52012DC0222

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

Z POSTĘPÓW OSIĄGNIĘTYCH PRZEZ CZARNOGÓRĘ WE WDRAŻANIU REFORM

1.           Wprowadzenie

W swojej opinii w sprawie wniosku Czarnogóry o członkostwo w Unii Europejskiej[1] Komisja Europejska określiła siedem zasadniczych priorytetów[2], które muszą zostać zrealizowane, aby Komisja zaleciła otwarcie negocjacji w sprawie przystąpienia. W dokumencie strategicznym w sprawie rozszerzenia[3], opartym na analizie zawartej w opublikowanym w 2011 r. sprawozdaniu z postępów[4], Komisja uznała, że Czarnogóra pozytywnie realizowała najważniejsze priorytety określone przez UE w 2010 r. jako warunek otwarcia negocjacji w sprawie przystąpienia. Podczas posiedzenia, które odbyło się w grudniu 2011 r., Rada Europejska z zadowoleniem przyjęła ocenę Komisji dotyczącą dobrych postępów osiągniętych przez Czarnogórę, która może poszczycić się zadowalającymi – ogólnie rzecz biorąc – wynikami. Biorąc pod uwagę negocjacje w sprawie przystąpienia, które mają zostać otwarte w czerwcu 2012 r., Rada Europejska zleciła Radzie ocenę postępów poczynionych przez Czarnogórę we wdrażaniu reform, ze szczególnym uwzględnieniem obszaru rządów prawa i praw podstawowych, zwłaszcza walki z korupcją i przestępczością zorganizowaną, w oparciu o sprawozdanie, które ma zostać przedstawione przez Komisję w pierwszej połowie 2012 r.

W następstwie konkluzji Rady Europejskiej przyjętych w grudniu 2011 r. Komisja rozpoczęła proces przeglądu zgodności prawa krajowego z prawem wspólnotowym (ang. screening) w odniesieniu do rozdziałów dotyczących sądownictwa oraz praw podstawowych, jak również sprawiedliwości, wolności i bezpieczeństwa. Dzięki nowemu podejściu do obu rozdziałów negocjacyjnych możliwe będzie zajęcie się problemami zidentyfikowanymi w tym obszarze już na wczesnym etapie negocjacji w sprawie przystąpienia.

W niniejszym sprawozdaniu oceniono kolejne postępy poczynione przez Czarnogórę w okresie od dnia 1 września 2011 r. we wdrażaniu reform powiązanych z kluczowymi priorytetami. W tym czasie Czarnogóra odnotowała dalsze postępy polegające na umocnieniu działalności parlamentu, zwiększeniu profesjonalizmu administracji publicznej i jej odpolitycznienia, ugruntowaniu wolności mediów oraz współpracy ze społeczeństwem obywatelskim. Trwa proces nowelizacji konstytucji, którego celem jest zapewnienie solidnych fundamentów dla niezależności sądownictwa. Czarnogóra w dalszym ciągu odnotowywała osiągnięcia w zwalczaniu korupcji i przestępczości zorganizowanej. Zapoczątkowano wykonanie przyjętych niedawno środków służących walce z dyskryminacją oraz korupcją; poczyniono dalsze postępy w związku z sytuacją wysiedleńców, a także Romów, Aszkali i Egipcjan. Czarnogóra w dalszym ciągu odgrywała konstruktywną rolę w regionie i sprawnie wdrażała układ o stabilizacji i stowarzyszeniu. Państwo to będzie jednak w dalszym ciągu musiało realizować swoje reformy, dążąc do odnotowania dalszych osiągnięć w obszarze rządów prawa, zwłaszcza w odniesieniu do zwalczania korupcji na wysokim szczeblu oraz przypadków przestępczości zorganizowanej, jak również zagwarantowania bezpiecznego środowiska umożliwiającego rozwój dziennikarstwa śledczego.

Zawarta w niniejszym sprawozdaniu ocena oparta jest na informacjach zgromadzonych i przeanalizowanych przez Komisję, w tym na danych dostarczonych przez Czarnogórę, ustaleniach misji oceniających oraz informacjach wymienianych przez państwa członkowskie oraz organizacje społeczeństwa obywatelskiego w ramach regularnych kontaktów z Komisją.

2.           Wykonanie reform

Parlament

We wrześniu 2011 r. przyjęto poprawki do ustawy o wyborach radnych i posłów do parlamentu – w ten sposób ujednolicono z konstytucją wyborcze ramy prawne oraz uwzględniono najważniejsze zalecenia OBWE/ODIHR i Komisji Weneckiej dotyczące wyborów. Rozpoczęto wdrażanie przepisów dotyczących wyborów. Rozpoczęto zapełnianie nieobsadzonych stanowisk członków parlamentu, zgodnie z porządkiem list wyborczych. W grudniu 2011 r. parlament mianował prezydenta Państwowej Komisji Wyborczej oraz dziewięciu członków komisji. Przyjęte niedawno przepisy muszą zostać uzupełnione pod kątem szeregu nieuwzględnionych zaleceń OBWE/ODIHR i Komisji Weneckiej, przede wszystkim tych powiązanych z równością płci, rozwiązywaniem koalicji, jej zobowiązaniami finansowymi, a także rozszerzeniem mandatu Centralnej Komisji Wyborczej, tak aby objęła zasięgiem swojego działania wybory komunalne.

Parlament kontynuował swoją intensywną działalność prawodawczą, w tym w szeregu obszarów związanych z integracją europejską, takich jak zapobieganie procederowi prania pieniędzy oraz finansowania terroryzmu, jak również kontrola środków z UE. Dalszemu wzmocnieniu powinna ulec rola i potencjał parlamentu w zakresie związanym z oceną skutków przepisów oraz monitorowaniem procesu dostosowywania do przepisów UE.

Rola nadzorcza parlamentu uległa dalszemu wzmocnieniu, zwłaszcza w drodze stałego zwiększenia ilości parlamentarnych, przesłuchań urzędników państwowych wysokiego szczebla w celach kontroli i konsultacji, a także dyskusji sprawozdań składanych przez różne instytucje. Jeżeli chodzi o nadzór parlamentarny w obszarze zwalczania korupcji, w lutym 2012 r. parlament po raz pierwszy podjął decyzję o wszczęciu dochodzenia parlamentarnego i powołał komisję dochodzeniową, której zadaniem jest zgromadzenie informacji i przygotowanie sprawozdania dotyczącego rzekomej korupcji w procesie prywatyzacji przedsiębiorstwa „TelekomCrne Gore”.

