This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52016DC0534
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL on the implementation of Directive 2011/7/EU of the European Parliament and of the Council of 16 February 2011 on combating late payment in commercial transactions
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w sprawie wdrożenia dyrektywy 2011/7/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 lutego 2011 r. w sprawie zwalczania opóźnień w płatnościach w transakcjach handlowych
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w sprawie wdrożenia dyrektywy 2011/7/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 lutego 2011 r. w sprawie zwalczania opóźnień w płatnościach w transakcjach handlowych
COM/2016/0534 final
KOMISJA EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 26.8.2016
COM(2016) 534 final
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY
w sprawie wdrożenia dyrektywy 2011/7/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 lutego 2011 r. w sprawie zwalczania opóźnień w płatnościach w transakcjach handlowych
{SWD(2016) 278 final}
1.Cel sprawozdania
Zgodnie z art. 11 dyrektywy 2011/7/UE w sprawie zwalczania opóźnień w płatnościach w transakcjach handlowych 1 (zwanej dalej „dyrektywą”) do dnia 16 marca 2016 r. Komisja przedkłada Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdanie w sprawie wdrożenia tej dyrektywy wraz z wszelkimi stosownymi wnioskami. Ponieważ dyrektywa w sprawie zwalczania opóźnień w płatnościach jest inicjatywą przyjętą w ramach opracowanego przez Komisję programu sprawności i wydajności regulacyjnej (REFIT) 2 , niniejsza ocena wchodzi również w zakres programu REFIT, mając na celu monitorowanie postępów w zakresie wdrażania dyrektywy oraz zapewnienie, by zmierzała ona do przyniesienia oczekiwanych korzyści.
Niniejsze sprawozdanie zostało przedstawione w odpowiedzi na wymogi ustanowione w dyrektywie.
2.Ocena skuteczności, efektywności, spójności, przydatności i unijnej wartości dodanej
Dyrektywa została przyjęta dnia 16 lutego 2011 r., a termin jej transpozycji do prawa krajowego wszystkich państw członkowskich upłynął dnia 16 marca 2013 r.
Cele szczegółowe dyrektywy są następujące:
zapewnienie wierzycielom terminowych płatności i środków, które umożliwią im pełne i skuteczne wykonywanie ich praw w przypadku opóźnień w płatnościach;
wprowadzenie rygorystycznych środków zniechęcających dłużników do opóźnień w płatnościach lub do ustalania nadmiernie długich umownych terminów płatności.
Ponadto dyrektywa zakłada następujące cele ogólne:
ułatwienie funkcjonowania rynku wewnętrznego poprzez usprawnienie praktyk płatności w całej UE;
rozwój otoczenia prawnego i biznesowego sprzyjającego terminowym płatnościom w transakcjach handlowych w celu ułatwienia dostępu do finansowania dla MŚP.
W niniejszym sprawozdaniu ocenia się, czy dyrektywa zmierza do osiągnięcia założonych celów oraz przedstawia się zalecenia dotyczące sposobu jej skuteczniejszego wdrożenia. Istnieją trzy kluczowe czynniki, z powodu których ocena ex post stanowiła wyzwanie: niedawne wejście w życie dyrektywy; trudności w wyodrębnieniu roli dyrektywy w widocznych w praktyce zmianach; sytuacja zewnętrzna obejmująca kryzys finansowy i sytuację gospodarczą niektórych państw członkowskich.
Ocenę Komisja przygotowała w oparciu o:
(1)przeprowadzone w 2015 r. badanie zewnętrzne 3 obejmujące:
analizę przepisów krajowych transponujących dyrektywę i powiązanych miękkich środków, zgromadzonych przez organizacje prywatne transgranicznych danych dotyczących średnich okresów płatności oraz innych publicznie dostępnych informacji (np. literatury fachowej, krajowych źródeł);
reprezentatywną ankietę on-line, a także konsultacje publiczne, w ramach których otrzymano 2950 pełnych odpowiedzi;
135 wywiadów z zainteresowanymi stronami reprezentującymi organy publiczne i przedsiębiorstwa w całej UE i 31 przeprowadzonych rozmów uzupełniających;
(2)konsultacje z ekspertami krajowymi i organizacjami gospodarczymi na szczeblu UE w kontekście posiedzenia grupy ekspertów ds. opóźnień w płatnościach 4 dnia 24 listopada 2015 r.;
(3)skargi, uwagi i zapytania otrzymane od zainteresowanych stron;
(4)publicznie dostępne informacje: sprawozdania, ankiety, badania itp.
