologicznego 27 . Ilościowe określenie skutków przez państwa członkowskie miało ograniczony charakter, ponieważ w przypadku ewaluacji przeprowadzonych w 2016 r. było według nich „za wcześnie, by zaobserwować wpływ programów rozwoju obszarów wiejskich na wartości wskaźników oddziaływania na środowisko” 28 .
W ramach reformy WPR ustalono, że państwa członkowskie powinny zarezerwować co najmniej 30 % środków filaru II na działania związane z łagodzeniem zmiany klimatu, jak również na działania dotyczące kwestii środowiskowych 29 . W 2016 r. państwa członkowskie nie tylko wywiązały się z tego obowiązku, ale poszły znacznie dalej pod względem poniesionych wydatków, osiągając średnie wartości na poziomie 67 % na obszarze UE, przy czym największy wkład w realizację tego celu wniosły obszary z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (30 %) oraz działania rolno-środowiskowo-klimatyczne (18 %).
Poza tym szczególnym zobowiązaniem w ramach WPR na poziomie państw członkowskich, Rada oraz Parlament Europejski uzgodniły, że co najmniej 20 % budżetu UE na lata 2014–2020 należy przeznaczyć na działania związane z klimatem z udziałem wkładu różnych obszarów polityki 30 . WPR odgrywa kluczową rolę w wysiłkach zmierzających do osiągnięcia tego celu. Na podstawie metodyki śledzenia zmian klimatu, określonej w ramach obecnego okresu programowania 31 zgodnie ze „wskaźnikami z Rio”, udział WPR w łagodzeniu zmian klimatu szacuje się na 26 %, tj. 102,8 mld EUR.
Zrównoważony rozwój terytorialny
W 2016 r. zatrudnienie w sektorze rolnictwa stanowiło 13,5 % ogólnego zatrudnienia na obszarach wiejskich (w porównaniu z 12,4 % w 2012 r.). W sektorze rolnym w wymiarze ekwiwalentu pełnego czasu pracy zatrudnionych było 8,7 mln rolników (2013). Ten długofalowy trend odpływu siły roboczej z rolnictwa wynika z demografii, zmian strukturalnych, mechanizacji oraz możliwości istniejących poza sektorem rolnictwa. W ostatnich latach odpływ siły roboczej z rolnictwa zmniejszył się.
WPR przyczynia się do zrównoważonego rozwoju terytorialnego dzięki szeregowi systemów wsparcia sektora rolnego (które często stanowią rdzeń gospodarki wiejskiej) oraz dzięki bezpośredniemu wspieraniu podmiotów pozarolniczych na obszarach wiejskich. Systemy te obejmują:
·wsparcie dla około 7 mln beneficjentów, obejmujące około 65 % wszystkich gospodarstw 32 . W roku składania wniosków 2015 niemal 6,8 mln beneficjentów bezpośrednio korzystało z systemów wsparcia, a ponad 3 mln beneficjentów było objętych działaniami dotyczącymi rozwoju obszarów wiejskich 33 ;
·wsparcie specjalne dla rolników na obszarach górskich oraz na innych obszarach o szczególnych ograniczeniach (2,7 mln beneficjentów, 8 mld EUR);
·wsparcie dla młodych rolników dzięki obowiązkowym dopłatom uzupełniającym płatność podstawową przez pierwsze pięć lat, zapewniające wparcie około 312 000 młodych rolników (352 mln EUR), oraz dzięki szerokiemu zakresowi środków wsparcia dla młodych rolników w ramach rozwoju obszarów wiejskich;
·dobrowolne wsparcie związane z produkcją dla 2,3 mln 34 beneficjentów (3,9 mld EUR).
Ponadto państwa członkowskie mają możliwość redystrybucji do 30 % swojej puli płatności bezpośrednich na rzecz pierwszych hektarów w każdym gospodarstwie („płatność redystrybucyjna”); 9 państw członkowskich wdrożyło ten system w 2016 r., wspierając 1,8 mln rolników kwotą 1,6 mld EUR.
WPR przyczynia się także bezpośrednio do wspierania rozwoju podstawowych usług i technologii komunikacyjnych na obszarach wiejskich, w szczególności działań, których realizacja zajmuje kilka lat, takich jak inwestycje długoterminowe (sieć szerokopasmowa, inne rodzaje infrastruktury) W 2016 r. z tych inwestycji skorzystało 90 mln osób. Ponadto 171 mln mieszkańców obszarów wiejskich jest już objętych lokalną strategią rozwoju w ramach inicjatywy LEADER, która okazała się być niezwykle skuteczną metodą promowania rozwoju lokalnego oraz budowania zdolności na obszarach wiejskich.