Potencjał administracyjny parlamentu został dodatkowo wzmocniony, przede wszystkim dzięki zwiększeniu liczby pracowników ze 100 w październiku 2011 r. do 129 w marcu 2012 r. Niezbędna jest jednak kontynuacja starań na rzecz dalszego wzmocnienia administracyjnego i merytorycznego potencjału parlamentu.

Osiągnięto dalsze postępy w odniesieniu do przejrzystości prac parlamentu. Począwszy od grudnia 2011 r. parlament publikuje na swojej stronie internetowej sprawozdania z głosowania poszczególnych członków parlamentu. Podjęto dalsze środki na rzecz poprawy interakcji ze społeczeństwem obywatelskim i z opinią publiczną. Nowa ustawa w sprawie lobbingu, którą przyjęto w listopadzie 2011 r., reguluje między innymi kontakty między parlamentem a lobbystami.

Ogólnie rzecz biorąc, poczyniono dalsze postępy w tym obszarze. Rozpoczęło się wykonanie przyjętych niedawno przepisów dotyczących wyborów. Rola legislacyjna i nadzorcza parlamentu została dodatkowo wzmocniona, w tym w spawach związanych z rządami prawa. Poprawie uległa przejrzystość prac parlamentu i współpraca ze społeczeństwem obywatelskim. Umocniono administracyjny i merytoryczny potencjał parlamentu – w kontekście personelu i szkoleń. Powyższe starania muszą być kontynuowane, aby umocnić prawodawczą rolę parlamentu, zwłaszcza w kontekście dokładnej kontroli zgodności nowych przepisów z dorobkiem prawnym UE. Należy umacniać potencjał parlamentu w zakresie nadzoru i kontroli jego funkcji wykonawczej.

Administracja publiczna

W odpowiedzi na inicjatywę rządu zapoczątkowano obszerną reformę sektora publicznego w celu reorganizacji i racjonalizacji administracji publicznej; jest ona realizowana przy wsparciu UE oraz organizacji międzynarodowych. W kwietniu 2012 r. rząd przyjął plan reorganizacji administracji publicznej.

W ramach realizacji tej reformy przyjęto uzupełniające przepisy wtórne, których celem jest racjonalizacja struktur administracji publicznej, zwiększenie ich skuteczności, umocnienie współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz wprowadzenie wysłuchań publicznych na etapie projektowania ustaw. Od stycznia 2012 r. wprowadzono obowiązek przeprowadzania ocen skutków nowych przepisów oraz przedstawiania ich rządowi wraz z opinią Ministerstwa Finansów odnośnie do wpływu wdrożenia nowych przepisów na budżet. Od tego czasu wydano łącznie 90 opinii w sprawie nowego ustawodawstwa.

Rozszerzono kompetencje Państwowej Izby Kontroli, tak że objęła ona swoim zasięgiem nadzór finansowania partii politycznych; było to możliwe dzięki przyjęciu zmian do ustawy o finansowaniu partii politycznych. Należy zasadniczo zwiększyć potencjał i niezależność Państwowej Izby Kontroli, zwłaszcza w tym obszarze. W kwietniu 2012 r. rząd przyjął strategię rozwoju tej instytucji.

Ogólnie rzecz biorąc, Czarnogóra poczyniła pewne dalsze postępy w celu podjęcia wyzwań, z jakimi wiąże się reforma administracji publicznej. Należy jednak doprowadzić do końca obszerny plan reorganizacji administracji publicznej. W dalszym ciągu umacniać należy ramy prawne, zwłaszcza w obszarze procedur rekrutacji urzędników państwowych, wzmacniania instytucji odpowiedzialnych za ogólne zarządzanie służbą państwową, a także procedur administracyjnych; należy także poprawić wykonanie przyjętych niedawno przepisów. Kontynuowana powinna być reforma administracji publicznej, z należnym uwzględnieniem potrzeby wzmocnienia obszarów związanych z integracją europejską, a także finansową równowagą samej reformy. Należy uruchomić mechanizmy wdrażania i monitorowania strategii reformy administracji publicznej.

System sądownictwa

Jeżeli chodzi o niezależność i niezawisłość sądownictwa, trwają procedury zmian konstytucji, których celem jest zwiększenie niezależności sądownictwa, zwłaszcza w drodze odpolitycznienia oraz mianowania członków Rady Sądowniczej i Rady Prokuratorskiej oraz prokuratorów państwowych w oparciu o zasługi. W dniu 28 września 2011 r. parlament przyjął projekt zmian konstytucji, uzyskując wymaganą większość 2/3 głosów. Po konsultacjach między rządem a partiami opozycji w marcu 2012 r. Komitet Parlamentarny ds. Prawnych i Konstytucyjnych przyjął zestaw zmian konstytucji, które mają zostać przedstawione do plenarnego głosowania. Zapoczątkowane reformy konstytucyjne powinny ujednolicić system sądownictwa z europejskimi normami, przede wszystkim poprzez zabezpieczenie przed wpływami politycznymi na etapie mianowania sędziów oraz umocnienie niezależności sądów; jest to możliwe zwłaszcza w drodze zastępowania członków parlamentu będących członkami Rady Sądowniczej renomowanymi prawnikami oraz ustanowienia nowej procedury mianowania przewodniczącego Sądu Najwyższego przez Radę Sądowniczą. Należy przyjąć zmiany w konstytucji, które zwiększają potencjał i niezależność Trybunału Konstytucyjnego, oraz które określają jasne powody zwalniania sędziów i prokuratorów.