Dyrektywę oceniono pod względem pięciu kryteriów: skuteczności, efektywności, spójności, przydatności i unijnej wartości dodanej. W ocenie wykazano, że:
(1)Dyrektywa zwiększyła świadomość problemu opóźnień w płatnościach i uczyniła tę kwestię istotnym elementem agendy politycznej. Ze względu na zaostrzone środki, a w szczególności nowe wymogi dla organów publicznych, wdrażanie dyrektywy wzbudziło znaczne zainteresowanie na szczeblu państw członkowskich. W odpowiedzi organy administracji w wielu państwach członkowskich przyjmują strukturalne i dobrowolne środki wspierające przepisy dyrektywy w celu wzmocnienia przepisów służących transpozycji i rozwiązania szczególnych kwestii krajowych w tym zakresie. W rezultacie przedsiębiorstwa w coraz większym stopniu zapoznają się z przepisami dotyczącymi opóźnień w płatnościach i swoimi prawami.
(2)Średni unijny termin płatności ulega stopniowemu skróceniu zarówno w sektorze publicznym, jak i prywatnym. Jednakże z zewnętrznej oceny ex post wynika, że podmioty publiczne w ponad połowie wszystkich państw członkowskich nie przestrzegają jeszcze nałożonego przez prawo 30-dniowego terminu. W niektórych z tych przypadków podjęto dodatkowe wysiłki i ogólna tendencja wskazuje już na poprawę sytuacji. Wydaje się, że w sektorze prywatnym, z wyjątkiem kilku państw członkowskich, w których notuje się niskie wyniki w tej kwestii, terminy ustanowione w dyrektywie są powszechnie przestrzegane.
(3)Z obawy przed pogorszeniem stosunków handlowych około połowa wszystkich wierzycieli nie korzysta z przewidzianego w dyrektywie prawa do roszczenia odsetek za opóźnienia w płatności oraz do rekompensaty i zwrotu kosztów odzyskiwania należności. W ocenie zewnętrznej wykazano również, że z tego samego powodu wiele małych i średnich przedsiębiorstw nadal akceptuje długie terminy płatności nakładane na nie przez większe przedsiębiorstwa. Jest to nieodłączny element kultury przedsiębiorczości wynikający z różnych pozycji przedsiębiorstw w łańcuchu dostaw, ich wielkości i stopnia wzajemnej zależności, a także z innych czynników, takich jak specyfika sektora rynku.
(4)Na chwilę obecną istnieje niewiele dowodów na mierzalny wpływ dyrektywy na płynność przedsiębiorstw i ułatwienie transakcji transgranicznych. Można przypuszczać, że skoro dyrektywa jak dotąd nie miała istotnego wpływu na morale płatnicze, prawdopodobnie upłynie trochę czasu, zanim cele ogólne zostaną osiągnięte. Ponadto z uwagi na złożony charakter opóźnień w płatnościach nadal trudno będzie przypisywać jakiekolwiek zaobserwowane zmiany w tym zakresie wyłącznie wpływowi dyrektywy, a nie również innym czynnikom, takim jak na przykład ogólna poprawa sytuacji gospodarczej.
(5)Z jednej strony do skutecznego stosowania dyrektywy przyczyniło się kilka czynników. Należą do nich środki przyjęte na szczeblu krajowym (np. kodeksy postępowania w zakresie terminowego dokonywania płatności), które w znacznym stopniu przyczyniają się do osiągnięcia celów dyrektywy. Ponadto korzyści przynoszą fora umożliwiające państwom członkowskim wymianę najlepszych praktyk na temat sposobów zwalczania opóźnień w płatnościach, takie jak grupa ekspertów ds. opóźnień w płatnościach. Wreszcie przydatne okazuje się dalsze podnoszenie świadomości i dzielenie się wiedzą fachową przez Komisję i ekspertów krajowych.