Wsparcie w ramach WPR (takie jak inwestycje w technologie komunikacyjne oraz infrastrukturę) wywołuje efekt mnożnikowy w innych sektorach na obszarach wiejskich, zwłaszcza w przemyśle spożywczym i sektorze usług dla rolnictwa. Wskaźnik zatrudnienia na obszarach wiejskich uległ zdecydowanej poprawie z poziomu 62,5 % w 2011 r. (co było skutkiem kryzysu gospodarczego) do 66 % w 2016 r. – co niemal odpowiada wskaźnikowi zatrudnienia w pozostałych sektorach gospodarki. Dysproporcja między dochodami z działalności rolniczej oraz dochodami w innych sektorach gospodarki wciąż jest znaczna, jednak zmniejsza się (udział przeciętnego dochodu z działalności rolniczej w porównaniu z płacami w całej gospodarce wzrósł z 32 % w latach 2005–2010 do 47 % w 2017 r.). W rezultacie wskaźnik ubóstwa na obszarach wiejskich zmniejszył się (z 29 % w 2011 r. do 26 % w 2016 r. w UE-28), zbliżając się do wskaźnika ubóstwa w całej gospodarce (25 %). WPR odgrywa zatem istotną rolę w ograniczaniu ubóstwa na obszarach wiejskich oraz przyczynia się do tworzenia lepszych miejsc pracy dla rolników w całej UE17.
Transfer wiedzy i innowacyjność
Wspieranie transferu wiedzy i innowacyjności jest nadrzędnym priorytetem WPR, na który przydzielono całkowity budżet wynoszący 5,7 mld EUR. Programy rozwoju obszarów wiejskich na lata 2014–2020 zawierają elastyczny pakiet środków wspierających doradztwo, szkolenia, innowacyjność oraz współpracę i rozwój wiedzy na obszarach wiejskich. Ponad 492 000 rolników (4,5 % wszystkich rolników) otrzymało środki finansowe na szkolenia, a ponad 63 500 – na doradztwo 35 .
Przeprowadzona w 2016 r. ocena ex ante inicjatywy w sprawie europejskiego partnerstwa innowacyjnego przyniosła pozytywny wynik. Wszystkie państwa członkowskie (z wyłączeniem Wielkiego Księstwa Luksemburga) postanowiły w bieżącym okresie wdrożyć europejskie partnerstwo innowacyjne (zob. również rozdział 3.2) Do końca 2016 r. udzielono wsparcia dla ponad 245 działań na rzecz współpracy 36 .
Wnioski
Wspólne ramy monitorowania i oceny
Pomimo dość krótkiego okresu wdrażania, wkład wspólnych ram monitorowania i oceny w ocenę WPR 2014–2020 już teraz pozwala na wyciągnięcie wniosków, które są przydatne dla jej dalszego rozwoju.
Doświadczenie pokazuje, że obecnie istnieje zbyt wiele wskaźników oraz podwskaźników. Po pierwsze, nie pozwalają one na uzyskanie bezpośredniego obrazu osiągnięć WPR. Po drugie, nie wszystkie wskaźniki są odpowiednie do swojego celu, np. niektóre wskaźniki nie są dostępne co roku lub są dostępne z opóźnieniem, co powoduje, że nie można z nich korzystać do wczesnego monitorowania. Niektóre wskaźniki mają jedynie słaby związek z WPR, a innych wskaźników brakuje. Przykładowo w ramach bieżącej ewaluacji dotyczącej zmian klimatu stwierdzono, że ograniczony podział niektórych wskaźników produktu utrudnia uzyskanie dostatecznych informacji na temat wdrażania WPR w odniesieniu do zmian klimatu.
Jeżeli chodzi o filar II, doświadczenie z poprzednich okresów programowania pokazuje, że w pierwszych latach państwa członkowskie stopniowo uczą się prawidłowego składania sprawozdań na temat danych. Ma to także miejsce w odniesieniu do okresu programowania na lata 2014–2020. Aby rozwiązań ten problem, w 2018 r. w oparciu o zdobyte doświadczenie opracowano proces walidacji, którego celem jest ostrzeżenie państw członkowskich o możliwych błędach przed przedłożeniem danych w rocznym sprawozdaniu z realizacji. Należy zauważyć, że w ramach obecnej WPR państwa członkowskie nie mają prawnego obowiązku korygowania danych po ich złożeniu.