Kontynuowano wdrażanie przepisów dotyczących sądów, Rady Sądowniczej oraz biura prokuratora; przepisy zmieniono w lipcu minionego roku, mając na celu wzmocnienie odpowiedzialności i niezależności sądownictwa. W styczniu Sąd Najwyższy powołał komisję do spraw mianowania członków Rady Sądowniczej będących sędziami. W marcu konferencja sędziów wybrała z grona sędziowskiego nowych członków Rady Sądowniczej, opierając się na przygotowanej przez komisję liście. Rada Sądownicza oraz Rada Prokuratorska przyjęły regulaminy, określające ich strukturę organizacyjną, funkcjonowanie oraz procedury decyzyjne. We wrześniu 2011 r. Rada Sądownicza powołała komisję do spraw egzaminów pisemnych na potrzeby pierwszego mianowania sędziów oraz komisję do spraw kontroli sądów. Pierwsze egzaminy pisemne dla sędziów przeprowadzono w lutym 2012 r.; dotychczas zgodnie z nowymi kryteriami mianowano czterech sędziów. W dalszym ciągu publikowane są jednak ogłoszenia o nieobsadzonych stanowiskach w określonych sądach, w dalszym ciągu istnieje też potrzeba uruchomienia ogólnokrajowego systemu rekrutacji sędziów i prokuratorów, opartego na przejrzystych i obiektywnych kryteriach. Przeszkodą na drodze do sprawnego funkcjonowania Rady Sądowniczej i Rady Prokuratorskiej jest ich niedostateczny potencjał administracyjny i niedostateczne środki budżetowe.

W dalszym ciągu w sądach przydziela się sprawy w drodze losowej, z pomocą systemu komputerowego; wyjątkiem są mniejsze sądy o ograniczonej liczbie pracowników.

Jeżeli chodzi o odpowiedzialność sądownictwa, wszystkie decyzje sądu administracyjnego oraz sądu apelacyjnego są dostępne publicznie. W październiku 2011 r. mianowano komisje do spraw nadzorowania zgodności z kodeksem etycznym sędziów i prokuratorów. W odnośnym okresie komisja monitorowania zgodności z kodeksem etycznym sędziów podjęła działania będące efektem dwóch skarg; obie skargi zostały odrzucone. Mianowano członków komisji dyscyplinarnej oraz zatrudniono dwóch pracowników asystujących; ich zadaniem jest weryfikacja skarg dotyczących rzekomych przypadków korupcji w sądownictwie. W styczniu 2012 r. wszczęto postępowanie dyscyplinarne przeciwko jednemu sędziemu. Do tej pory nie wszczęto postępowania dyscyplinarnego przeciwko żadnemu z prokuratorów. Należy zweryfikować podwójne kompetencje komisji dyscyplinarnej w odniesieniu do przeprowadzania dochodzeń oraz podejmowania decyzji o postępowaniu dyscyplinarnym. Należy usprawnić procedury dotyczące uchylania immunitetów związanych z funkcją, co pozwoli zapewnić nieograniczoną odpowiedzialność sędziów i prokuratorów na mocy prawa karnego. Ciągle jeszcze istnieje potrzeba stworzenia wiarygodnego systemu zawodowej ewaluacji sędziów i prokuratorów.

Jeżeli chodzi o skuteczność sądownictwa, Czarnogóra podjęła dalsze kroki na rzecz zmniejszenia ilości zaległych spraw. W 2011 r. ilość zaległych spraw była o około 4 % niższa niż w 2010 r.: we wszystkich sądach w Czarnogórze zarejestrowano na koniec 2011 r. około 11 500 nierozwiązanych spraw. W styczniu 2012 r. mianowano czterech kolejnych notariuszy, w uzupełnieniu 34 notariuszy mianowanych w lipcu zeszłego roku. Po wejściu w życie ustawy o wykonaniu i zabezpieczaniu roszczeń, a także przekazaniu kompetencji wykonywania wyroków sądowych w sprawach cywilnych komornikom sądowym, parlament uchwalił w grudniu 2011 r. ustawę o komornikach sądowych. Niemniej jednak wykonywanie wyroków sądowych w sprawach cywilnych w dalszym ciągu jest niedostateczne; nie dokonano jeszcze rekrutacji komorników sądowych, należy ponadto dokonać oceny funkcjonowania nowego systemu komorników sądowych.

Dążąc do zwiększenia skuteczności systemu sądownictwa w ogóle, Rada Sądownicza zapoczątkowała proces utworzenia specjalnych jednostek sędziowskich zajmujących się sądzeniem nieletnich w sądach wyższej instancji w Podgoricy i Bijelo Polje. W grudniu 2011 r. parlament przyjął kodeks postępowania w sprawach dotyczących nieletnich. W grudniu 2011 r. dokonano weryfikacji planu działania dotyczącego wykonania strategii reformy sądownictwa w latach 2007-2012. Podjęto pierwsze działania na rzecz racjonalizacji sieci sądów. Jeżeli chodzi o dostęp do wymiaru sprawiedliwości, w styczniu 2012 r. weszła w życie ustawa o bezpłatnej pomocy prawnej, a następnie przyjęto trzy akty wykonawcze i otwarto biura pomocy prawnej we wszystkich sądach pierwszej instancji. Wykonanie ustawy utrudnia jednak niedostateczny poziom środków budżetowych, jakimi dysponują te biura. Wzmocnić należy niezależność oraz administracyjną i finansową samodzielność ośrodka szkolenia pracowników sądownictwa; należy uruchomić szkolenia początkowe dla wszystkich członków systemu sądownictwa, których program byłby stały. Należy poprawić jakość statystyk sądowych, dostosowując je do norm europejskich i opierając się na wiarygodnych wskaźnikach, takich jak wydajność i liczba zamkniętych spraw. Należy wprowadzić system wyraźnego monitorowania czasu trwania procesów. Ograniczoną skuteczność mają środki prawne stosowane w przypadku naruszenia prawa do rzetelnego procesu, należy je zweryfikować – w myśl prawa do skutecznego środka prawnego, które wynika z art.13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Ogólnie rzecz biorąc, poczyniono dalsze postępy w obszarze reformy sądownictwa. Rozpoczęło się wykonanie przyjętych niedawno przepisów; postępuje proces reformy konstytucji. Osiągnięto postęp w odniesieniu do publikacji wyroków sądowych. Zredukowano ilość zaległych spraw i wprowadzono nowy system egzekwowania prawa, tak aby zwiększyć efektywność sądownictwa. Jednak w dalszym ciągu w niedostatecznym stopniu egzekwowane są wyroki w sprawach cywilnych, zaś praca sądu powinna zostać zracjonalizowana. Nadal nie uruchomiono ogólnokrajowego systemu pierwszej rekrutacji pracowników systemu sądownictwa. Należy zwiększyć wiarygodność danych statystycznych oraz wprowadzić system monitorowania czasu trwania procesów. Należy usprawnić i umocnić system szkoleń w systemie sądownictwa.