(6)Z drugiej strony określono kilka przeszkód, które mogą utrudniać skuteczne stosowanie dyrektywy:
W odniesieniu do organów publicznych należy stwierdzić, że państwa członkowskie objęte programami dostosowawczymi, w przypadku których należy pogodzić terminowe płatności bieżących faktur ze spłatą narosłego zadłużenia, wydają się mieć trudności z przestrzeganiem przepisów dyrektywy.
Jeśli chodzi o przedsiębiorstwa – w dyrektywie utrzymano pewien stopień elastyczności w zakresie transakcji między przedsiębiorstwami (B2B), co w licznych przypadkach jest wykorzystywane przez duże przedsiębiorstwa, które wykorzystują swoją silniejszą pozycję rynkową, często dyktując nieuczciwe warunki umowne mniejszym dostawcom. Ponadto, jak wyjaśniono powyżej, w przypadku opóźnień w płatnościach mniejsze przedsiębiorstwa nie wykonują swoich praw z obawy przed pogorszeniem stosunku handlowego. Tej nieodłącznej nierównowadze rynkowej nie można w pełni zaradzić wyłącznie poprzez działania legislacyjne; przydatne wydaje się bardziej systematyczne wykorzystanie środków miękkich i procedur pozasądowego rozstrzygania sporów, takich jak mediacja i alternatywne mechanizmy rozstrzygania sporów.
W ocenie wykazano, że stronom zainteresowanym potrzebna jest jasność w odniesieniu do sposobu interpretacji kilku zawartych w dyrektywie pojęć kluczowych, takich jak „rażąco nieuczciwy”, „wyraźny” i „obiektywnie uzasadnione szczególnym charakterem lub szczególnymi elementami umowy”. Za niejasne uznano również ustalenie momentu stanowiącego punkt wyjścia w odniesieniu do obliczania terminów płatności.
Brak obowiązkowego i wspólnego systemu monitorowania bardzo utrudnia weryfikację postępów osiągniętych w wyniku stosowania dyrektywy.
(7)Dyrektywa okazuje się efektywnym narzędziem o tyle, że koszty regulacyjne wynikające bezpośrednio z jej wdrożenia są ograniczone zarówno dla przedsiębiorstw, jak i dla organów publicznych. Koszty regulacyjne obejmują na przykład obciążenia administracyjne i związane ze sprawozdawczością, środki związane z transpozycją i wdrożeniem oraz dobrowolne środki wspierające dyrektywę. Jednakże koszty związane ze stosowaniem dyrektywy mogą mieć większe znaczenie w szczególności dla przedsiębiorstw, jeżeli do przestrzegania ograniczeń przewidzianych w dyrektywie konieczne jest skrócenie terminów płatności. Oznaczałoby to początkowy duży transfer środków finansowych, który prawdopodobnie miałby wpływ na płynność przedsiębiorstwa. Ogólnie jednak w ostatecznym rozrachunku koszty uznaje się za zrekompensowane przez oczekiwane korzyści. W ocenie zewnętrznej stwierdzono, że każdy dzień skrócenia opóźnień w płatnościach oznacza dla europejskich przedsiębiorstw ok. 158 mln EUR oszczędności po stronie kosztów finansowania 5 .
(8)Dyrektywa jest spójna z innymi strategiami UE, które mają na celu stworzenie równych warunków działania oraz wzmocnienie konkurencyjności przedsiębiorstw. Prawodawstwo uzupełniane jest przez szereg rozporządzeń UE dotyczących odzyskiwania należności. Inicjatywy takie jak postępowanie w sprawie drobnych roszczeń 6 , europejski nakaz zapłaty 7 i europejski tytuł egzekucyjny 8 zapewniają wierzycielom uproszczone procedury windykacji należności, które są w pełni spójne z przepisami dyrektywy.