Tam, gdzie doświadczenie z danymi (ich dostępnością) wykazało konieczność dostosowania jednego z elementów związanych ze wskaźnikiem (np. definicję, zakres, częstotliwość składania sprawozdań), przystosowano związany z danym wskaźnikiem szczegółowy opis oraz, w stosownych przypadkach, odpowiednie rozporządzenie. Miało to miejsce np. w przypadku wymogów w zakresie sprawozdawczości w odniesieniu do inwestycji oraz wspierania młodych rolników. Nie zgłaszano częściowych osiągnięć, ponieważ państwa członkowskie miały uwzględniać tylko działania, które dobiegły końca. Oznacza to wyraźne niedoszacowanie wartości w stosunku do rzeczywistej skuteczności, w szczególności w przypadku działań, które mogą trwać kilka lat. Poczynając od roku sprawozdawczego 2017, zmiana przepisów wykonawczych umożliwia państwom członkowskim uwzględnianie w sprawozdaniach osiągniętych wartości wskaźników w odniesieniu do częściowo wdrożonych działań.
Zgłoszono także problemy dotyczące kilku wskaźników oddziaływania. Przykładowo w przypadku wskaźnika dotyczącego wysokiej wartości przyrodniczej nie ma porównywalnych danych w odniesieniu do wszystkich państw członkowskich. Dane wykorzystane do obliczenia wskaźnika liczebności ptaków krajobrazu rolniczego są niekompletne i Komisja poszukuje sposobów na usprawnienie gromadzenia tych danych. Możliwości mierzenia wkładu działań dotyczących rozwoju obszarów wiejskich w oszczędność wody i energii w rolnictwie za pomocą badań nie wzięto jeszcze pod uwagę, m.in. ze względu na ograniczony okres realizacji.
Monitorowanie i ewaluacja skuteczności przyszłej WPR
We wnioskach dotyczących reformy WPR po 2020 r. przykłada się większą wagę do wyników i skuteczności niż do przestrzegania przepisów i zasad, przy czym państwom członkowskim zapewnia się większą elastyczność w podejmowaniu decyzji, jak najlepiej osiągnąć wspólne cele. Nowe ramy realizacji, monitorowania i oceny ustanawiają pojedynczy zbiór celów na poziomie UE dla obu filarów WPR. Ogólna ocena realizacji celów polityki będzie przeprowadzana na podstawie wieloletnich wskaźników oddziaływania, przy czym coroczne monitorowanie działań następczych będzie prowadzone w oparciu o kompletny zestaw wskaźników rezultatu, natomiast wskaźniki produktu wykażą w skali roku zależność między wydatkami a skutecznością wdrażania polityki.
Znaczenie doświadczeń zgromadzonych w obecnych ramach polega na tym, że zmiana polegająca na zwiększaniu skuteczności wymaga mniejszej liczby lepiej ukierunkowanych wskaźników. W związku z tym, we wnioskach legislacyjnych dotyczących WPR po 2020 r. proponuje się ograniczenie liczby wskaźników ze 146 do 101 37 . Ten bardziej ukierunkowany zestaw wskaźników wybrano w sposób pozwalający na możliwie najdokładniejsze zbadanie, czy wspierane interwencje przyczyniają się do realizacji celów.
Polityka oparta na skuteczności wymaga także poprawienia jakości sprawozdań przedkładanych przez państwa członkowskie. W związku z tym jednostki certyfikujące będą zobowiązane w ramach następnej WPR do zapewnienia wiarygodności sprawozdań w zakresie skuteczności dotyczących produktów i wyników. Ponadto, aby ograniczyć obciążenie administracyjne, wybrane wskaźniki są na ogół generowane w drodze procesów administracyjnych lub udostępniane w inny sposób. Istnieje ogromna potrzeba poprawienia dostępności danych w przyszłości (zarówno w drodze wymiany danych między istniejącymi źródłami oraz przy użyciu nowych technologii). Niezbędnym źródłem danych pozostanie jednak system rozliczeń ścieżki audytu CATS lub zbiór danych o podobnych cechach.
https://www.ceps.eu/publications/cap-subsidies-and-productivity-eu-farms