Polityka walki z korupcją

Poczyniono postępy w zakresie wdrożenia strategii rządowej na rzecz walki z korupcją i przestępczością zorganizowaną oraz jej zweryfikowanego planu działania na lata 2011-2012. W kwietniu 2012 r. Państwowa Komisja ds. Monitorowania Wykonania Planu Działania przyjęła swoje trzecie sprawozdanie; komisja uznała, że rozpoczęło się wykonanie większości środków zaplanowanych na drugą połowę 2011 r. Ogólne ramy instytucjonalne służące monitorowaniu wykonania planu działania funkcjonują sprawnie.

Czarnogóra podjęła kolejne starania służące dalszemu wzmocnieniu ram prawnych na rzecz walki z korupcją, mając na uwadze zapewnienie dostosowania przepisów do dorobku prawnego UE oraz międzynarodowych norm. Przyjęte przez parlament w listopadzie 2011 r. zmiany przepisów w obrębie prawa pracy są dopełnieniem ram prawnych w odniesieniu do osób zgłaszających przypadki naruszenia; wprowadzono bowiem przepisy zapewniające ochronę tych osób w sektorze prywatnym. W kwietniu 2012 r. rząd przyjął zmiany do ustawy w sprawie swobodnego dostępu do informacji. Zmiany ustawy o finansowaniu partii politycznych, które przyjęto w grudniu 2011 r., regulują kwestie instytucjonalnych ram nadzorczych, świadczeń rzeczowych oraz maksymalnej wysokości składek członkowskich, przy czym granicę górną określono na poziomie 10 % rocznego dochodu członka. Za nadzorowanie rocznych zestawień bilansowych partii politycznych oraz sprawozdań z kosztów kampanii wyborczych odpowiedzialny jest obecnie Państwowy Urząd Kontroli, przy czym za monitorowanie wdrożenia pozostałych aspektów ustawy odpowiedzialna jest Państwowa Komisja Wyborcza. Administracyjny i merytoryczny potencjał Państwowej Komisji Wyborczej musi jednak zostać wzmocniony, tak aby zagwarantowany był w pełni skuteczny i niezależny nadzór. Wzmocnić należy mechanizmy kontrolowania funduszy partii politycznych i kampanii wyborczych, jak również egzekwowanie sankcji; należy dokładniej ująć te elementy w ramach prawnych. System sankcji jest niewystarczająco odstraszający i niedostatecznie zróżnicowany, dalszemu wzmocnieniu muszą ulec obowiązki związane ze składaniem sprawozdań i prowadzeniem ksiąg rachunkowych przez partie polityczne.

Rozpoczęło się wykonanie przyjętych niedawno przepisów w obszarze konfliktu interesów oraz zamówień publicznych. Po wejściu w życie zmienionej ustawy w sprawie zapobiegania konfliktom interesów, wszyscy 36 członkowie parlamentu, którzy byli również członkami zarządów spółek będących własnością państwa zrezygnowali z tych stanowisk, zaś wszystkich 16 członków parlamentu, którzy piastowali stanowiska wykonawcze (w tym dwóch burmistrzów) zrezygnowało z jednej ze swoich funkcji. W lutym 2012 r. mianowano członków Państwowej Komisji Zamówień Publicznych; na jej funkcjonowanie przydzielono środki z budżetu. W grudniu 2011 r. rząd przyjął strategię i plan działania na rzecz rozwoju systemu zamówień publicznych i podjął decyzję o powołaniu organu koordynującego, którego zadaniem jest monitorowanie wykonania strategii i planu działania. Jednak Komisja ds. Zamówień Publicznych nie skierowała dotychczas do prokuratury żadnych zgłoszeń; system kontroli musi zostać wzmocniony.

Podjęto dalsze kroki na rzecz zapobiegania korupcji. W grudniu 2011 r. przesunięto dyrekcję do spraw inicjatyw walki z korupcją – objęta została ona zasięgiem kompetencji Ministerstwa Sprawiedliwości. Pozwala to na lepszą koordynację działań zmierzających do zwalczania korupcji. W okresie, którego dotyczy sprawozdanie, dyrekcja otrzymała 70 skarg dotyczących rzekomej korupcji w samorządach lokalnych, administracji publicznej, sądownictwie, sektorze służby zdrowia i edukacji; 27 sprawozdań w sprawie rzekomej korupcji przekazano policji. Napływ skarg jest wynikiem licznych kampanii informacyjnych przeprowadzonych przez dyrekcję, które dotyczyły zgłaszania przypadków korupcji oraz ochrony osób zgłaszających przypadki naruszenia. W oparciu o ocenę ryzyka w obszarach podatnych na korupcję, przyjętą przez rząd w lipcu minionego roku, właściwe organy przedstawiły sprawozdania z wdrażania zaleceń zawartych w ocenie. Podjęto środki na rzecz zapobiegania korupcji w sądownictwie. Rada Sądownicza zdecydowała o przyznaniu specjalnych dodatków sędziom, którzy zajmują się rozpatrywaniem spraw dotyczących przestępczości zorganizowanej, korupcji, terroryzmu oraz zbrodni wojennych. Sędziom i prokuratorom zaangażowanym w zwalczanie korupcji zapewniono nieustanne szkolenia, mające przede wszystkim na celu przyspieszenie wdrożenia nowego kodeksu postępowania karnego. Organizacje społeczeństwa obywatelskiego nadal aktywnie działają na rzecz wzmocnienia ram strategicznych oraz zapewniania kluczowych dowodów umożliwiających wszczynanie spraw o korupcję. Jednak deklaracje majątkowe składane przez sędziów i prokuratorów nie są weryfikowane z danymi pochodzącymi z innych źródeł; należy dalej wzmocnić działania na rzecz zapobiegania korupcji w sądownictwie. Należy zwiększyć zakres kompetencji dyrekcji do spraw inicjatyw walki z korupcją, a także umocnić jej potencjał, tak aby mogła koordynować działania zapobiegające korupcji oraz monitorować wykonanie rządowego planu działania w obszarze walki z korupcją i przestępczością zorganizowaną.