(9)Opóźnienia w płatnościach pozostają bardzo istotną kwestią dla przedsiębiorstw w całej UE. W ocenie zewnętrznej wykazano, że od czasu transponowania dyrektywy do systemów prawnych państw członkowskich cztery z pięciu przedsiębiorstw nadal doświadczają opóźnień w płatnościach. Wprawdzie dyrektywa ma istotne znaczenie w zwalczaniu opóźnień w płatnościach, potrzebne są jednak również „miękkie” środki zaradcze, które mogłyby rozwiązać kwestie związane z kulturą biznesową, takie jak zakłócenia równowagi rynkowej, w tym te wynikające z różnej wielkości przedsiębiorstw.
(10)Panuje ogólna zgoda co do tego, że przedmiotowa dyrektywa przynosi znaczną unijną wartość dodaną. W całej Unii uproszczone zostały praktyki dotyczące płatności, co usunęło niepewność, a stopniowo powinno doprowadzić do zwiększenia transgranicznej wymiany handlowej. Takie cele nie mogły zostać osiągnięte przez państwa członkowskie działające oddzielnie.
3.Wnioski/Zalecenia
Dyrektywa obowiązuje dopiero od niedawna. Do tej pory poprawa osiągnięta w przypadku średnich terminów płatności była niewielka. Pomimo że przedsiębiorstwa są w dużym stopniu świadome swoich praw wynikających z dyrektywy, korzystanie z nich nie jest jeszcze szeroko rozpowszechnione. Skuteczne stosowanie dyrektywy wydaje się być ograniczane przez kilka czynników, takich jak brak wspólnego systemu monitorowania, niejasność niektórych kluczowych pojęć dyrektywy oraz nierównowaga rynkowa między większymi i mniejszymi przedsiębiorstwami. Dyrektywę uznano jednak za spójną z pozostałymi przepisami i strategiami unijnymi, jest ona wciąż istotna i przynosi unijną wartość dodaną.
W związku z tym wskazane jest, by dyrektywa została utrzymana w obecnym kształcie i by umożliwiono jej przyniesienie wszystkich zakładanych skutków w dłuższym okresie. W celu przyspieszenia pozytywnych jak dotąd skutków dyrektywy Komisja proponuje państwom członkowskim podjęcie wymienionych poniżej działań.
Przez państwa członkowskie:
Ustanowienie systemu (procedury) monitorowania postępów, sprawozdawczości i publikowania informacji dotyczących średnich okresów płatności zarówno w sektorze publicznym, jak i prywatnym. Komisja opracuje wytyczne dotyczące ustanowienia wspólnej metodyki obliczania okresów płatności oraz ułatwi wymianę najlepszych praktyk dotyczących metod sprawozdawczości w kontekście odbywających się dwa razy do roku posiedzeń grupy ekspertów.
Utrzymanie kwestii opóźnień w płatnościach w agendzie politycznej poprzez dalsze podnoszenie świadomości tego tematu na szczeblu krajowym.
Zachęcanie do opracowywania i wdrażania inicjatyw wspierających, takich jak kodeksy postępowania w zakresie terminowego dokonywania płatności, mediacja, środki zachęty do terminowej płatności (pozytywne i negatywne wyróżnianie) itp.
Przez Komisję:
Przeprowadzenie w państwach członkowskich ukierunkowanych badań w celu zidentyfikowania najlepszych praktyk w różnych sektorach, które to praktyki przyczyniają się do skuteczniejszego wdrożenia dyrektywy, podsumowanie wyników i rozpowszechnianie informacji za pośrednictwem różnych kanałów.
Dalsze zapewnianie stronom zainteresowanym wytycznych i wymiany dobrych praktyk w różnych formach (posiedzenia grupy ekspertów, uwagi interpretacyjne).
Zbadanie możliwości gromadzenia porównywalnych informacji na temat sposobu funkcjonowania krajowych systemów wymiaru sprawiedliwości podczas wdrażania przyspieszonej procedury odzyskiwania należności w przypadku wierzytelności niespornych i przedstawienie wyników w tablicy wyników wymiaru sprawiedliwości UE.
Regularna ocena skutków dyrektywy oraz jej skuteczności w osiąganiu założonych celów, przy czym należy mieć na uwadze, że w przypadku niektórych może to wymagać więcej czasu.