Odnotowano dalsze postępy polegające na ograniczaniu korupcji. Wejście w życie nowego kodeksu postępowania karnego we wrześniu 2011 r. spowodowało znaczne przyspieszenie postępowania dochodzeniowego oraz ograniczyło ryzyko wycieku informacji. Dzięki gruntownym szkoleniom oraz dodatkowemu wyposażeniu wzmocniono potencjał instytucjonalny oraz operacyjny prokuratorów, sędziów oraz policji, który wykorzystywany jest w walce przeciwko korupcji. W bardziej systematyczny sposób przebiega wykorzystanie specjalnych środków dochodzeniowych, co jest zasługą zwiększonego potencjału administracyjnego i technicznego specjalnej jednostki dochodzeniowej. Powołano specjalny zespół dochodzeniowy, który rozpoczął działalność w październiku 2011 r.; wśród jego pracowników znalazło się dziewięciu przedstawicieli policji, biura ds. zapobiegania procederowi prania pieniędzy oraz finansowania terroryzmu, administracji podatkowej i celnej. Do dyspozycji zespołu przekazano dodatkowe zasoby finansowe, jednak jego potencjał powinien ulec dalszemu wzmocnieniu, zwłaszcza za sprawą dostępu do istotnych baz danych.

Czarnogóra odnotowała kolejne sukcesy, jeżeli chodzi o dochodzenie, ściganie i skazywanie winnych w sprawach o korupcję. Jednak w dalszym ciągu niepokój budzą przypadki korupcji na wysokim szczeblu. W okresie, którego dotyczy sprawozdanie, wyrokiem sądu drugiej instancji skazano na karę więzienia czterech pracowników administracji własności publicznej w Ulcinj za nadużywanie stanowisk publicznych oraz jednego urzędnika celnego – za łapówkarstwo. W grudniu 2011 r. i w styczniu oraz w marcu 2012 r. sądy pierwszej instancji wydały wyroki skazujące szesnaście osób. Znaleźli się wśród nich dwaj urzędnicy miejscy – zostali oni skazani na karę pozbawienia wolności, a także dyrektorzy spółki będącej własnością państwa oraz sędzia. Trwają posiedzenia sądu w sprawie o korupcję na wysokim szczeblu „Zavala”, w którą zaangażowany jest były burmistrz miejscowości Budva, jego zastępca oraz członek parlamentu, a także w dwóch innych sprawach przeciwko 23 osobom oskarżonym o nadużywanie stanowiska publicznego oraz przekupstwo. W okresie, którego dotyczy sprawozdanie, oskarżono o łapówkarstwo dwóch pracowników policji. Na etapie dochodzenia znajdują się sprawy dotyczące byłego burmistrza Ulcinj, przewodniczącego oraz sędziego sądu pierwszej instancji, byłego i obecnego dyrektora przedsiębiorstwa państwowego w Budva, a także trzech pracowników Ministerstwa Spraw Wewnętrznych.

Należy jednak systematycznie działać na rzecz kolejnych osiągnięć w zwalczaniu korupcji, zwłaszcza dotyczy to przeprowadzenia dochodzeń oraz prawomocnych wyroków skazujących w sprawach korupcji na wysokim szczeblu. Niepokój budzi fakt, że wszystkie sprawy związane z korupcją na wysokim szczeblu zostały rozpoczęte w oparciu o dowody dostarczone przez osoby trzecie. Ciągle jeszcze niska jest liczba spraw o korupcję, w których zasądzono zajęcie mienia. Do tej pory nie zastosowano jeszcze przepisów kodeksu postępowania karnego oraz przepisów karnych dotyczących konfiskaty oraz rozszerzonej konfiskaty mienia pochodzącego z działalności przestępczej. Należy ustanowić przepisy dotyczące procedury zajmowania, konfiskaty dochodów z przestępstwa oraz zarządzania nimi. Do pewnego stopnia poprawie uległa współpraca między organami, jednak należy ją dalej pogłębiać, zwłaszcza w celu zapewnienia prokuratorom wiodącej roli w dochodzeniach. Brak dostępu prokuratorów do istotnych baz danych oraz brak dostatecznego potencjału utrudnia skuteczne wykonanie kodeksu postępowania karnego. Wzmocnić należy przede wszystkim administracyjny potencjał specjalnego biura prokuratury ds. walki z przestępczością zorganizowaną, korupcją, finansowaniem terroryzmu oraz zbrodniami wojennymi. Mimo że wzmocniono potencjał administracyjny Komisji ds. Zapobiegania Konfliktowi Interesów, komisja ta ciągle jeszcze nie jest w stanie kontrolować poprawności sporządzanych przez pracowników służby cywilnej deklaracji majątkowych oraz deklaracji o niewystępowaniu konfliktu interesów celem wykrywania przypadków nielegalnego wzbogacania się, jako że nie posiada kompetencji dochodzeniowych oraz dostępu do odpowiednich baz danych. Niezależność sądownictwa, która odbija się na zdecydowaniu w zwalczaniu korupcji, pozostaje kwestią budzącą niepokój. Korupcja jest bowiem nadal poważnym problemem.

Ogólnie rzecz biorąc, w obszarze walki z korupcją poczyniono postępy. Rozpoczęło się wykonanie przyjętych niedawno przepisów w kluczowych obszarach finansowania partii politycznych, konfliktu interesów oraz zamówień publicznych. Należy dalej umacniać przepisy dotyczące mechanizmów kontroli. Podjęto dalsze kroki na rzecz konkretnych osiągnięć w odniesieniu do walki z korupcją, dowodzi tego liczba nowych dochodzeń w sprawach o korupcję na wysokim szczeblu. Niemniej jednak w dalszym ciągu niska jest liczba prawomocnych wyroków skazujących, jak również przypadków zajęcia mienia lub jego konfiskaty. Należy poprawić współprace między organami, zwłaszcza miedzy policją a prokuraturą; należy również wzmocnić wiodącą rolę prokuratury, zgodnie z nowym kodeksem postępowania karnego.

Współpraca policyjna oraz walka z przestępczością zorganizowaną

Poprawie uległa regionalna i międzynarodowa współpraca w obszarze zwalczania przestępczości zorganizowanej. Przeprowadzono szereg akcji policyjnych we współpracy z organami różnych państw członkowskich UE, państw położonych w regionie, z Interpolem oraz Europolem; wzrosła liczba aktów oskarżenia i zatrzymań. W październiku 2011 r. podpisano porozumienie o ekstradycji między Czarnogórą oraz byłą jugosłowiańską republiką Macedonii. Organy policyjne Czarnogóry oraz Bośni i Hercegowiny podpisały porozumienie o współpracy w zakresie wspólnego zwalczania korupcji, przestępczości zorganizowanej, handlu narkotykami i terroryzmu. Podpisano ponadto dwa porozumienia o współpracy policyjnej z Chorwacją i byłą jugosłowiańską republiką Macedonii. W grudniu 2011 r. ratyfikowano podpisane z Chorwacją porozumienie o wzajemnym egzekwowaniu orzeczeń sądowych w sprawach karnych.

Od września 2011 r. wszystkie odnośne organy państwa wdrażają nowy kodeks postępowania karnego. W listopadzie 2011 r. przyjęto poprawki do zestawu przepisów regulujących organizację wewnętrzną policji i zakres stanowisk policyjnych, wprowadzając większą liczbę wyspecjalizowanych jednostek organizacyjnych. W styczniu 2012 r. wprowadzono plan działania służący zwalczaniu przestępczości zorganizowanej, który przewiduje środki operacyjne i wskaźniki zgodne z priorytetami określonymi w sprawozdaniu z oceny zagrożenia przestępczością w 2011 r. Powołano specjalny zespół dochodzeniowy, który rozpoczął działalność w październiku 2011 r.; wszczął on postępowanie finansowe w trzech istotnych sprawach związanych z przestępczością zorganizowaną, przyznano mu ponadto specjalne zasoby finansowe. Od grudnia 2011 r. działalność prowadzi organ koordynujący do spraw monitorowania wyników wdrażania strategii rozwoju i funkcjonowania policji. Kontakty między prokuraturą a policją podejmowane w ramach nowego kodeksu postępowania karnego, powinny zostać jednak lepiej określone i usprawnione, zwłaszcza jeżeli chodzi o realizację dochodzeń finansowych; na potrzeby opracowywania złożonych spraw niezbędne jest dodatkowe wyposażenie i zatrudnienie wyspecjalizowanych pracowników. Należy zweryfikować przepisy dotyczące specjalnych środków dochodzeniowych, aby rozszerzyć ich ograniczenia czasowe. W całym państwie powinien zostać zrealizowany projekt przewidujący działania policyjne z wykorzystaniem danych wywiadowczych; jednocześnie należy przeszkolić pracowników policji. Należy przeznaczyć dalsze środki finansowe na zwiększenie potencjału dochodzeniowego i konkretnych zasobów – w tym informatycznych – w obrębie departamentów policji.

Czarnogóra w dalszym ciągu osiąga postępy w sprawach związanych z przestępczością zorganizowaną. Wydano dwa wyroki na poziomie sądu drugiej instancji; sprawy dotyczyły handlu narkotykami i handlu ludźmi. W dwóch sprawach dotyczących produkcji narkotyków i handlu narkotykami wydano w pierwszej instancji dwa wyroki – odpowiednio we wrześniu 2011 r. i w styczniu 2012 r. W styczniu 2012 r. wydano wyrok w sprawie o pranie pieniędzy. W sprawie Saric skazano dwóch członków organizacji przestępczej – odpowiednio na karę 6 i 8 lat pozbawienia wolności za handel narkotykami i pranie pieniędzy; popełnione przez nich przestępstwa wiązały się z kwotą przekraczającą 12 mln EUR. W grudniu 2011 r. złożono akt oskarżenia w sprawie Kalic, w którą zaangażowane są trzy osoby fizyczne oskarżone o pranie pieniędzy; zajęte aktywa opiewają na ponad 28 mln EUR. Rozpoczęły się rozprawy w sześciu nowych sprawach. W okresie od końca 2011 r. do pierwszych miesięcy 2012 r. rozpoczęto dochodzenia w trzech sprawach dotyczących handlu narkotykami oraz w jednej sprawie dotyczącej podrobienia dokumentów paszportowych; łącznie dochodzenia te dotyczą 65 osób fizycznych.

Wartość mienia pochodzącego z przestępstwa, które zostało tymczasowo zajęte na terytorium całego kraju, wzrosła i wynosi ponad 40 mln EUR, jak szacuje Administracja Mienia Publicznego, której zadaniem jest zarządzanie tym mieniem. W kwietniu 2012 r. przyjęto poprawki do ustawy o mieniu zajmowanym tymczasowo i ostatecznie. Należy jednak w dalszym ciągu umocnić właściwy urząd, zwłaszcza jeżeli chodzi o jego potencjał pozwalający na szacowanie i skuteczne zarządzanie mieniem tymczasowo zajętym i mieniem skonfiskowanym. Należy przygotować przepisy wtórne zapewniające wykonywanie decyzji sądowych oraz procedury pozwalające na zajmowanie i konfiskatę mienia. Ogólna liczba dochodzeń finansowych oraz zajętego majątku utrzymuje się na niskim poziomie ze względu na bardzo niewielki potencjał administracyjny w tym obszarze.

W lutym 2012 r. zmieniono ustawę w sprawie prania pieniędzy i finansowania terroryzmu; celem było dostosowanie przepisów do dorobku prawnego UE. W grudniu 2011 r. pogłębiono współpracę i wymianę informacji między Ministerstwem Finansów, organem odpowiedzialnym za walkę z procederem prania pieniędzy oraz finansowaniem terroryzmu (APMLTF), bankiem centralnym, komisją ds. papierów wartościowych oraz agencją nadzoru ubezpieczeniowego. APMLTF wszczęła postępowanie w 107 sprawach; ponadto organ ten uczestniczył w finansowych dochodzeniach prowadzonych przez specjalne biuro prokuratury ds. walki z przestępczością zorganizowaną, korupcją, finansowaniem terroryzmu oraz zbrodniami wojennymi. Należy jednak ujednolicić fachową wiedzę organów policyjnych w tym obszarze; niezbędne są również postępy w obszarze aktywnych dochodzeń finansowych. Należy umocnić potencjał AMLTF pozwalający na nadzorowanie systemu bankowego.

Ogólnie rzecz biorąc, można odnotować dalsze postępy w obszarze walki z przestępczością zorganizowaną. Należy kontynuować te osiągnięcia. Poprawie uległa współpraca międzynarodowa; różne akcje policji doprowadziły do konfiskaty narkotyków oraz zajęcia mienia pochodzącego z przestępstwa; lecz niezależnie od tego, handel narkotykami nadal stanowi poważny problem, Czarnogóra jest bowiem obszarem tranzytowym na trasie przemytu do UE oraz z UE. W dalszym ciągu umacniano ramy prawne, jednak ich wykonanie wymagałoby nieustannej uwagi. Wzmocnić należy potencjał dochodzeniowy organów ścigania oraz prokuratury, zwłaszcza w obszarze dochodzeń finansowych. Należy pogłębić współpracę między organami.

Wolność słowa oraz wolność zrzeszania się i zgromadzeń

Depenalizacja zniesławienia przyczyniła się do spadku liczby spraw wytaczanych przeciwko mediom. Liczba zawisłych spraw o zniesławienie stopniowo maleje, zgodnie z wytycznymi Sądu Najwyższego, w których uregulowano poziom odszkodowania pieniężnego w przypadku spraw o zniesławienie wnoszonych przeciwko mediom. Wytyczne te oparte są na orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Ośrodek szkolenia pracowników sądownictwa zorganizował szkolenia dla sędziów i prokuratorów, ze szczególnym naciskiem na wolność słowa, która wynika z art. 10 europejskiej konwencji praw człowieka. Urzędnicy państwowi wysokiego szczebla w dalszym ciągu promują otoczenie bardziej sprzyjające mediom i bezpieczniejsze dla mediów, między innymi potępiając ataki z użyciem przemocy skierowane przeciwko mediom oraz wzywając do przeprowadzania dochodzeń w takich przypadkach.

W niektórych starych sprawach o zniesławienie zamieniono jednak niezapłacone kary pieniężne na karę pozbawienia wolności. Sprawy te muszą być ujednolicone z orzecznictwem europejskiej konwencji praw człowieka, zwłaszcza dla zapewnienia, iż w przypadku niezapłacenia kary grzywny nie nakłada się kary pozbawienia wolności. Niezbędne są dalsze postępy w odniesieniu do niektórych niedawnych i wcześniejszych przypadków użycia przemocy przeciwko mediom, które powinny być przedmiotem szczegółowego dochodzenia i ścigania; znajduje się wśród nich atak fizyczny na dziennikarza śledczego, który miał miejsce w marcu 2012 r.

W marcu 2012 r. powołano organ samoregulacji do spraw mediów, w którym skupiono część środków masowego przekazu oraz lokalne przedsiębiorstwa medialne; niedawno powstał również kolejny, podobny organ, który reprezentuje niektóre istotne media krajowe. Zatrudniono dodatkowych pracowników celem zwiększenia potencjału nadzorczego Agencji Mediów Elektronicznych. Przeprowadzana jest reforma strukturalna nadawcy publicznego, dzięki której ma się on stać bardziej nowoczesny i samowystarczalny. Jednak brak równowagi finansowej oraz zasobów operacyjnych może być przeszkodą w funkcjonowaniu mediów, jak również organów samoregulacji w obszarze mediów audiowizualnych. Niedawne zmiany legislacyjne w ustawie o mediach elektronicznych zagroziły niezależności organu regulacyjnego w obszarze mediów audiowizualnych. Obawy budzi fakt, że brak mu zasobów umożliwiających monitorowanie mediów w całym kraju. Nie osiągnięto jeszcze w pełni odpowiedniego poziomu profesjonalizmu i niezależności nadawcy publicznego.

W dalszym ciągu należy pogłębiać współpracę ze społeczeństwem obywatelskim. W lutym 2012 r. przyjęte zostały dwa dekrety zwiększające rolę społeczeństwa obywatelskiego; dotyczą one współpracy między organami administracji publicznej a organizacjami pozarządowymi oraz prowadzenia debaty publicznej w sprawie projektów ustawodawczych.

Swoją działalność podjęła rada współpracy z organizacjami pozarządowymi, która odbywa regularne posiedzenia. Była ona zaangażowana w projektowanie istotnych przepisów, w tym w przygotowywanie zmian do ustawy o grach losowych, która przewiduje wsparcie finansowe organizacji pozarządowych. Przedstawiciele organizacji społeczeństwa obywatelskiego są obecnie zaangażowani w działania różnych organów państwowych; zaangażowanie to realizowane jest za pośrednictwem uczestnictwa w grupach roboczych i gremiach zajmujących się różnymi obszarami polityki. Zaktualizowano rejestr publiczny organizacji pozarządowych.

Ogólnie rzecz biorąc, odnotowano pewien postęp w umacnianiu wolności mediów oraz zadowalające postępy w zakresie umacniania współpracy ze społeczeństwem obywatelskim. Należy jednak kontynuować gruntowną realizację wytycznych Sądu Najwyższego dotyczących regulowania poziomu odszkodowania pieniężnego w przypadku spraw o zniesławienie wnoszonych przeciwko mediom, a także znaleźć rozwiązanie alternatywne w stosunku do kary więzienia w sytuacji, gdy kary pieniężne nałożone w wyniku zamkniętych już spraw o zniesławienie nie zostały zapłacone. Niepokój budzą nierozwiązane przypadki użycia przemocy wobec mediów. Niezbędne są nieustanne starania na rzecz zapewnienia trwałej i długoterminowej współpracy między organami władzy a społeczeństwem obywatelskim.

Polityka walki z dyskryminacją, wysiedleńcy, Romowie, Aszkali i Egipcjanie

Wzmocniono zasoby administracyjne i budżetowe rzecznika praw obywatelskich. Instytucja rzecznika przygotowała sprawozdania analizujące odpowiednio stan pomieszczeń policji przeznaczonych dla osób zatrzymanych, ochronę przed dyskryminacją oraz sytuację żebrzących dzieci. W okresie od października do listopada 2011 r. sprawozdania te zostały przyjęte przez komitet parlamentarny ds. praw człowieka i wolności, który aktywniej promuje prawa człowieka i walkę z dyskryminacją. W marcu 2012 r. rozszerzono portfolio wicepremiera oraz ministra sprawiedliwości, które objęło swoim zasięgiem prawa człowieka.

Działalność podjęła Rada Ochrony przed Dyskryminacją. W lutym 2012 r. mianowano piętnastu członków tego organu, wśród których znaleźli się przedstawiciele społeczności romskiej, oraz jeden członek reprezentujący organizacje społeczeństwa obywatelskiego zajmujące się prawami lesbijek, gejów, biseksualistów i osób transgenderowych (LGBT). Kontynuowane były kampanie i szkolenia dotyczące zapobiegania dyskryminacji, przeznaczone dla urzędników państwowych. Władze w dalszym ciągu aktywnie promowały pozytywne otoczenie sprzyjające realizacji praw LGBT w całym kraju. W pełnym zakresie działa schronisko oraz linia wsparcia i informacji dla społeczności LGBT.

Należy wzmocnić potencjał rzecznika praw obywatelskich w kontekście zasobów finansowych i ludzkich. Powoli przebiega wykonanie przepisów w obszarze walki z dyskryminacją; ograniczone są zasoby instytucjonalne w obszarze promowania, monitorowania i wykonywania praw człowieka, zwłaszcza jeżeli chodzi o prawa osób niepełnosprawnych oraz osób znajdujących się w trudnej sytuacji z względów społecznych lub innych. Członkowie społeczności LGBT ciągle jeszcze są przedmiotem dyskryminacji; władze powinny z uwagą zająć się związanymi z tym przypadkami.

Osiągnięto postęp, jeżeli chodzi o zagwarantowanie statusu prawnego wysiedleńcom, przede wszystkim Romom, Aszkali oraz Egipcjanom, a także zapewnienie poszanowania ich praw. W listopadzie 2011 r. przyjęto zmiany do ustawy o cudzoziemcach, które umożliwiły przesunięcie terminu składania wniosków o status cudzoziemca do grudnia 2012 r. Powoli – lecz nieprzerwanie – rośnie liczba wniosków: wnioski złożyło około 48% wysiedleńców, zaś 29% z nich otrzymało status cudzoziemca. Podjęto szereg działań na rzecz przyspieszenia legalizacji statusu wysiedleńców w szczególnie trudnej sytuacji. W lutym 2012 r. przyjęto decyzje mające na celu zmiany planu urbanistycznego w miejscowości Konik; stanowią one ramy dla budowy mieszkań dla mieszkającej tam ludności. Czarnogóra pełni aktywną rolę w procesie realizacji deklaracji z Sarajewa. Dekret tymczasowy, który nadaje równe prawa gospodarcze i społeczne wysiedleńcom, został przedłużony do czerwca 2013 r. Kontynuowane były postępy w zakresie ułatwiania rejestracji w urzędach stanu cywilnego społeczności Romów, Aszkali i Egipcjan, zwłaszcza przesiedleńców wewnętrznych. Rząd przyjął strategię na rzecz poprawy sytuacji tych społeczności w latach 2012-2016 oraz plan działania na rzecz jej wdrożenia. Osobom reprezentującym społeczność Romów, Aszkali i Egipcjan oferowano szkolenia zawodowe. Niezbędne są postępy w zakresie rejestrowania wysiedleńców, zwłaszcza tych w szczególnie trudnej sytuacji. Niezbędne są dalsze działania na rzecz poprawy dostępu wysiedleńców i społeczności Romów, Aszkali i Egipcjan do praw gospodarczych i społecznych. Podwójnej dyskryminacji doświadczają kobiety romskie: jako członkinie grupy mniejszości oraz jako kobiety.

Należy bezzwłocznie przyjąć ustawę w sprawie mieszkań socjalnych, która będzie kolejnym krokiem w kierunku uregulowania sprawy obozu w miejscowości Konik.

Ogólnie rzecz biorąc, poczyniono pewne dalsze postępy w obszarze walki z dyskryminacją, legalizowania statusu wysiedleńców i zapewniania praw społeczności Romów, Aszkali i Egipcjan. Należy zwiększyć potencjał instytucjonalny umożliwiający monitorowanie, promowanie i praktyczną realizację praw człowieka, a także walkę z dyskryminacją. Należy uregulować status wysiedleńców; należy wzmocnić politykę włączenia społecznego stosowaną wobec społeczności Romów, Aszkali i Egipcjan.

3.           Podsumowanie

Czarnogóra poczyniła dalsze postępy w zakresie wdrażania reform w obszarze rządów prawa i praw podstawowych, w tym zwalczania korupcji i przestępczości zorganizowanej.

Biorąc pod uwagę dalsze postępy, Komisja w dalszym ciągu reprezentuje stanowisko, że Czarnogóra osiągnęła niezbędny poziom zgodności z kryteriami członkostwa, a zwłaszcza politycznymi kryteriami kopenhaskimi, który pozwala na rozpoczęcie negocjacji w sprawie przystąpienia. W świetle tych rozważań oraz przy uwzględnieniu konkluzji Rady z grudnia 2011 r. Komisja potwierdza swoje zalecenia dotyczące otwarcia negocjacji w sprawie przystąpienia Czarnogóry.

W procesie negocjacji w sprawie przystąpienia Komisja w dalszym ciągu ze szczególną uwagą będzie przyglądać się obszarowi rządów prawa i praw podstawowych, zwłaszcza w obszarze walki z korupcją i przestępczością zorganizowaną, tak aby zagwarantować osiągnięcie konkretnych celów. Komisja będzie w pełni korzystać z dostępnych narzędzi na wszystkich etapach procesu przystąpienia. W tym kontekście nowe podejście do rozdziałów dotyczących sądownictwa i praw podstawowych oraz sprawiedliwości, wolności i bezpieczeństwa, zaproponowane przez Komisję i przyjęte przez Radę Europejską w grudniu 2011 r., pozwoli na ugruntowanie reform w tym obszarze oraz ścisłe monitorowanie wdrożenia.

[1]               COM (2010) 670 wersja ostateczna.

[2]               Wspomniane priorytety obejmują następujące obszary: wyborcze ramy prawne oraz prawodawcza i nadzorcza rola parlamentu; reforma administracji publicznej; reforma sądownictwa; walka z korupcją; walka z przestępczością zorganizowaną; wolność mediów i współpraca ze społeczeństwem obywatelskim; wykonanie ram dotyczących walki z dyskryminacją oraz sytuacja wysiedleńców. Pełen opis najważniejszych priorytetów znajduje się w dokumencie COM (2010) 670.

[3]               COM (2011) 666 wersja ostateczna.

[4]               SEC (2011) 1204 wersja ostateczna.